Schlüsselwörter
(Deutsch)
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Ressourcen, Energiewende, Untergrundnutzungen, Regulierung
Regulierungsbedarf, rechtswissenschaftliche Untersuchung
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Schlüsselwörter
(Französisch)
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Ressources essentielles, Transition énergétique, Utilisations souterraines, Droit en vigueur
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Kurzbeschreibung
(Deutsch)
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Teil 1: Studie Untergrundnutzung Schweiz
Der Untergrund beherbergt eine grosse Vielfalt an Ressourcen, die für die Umwelt und das menschliche Leben elementar sind, wie beispielsweise Wasser, Wärme und verschiedenste Materialien. Angesichts der beschleunigten globalen Erwärmung, der Energiewende und einer stetig wachsenden Gesellschaft steigt das Interesse am Untergrund. Unterschiedliche Nutzungs- und Schutzansprüche können einander einerseits konkurrenzieren, andererseits aber auch positive Wechselwirkungen zwischen Technologien und Akteursgruppen hervorbringen. Bis heute sind solche Konflikt- und Synergiebeziehungen zwischen unterirdischen Ressourcen jedoch wenig untersucht worden. Die vorliegende Forschung verfolgt deshalb das Ziel, etablierte und zukünftige Untergrundnutzungen in der Schweiz zu identifizieren sowie ein Verständnis für (potenzielle) Konflikte und Synergien zwischen diesen Nutzungen zu schaffen. Zudem eruiert das Projekt das geltende Recht für wichtige Nutzungen im Untergrund und identifiziert regulatorischen Handlungsbedarf. Damit soll eine umfassende Grundlage zur Ausarbeitung eines nationalen Aktionsplans geschaffen werden.
Teil 2: Rechtsgutachten zur swisstopo-Studie «Untergrundnutzung in der Schweiz»
Der Schweizer Untergrund wird bereits heute stark genutzt. Gesamthaft hat die empirische Analyse der Webseiten der Kantone 21 Nutzungen identifiziert, die im Schweizer Untergrund aktuell oder zukünftig eine zentrale Rolle spielen bzw. spielen werden. Dabei zeigt sich, dass Wirtschaftssektoren mit unterschiedlichen Technologien im Untergrund aktiv sind. Jedoch darf nicht nur die Ausbeutung von Untergrundressourcen, sondern muss auch deren Schutz (insbesondere des Grundwassers) als Nutzung mitgedacht werden. Ferner ist zu beachten, dass auch die Interaktionen zwischen Oberfläche und Untergrund einen wichtigen Aspekt darstellen. So kann beispielsweise die Versickerung von Regenwasser die Grundwasserneubildung fördern, oder unterirdische Infrastrukturen müssen mit Oberflächennutzungen koordiniert werden, wo sie aus dem Untergrund hervortreten.
Bei einer Vielzahl der identifizierten Nutzungen handelt es sich um einen bereits etablierten Gebrauch des Untergrunds, der zudem in einem überwiegenden Teil aller Kantone relevant ist.
Für die Regulierung des Untergrunds im Allgemeinen ist aus rechtlicher Sicht von fundamentaler Bedeutung, ob der Untergrund im Eigentum von Privaten oder der öffentlichen Hand steht. Die Regulierung des Privateigentums erfolgt in erster Linie und praktisch umfassend durch den Bundesgesetzgeber (insbesondere durch das ZGB). Demgegenüber sind für die Regulierung des öffentlichen Untergrunds grundsätzlich die Kantone zuständig, wobei deren Regulierungskompetenz durch sektorielle Regelungen des Bundes eingeschränkt sein kann.
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Kurzbeschreibung
(Französisch)
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Partie 1 : L'utilisation du sous-sol en Suisse
Le sous-sol abrite une grande diversité de ressources essentielles pour l'environnement et la vie humaine, comme l'eau, la chaleur et divers matériaux. Compte tenu de l'accélération du réchauffement climatique, de la transition énergétique et de la croissance démographique constante de la société, l'intérêt pour le sous-sol augmente. Les différents intérêts en matière d'utilisation et de protection du sous-sol ont tendance à entrer en compétition, mais l’utilisation du sous-sol peut également générer des interactions positives entre les technologies et les groupes d'acteurs. Jusqu'à présent, ces relations de conflits et de synergies entre les ressources souterraines ont été peu étudiées. La présente recherche a donc pour objectif d'identifier les utilisations souterraines actuelles et futures en Suisse et d’établir une compréhension des conflits et des synergies (potentiels) liés aux différentes utilisations. En outre, le projet étudie le droit en vigueur pour les principales utilisations du sous-sol et identifie les besoins en matière de réglementation. Ces éléments ont pour but d’alimenter l’élaboration d’un plan d’action national.
Partie 2 : Avis de droit sur l'étude de swisstopo « L'utilisation du sous-sol en Suisse ».
Le sous-sol suisse est déjà fortement utilisé aujourd'hui. Dans l'ensemble, l'analyse empirique des sites web des cantons a identifié 21 utilisations qui jouent ou joueront à l'avenir un rôle central dans le sous-sol suisse. Il s'avère que des secteurs économiques utilisant différentes technologies sont actifs dans le sous-sol. Toutefois, l'exploitation des ressources souterraines ne doit pas être la seule utilisation à prendre en compte, il faut également penser à leur protection (en particulier celle des eaux souterraines). En outre, il convient de noter que les interactions entre la surface et le sous-sol constituent également un aspect important. Par exemple, l'infiltration de l'eau de pluie peut favoriser la recharge de la nappe phréatique, ou les infrastructures souterraines doivent être coordonnées avec les utilisations de surface, là où elles émergent du sous-sol.
Pour un grand nombre des utilisations identifiées, il s'agit d'un usage déjà établi du sous-sol, qui est en outre pertinent dans une grande partie de tous les cantons.
Pour la réglementation du sous-sol en général, il est fondamental, d'un point de vue juridique, de savoir si le sous-sol est la propriété de particuliers ou des pouvoirs publics. La réglementation de la propriété privée est assurée en premier lieu et de manière pratiquement exhaustive par le législateur fédéral (en particulier par le CC). En revanche, la réglementation du sous-sol public relève en principe de la compétence des cantons, dont la compétence réglementaire peut être limitée par des réglementations sectorielles de la Confédération.
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Abstract
(Deutsch)
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Teil 1:
Der Untergrund beherbergt eine grosse Vielfalt an Ressourcen, die für die Umwelt und das menschliche Leben elementar sind, wie beispielsweise Wasser, Wärme und verschiedenste Materialien. Angesichts der beschleunigten globalen Erwärmung, der Energiewende und einer stetig wachsenden Gesellschaft steigt das Interesse am Untergrund. Unterschiedliche Nutzungs- und Schutzansprüche können einander einerseits konkurrenzieren, andererseits aber auch positive Wechselwirkungen zwischen Technologien und Akteursgruppen hervorbringen. Bis heute sind solche Konflikt- und Synergiebeziehungen zwischen unterirdischen Ressourcen jedoch wenig untersucht worden. Die vorliegende Forschung verfolgt des-halb das Ziel, etablierte und zukünftige Untergrundnutzungen in der Schweiz zu identifizieren sowie ein Verständnis für (potenzielle) Konflikte und Synergien zwischen diesen Nutzungen zu schaffen. Zudem eruiert das Projekt das geltende Recht für wichtige Nutzungen im Untergrund und identifiziert regulatorischen Handlungsbedarf. Damit soll eine umfassende Grundlage zur Ausarbeitung eines nationalen Aktionsplans geschaffen werden (Kap. 1).
Arbeitspaket 1 erstellt eine systematische Übersicht zu bestehenden und zukünftigen Untergrundnut-zungen. Anhand einer Webseitenanalyse der 26 Schweizer Kantone wurden 21 Nutzungen identifiziert. Diese Anzahl verdeutlicht, dass der Untergrund bereits heute auf unterschiedlichste Weise genutzt wird. Archäologische Untersuchungen, Deponien, Geomaterialienabbau, Grundwassernutzung, unterirdische Bauten und Verkehrsinfrastrukturen sowie unterirdische Leitungen und untiefe Geothermie sind in fast allen Kantonen etabliert. Einige Nutzungen sind hingegen stark standortabhängig, wie z. B. die Tiefen-lagerung von nuklearen Abfällen und der unterirdische Gütertransport. Weitgehend etabliert sind schutz-orientierte Nutzungen, wie Versickerung von Regenwasser und Grundwasserschutzzonen. Tiefenge-othermie, Gas- und CO2-Speicherung werden von der Hälfte der Kantone als zukünftige Nutzungen in Erwägung gezogen. Darüber hinaus zeigt die Webseitenanalyse auf, dass Nutzungen im Untergrund und damit verbundene Terminologien von Kanton zu Kanton stark variieren und somit die Schaffung einer Übersicht erschweren (Kap. 2.1).
Die Identifikation von Untergrundnutzungen dient als Grundlage für Arbeitspaket 2, welches Konflikt- und Synergiebeziehungen zwischen den Nutzungen analysiert. Hierzu wurden in den Kantonen Zürich, Aar-gau und Waadt Interviews mit Vertreterinnen und Vertretern der kantonalen Behörden, der Industrie und lokaler Verbände (N=18) durchgeführt. Basierend auf ihren Aussagen wurden mit Hilfe der Sozialen-Netzwerk-Analyse (SNA) Konflikt- und Synergienetzwerke erstellt und analysiert. Daraus geht hervor, dass Grundwasser die meisten Konflikte mit anderen Untergrundnutzungen aufweist, was auf die Grösse des Grundwasservorkommens, dessen Oberflächennähe und dessen Schutzstatus zurückzuführen ist. Unterirdische (Verkehrs-)Infrastrukturen zeigen am meisten Synergiepotenzial mit anderen Nutzungen auf (z. B. unterirdische Leitungen, Geothermie, Recycling von Geomaterialien, etc.). Potenzial besteht darin, mit Multifunktionalität, Mehrfachnutzung und zirkulärer Ressourcennutzung den Untergrund effizi-enter und nachhaltiger zu nutzen (Kap. 2.2).
Das Arbeitspaket 3 untersucht, wie die unterschiedlichen Untergrundnutzungen (AP1) sowie deren Konflikt- und Synergienetzwerke (AP2) von der bestehenden Regulierung erfasst werden. Grundsätzlich liegt es in der Kompetenz der Kantone, über «ihren» öffentlichen Untergrund zu bestimmen. Die untersuchten Kantone Zürich, Aargau und Waadt tun dies in erster Linie durch ihre kantonalen Untergrundgesetze. Allerdings verfügen zahlreiche Kantone über keine derartigen Erlasse. Dem Bund kommt für bestimmte Sachbereiche eine Regelungskompetenz zu, sodass er den Kantonen (nur) sektoriell verbindliche Vor-gaben machen kann (z. B. zum Schutz des Grundwassers). Vereinzelt erweist sich die Untergrundregulierung des Bundes auch als unmittelbar projektbezogen (z. B. Cargo Sous Terrain). Insgesamt ist die Untergrundregulierung zum heutigen Zeitpunkt stark fragmentiert. Mit Blick auf bereits etablierte und absehbare Nutzungsformen besteht Potenzial, mit zusätzlichen Regelungen Rechtssicherheit zu schaf-fen (Kap. 3.1).
Im Arbeitspaket 4 wird gestützt auf die Erkenntnisse des AP3 analysiert, welcher rechtswissenschaftliche und regulatorische Handlungsbedarf für eine nachhaltige Untergrundentwicklung besteht. Vordringlich ist, die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen im Untergrund zu schärfen. Auf kantonaler Ebene können Untergrundgesetze für mehr Rechtssicherheit sorgen. Auf Bundesebene ist die zunehmende Bedeutung des Untergrunds in der Gesetzgebung noch kaum abgebildet bzw. die aktuellen und zukünftigen Nutzungsinteressen scheinen noch nicht angemessen durch Regelungen erfasst. Auch in Bereichen, in denen aktuelle Gesetzesrevisionen laufen (RPG, GeoIG), bleiben zentrale Fragen offen. Für den Bund sind Instrumente des Soft Law (z. B. ein Aktionsplan) zentral, um auf eine
ganzheitliche und nachhaltige Entwicklung im Untergrund hinzuwirken. Entsprechende Impulse werden jedoch erst dann umfassend wirksam, wenn sie ins (kantonale) Recht überführt werden (Kap. 3.2).
Die Erkenntnisse dieses interdisziplinären Forschungsprojekts zeigen auf, dass ein schrittweiser, partizipativer Prozess zur Ausarbeitung des Aktionsplans zielführend ist (Kap. 4). Folgende fünf prioritäre Handlungsfelder wurden für eine nachhaltige Entwicklung des Untergrunds und der Ausarbeitung eines partizipativen Aktionsplans identifiziert (Kap. 4.3):
• In einem Dialog mit Kantonen sollten die Rolle und die Kompetenzen des Bundes geklärt werden.
• Die Kantone stellen zentrale Akteure in der Entwicklung des Untergrunds dar. Sie sollten gemeinsame Werkzeuge entwickeln, um ihre fachrelevanten Begriffe, Regelungen und Verfahren harmonisieren zu können.
• Um breit abgestützte, akzeptierte Massnahmen zum Untergrund zu schaffen, braucht es einen schrittweisen, partizipativen Prozess, der in einen Aktionsplan münden sollte. Hierzu braucht es die Beteiligung unterschiedlicher Akteure aus Behörden, Industrie und Verbänden.
• Die multifunktionale und mehrfache Nutzung des Untergrunds sowie die zirkuläre Wirtschaft bergen grosses Synergiepotenzial und sollten für innovative, sektorübergreifende und nachhaltige Untergrundprojekte genutzt und gefördert werden.
• Damit Entscheidungsgrundlagen nachvollziehbar und akzeptiert sind, braucht es weitere natur-wissenschaftliche Forschung über den Untergrund.
Teil 2:
Rechtsgutachten zu den verfassungsrechtlichen Kompetenzgrundlagen
für die gesetzliche Verankerung der Pflicht, dem Bund geologische
Daten zur Verfügung zu stellen und zu weiteren Rechtsfragen
zuhanden von swisstopo
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Abstract
(Französisch)
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Partie 1:
Le sous-sol abrite une grande diversité de ressources essentielles pour l'environnement et la vie hu-maine, comme l'eau, la chaleur et divers matériaux. Compte tenu de l'accélération du réchauffement climatique, de la transition énergétique et de la croissance démographique constante de la société, l'inté-rêt pour le sous-sol augmente. Les différents intérêts en matière d'utilisation et de protection du sous-sol ont tendance à entrer en compétition, mais l’utilisation du sous-sol peut également générer des inte-ractions positives entre les technologies et les groupes d'acteurs. Jusqu'à présent, ces relations de con-flits et de synergies entre les ressources souterraines ont été peu étudiées. La présente recherche a donc pour objectif d'identifier les utilisations souterraines actuelles et futures en Suisse et d’établir une compréhension des conflits et des synergies (potentiels) liés aux différentes utilisations. En outre, le projet étudie le droit en vigueur pour les principales utilisations du sous-sol et identifie les besoins en matière de réglementation. Ces éléments ont pour but d’alimenter l’élaboration d’un plan d’action natio-nal (chap. 1).
Le premier lot de travail (LdT) établit une vue d'ensemble systématique des utilisations actuelles et fu-tures du sous-sol. Sur la base d'une analyse des sites web des 26 cantons suisses, 21 utilisations ont été identifiées. Ce nombre montre que le sous-sol est déjà utilisé de différentes manières. Les re-cherches archéologiques, les décharges, l'extraction de géomatériaux, l'exploitation des eaux souter-raines, les constructions souterraines et les infrastructures de transport ainsi que les conduites souter-raines et la géothermie peu profonde sont établies dans presque tous les cantons. Certaines utilisations dépendent en revanche fortement du site, comme le stockage en profondeur des déchets nucléaires et le transport souterrain de marchandises. Les utilisations axées sur la protection, comme l'infiltration des eaux de pluie et les zones de protection des eaux souterraines, sont largement établies. La géothermie profonde, le stockage de gaz et de CO2 sont envisagés par la moitié des cantons comme des utilisations futures. En outre, l'analyse des sites web montre que les utilisations du sous-sol et la terminologie tech-nique correspondante varie fortement d'un canton à l'autre, ce qui rend l'établissement d'une vue d'en-semble difficile (chap. 2.1).
L'identification des différentes utilisations du sous-sol sert de base au deuxième lot de travail. Celui-ci analyse les relations de conflits et de synergies entre les utilisations. Pour ce faire, des entretiens ont été menés dans les cantons de Zurich, d'Argovie et de Vaud avec des représentants des autorités can-tonales, de l'industrie et des associations locales (N=18). Sur la base de leurs témoignages, des réseaux de conflits et de synergies ont été établis et analysés à l'aide d’une Social Network Analysis (SNA).
Il en ressort que les eaux souterraines suscitent le plus de conflits avec d'autres utilisations du sous-sol, ce qui s'explique par le grand volume des nappes, leur proximité à la surface et leur statut de protection. Les infrastructures souterraines (de transport) présentent le plus grand potentiel de synergies avec d'autres utilisations (p. ex. conduites souterraines, géothermie, recyclage de géomatériaux, etc.). Le potentiel synergétique réside dans l'utilisation plus efficace et durable du sous-sol grâce à la multifonc-tionnalité, à l'utilisation multiple et à l'utilisation circulaire des ressources (chap. 2.2).
Le troisième lot de travail examine comment les différentes utilisations du sous-sol (LdT1) ainsi que leurs réseaux de conflits et de synergies (LdT2) sont pris en compte par la réglementation existante. En prin-cipe, il est de la compétence des cantons de décider de "leur" sous-sol public. Les cantons de Zurich, Argovie et Vaud le font en premier lieu par le biais de lois cantonales. Toutefois, de nombreux cantons ne disposent pas d'une telle législation. La Confédération dispose d'une compétence réglementaire dans certains domaines, de sorte qu'elle peut imposer aux cantons des prescriptions contraignantes (unique-ment) au niveau sectoriel (p. ex. pour la protection des eaux souterraines). Dans certains cas, la régle-mentation du sous-sol par la Confédération est directement liée à des projets (p. ex. Cargo Sous Ter-rain). Dans l'ensemble, la réglementation du sous-sol est actuellement très fragmentée. Compte tenu des formes d'utilisation déjà établies et prévisibles, il est possible de créer une sécurité juridique par le biais de réglementations supplémentaires (chap. 3.1).
Le quatrième lot de travail analyse, sur la base des résultats du LdT3, les mesures juridiques et régle-mentaires nécessaires pour un développement durable du sous-sol. Il est prioritaire de renforcer la ré-partition des compétences entre la Confédération et les cantons dans le domaine du sous-sol. Au niveau cantonal, des lois sur le sous-sol peuvent assurer une plus grande sécurité juridique. Au niveau fédéral, l'importance croissante du sous-sol n'est pas encore reflétée dans la législation et les intérêts d'utilisation actuels et futurs ne semblent pas encore être pris en compte de manière adéquate par des réglementa-tions. Même dans les domaines où des révisions législatives sont en cours (LAT, GeoIG), des questions centrales restent ouvertes. Pour la Confédération, les instruments de la soft law (p. ex. un plan d'action) sont essentiels pour oeuvrer en faveur d'un développement global et durable du sous-sol. Les impulsions correspondantes ne seront toutefois pleinement efficaces que lorsqu'elles seront transposées dans le droit (cantonal) (chap. 3.2).
Les résultats de ce projet de recherche interdisciplinaire montrent qu'un processus participatif et par étapes pour l'élaboration du plan d'action est pertinent (chap. 4). Les cinq champs d'action prioritaires suivants ont été identifiés pour un développement durable du sous-sol et l'élaboration d'un plan d'action participatif (chap. 4.3) :
• Un dialogue avec les cantons devrait permettre de clarifier le rôle et les compétences de la Confédération.
• Les cantons sont des acteurs centraux dans le développement du sous-sol. Ils devraient déve-lopper des outils communs afin d'harmoniser les termes techniques utilisés, leurs réglementa-tions et procédures.
• Pour créer des mesures largement acceptées concernant le sous-sol, il faut un processus par-ticipatif par étapes qui devrait déboucher sur un plan d'action. Pour ce faire, la participation de différents acteurs issus des autorités, de l'industrie et des associations est nécessaire.
• L'utilisation multifonctionnelle et multiple du sous-sol ainsi que l'économie circulaire recèlent un grand potentiel de synergie et devraient être utilisées et encouragées pour des projets souter-rains innovants, intersectoriels et durables.
• Pour que les bases de décision soient compréhensibles et acceptées, il est nécessaire de pour-suivre la recherche en sciences naturelles sur le sous-sol.
Partie 2:
Avis de droit sur les bases de compétence constitutionnelles
pour l'ancrage dans la loi de l'obligation de fournir à la Confédération des données géologiques.
de mettre des données à disposition et sur d'autres questions juridiques
à l'attention de swisstopo
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Umsetzung und Anwendungen
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2 Berichte
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Umsetzung und Anwendungen
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2 Rapports
Zugehörige Dokumente
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Publikationen / Ergebnisse
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Zugehörige Dokumente
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