Planung von Bahninfrastrukturvorhaben

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 93

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Thema der Evaluation

Weil der Schienenverkehr stark zugenommen hat, hat das Parlament seit 2009 verschiedene Ausbauprogramme zur Bahninfrastruktur von mehr als 24 Milliarden Franken genehmigt. Das Bundesamt für Verkehr (BAV) muss die Umsetzung dieser Ausbauprogramme steuern und beaufsichtigen. Ausgearbeitet und realisiert werden die einzelnen Ausbauvorhaben durch die Bahnunternehmen (SBB, BLS, RhB usw.), die für die jeweilige Infrastruktur zuständig sind. Das BAV arbeitet bei der Umsetzung mit Infrastrukturbetreiberinnen sowie den Kantonen und Gemeinden zusammen.

Auftrag und Fragestellungen

Die GPK haben die PVK am 26. Januar 2024 mit einer Evaluation der Planung von Bahninfrastrukturvorhaben beauftragt. Die zuständige Subkommission EDI/UVEK der GPK des Ständerates (GPK-S) hat am 5. Juli 2024 beschlossen, dass die PVK die Rolle des BAV sowie den Einbezug der Kantone und Gemeinden bei der Planung der Umsetzung von Bahninfrastrukturvorhaben untersuchen soll. Die Evaluation beantwortet die folgenden Fragestellungen:

1. Nimmt das BAV die Steuerung und Aufsicht bei der Planung der Umsetzung von Ausbauprogrammen angemessen wahr?
2. Ist die Koordination innerhalb des BAV zweckmässig, um die verschiedenen Ziele des Amtes (Ausbau, Unterhalt, Weiterentwicklung der Bahn) möglichst gut zu erfüllen?
3. Ist die Zusammenarbeit zwischen dem BAV und den Infrastrukturbetreiberinnen zweckmässig?
4. Ist der Einbezug der von den Bahninfrastrukturvorhaben betroffenen Kantone und Gemeinden angemessen?

Vorgehen

Um die ersten drei Fragestellungen zu beantworten, führt die PVK eine Dokumentenanalyse durch (Weisungen, Vorgaben, Prozesse und Koordinationsinstrumente). Weiter stützt sich die PVK auf Interviews mit Mitarbeitenden der verschiedenen Abteilungen des BAV und der Infrastrukturbetreiberinnen. Zudem führt die PVK Fallstudien zu einzelnen Projekten durch, welche sich zeitlich verzögert haben oder mehr kosten als geplant.

Bei der vierten Fragestellung zum Einbezug der Kantone und Gemeinden vergibt die PVK einen Auftrag für eine Online-Befragung. Befragt werden für laufende Ausbauprojekte die jeweiligen Verantwortlichen in den Kantonen und Gemeinden sowie die zuständigen Mitarbeitenden des BAV und der Infrastrukturbetreiberinnen.

Zeitplan

Die PVK führt ihre Analysen grösstenteils bis April 2025 durch. Anschliessend erstellt die PVK einen Berichtsentwurf, den sie den betroffenen Verwaltungsstellen voraussichtlich im dritten Quartal 2025 zur Konsultation unterbreitet. Den definitiven Bericht präsentiert die PVK der zuständigen Subkommission gemäss Zeitplan im ersten Quartal 2026. Die GPK-S zieht dann die politischen Folgerungen und formuliert gegebenenfalls in einem separaten Bericht Empfehlungen an den Bundesrat. In der Regel veröffentlicht die Kommission ihren Bericht sowie die Evaluation der PVK.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Thème de l’évaluation

Pour répondre à la forte croissance du secteur ferroviaire, le Parlement a approuvé différents programmes d’aménagements totalisant plus de 24 milliards de francs d’investissements depuis 2009. L’Office fédéral des transports (OFT) est responsable pour le pilotage et la surveillance de la mise en œuvre des aménagements commandés. Les projets d’aménagement concrets sont élaborés et réalisés par les entreprises ferroviaires (CFF, BLS, RhB, etc.), qui sont responsables de leur infrastructure respective. Lors de la mise en œuvre, l’OFT collabore avec les gestionnaires d’infrastructure ainsi qu’avec les cantons et les communes.

Mandat et questions d’évaluation

Les CdG ont chargé le CPA, le 26 janvier 2024, de mener une évaluation sur la planification des projets d’infrastructure ferroviaire. Le 5 juillet 2024, la sous-commission DFI/DETEC de la CdG du Conseil des États (CdG-E), compétente en la matière, a décidé que le CPA devrait examiner le rôle de l’OFT et l’implications des cantons et des communes lors de la planification de la mise en œuvre des projets d’infrastructure ferroviaire. L’évaluation répond aux questions suivantes :

1. L’OFT assume-t-il ses tâches de pilotage et de surveillance de manière adéquate lors de la planification de la mise en œuvre des programmes d’aménagement ?
2. La coordination au sein de l’OFT est-elle opportune pour atteindre au mieux les différents objectifs de l’office (aménagement, entretien, développement du rail) ?
3. La collaboration entre l’OFT et les gestionnaires d’infrastructure est-elle opportune ?
4. L’implication des cantons et des communes concernés par les projets d’infrastructure ferroviaire est-elle adéquate ?

Procédure

Pour répondre aux trois premières questions, le CPA se fonde sur une analyse documentaire (directives, prescriptions, processus et instruments de coordination) et des entretiens avec des personnes issues des différentes sections de l’OFT et des gestionnaires d’infrastructure. En outre, le CPA réalisera des études de cas en prenant le soin de sélectionner des projets présentant un retard ou des surcoûts.

Afin d’évaluer l’implication des cantons et des communes concernés par des projets d’infrastructure ferroviaires (question 4), le CPA confiera la réalisation d’une enquête en ligne à un mandataire externe. Cette enquête sera conduite auprès des personnes responsables issues des cantons et communes concernés par des projets d’infrastructure en cours, des différentes sections de l’OFT, ainsi que des gestionnaires d’infrastructure.

Calendrier

Le CPA effectuera la plupart de ses analyses d’ici jusqu’à avril 2025. Il rédigera ensuite un projet de rapport qu’il enverra en consultation auprès des unités administratives concernées, vraisemblablement durant le troisième trimestre 2025. Selon le calendrier établi, le CPA présentera son rapport définitif à la sous-commission compétente au premier trimestre 2026. La CdG-E tirera ensuite les conclusions politiques de l’évaluation du CPA et formulera, le cas échéant, dans un rapport distinct, des recommandations à l’intention du Conseil fédéral. En règle générale, la commission publie son rapport ainsi que l’évaluation du CPA.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Oggetto della valutazione

Per rispondere alla forte crescita del settore ferroviario, il Parlamento ha approvato diversi programmi di ampliamento per un investimento totale di oltre 24 miliardi di franchi dal 2009. L’Ufficio federale dei trasporti (UFT) è responsabile della gestione e della sorveglianza dei lavori di attuazione degli ampliamenti commissionati. I progetti di ampliamento concreti sono elaborati e realizzati dalle imprese ferroviarie (FFS, BLS, RhB ecc.), che sono responsabili della loro propria infrastruttura. Durante i lavori di attuazione, l’UFT collabora con i gestori dell’infrastruttura oltre che con i Cantoni e i Comuni.

Mandato e domande

Il 26 gennaio 2024, le CdG hanno incaricato il CPA di eseguire una valutazione della pianificazione dei progetti di infrastruttura ferroviaria. Il 5 luglio 2024, la competente sotto-commissione DFI/DATEC della CdG del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha deciso che il CPA deve indagare sul ruolo dell’UFT e sul coinvolgimento dei Cantoni e dei Comuni nella pianificazione dell’attuazione dei progetti di infrastruttura ferroviaria. La valutazione risponde alle seguenti domande:

1. L’UFT assume in modo adeguato i suoi compiti di gestione e di sorveglianza nella pianificazione dell’attuazione dei programmi di ampliamento?
2. Il coordinamento all’interno dell’UFT è adeguato per conseguire al meglio i vari obiettivi dell’Ufficio (ampliamento, manutenzione, sviluppo della rete ferroviaria)?
3. La collaborazione fra l’UFT e i gestori dell’infrastruttura è adeguata?
4. Il coinvolgimento dei Cantoni e dei Comuni interessati dai progetti di infrastruttura ferroviaria è adeguato?

Procedura

Per rispondere alle prime tre domande, il CPA si basa su un’analisi documentale (direttive, prescrizioni, processi e strumenti di coordinamento) e su interviste con persone operanti nelle diverse sezioni dell’UFT e con i gestori dell’infrastruttura. Il CPA conduce inoltre studi relativi a casi concreti, selezionando in particolare progetti che presentano un ritardo o dei costi supplementari.

Per valutare il coinvolgimento dei Cantoni e dei Comuni interessati dai progetti di infrastruttura ferroviaria (domanda 4), il CPA affida a un mandatario esterno la realizzazione di un’indagine online. L’indagine è condotta fra i responsabili dei Cantoni e dei Comuni interessati dai progetti di infrastruttura in corso, le varie sezioni dell’UFT e i gestori dell’infrastruttura.

Tempistica

Il CPA svolge gran parte delle analisi entro aprile del 2025. Successivamente redige una bozza di rapporto che sottopone per consultazione alle unità amministrative interessate, presumibilmente nel terzo trimestre del 2025. Secondo quanto pianificato, il CPA presenta il rapporto definitivo alla competente sotto-commissione nel primo trimestre del 2026. La CdG-S trae quindi le conclusioni politiche e formula se del caso in un rapporto separato le sue raccomandazioni al Consiglio federale. Di massima, la Commissione pubblica il suo rapporto e la valutazione del CPA.