Unfallversicherung Suva: Oberaufsicht des Bundes

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 95

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Thema
Betriebe müssen ihre Arbeitnehmenden gegen Unfall versichern. Die Hälfte der Arbeitnehmenden in der Schweiz sind bei privaten Versicherungen versichert, die andere Hälfte bei der Suva (Schweizerische Unfallversicherungsanstalt), welche 1912 vom Bund gegründet wurde. Die Suva hat ein Teilmonopol: Arbeitnehmende in Branchen mit erhöhtem Unfallrisiko wie Baugewerbe oder Forstwirtschaft sowie Angestellte des Bundes müssen bei ihr versichert werden.
Im Gegensatz zu den Privatversicherern untersteht die Suva nicht der Finanzmarktaufsicht (FINMA). Auch von der Aufsicht durch die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) ist sie ausgenommen. Die Suva steht einzig unter der Oberaufsicht des Bundes. Es stellt sich die Frage, ob der Bund diese Oberaufsicht angemessen wahrnimmt. Auch fragt sich, nach welchen Kriterien der Bundesrat die 40 Mitglieder des Suva-Rates wählt, der beispielsweise die Geschäftsführung der Suva beaufsichtigt und die strategischen Ziele der Suva definiert.

Auftrag und Fragen
Die GPK haben die PVK am 23. Januar 2025 mit dieser Evaluation beauftragt und deren Begleitung der Subkommission EDI/UVEK der GPK des Nationalrates (GPK-N) zugewiesen. Diese entschied im April 2025, dass die folgenden Fragestellungen beantwortet werden sollen:
1. Sind die rechtlichen Grundlagen für die Oberaufsicht des Bundes klar?
2. Nimmt der Bund seine Oberaufsicht in der Praxis recht- und zweckmässig wahr?
3. Sorgt der Bundesrat für eine zweckmässige Zusammensetzung und Organisation des Suva-Rates, damit dieser seine Aufsichtsfunktion wahrnehmen kann?

Vorgehen
• Ein juristisches Gutachten im Auftrag der PVK bewertet die rechtlichen Grundlagen zur Oberaufsicht des Bundes über die Suva (Frage 1) und trägt zudem zur Beantwortung von Fragen 2 und 3 bei.
• Mittels einer Dokumentenanalyse analysiert die PVK die Prozesse, anhand derer der Bund seine Oberaufsicht wahrnimmt. Sie schaut beispielsweise, welche Unterlagen der Bund einverlangt und was geprüft wird, bevor der Bundesrat den Jahresbericht und die Jahresrechnung der Suva genehmigt und die Mitglieder des Suva-Rates wählt (Fragen 2 und 3).
• Die PVK führt Interviews mit der Abteilung des Bundesamtes für Gesundheit, welche die Arbeiten im Rahmen der Oberaufsicht wahrnimmt. Ergänzt werden diese durch Gespräche mit Vertreterinnen und Vertretern der Suva, beispielsweise Personen des Generalsekretariats und ausgewählten Mitgliedern des Suva-Rates (Fragen 1, 2 und 3).

Zeitplan
• Bis Anfang 2026: Analysen und Berichtsentwurf durch die PVK
• Frühling 2026: Konsultation des zuständigen Departements und der Suva
• Sommer 2026: Evaluationsbericht der PVK für die zuständige Subkommission der GPK-N
Anschliessend zieht die GPK-N die politischen Folgerungen und formuliert gegebenenfalls in einem separaten Bericht Empfehlungen an den Bundesrat. Über die Veröffentlichung der Berichte entscheiden die GPK.

 

Kurzbeschreibung (Französisch)

Thème
Les entreprises doivent assurer leur personnel contre les accidents. Une moitié des employées et employés en Suisse est assurée auprès d’assurances privées, l’autre auprès de la Suva (la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents). Fondée en 1912, la Suva exerce un monopole partiel. Les personnes travaillant dans les branches présentant un risque élevé d’accident, comme la construction ou l’économie forestière, ainsi que les employées et employés de la Confédération doivent être assurés auprès d’elle.
Contrairement aux assurances privées, la Suva n’est pas soumise à la surveillance de l’Autorité de surveillance des marchés financiers (FINMA) et elle n’est pas non plus soumise à celle du Contrôle fédéral des finances (CDF) : elle est uniquement soumise à la haute surveillance de la Confédération. Il s’agit alors de vérifier si la Confédération exerce cette haute surveillance de manière adéquate. Les critères sur lesquels le Conseil fédéral se fonde pour nommer les 40 membres du conseil de la Suva, qui contrôle la gestion des affaires et définit les objectifs stratégiques notamment, méritent également d’être examinés. 

Mandat et questions
Le 23 janvier 2025, les CdG ont chargé le CPA de procéder à cette évaluation et ont attribué son suivi à la sous-commission DFI/DETEC de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N). Cette dernière a décidé, en avril 2025, qu’il fallait obtenir des réponses aux questions ci-dessous.
1. Les bases légales relatives à la haute surveillance par la Confédération sont-elles claires ?
2. La Confédération exerce-t-elle sa haute surveillance conformément à la loi et de manière opportune ?
3. Le Conseil fédéral veille-t-il à ce que la composition et l’organisation du conseil de la Suva soient opportunes, afin que celui-ci puisse assumer sa fonction de surveillance ?

Procédure
• Le CPA commande un avis de droit qui évalue les bases légales de la haute surveillance de la Confédération sur la Suva (question 1) et contribue également à répondre aux questions 2 et 3. 
• Au moyen d’une analyse documentaire, le CPA se penche sur les processus suivis par la Confédération pour exercer sa haute surveillance. Il examine notamment les types de documents demandés par la Confédération ainsi que les éléments que le Conseil fédéral vérifie avant d’approuver le rapport et les comptes annuels de la Suva et de nommer les membres du conseil de la Suva (questions 2 et 3).
• Le CPA mène des entretiens avec la division de l’Office fédéral de la santé publique qui assume les travaux dans le cadre de la haute surveillance. Il mène également des entretiens avec des représentantes et représentants de la Suva, notamment du secrétariat général et du conseil (questions 1, 2 et 3).

Calendrier
• D’ici début 2026 : analyses et projet de rapport du CPA
• Printemps 2026 : consultation du département compétent et de la Suva
• Été 2026 : rapport d’évaluation du CPA pour la sous-commission compétente de la CdG-N
La CdG-N tire ensuite les conclusions politiques de l’évaluation du CPA et formule d’éventuelles recommandations à l’intention du Conseil fédéral dans un rapport distinct. Les CdG décident de la publication des rapports. 

 

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Tema
Le aziende devono assicurare i propri lavoratori contro gli infortuni. La metà dei lavoratori in Svizzera è assicurata presso istituti privati, mentre l’altra metà presso la Suva (l’Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gi infortuni), fondato nel 1912 dalla Confederazione. La Suva detiene un monopolio parziale: i lavoratori attivi in settori con un elevato rischio d’infortunio, come nel genio civile o nella selvicoltura, nonché gli impiegati della Confederazione devono essere assicurati presso di essa.
A differenza degli assicuratori privati, la Suva non sottostà alla vigilanza sui mercati finanziari (FINMA) e nemmeno a quella del Controllo federale delle finanze (CDF). La Suva è sottoposta unicamente all’alta vigilanza della Confederazione. Ci si chiede allora se la Confederazione svolga adeguatamente questa alta vigilanza, ma anche secondo quali criteri il Consiglio federale nomini i 40 membri del Consiglio della Suva, che per esempio supervisiona la direzione della Suva e definisce gli obiettivi strategici della stessa.

Mandato e domande
Il 23 gennaio 2025 le CdG hanno incaricato il CPA di svolgere questa valutazione affidando l’accompagnamento alla sottocommissione DFI/DATEC della CdG-N. Quest’ultima ha deciso nell’aprile 2025 di porre le seguenti domande:
1. Le basi legali dell’alta vigilanza della Confederazione sono chiare?
2. La Confederazione esercita nella prassi la sua alta vigilanza in modo conforme alla legge e adeguato?
3. Il Consiglio federale si adopera per una composizione e un’organizzazione adeguate del Consiglio della Suva, affinché quest’ultimo possa adempiere le sue funzioni di vigilanza?

Metodologia
• Una perizia giuridica commissionata dal CPA valuta le basi legali dell’alta vigilanza della Confederazione sulla Suva (domanda 1) e contribuisce anche a rispondere alle domande 2 e 3.
• Il CPA analizza sulla base di documenti i processi che la Confederazione applica per svolgere la propria alta vigilanza. Esso esamina, ad esempio, quali documenti vengono richiesti dalla Confederazione e che cosa viene verificato prima che il Consiglio federale approvi il rapporto annuale e il consuntivo della Suva e nomini i membri nel consiglio della Suva (domande 2 e 3).
• Il CPA conduce interviste con la divisione dell’Ufficio federale della sanità pubblica che svolge i lavori nell’ambito dell’alta vigilanza. A queste si aggiungono colloqui con rappresentanti della Suva, ad esempio persone della segreteria generale e membri scelti del Consiglio della Suva (domande 1, 2 e 3).

Scadenzario
• Entro l’inizio del 2026: analisi e bozza di rapporto del CPA
• Primavera del 2026: consultazione del Dipartimento competente e della Suva
• Estate del 2026: rapporto di valutazione del CPA all’attenzione della sottocommissione competente della CdG-N
La CdG-N trae le conclusioni a livello politico e formula eventualmente in un rapporto separato raccomandazioni all’attenzione del Consiglio federale. Le CdG decidono se pubblicare i rapporti.