Geschäftstatigkeit der RUAG

• Unité de recherche: CDF
• Numéro de projet: 8406

Mots-clé (Allemand)

Die Prüfung soll Auskunft über die Geschäftsergebnisse der RUAG insgesamt sowie der verschiedenen Segmente geben. Im Besonderen soll untersucht werden, welche Margen die VBS-Aufträge im Verhältnis zu den Drittaufträgen aufweisen.

Description succincte (Allemand)

Die RUAG Holding ist aus den bundeseigenen Rüstungsbetrieben hervorgegangen und per
1. Januar 1999 in eine privatrechtliche Aktiengesellschaft überführt worden. Die Schweizerische Eidgenossenschaft ist Alleinaktionärin. Der Verwaltungsrat setzt sich aus sieben Mitgliedern zusammen, wobei das Eidg. Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) mit dem Chef Planungsstab der Armee vertreten ist. Der Technologiekonzern ist Hersteller wehrtechnischer und ziviler Produkte sowie Anbieter entsprechender Serviceleistungen. Er ist in den Märkten „Aviation & Space“, „Defence & Security“ und „Ammunition & Products“ tätig und besitzt Betriebsstätten in der Schweiz, Deutschland, Schweden und Ungarn.

1999, als die Rüstungsbetriebe des Bundes unter dem Namen RUAG ihren Betrieb aufnahmen, beliefen sich die Aufträge des VBS auf 86% des Umsatzes. Nur 14% des Umsatzes von 960 Millionen Franken entfielen auf Drittkunden. Im Jahr 2007 betrug der Umsatz 1'409 Millionen Franken, wovon nur noch 34% auf das VBS entfielen. Das Umsatzwachstum ist primär auf Akquisitionen von Unternehmungen im In- und Ausland zurückzuführen. Die RUAG beschäftigt heute 6'700 Mitarbeitende, wovon 3'800 in der Schweiz arbeiten.

Die Sicherheitspolitische Kommission des Nationalrats hat im Jahr 2007 entschieden, eine verwaltungsunabhängige Überprüfung der Geschäftstätigkeit der RUAG durchführen zu lassen. Diese hat das Geschäft an die Finanzdelegation der Eidgenössischen Räte delegiert, welche die Eidgenössische Finanzkontrolle mit der Prüfung beauftragt hat.

Gegenstand und Zweck der Prüfung

Mit einem Überblick und einer kurzen Beurteilung über das heutige VBS-Beschaffungswesen soll die aktuelle Situation bezüglich Einhaltung des fairen Wettbewerbs und des besten Preis- Leistungsverhältnis aufgezeigt werden. Bei den einzelnen Tochterunternehmen soll untersucht werden, welche Margen die VBS-Aufträge im Verhältnis zu Drittaufträgen aufweisen. Eine Gegenüberstellung soll aufzeigen, ob es dabei zu unstatthaften Querfinanzierungen kommt. Mit einem Blick über die Grenzen soll ferner skizziert werden, wie in vergleichbaren Ländern die staatlichen Rüstungsunternehmen aufgestellt sind.

Erwartungen des Eigners an die RUAG

Die Zielsetzungen an die RUAG werden jeweils in einer für vier Jahre gültigen Eignerstrategie festgehalten. Die RUAG Unternehmen dienen vorab der Sicherstellung der Ausrüstung der Armee und bilden damit einen integrierenden Bestandteil des verteidigungspolitischen Auftrages. Dabei hat RUAG primär die Instandhaltung, Kampfwerterhaltung, Kampfwertsteigerung und soweit nötig, die Entsorgung von Waffensystemen, Geräten und Munition sicherzustellen. Es wird eine Konkurrenzfähigkeit sowohl im zivilen als auch im militärischen Bereich erwartet. Dabei soll eine angemessene EBIT-Marge (Ergebnis vor Zinsen und Steuern) von über 6% erzielt werden, ohne dass auf Monopolaufträgen des VBS „unangemessene“ Gewinne erzielt werden. Die erwartete Rendite wurde bis heute jedoch noch nicht erreicht, so betrug sie für das Jahr 2007 5.4%.

Die Erwartungen des Eigners bzw. deren Vertreter an das Berichtswesen und das Controlling sind ebenfalls Bestandteil der Eignerstrategie. Die gewünschten Geschäftsinformationen sind jedoch nicht immer klar definiert, was zu Diskussionen bezüglich Art und Umfang der Berichterstattung führt (z.B. Segment- und Margeninformationen). Um diesbezügliche Unklarheiten zu vermeiden, müssten die von RUAG bereitzustellenden Kennzahlen vom Eigner in Zukunft konkretisiert werden.

Relevanz der RUAG Tochterunternehmen für das VBS unterschiedlich

Die Abhängigkeit der RUAG Tochterunternehmen von VBS-Aufträgen ist unterschiedlich. Dies zeigt sich bei den Umsatzanteilen. Bei RUAG Electronics betrug der durchschnittliche Anteil der VBS-Aufträge am Umsatz in den Jahren 2003 - 2007 (fünf Jahre) über 80% (710 Mio. Franken), bei RUAG Land Systems knapp 50% (433 Mio. Franken), bei RUAG Aerospace 40% (1'120 Mio. Franken), RUAG Ammotec 12% (124 Mio. Franken) und bei RUAG Components 5% (25 Mio. Franken). Die Frage der Querfinanzierung zwischen VBS- und Drittaufträgen muss deshalb für jedes Tochterunternehmen differenziert betrachtet werden.

Keine Querfinanzierungen zu Gunsten von Drittaufträgen

Die VBS-Aufträge im Inlandgeschäft weisen durchschnittlich eine leicht tiefere Gewinnmarge als Drittaufträge auf. Nur bei RUAG Land Systems besteht eine höhere - jedoch durch den Strukturerhaltungseffekt begründbare - Gewinnmarge.

Die RUAG Unternehmen in der Schweiz weisen eine höhere Gewinnmarge auf als diejenigen im Ausland. Da sich das Auslandgeschäft mit teilweise neuen Geschäftsfeldern oft noch im Aufbau befindet, ist es nachvollziehbar, dass unter Berücksichtigung der Produktezyklen zurzeit noch tiefere Margen in Kauf genommen werden müssen.

Für die EFK ist eine Querfinanzierung bei der RUAG nur in denjenigen Fällen von Relevanz, wenn einem Geschäftssegment dauerhaft Ressourcen zugeleitet werden müssten, um seinen Fortbestand zu gewährleisten. Dies hat die EFK jedoch nicht festgestellt. Im Gegenteil: Verlustbringende Aktivitäten wurden entweder verkauft oder ganz aufgegeben.

Die EFK kommt zum Schluss, dass keine Querfinanzierung zu Gunsten von Drittaufträgen stattfindet.

Tendenziell höhere Gewinnmargen bei ausländischen Rüstungsunternehmen

Ein Vergleich auf der Basis von öffentlich zugänglichen Geschäftsergebnissen ausländischer Rüstungsunternehmen zeigt, dass bei diesen die Gewinnmargen tendenziell höher ausfallen als diejenigen der RUAG.

Für Beschaffungen im Rüstungsbereich gelten spezielle Bestimmungen

Für Rüstungsgüter sind die nationalen Beschaffungsgesetze und internationalen Beschaffungsbestimmungen nicht durchwegs anwendbar. Der Bundesrat hat daher spezielle Regeln aufgestellt, die in diesen Fällen zu beachten sind.

Die EFK kommt zum Schluss, dass die heute bestehenden Bestimmungen für Beschaffungen im Rüstungsbereich eingehalten werden.

Optimierungspotential bei der Rüstungsbeschaffung

Die Parlamentarischen Verwaltungskontrolle sowie die ETH-Zürich haben schon früher und unabhängig von dieser Prüfung die Rüstungsbeschaffung näher untersucht. Dabei wurde die aktuelle Beschaffungspraxis aus rechtlicher und betriebswirtschaftlicher Perspektive beurteilt. Beide Berichte kommen zum Schluss, dass bei der Rüstungsbeschaffung Optimierungspotentiale bestehen und weisen auf die unterschiedlichen Interessen und Schwerpunkte im Bereich der Rüstungsindustrie hin. Politische, sicherheitspolitische, betriebswirtschaftliche und rechtliche Rahmenbedingungen widersprechen sich teilweise bzw. müssen jeweils aufeinander oder auf die effektiven Bedürfnisse der Armee abgestimmt werden. Die Empfehlungen wurden von den zuständigen Gremien aufgenommen. Sie sind in verschiedene Projekte eingeflossen und werden weiter verfolgt.

Der Stand der Umsetzung wurde im Rahmen dieser Prüfung nicht weiter untersucht.

Reduktion der staatlichen Beteiligungen in Finnland und Norwegen

Die Situation in Finnland und Norwegen ist mit derjenigen in der Schweiz weitgehend vergleichbar. Eine unabhängige Sicherstellung von Beschaffung, Wartung und Unterhalt der Rüstungsgüter ist auch in diesen Ländern ein entscheidendes Kriterium der Verteidigungspolitik. Trotz dem verteidigungspolitischen Auftrag haben sich die staatlichen Beteiligungen an Rüstungsunternehmen - übrigens nicht nur in Finnland und Norwegen - in den letzten Jahren reduziert. Finnland festigt seine Industrieposition im Rüstungsbereich über einen grossen internationalen Partner. Norwegen hingegen hat den Weg über die finanzielle Öffnung (going public) verbunden mit einer Diversifikation in die nichtmilitärischen Märkte gewählt. Auch hierzulande wurde erkannt, dass ein Rüstungsunternehmen eine gewisse Grösse sowie eine Diversifikation in andere Sektoren braucht, um langfristig zu überleben. Die RUAG hat in den letzten Jahren dieses Ziel primär mit dem Zukauf von Firmen verfolgt.

Description succincte (Anglais)

RUAG Holding emerged from the federally-run armament enterprises and was converted into a corporation under private law effective 1 January 1999. The Swiss Confederation is the sole shareholder. RUAG Holding's Board of Directors consists of seven members, the Federal Department of Defence, Civil Protection and Sport (DDPS) being represented by the Chief of the Armed Forces Planning Staff. The technology group manufactures military and civilian products and offers corresponding services. It is involved in the "Aviation & Space", "Defence & Security", and "Ammunition & Products" markets and operates production sites in Switzerland, Germany, Sweden, and Hungary.

When the federal armament enterprises began operations as RUAG in 1999, DDPS contracts amounted to 86% of its sales. Only 14% of sales totalling CHF 960 million went to third-party clients. In 2007, sales were CHF 1,409 million, of which only 34% went to DDPS. The sales growth is primarily due to the acquisition of enterprises in Switzerland and abroad. Today, RUAG employs 6,700 people, 3,800 of whom work in Switzerland.

In 2007, the National Council’s Defence Committee commissioned an Administration-independent audit of RUAG's business activities. The matter was delegated to the parliamentary Finance Delegation, which mandated the Swiss Federal Audit Office to conduct the audit.

Object and purpose of the audit

With the help of an overview and a brief assessment of the current DDPS procurement system, the audit examines the current situation with respect to compliance with the principles of fair competition and best cost/performance ratio. The audit examines the individual subsidiaries with regard to the margins of DDPS orders in comparison with third-party orders. The comparison aims to show whether impermissible cross-financing occurs. With a view across the borders, the audit outlines how government armament enterprises are structured in comparable countries.

Owner's expectations of RUAG

The objectives for RUAG are defined in owner strategies covering four years. First of all, the RUAG companies must guarantee the Armed Forces' equipment; hence the companies constitute an integral part of the federal government's defence policy mandate. RUAG primarily ensures the maintenance of material, maintenance of combat readiness, upgrading of combat readiness and, to the extent necessary, disposal of weapons systems, devices and ammunition. RUAG is expected to be competitive both in the civilian and in the military field. A reasonable EBIT margin (earnings before interest and tax) of more than 6% should be achieved, without achieving "unreasonable" profits on DDPS monopoly orders. The expected earnings have not been achieved so far, however; in 2007, earnings were 5.4%.

The expectations of the owner and the owner's representatives with respect to reporting and controlling are also part of the owner strategy. The desired business information is not always clearly defined, however, which has led to discussions concerning the type and scope of reporting (e.g. segment and margin information). To prevent uncertainties in this regard, the owner should in future specify in more detail the key data to be provided by RUAG.

Unequal relevance of RUAG subsidiaries to DDPS

The dependence of RUAG subsidiaries on DDPS contracts varies. This is evidenced by the sales figures. At RUAG Electronics, the average sales share of DDPS contracts between 2003 and 2007 (five years) was more than 80% (CHF 710 million); at RUAG Land Systems, the share was nearly 50% (CHF 433 million); at RUAG Aerospace 40% (CHF 1,120 million); at RUAG Ammotec 12% (CHF 124 million); and at RUAG Components 5% (CHF 25 million). The question of cross-financing between DDPS and third-party contracts must therefore be examined in a differentiated manner for each subsidiary.

No cross-financing for the benefit of third-party contracts

On average, domestic DDPS orders had a slightly lower profit margin than third-party orders. Only at RUAG Land Systems is the profit margin higher – albeit due to the structure maintenance effect.

The RUAG companies in Switzerland have a higher profit margin than those abroad. Since foreign business, including several new business fields, is often still under development, it is understandable that lower margins must still be accepted, taking into account the product cycles.

For the SFAO, cross-financing at RUAG is only relevant in cases where resources are fed to a business segment on a permanent basis to ensure its survival. The SFAO did not determine that this is the case. On the contrary: loss-generating activities were either sold or abandoned completely.

The SFAO concludes that no cross-financing takes place for the benefit of third-party contracts.

Somewhat higher profit margins at foreign armament enterprises

A comparison on the basis of publicly available financial statements of foreign armament enterprises shows that their profit margins tend to be higher than those of RUAG.

Special provisions apply to procurements in the armament sector

National procurement laws and international procurement provisions do not apply fully to armament purchases. The Federal Council has therefore established rules to be observed in such cases.

The SFAO concludes that the provisions currently in force for procurements in the armament sector are complied with.

Optimisation potential for armament procurement

Already at an earlier time and independently of this audit, the Parliamentary Control of the Administration and the ETH Zurich examined armament procurement in detail. The current procurement practice was evaluated from a legal and business management perspective. Both reports concluded that optimisation potential exists for armament procurement, and they drew attention to the various interests and focuses relating to the armament industry. Political, security policy, business management, and legal parameters conflict in some areas or should be harmonised more closely with each other and with the actual needs of the Armed Forces. The recommendations were taken up by the competent bodies. They have been included in various projects and continue to be pursued.

This audit did not further examine the status of their implementation.

Reduction of State participation in Finland and Norway

The situation in Finland and Norway is largely comparable to the situation in Switzerland. Also in those countries, an independent guarantee of procurement, maintenance, and support of armaments is a key criterion of defence policy. Despite the defence policy mandate, State participations in armament enterprises – incidentally not only in Finland and Norway – have been reduced, however. Finland is strengthening its industrial position in the armament field with the help of a major international partner. Norway, by comparison, has chosen to go public, combined with diversification into non-military markets. Also in Switzerland, it has been recognised that an armament enterprise requires a certain size as well as diversification into other sectors in order to survive in the long term. In recent years, RUAG has primarily pursued this goal by acquiring other companies.

Description succincte (Français)

Le 1^er janvier 1999, les entreprises d’armement de la Confédération ont été transformées en sociétés anonymes de droit privé et regroupées dans la holding RUAG. La Confédération suisse en est l’actionnaire unique. Le conseil d’administration est formé de sept membres, dont un représentant du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) en la personne du chef de l’Etat-major de planification de l’armée. Le groupe technologique RUAG fabrique des biens à usage tant militaire que civil et fournit les prestations de services correspondantes. Il est actif sur les marchés «Aviation & Space», «Defence & Security» et «Ammunition & Products» et possède des établissements en Suisse, en Allemagne, en Suède et en Hongrie.

En 1999, quand les entreprises d’armement de la Confédération ont débuté leur activité sous le nom de RUAG, les mandats du DDPS représentaient 86 % de leur chiffre d’affaires. Seuls 14 % des 960 millions de francs réalisés provenaient de clients tiers. En 2007, le chiffre d’affaires est passé à 1’409 millions de francs, dont 34 % en provenance du DDPS. La croissance du chiffre d’affaires provient en premier lieu d’acquisitions d’entreprises en Suisse et à l’étranger. RUAG occupe aujourd’hui 6’700 salariés, dont 3’800 en Suisse.

En 2007, la Commission de la politique de sécurité du Conseil national a décidé de soumettre l’activité commerciale de RUAG à une évaluation indépendante. Elle a délégué cette tâche à la Délégation des finances des Chambres fédérales, qui a chargé le Contrôle fédéral des finances (CDF) de procéder à un audit.

Objet et but de l’audit

Un bref examen du système d’acquisitions du DDPS doit tout d’abord permettre de cerner dans quelle mesure les principes de la libre concurrence et du meilleur rapport qualité/prix sont respectés. Dans un deuxième temps, il s’agit d’établir, pour chaque filiale de RUAG, quelles sont les marges pratiquées lors de commandes du DDPS en comparaison avec les commandes de tiers. Le but est de montrer l’existence ou non de financements croisés interdits. Enfin, un chapitre est consacré à l’activité des entreprises publiques d’armement dans des pays comparables à la Suisse.

Attentes du propriétaire vis-à-vis de RUAG

La Confédération fixe périodiquement les objectifs assignés à RUAG dans le cadre d’une stratégie du propriétaire d’une durée de quatre ans. Les entreprises RUAG servent en premier lieu à assurer l’équipement de l’armée et font ainsi partie intégrante du mandat de défense du pays. RUAG doit notamment garantir la maintenance et l’amélioration de l’aptitude au combat, ainsi que, le cas échéant, l’élimination des systèmes d’armement, d’appareils et de munitions de l’armée. Une capacité concurrentielle est attendue aussi bien dans les domaines civils que militaires. Concrètement, un EBIT (résultat avant intérêts et impôts) de plus de 6 % du produit d’exploitation est visé, sans pour autant provenir de bénéfices surfaits réalisés dans le cadre des mandats de monopole du DDPS. Le rendement attendu n’a toutefois pas été atteint à ce jour, puisqu’il était de 5,4 % en 2007.

Les attentes du propriétaire ou de ses représentants en matière de rapports et de controlling font également partie de la stratégie du propriétaire. Mais comme les informations souhaitées sur la marche des affaires ne sont pas toujours clairement définies, le genre et l’étendue des données à livrer dans les rapports restent matière à discussion (par. ex. informations par segment ou sur la marge bénéficiaire). Pour éviter tout malentendu à ce sujet, le propriétaire devrait à l’avenir préciser les chiffres-clés que RUAG doit lui remettre.

Importance variable des filiales de RUAG pour le DDPS

Les filiales de RUAG dépendent à des degrés divers des commandes du DDPS, comme le montre la structure de leur chiffre d’affaires. Durant les années 2003 à 2007 (cinq ans), la part moyenne des commandes du DDPS dans le chiffre d’affaires total a dépassé 80 % (710 millions de francs) chez RUAG Electronics, elle avoisine 50 % (433 millions) chez RUAG Land Systems, 40 % (1120 millions) chez RUAG Aerospace, 12 % (124 millions) chez RUAG Ammotec et 5 % seulement (25 millions) chez RUAG Components. Par conséquent, la question du financement transversal entre les commandes du DDPS et celles de tiers requiert un examen séparé pour chaque filiale de RUAG.

Absence de financement croisé au profit des mandats de tiers

Les mandats du DDPS réalisés dans le pays dégagent en moyenne une marge bénéficiaire légèrement moins élevée que les mandats de tiers. Seul RUAG Land Systems affiche une marge bénéficiaire plus élevée, mais elle s’explique par des mesures visant à maintenir des structures en prévision de mandats à moyen terme.

Les entreprises RUAG actives en Suisse génèrent une marge bénéficiaire supérieure à celles implantées à l’étranger. Mais comme les activités à l’étranger exploitent en partie de nouveaux créneaux et se trouvent souvent encore dans leur phase de mise en place, il est compréhensible de devoir s’accommoder pour le moment de marges faibles, compte tenu des cycles des produits.

Selon le CDF, un financement croisé doit être relevé chez RUAG lorsqu’un segment d’affaires draine des ressources pendant plusieurs années pour pouvoir continuer d’exister. Le CDF n’a toutefois pas constaté un tel phénomène. Au contraire, les activités déficitaires ont été soit vendues, soit abandonnées.

Le CDF conclut à l’absence de financement croisé au profit de mandats de tiers.

Marges bénéficiaires plus élevées dans les entreprises d’armement étrangères

Sur la base des résultats publiés, les marges bénéficiaires des entreprises d’armement étrangères ont tendance à être plus élevées que celles de RUAG.

Dispositions spéciales régissant les acquisitions dans le secteur de l’armement

Les législations nationales sur les marchés publics et les dispositions internationales en la matière ne s’appliquent pas entièrement aux biens d’armement. Le Conseil fédéral a donc élaboré des règles spéciales applicables dans de tels cas.

Le CDF parvient à la conclusion que les dispositions en vigueur pour les acquisitions dans le secteur de l’armement sont respectées.

Potentiel d’optimisation dans les acquisitions d’armements

Le Contrôle parlementaire de l’administration ainsi que l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich ont récemment examiné les acquisitions d’armements, indépendamment du présent audit. Leurs analyses portent sur la pratique actuelle des marchés publics, dans une perspective tant juridique que microéconomique. Leurs deux rapports concluent à l’existence de potentiels d’optimisation et mettent en évidence des intérêts et des priorités contradictoires dans le domaine des acquisitions d’armements. Les conditions-cadre de nature politique, relevant de la politique de sécurité, de la gestion d’entreprise et les aspects légaux doivent être harmonisés entre eux en fonction des besoins de l’armée. Les organes compétents ont pris bonne note des recommandations formulées. Elles ont débouché sur divers projets, dont la mise en œuvre se poursuit.

Le présent audit n’a pas examiné l’état de ces travaux.

Réduction des participations étatiques en Finlande et en Norvège

La situation en Finlande et en Norvège est dans une large mesure comparable à celle de la Suisse. Ces pays privilégient eux aussi, dans leur politique de défense, une approche indépendante en matière d’achats, de maintenance et d’entretien des biens d’armement. Or en dépit de ce mandat de défense du pays, les participations étatiques aux entreprises d’armement ont diminué au cours des dernières années – et d’ailleurs pas seulement en Finlande et en Norvège. La Finlande consolide sa position industrielle dans le secteur de l’armement à l’aide d’un grand partenaire international. De son côté, la Norvège a opté pour l’ouverture financière (going public), combinée à une diversification dans des marchés non militaires. En Suisse aussi, il est apparu qu’une entreprise d’armement a besoin d’une taille critique suffisante et d’une diversification dans d’autres secteurs pour assurer sa pérennité. A cet effet, RUAG a poursuivi une politique d’acquisition d’entreprises au cours des dernières années.

Langues de publication (Allemand)

Deutsch (Zusammenfassungen auf französisch und englisch)

Publications / Résultats (Allemand)

www.efk.admin.ch