Evaluation der Umsetzung der Strategie des Bundesrats gegen die Korruption 2021–2024

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 24277

Schlüsselwörter (Deutsch)

Korruption, Strategie gegen die Korruption 2021-2024, Interdepartementale Arbeitsgruppe Korruptionsbekämpfung (IDAG)

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Am 25. November 2020 hat der Bundesrat mit seiner ersten Strategie gegen die Korruption 2021-2024 (Strategie) einen wichtigen Meilenstein in der Korruptionsbekämpfung des Bundes gesetzt. Seit 2008 besteht dazu eine Interdepartementale Arbeitsgruppe Korruptionsbekämpfung (IDAG). Sie hat die Strategie unter Einbezug von Wirtschaft und Zivilgesellschaft erarbeitet. Sie setzt sich im Kern aus neun Bundesämtern zusammen unter dem Vorsitz der Abteilung Wohlstand und Nachhaltigkeit im Staatssekretariat des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA). Die Strategie beinhaltet vier «Visionen» einer möglichst korruptionsfreien Verwaltung und eines guten internationalen Rufs der Schweiz bei der Korruptionsbekämpfung. Kernelement der Strategie ist die Formulierung von 11 Zielen, zu deren Erreichung insgesamt 42 Massnahmen definiert wurden.

Auf Anfrage des IDAG-Vorsitzes hat die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) ausserhalb ihres Jahresprogramms zwischen April und September 2024 den Stand der Umsetzung der Strategie evaluiert. Dabei hat sie die bestehenden Rahmenbedingungen und Prozesse zur Korruptionsbekämpfung auf Bundesebene berücksichtigt und die Eignung der bestehenden Organisationsstruktur analysiert. Da die Strategie erst vor drei Jahren in Kraft gesetzt wurde, hat die EFK auf eine Bewertung der Wirkung vorerst bewusst verzichtet.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Strategie des Bundesrates gegen die Korruption 2021-2024 (vom 25. November 2020)

Korruption ist grundsätzlich ein Offizialdelikt, welches die Strafverfolgungsbehörden von Amtes wegen verfolgen. Das schweizerische Strafgesetzbuch beinhaltet auch das Korruptionsstrafrecht. Ferner hat Schweiz die drei wichtigsten internationalen Antikorruptionskonventionen der UNO, der OECD und des Europarats ratifiziert.

Gesetzliche Grundlage der Wirksamkeitsüberprüfung (Deutsch)

Finanzkontrollgesetz (SR 614.0)

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Am 25. November 2020 hat der Bundesrat mit seiner ersten Strategie gegen die Korruption 2021-2024 (Strategie) einen wichtigen Meilenstein in der Korruptionsbekämpfung des Bundes gesetzt. Seit 2008 besteht dazu eine Interdepartementale Arbeitsgruppe Korruptionsbekämpfung (IDAG). Sie hat die Strategie unter Einbezug von Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft erarbeitet. Die IDAG setzt sich im Kern aus neun Bundeseinheiten zusammen unter dem Vorsitz der Abteilung Wohlstand und Nachhaltigkeit im Staatssekretariat des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA). Die Strategie beinhaltet vier «Visionen» einer möglichst korruptionsfreien Verwaltung und eines guten internationalen Rufs der Schweiz bei der Korruptionsbekämpfung. Kernelement der Strategie ist die Formulierung von 11 Zielen, zu deren Erreichung insgesamt 42 Massnahmen definiert wurden.

Auf Anfrage des IDAG-Vorsitzes hat die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) ausserhalb ihres Jahresprogramms zwischen April und September 2024 den Stand der Umsetzung der Strategie evaluiert. Dabei hat sie die bestehenden Rahmenbedingungen und Prozesse zur Korruptionsbekämpfung auf Bundesebene berücksichtigt und die Eignung der bestehenden Organisationsstruktur analysiert. Da die Strategie erst vor drei Jahren in Kraft gesetzt wurde, hat die EFK auf eine Bewertung der Wirkung vorerst bewusst verzichtet.

In ihrer Analyse kommt die EFK zum Schluss, dass für die bereits geplante Neuauflage der Strategie 2025-2028 erheblicher Anpassungsbedarf besteht. Auf der Basis einer gründlichen Situations- und Risikoanalyse müssen bestehende Lücken in den rechtlichen Rahmenbedingungen und die öffentliche Wahrnehmung betreffend die Korruptionsbekämpfung identifiziert werden. Auf dieser Grundlage lassen sich hernach Ziel, Zweck und Ambition der Strategie formulieren. Die Ziele der Strategie sind so festzulegen, dass sie im Einflussbereich des Bundes erreichbar und messbar sind. Ferner ist es wichtig, dass die Verantwortlichkeiten für die Umsetzung der Ziele verbindlich zugeteilt werden. Die EFK sieht zudem Synergiepotenziale und mögliche Effizienzgewinne durch eine engere Zusammenarbeit der bestehenden Gremien im erweiterten Bereich der Korruptionsbekämpfung des Bundes.

Erste Strategie gegen die Korruption − wenig ambitioniert und unverbindlich

Die Strategie hat lange auf sich warten lassen. Sie ist massgeblich auf Druck von aussen entstanden. Bereits 2008 hatte die Staatengruppe gegen Korruption des Europarats GRECO die Ausarbeitung einer Strategie empfohlen. Die EFK hat in ihrem Bericht von 2018 erneut auf das Fehlen einer Strategie hingewiesen.

Die aktuelle Strategie gibt einen wichtigen Orientierungsrahmen vor für die Mitarbeitenden der Bundesverwaltung, aber auch für die Kantone und Gemeinden, für die Wirtschaft und für die Zivilgesellschaft. Trotz der klaren Formulierung von Visionen und Zielen bleibt der Zweck unklar. Die Ambition der Strategie ist gering.

Die Ziele im direkten Einflussbereich des Bundes und seiner Verwaltung sind grundsätzlich erreichbar, umsetzbar und auch messbar. Die Strategie formuliert aber auch Ziele ausserhalb des direkten Einflussbereiches des Bundes. Die EFK erachtet die Erreichung dieser Ziele als unwahrscheinlich. Sie sind eher als Erwartung des Bunderats an die Privatwirtschaft zu verstehen. Einerseits fehlt den Zielen der Strategie eine nachvollziehbare Wirkungslogik, die aufzeigt, ob und wie die Massnahmen effektiv zur Zielerreichung beitragen. Andererseits ist keine verbindliche Zuordnung der Verantwortlichkeit zur Erreichung der Ziele der Strategie erkennbar.

Fehlende Risikoanalyse zu Korruption und deren Bekämpfung

Die Schweiz verfügt über einen guten rechtlichen Rahmen und über eine starke gesetzliche Grundlage für die Bekämpfung von Korruption. Dennoch bestehen wesentliche Lücken. In den Länderexamen zur Schweiz im Rahmen verschiedener internationaler Übereinkommen zur Korruptionsbekämpfung, welche die Schweiz ratifiziert hat, werden diese Lücken benannt. Diese sind teilweise auf das Spannungsfeld zwischen Exekutive und Legislative zurückzuführen; zum Beispiel dort, wo bundesrätliche Gesetzesvorlagen keine parlamentarische Mehrheit finden, wie etwa beim Whistleblowing-Schutz in der Privatwirtschaft oder bei der Unterstellung von treuhänderischen Anwaltstätigkeiten unter das Geldwäschereigesetz.

Für eine wirkungsvolle Strategie gegen die Korruption ist eine offene und transparente Auslegeordnung der Korruptionsrisiken umso wichtiger. Die EFK stellt jedoch fest, dass der Strategie keine transparente und nachvollziehbare Herleitung der Handlungsfelder zur Korruptionsbekämpfung und deren Priorisierung zugrunde liegt. Zudem werden wichtige Korruptionsrisiken bspw. bei der Geldwäschereibekämpfung oder beim Lobbyismus nicht zielführend oder gar nicht adressiert.

Schwache Koordination bei der Korruptionsbekämpfung in der Schweiz

Beim Bund bestehen nebst der IDAG weitere interdepartementale Arbeitsgruppen im erweiterten Umfeld der Korruptionsbekämpfung; z.B. zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung, zur Einziehung und Rückführung von Potentaten-Geldern oder zum Rohstoffhandel. Allerdings ist zwischen diesen Einheiten kein strukturierter Austausch erkennbar. Die Verzettelung zeigt sich auch in den Zuständigkeiten innerhalb des Bundes gegenüber den drei wichtigen internationalen Anti-Korruptionsgremien; bei den Vereinten Nationen ist es das EDA, bei der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung das Staatssekretariat für Wirtschaft und beim Europarat das Bundesamt für Justiz. Aus Sicht der EFK fehlt der Korruptionsbekämpfung auf Bundesebene eine gesamtheitliche Steuerung und Koordination. Ferner sieht sie ein Synergiepotenzial durch das Zusammenführen von bestehendem Wissen und Ressourcen in der Bundesverwaltung, um die Korruptionsbekämpfung effizienter und effektiver zu organisieren.

Organisationsstruktur zur Umsetzung der Strategie nicht geeignet

Das aktuelle Mandat der IDAG dient hauptsächlich der Sensibilisierung von Akteuren innerhalb und ausserhalb der Bundesverwaltung zur Bekämpfung korrupten Verhaltens. Zumindest innerhalb der Bundesverwaltung nimmt die IDAG diesen Auftrag wahr. Die Ausstrahlung auf Akteure ausserhalb der Bundesverwaltung erachtet die EFK hingegen als schwach.

Die Organisationsstruktur der IDAG als Zusammenschluss der betroffenen Bundesämter und der lose Einbezug von Kantonen und Gemeinden sowie von Vertretungen aus der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft ist geeignet, um eine Strategie gegen die Korruption zu erarbeiten, da in dieser Form die nötigen fachlichen Kompetenzen vereinigt werden können. Mit Blick auf die Erreichung der in der Strategie formulierten Ziele zieht die EFK eine kritische Bilanz. In der aktuellen Organisationsstruktur ist die Zielerreichung unwahrscheinlich. Hauptursache ist die fehlende Durchsetzungskraft der IDAG. Sie hat keinerlei Weisungsrechte, um die betroffenen Organisationseinheiten bei der Umsetzung bestimmter Massnahmen in die Verantwortung zu nehmen. Dies stellt den Anspruch, gesteckte Ziele zu erreichen, grundsätzlich in Frage.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

On 25 November 2020, the Federal Council set an important milestone in the federal government's fight against corruption with its first anti-corruption strategy for 2021 to 2024 (strategy). An interdepartmental working group on combating corruption (IDWG) has existed for this purpose since 2008. It has developed the strategy with the involvement of business, science and civil society. The IDWG is composed of nine federal units, chaired by the Prosperity and Sustainability Division of the State Secretariat for the Federal Department of Foreign Affairs (FDFA). The strategy contains four visions of an administration that is as corruption-free as possible and of a good international reputation for Switzerland in the fight against corruption. The core element of the strategy is the formulation of 11 goals, and a total of 42 measures which have been defined to achieve them.

At the request of the IDWG chair, the Swiss Federal Audit Office (SFAO) evaluated the implementation status of the strategy between April and September 2024, outside of its annual programme. In doing so, it took into account the existing framework and processes for combating corruption at the federal level and analysed the suitability of the existing organisational structure. Since the strategy was only implemented three years ago, the SFAO has deliberately refrained from evaluating its impact for the time being.

In its analysis, the SFAO came to the conclusion that the new version of the 2025-2028 strategy that is already planned requires significant adjustments. Based on a thorough situation and risk analysis, existing gaps in the legal framework and the public perception of the fight against corruption must be identified. The goal, purpose and ambition of the strategy can then be formulated on this basis. The objectives of the strategy are to be defined in such a way that they are achievable and measurable within the federal government's sphere of influence. Furthermore, it is important that the responsibilities for implementing the objectives be assigned in a manner which means they are compulsory. The SFAO also sees potential synergies and possible efficiency gains to be made from closer cooperation between the existing committees in the wider area of the federal government's fight against corruption.

First anti-corruption strategy – unambitious and non-binding

We have been waiting for this strategy for a long time. It was largely created in response to external pressure. The Council of Europe's Group of States against Corruption (GRECO) had already recommended that a strategy be developed in 2008. In its 2018 report, the SFAO again pointed to the lack of a strategy.

The current strategy provides an important frame of reference for the employees of the Federal Administration, but also for the cantons and communes, for businesses and for civil society. Despite the clear formulation of visions and goals, the purpose remains unclear. The strategy has little ambition.

The objectives that are within the direct sphere of influence of the federal government and its administration are fundamentally achievable, realisable and also measurable. However, the strategy also formulates goals that are beyond the direct influence of the federal government. The SFAO considers it unlikely that these objectives will be achieved. They should be understood more as the Federal Council's expectations of the private sector. Firstly, because the strategy's objectives lack a comprehensible logic that shows whether and how the measures effectively contribute to achieving the objectives. Secondly, because there is no recognisable binding assignment of responsibility for achieving the strategy's goals.

Lack of risk analysis of corruption and combating it

Switzerland has a good legal framework and a strong legal basis for combating corruption. Nevertheless, there are significant gaps. These gaps are mentioned in the country evaluations of Switzerland in the context of various international conventions on combating corruption that Switzerland has ratified. These can be partly attributed to the tension between the executive and legislative branches of government; for example, where Federal Council legislative proposals do not receive a parliamentary majority, such as whistleblower protection in the private sector or the inclusion of lawyers' fiduciary activities under the terms of the Anti-Money Laundering Act.

An open and transparent overview of corruption risks is all the more important for an effective anti-corruption strategy. However, the SFAO notes that it is neither transparent nor comprehensible that the strategy is derived from the fields of action on combating corruption and the need to prioritise them. Furthermore, major corruption risks, for example in the fight against money laundering or in lobbying, are either not addressed in a targeted manner or not at all.

Poor coordination in the fight against corruption in Switzerland

In addition to the IDWG, the federal government also has other interdepartmental working groups in the broader field of anti-corruption work, for example, on combating money laundering and terrorist financing, on confiscating and repatriating potentate funds, and on commodity trading. However, there is no structured exchange between these units to be seen. The fragmentation is also evident in the lines of responsibility within the federal government with regard to the three important international anti-corruption bodies; for the United Nations it is the FDFA, for the Organisation for Economic Co-operation and Development it is the State Secretariat for Economic Affairs and at the Council of Europe it is the Federal Office of Justice. In the view of the SFAO, the fight against corruption at federal level lacks holistic control and coordination. Furthermore, it sees potential synergies by consolidating existing knowledge and resources in the Federal Administration to organise the fight against corruption more efficiently and effectively.

Organisational structure not suitable for implementing the strategy

The main purpose of the current IDWG mandate is to raise awareness among stakeholders inside and outside the Federal Administration in order to combat corrupt behaviour. Inside the Federal Administration at least, the IDWG fulfils this mandate. However, the SFAO considers its influence on stakeholders outside the Federal Administration to be weak.

The organisational structure of the IDWG, as a grouping of the relevant federal offices with the loose inclusion of cantons and communes, along with representatives from the private sector and civil society, is suitable for developing an anti-corruption strategy, as the necessary expertise can be combined in this way. The SFAO is critical of the chances of achieving the objectives formulated in the strategy. It is unlikely that the objective will be achieved in the current organisational structure. The main reason for this is the IDWG's lack of assertive powers. It has no authority to issue instructions to the organisational units concerned to take responsibility for implementing certain measures. This fundamentally calls into question the claim that set goals will be achieved.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

En adoptant, le 25 novembre 2020, sa première stratégie contre la corruption pour la période 2021-2024 (ci-après « stratégie »), le Conseil fédéral a franchi une étape décisive dans la lutte de la Confédération contre ce fléau. Précisions qu’un groupe de travail interdépartemental pour la lutte contre la corruption (GTID) est en place depuis 2008. C’est lui qui a élaboré la stratégie, en concertation avec les milieux économiques et scientifiques et avec la société civile. Le GTID regroupe neuf entités de la Confédération sous la présidence de la division Prospérité et durabilité du Secrétariat d’État du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). La stratégie se décline en quatre « visions » d’une administration aussi intègre que possible dans une Suisse jouissant d’une bonne réputation internationale en matière de lutte anticorruption. Elle fixe onze objectifs dont la réalisation passe par quarante-deux mesures.

À la demande de la présidence du GTID, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a évalué, entre avril et septembre 2024, l’état d’avancement de la mise en œuvre de la stratégie en dehors de son programme annuel. Examinant le cadre général et les procédures applicables à la lutte contre la corruption au niveau de la Confédération, il a analysé la pertinence de la structure organisationnelle existante. Cependant comme la stratégie n’est en vigueur que depuis trois ans, le CDF s’est abstenu à ce stade d’en évaluer les effets.

Le CDF conclut de son analyse que de sérieuses modifications sont à prévoir pour la prochaine édition programmée de la stratégie (2025-2028). En effet, il faudra tout d’abord identifier, sur la base d’une analyse approfondie de la situation et des risques, les lacunes du cadre juridique en place et la façon dont le public perçoit la lutte contre la corruption. À partir de là, il faudra formuler le but, les objectifs et l’ambition de la stratégie. Les objectifs devront être définis de manière à être atteignables (et mesurables quant à leur degré de réalisation) dans le champ d’influence de la Confédération et les responsabilités devront être clairement établies. Le CDF estime en outre qu’une collaboration plus étroite entre les organes existants de la Confédération au service de la lutte contre la corruption permettrait d’exploiter des synergies et de gagner en efficacité.

Une première stratégie peu ambitieuse et non contraignante

La stratégie s’est longtemps fait attendre. Elle a été élaborée en grande partie sous l’effet de pressions externes. Le Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe (GRECO) avait recommandé l’élaboration d’une stratégie dès 2008. Le CDF en avait également souligné l’absence dans son rapport de 2018.

La stratégie actuelle fournit un cadre d’orientation important non seulement pour le personnel de la Confédération, mais aussi pour les cantons, les communes, l’économie et la société civile. Or, malgré des visions et des objectifs clairement définis, son but reste flou et elle manque d’ambition.

Les objectifs qui relèvent directement de la compétence de la Confédération et de son administration sont atteignables et leur degré de réalisation est mesurable, mais la stratégie en situe certains en dehors de cette compétence, ce qui les rend inatteignables. Elles doivent plutôt être interprétés comme des attentes du Conseil fédéral vis-à-vis du secteur privé. Le CDF voit deux raisons à cela : d’une part, les objectifs de la stratégie ne sont assortis d’aucune logique d’impact (on ne sait pas si, ni de quelle façon, les mesures prévues contribuent à leur réalisation), et d’autre part, l’atteinte d’un objectif n’est associée à aucune responsabilité contraignante.

Absence d’analyse des risques concernant la corruption et la lutte anticorruption

La Suisse possède un bon cadre juridique et une base légale solide pour lutter contre la corruption. Ce dispositif comporte toutefois d’importantes lacunes, qui sont identifiées dans les examens de pays relatifs à la Suisse effectués en vertu d’accords internationaux de lutte contre la corruption que la Suisse a ratifiés. Ces lacunes s’expliquent en partie par les tensions qui existent entre l’exécutif et le législatif, par exemple lorsqu’un projet de loi du Conseil fédéral (par exemple sur la protection des lanceurs d’alerte dans le secteur privé ou sur la soumission des activités fiduciaires des avocats à la loi sur le blanchiment d’argent) n’obtient pas de majorité au Parlement.

Pour qu’une stratégie soit efficace, il est indispensable de dresser un état des lieux lucide et transparent des risques encourus. Le CDF constate cependant que la stratégie n’est pas fondée sur une définition transparente et compréhensible des champs d’action et de leur hiérarchisation. De plus, elle ne traite pas efficacement, voire pas du tout, des risques de corruption importants liés, par exemple, à la lutte contre le blanchiment d’argent ou au lobbyisme.

Faible coordination de la lutte contre la corruption en Suisse

Outre le GTID, la Confédération compte d’autres groupes de travail interdépartementaux consacrés à la lutte contre la corruption au sens large, par exemple dans le cadre de la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, de la confiscation et de la restitution des avoirs de potentats ou du commerce des matières premières. Or ces différentes entités ne semblent pas pratiquer d’échanges structurés entre elles. On observe la même dispersion s’agissant des représentants de la Confédération auprès des trois grands organes internationaux de lutte contre la corruption : le DFAE pour les Nations Unies, le Secrétariat d’État à l’économie pour l’Organisation de coopération et de développement économiques et l’Office fédéral de la justice pour le Conseil de l’Europe. Le CDF estime que la lutte contre la corruption a besoin d’un pilotage et d’une coordination unifiés à l’échelle de la Confédération. Il recommande en outre d’exploiter les synergies que produirait la mise en commun des connaissances et des ressources qui existent dans l’administration fédérale afin d’optimiser l’organisation de la lutte.

Une structure organisationnelle inadaptée à la mise en œuvre de la stratégie

Le GTID a essentiellement pour mission de sensibiliser les acteurs au sein et en dehors de l’administration fédérale à la lutte contre la corruption. S’il s’en acquitte bien au sein de l’administration, le CDF constate que les effets à l’externe ne sont guère visibles.

La structure organisationnelle du GTID, qui regroupe les offices fédéraux concernés et associe de façon informelle les cantons, les communes ainsi que des représentants du secteur privé et de la société civile, est adaptée à l’élaboration d’une stratégie de lutte contre la corruption, car elle permet de regrouper les compétences techniques nécessaires. Dressant un bilan critique, le CDF considère qu’elle est moins adaptée à la poursuite des objectifs formulés dans la stratégie, principalement en raison du manque de pouvoir d’action du GTID : celui-ci est dépourvu de tout droit de donner des instructions pour contraindre les unités administratives concernées à appliquer certaines mesures. Il est difficile, dans ces conditions, d’atteindre les objectifs fixés.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

Il 25 novembre 2020, adottando la sua prima Strategia contro la corruzione (di seguito «Strategia»), riferita al periodo 2021-2024, il Consiglio federale ha definito i capisaldi nella lotta della Confederazione in questo ambito. Già nel 2008 aveva inoltre istituito il Gruppo di lavoro interdipartimentale per la lotta contro la corruzione (di seguito «Gruppo di lavoro»), che a sua volta ha elaborato la Strategia tenendo conto del mondo economico, della comunità scientifica e della società civile. Il nucleo del Gruppo di lavoro è costituito da nove unità federali dirette dalla divisione Prosperità e sostenibilità della Segreteria di Stato del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE). La Strategia definisce quattro «Visioni» volte a realizzare un’amministrazione pubblica possibilmente libera dalla corruzione e mantenere la buona reputazione della Svizzera a livello internazionale nell’ambito della lotta contro la corruzione. Il suo elemento chiave è la formulazione di 11 obiettivi, per il cui raggiungimento sono state definite complessivamente 42 misure.

Su richiesta della presidenza del Gruppo di lavoro il Controllo federale delle finanze (CDF), esulando dal proprio programma annuale, ha valutato tra i mesi di aprile e settembre del 2024 lo stato di attuazione della Strategia. A tal fine ha tenuto conto delle condizioni quadro e dei processi esistenti a livello federale nell’ambito della lotta alla corruzione e ha analizzato l’idoneità dell’attuale struttura dell’organizzazione. Poiché la Strategia è entrata in vigore soltanto tre anni fa, per il momento il CDF ha intenzionalmente rinunciato a valutarne l’efficacia.

Nella sua analisi il CDF giunge alla conclusione che, in vista della nuova edizione della Strategia (2025-2028), già programmata, è necessario apportare notevoli modifiche. Le lacune esistenti a livello di condizioni quadro giuridiche e della percezione pubblica riguardanti la lotta alla corruzione devono essere identificate sulla base di un’approfondita analisi della situazione e dei rischi. Su tale base sarà poi possibile formulare l’obiettivo, lo scopo e il risultato a cui ambisce la Strategia. I suoi obiettivi devono essere fissati in modo che siano raggiungibili e misurabili nella sfera d’influenza della Confederazione. È inoltre importante che le responsabilità per la realizzazione degli obiettivi vengano attribuite in modo vincolante. Il CDF vede anche un potenziale per quando riguarda sinergie e possibili guadagni in termini di efficienza, da sfruttare meglio attraverso una collaborazione più stretta con gli organi esistenti che operano nell’ambito della lotta alla corruzione nella sfera più ampia della Confederazione.

La prima Strategia contro la corruzione: poco ambiziosa e non vincolante

La Strategia si è fatta attendere a lungo ed è stata elaborata soprattutto sulla spinta di pressioni esterne. Il Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO), istituito dal Consiglio d’Europa, aveva raccomandato l’elaborazione di una strategia già nel 2008. Nel suo rapporto del 2018, il CDF ha nuovamente sottolineato la mancanza di una siffatta strategia.

L’attuale Strategia offre un importante quadro di riferimento per i collaboratori dell’Amministrazione federale, ma anche per i Cantoni e i Comuni, per il mondo economico e la società civile. Nonostante la chiara formulazione delle visioni e degli obiettivi, il suo scopo rimane tuttavia poco chiaro. L’ambizione della Strategia è modesta.

In linea di principio, gli obiettivi nella sfera diretta d’influenza della Confederazione e della sua amministrazione sono raggiungibili, attuabili e anche misurabili. Tuttavia, la Strategia formula anche obiettivi al di fuori di detta sfera d’influenza.

Il CDF ritiene improbabile che questi obiettivi vengano raggiunti. Essi vanno piuttosto intesi come aspettative del Consiglio federale nei confronti dell’economia privata. Da un lato, gli obiettivi della Strategia mancano di una logica comprensibile su cui basare l’efficacia, che indichi se e in che modo le misure contribuiscano effettivamente al raggiungimento degli obiettivi e, dall’altro, non è riconoscibile alcuna attribuzione vincolante della responsabilità per il raggiungimento di questi ultimi.

Corruzione e lotta alla corruzione: assenza di un’analisi dei rischi

La Svizzera dispone di un buon quadro giuridico e di solide basi legali per lottare contro la corruzione. Ciò nonostante vi sono lacune sostanziali, menzionate nelle valutazioni tra pari sull’operato della Svizzera nel quadro di diversi accordi internazionali sulla lotta alla corruzione ratificati dal nostro Paese. Esse sono in parte riconducibili a divergenze tra l’Esecutivo e il Legislativo; ad esempio laddove progetti di legge proposti dal Consiglio federale non trovano la maggioranza parlamentare, come la tutela dei whistleblower nell’economia privata o l’assoggettamento delle attività fiduciarie degli avvocati alla legge del 10 ottobre 1997 sul riciclaggio di denaro LRD; RS 955.0).

Per una strategia efficace contro la corruzione, un’analisi aperta e trasparente dei rischi di corruzione è quindi ancora più importante. Tuttavia, il CDF constata che la Strategia non poggia su valutazioni da cui derivi in modo trasparente e comprensibile l’individuazione dei campi d’azione per la lotta alla corruzione e della loro priorizzazione. Inoltre, importanti rischi di corruzione, ad esempio nell’ambito della lotta contro il riciclaggio di denaro o del lobbismo, non vengono affrontati in modo mirato o non vengono affrontati del tutto.

Scarso coordinamento della lotta alla corruzione in Svizzera

Presso la Confederazione, oltre al Gruppo di lavoro menzionato, a livello interdipartimentale ne esistono altri, operanti nella sfera più ampia della lotta alla corruzione, ad esempio nell’ambito della lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo, della confisca e del rimpatrio degli averi dei potentati o del commercio di materie prime. Tuttavia, tra queste unità non si individua alcuno scambio strutturato. Questa dispersione si riflette anche nei diversi organi competenti all’interno dell’Amministrazione federale per i rapporti con i tre importanti organismi internazionali di lotta alla corruzione: presso le nazioni unite questo ruolo spetta al DFAE, presso l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici alla Segreteria di Stato dell'economia e presso il Consiglio d’Europa all’Ufficio federale di giustizia. Il CDF ritiene che a livello federale la lotta alla corruzione manchi di un controllo e di un coordinamento generali. Inoltre vede potenziali sinergie, attuabili mettendo in comune le conoscenze e le risorse esistenti nell’Amministrazione federale al fine di organizzare la lotta alla corruzione in modo più efficiente ed efficace.

La struttura dell’organizzazione non è adeguata per attuare la strategia

L’attuale mandato del Gruppo di lavoro serve soprattutto a sensibilizzare gli attori all’interno e all’esterno dell’Amministrazione federale riguardo al tema della lotta contro il comportamento corrotto. In seno all’Amministrazione federale il Gruppo di lavoro adempie in effetti a questo mandato. Per contro, secondo il CDF l’influsso esercitato sugli attori esterni è debole.

La struttura del Gruppo di lavoro, che prevede il raggruppamento di tutti gli uffici federali interessati e l’inclusione non vincolante di Cantoni e Comuni come pure di rappresentanti dell’economia privata e della società civile, è adeguata al fine di elaborare una strategia contro la corruzione, poiché in questa forma è possibile riunire le competenze tecniche necessarie. Per quanto riguarda il raggiungimento degli obiettivi formulati nella Strategia, il CDF trae un bilancio negativo. È improbabile che gli obiettivi vengano raggiunti mantenendo la struttura organizzativa attuale. La causa principale è la mancanza di autorevolezza del Gruppo di lavoro: non ha infatti alcuna facoltà di impartire istruzioni per responsabilizzare le unità organizzative interessate nell’ambito dell’attuazione di determinate misure. Ciò mette sostanzialmente in discussione la pretesa di raggiungere gli obiettivi fissati.

Publikationssprachen (Deutsch)

Deutsch und Französisch (Zusammenfassungen auf Italienisch und Englisch)

Publikationen / Ergebnisse (Deutsch)

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