Planung von Bahninfrastrukturvorhaben

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 93

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Thema der Evaluation

Weil der Schienenverkehr stark zugenommen hat, hat das Parlament seit 2009 verschiedene Ausbauprogramme zur Bahninfrastruktur von mehr als 24 Milliarden Franken genehmigt. Das Bundesamt für Verkehr (BAV) muss die Umsetzung dieser Ausbauprogramme steuern und beaufsichtigen. Ausgearbeitet und realisiert werden die einzelnen Ausbauvorhaben durch die Bahnunternehmen (SBB, BLS, RhB usw.), die für die jeweilige Infrastruktur zuständig sind. Das BAV arbeitet bei der Umsetzung mit Infrastrukturbetreiberinnen sowie den Kantonen und Gemeinden zusammen.

Auftrag und Fragestellungen

Die GPK haben die PVK am 26. Januar 2024 mit einer Evaluation der Planung von Bahninfrastrukturvorhaben beauftragt. Die zuständige Subkommission EDI/UVEK der GPK des Ständerates (GPK-S) hat am 5. Juli 2024 beschlossen, dass die PVK die Rolle des BAV sowie den Einbezug der Kantone und Gemeinden bei der Planung der Umsetzung von Bahninfrastrukturvorhaben untersuchen soll. Die Evaluation beantwortet die folgenden Fragestellungen:

1. Nimmt das BAV die Steuerung und Aufsicht bei der Planung der Umsetzung von Ausbauprogrammen angemessen wahr?
2. Ist die Koordination innerhalb des BAV zweckmässig, um die verschiedenen Ziele des Amtes (Ausbau, Unterhalt, Weiterentwicklung der Bahn) möglichst gut zu erfüllen?
3. Ist die Zusammenarbeit zwischen dem BAV und den Infrastrukturbetreiberinnen zweckmässig?
4. Ist der Einbezug der von den Bahninfrastrukturvorhaben betroffenen Kantone und Gemeinden angemessen?

Vorgehen

Um die ersten drei Fragestellungen zu beantworten, führt die PVK eine Dokumentenanalyse durch (Weisungen, Vorgaben, Prozesse und Koordinationsinstrumente). Weiter stützt sich die PVK auf Interviews mit Mitarbeitenden der verschiedenen Abteilungen des BAV und der Infrastrukturbetreiberinnen. Zudem führt die PVK Fallstudien zu einzelnen Projekten durch, welche sich zeitlich verzögert haben oder mehr kosten als geplant.

Bei der vierten Fragestellung zum Einbezug der Kantone und Gemeinden vergibt die PVK einen Auftrag für eine Online-Befragung. Befragt werden für laufende Ausbauprojekte die jeweiligen Verantwortlichen in den Kantonen und Gemeinden sowie die zuständigen Mitarbeitenden des BAV und der Infrastrukturbetreiberinnen.

Zeitplan

Die PVK führt ihre Analysen grösstenteils bis April 2025 durch. Anschliessend erstellt die PVK einen Berichtsentwurf, den sie den betroffenen Verwaltungsstellen voraussichtlich im dritten Quartal 2025 zur Konsultation unterbreitet. Den definitiven Bericht präsentiert die PVK der zuständigen Subkommission gemäss Zeitplan im ersten Quartal 2026. Die GPK-S zieht dann die politischen Folgerungen und formuliert gegebenenfalls in einem separaten Bericht Empfehlungen an den Bundesrat. In der Regel veröffentlicht die Kommission ihren Bericht sowie die Evaluation der PVK.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Thème de l’évaluation

Pour répondre à la forte croissance du secteur ferroviaire, le Parlement a approuvé différents programmes d’aménagements totalisant plus de 24 milliards de francs d’investissements depuis 2009. L’Office fédéral des transports (OFT) est responsable pour le pilotage et la surveillance de la mise en œuvre des aménagements commandés. Les projets d’aménagement concrets sont élaborés et réalisés par les entreprises ferroviaires (CFF, BLS, RhB, etc.), qui sont responsables de leur infrastructure respective. Lors de la mise en œuvre, l’OFT collabore avec les gestionnaires d’infrastructure ainsi qu’avec les cantons et les communes.

Mandat et questions d’évaluation

Les CdG ont chargé le CPA, le 26 janvier 2024, de mener une évaluation sur la planification des projets d’infrastructure ferroviaire. Le 5 juillet 2024, la sous-commission DFI/DETEC de la CdG du Conseil des États (CdG-E), compétente en la matière, a décidé que le CPA devrait examiner le rôle de l’OFT et l’implications des cantons et des communes lors de la planification de la mise en œuvre des projets d’infrastructure ferroviaire. L’évaluation répond aux questions suivantes :

1. L’OFT assume-t-il ses tâches de pilotage et de surveillance de manière adéquate lors de la planification de la mise en œuvre des programmes d’aménagement ?
2. La coordination au sein de l’OFT est-elle opportune pour atteindre au mieux les différents objectifs de l’office (aménagement, entretien, développement du rail) ?
3. La collaboration entre l’OFT et les gestionnaires d’infrastructure est-elle opportune ?
4. L’implication des cantons et des communes concernés par les projets d’infrastructure ferroviaire est-elle adéquate ?

Procédure

Pour répondre aux trois premières questions, le CPA se fonde sur une analyse documentaire (directives, prescriptions, processus et instruments de coordination) et des entretiens avec des personnes issues des différentes sections de l’OFT et des gestionnaires d’infrastructure. En outre, le CPA réalisera des études de cas en prenant le soin de sélectionner des projets présentant un retard ou des surcoûts.

Afin d’évaluer l’implication des cantons et des communes concernés par des projets d’infrastructure ferroviaires (question 4), le CPA confiera la réalisation d’une enquête en ligne à un mandataire externe. Cette enquête sera conduite auprès des personnes responsables issues des cantons et communes concernés par des projets d’infrastructure en cours, des différentes sections de l’OFT, ainsi que des gestionnaires d’infrastructure.

Calendrier

Le CPA effectuera la plupart de ses analyses d’ici jusqu’à avril 2025. Il rédigera ensuite un projet de rapport qu’il enverra en consultation auprès des unités administratives concernées, vraisemblablement durant le troisième trimestre 2025. Selon le calendrier établi, le CPA présentera son rapport définitif à la sous-commission compétente au premier trimestre 2026. La CdG-E tirera ensuite les conclusions politiques de l’évaluation du CPA et formulera, le cas échéant, dans un rapport distinct, des recommandations à l’intention du Conseil fédéral. En règle générale, la commission publie son rapport ainsi que l’évaluation du CPA.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Oggetto della valutazione

Per rispondere alla forte crescita del settore ferroviario, il Parlamento ha approvato diversi programmi di ampliamento per un investimento totale di oltre 24 miliardi di franchi dal 2009. L’Ufficio federale dei trasporti (UFT) è responsabile della gestione e della sorveglianza dei lavori di attuazione degli ampliamenti commissionati. I progetti di ampliamento concreti sono elaborati e realizzati dalle imprese ferroviarie (FFS, BLS, RhB ecc.), che sono responsabili della loro propria infrastruttura. Durante i lavori di attuazione, l’UFT collabora con i gestori dell’infrastruttura oltre che con i Cantoni e i Comuni.

Mandato e domande

Il 26 gennaio 2024, le CdG hanno incaricato il CPA di eseguire una valutazione della pianificazione dei progetti di infrastruttura ferroviaria. Il 5 luglio 2024, la competente sotto-commissione DFI/DATEC della CdG del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha deciso che il CPA deve indagare sul ruolo dell’UFT e sul coinvolgimento dei Cantoni e dei Comuni nella pianificazione dell’attuazione dei progetti di infrastruttura ferroviaria. La valutazione risponde alle seguenti domande:

1. L’UFT assume in modo adeguato i suoi compiti di gestione e di sorveglianza nella pianificazione dell’attuazione dei programmi di ampliamento?
2. Il coordinamento all’interno dell’UFT è adeguato per conseguire al meglio i vari obiettivi dell’Ufficio (ampliamento, manutenzione, sviluppo della rete ferroviaria)?
3. La collaborazione fra l’UFT e i gestori dell’infrastruttura è adeguata?
4. Il coinvolgimento dei Cantoni e dei Comuni interessati dai progetti di infrastruttura ferroviaria è adeguato?

Procedura

Per rispondere alle prime tre domande, il CPA si basa su un’analisi documentale (direttive, prescrizioni, processi e strumenti di coordinamento) e su interviste con persone operanti nelle diverse sezioni dell’UFT e con i gestori dell’infrastruttura. Il CPA conduce inoltre studi relativi a casi concreti, selezionando in particolare progetti che presentano un ritardo o dei costi supplementari.

Per valutare il coinvolgimento dei Cantoni e dei Comuni interessati dai progetti di infrastruttura ferroviaria (domanda 4), il CPA affida a un mandatario esterno la realizzazione di un’indagine online. L’indagine è condotta fra i responsabili dei Cantoni e dei Comuni interessati dai progetti di infrastruttura in corso, le varie sezioni dell’UFT e i gestori dell’infrastruttura.

Tempistica

Il CPA svolge gran parte delle analisi entro aprile del 2025. Successivamente redige una bozza di rapporto che sottopone per consultazione alle unità amministrative interessate, presumibilmente nel terzo trimestre del 2025. Secondo quanto pianificato, il CPA presenta il rapporto definitivo alla competente sotto-commissione nel primo trimestre del 2026. La CdG-S trae quindi le conclusioni politiche e formula se del caso in un rapporto separato le sue raccomandazioni al Consiglio federale. Di massima, la Commissione pubblica il suo rapporto e la valutazione del CPA.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Das Bundesamt für Verkehr steuert und beaufsichtigt die Planung und Projektierung von Bahninfrastrukturvorhaben effizient, aber nur teilweise ange­messen. Das Amt stellt insbesondere nicht sicher, dass die Kosten eingehalten werden. Die Zusammenarbeit zwischen dem Amt und den für den Ausbau verant­wortlichen Bahnunternehmen ist insgesamt zweckmässig. Der Einbezug der Kantone und Gemeinden ist nur teilweise angemessen.

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beauftragten die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2024 mit einer Evalua-tion der Planung von Bahninfrastrukturvorhaben. Aufgrund von Mehrkosten und Verzögerungen bei den Ausbauprojekten stellte sich die Frage, ob das Bundesamt für Verkehr (BAV) seine Aufgaben zweckmässig wahrnimmt.

Im Juli 2024 entschied die zuständige Subkommission EDI/UVEK der GPK des Stän-de­rates, dass die PVK neben der Rolle des BAV auch den Einbezug der Kantone und Gemeinden bei der Planung und Projektierung der Bahninfrastrukturvorhaben unter-suchen soll.

Die PVK führte zu sechs Bahnprojekten, welche Mehrkosten aufwiesen, Fallstudien durch. Sie analysierte Dokumente und interviewte insgesamt rund 50 Personen. Zu­sätzlich gab sie eine Online-Befragung in Auftrag, bei der die mit der Thematik be-fassten Mitarbeitenden des BAV, der Infrastrukturbetreiberinnen (ISB), der Kantone und der Gemeinden befragt wurden. Anhand dieser Analysen kommt die PVK zu folgenden Schlüssen:

Das BAV nimmt seine Aufgaben effizient wahr, doch ist die Aufsicht zu wenig unabhängig

Das BAV führt die Steuerung und die Aufsicht grundsätzlich effizient durch. Es prüft nur so viel wie nötig (Ziff. 3.5). Die Aufsicht über die Planung und Projektierung ist jedoch nur beschränkt unabhängig: Sie wird durch dieselbe Sektion wahrgenommen, die auch die Projektsteuerung durchführt. Zudem tauscht sich diese Sektion eng mit den für die Bewilligungen zuständigen Sektionen aus. Die enge Zusammenarbeit trägt eindeutig zu effizienten Abläufen bei, kann jedoch die Unabhängigkeit von Entscheiden beschneiden (Ziff. 3.1).

Das BAV stellt die Kosteneinhaltung bei den Ausbauprojekten nicht sicher

Die Termine und Kostenangaben, anhand welcher das BAV die Botschaft zu den Ausbauschritten zuhanden des Parlamentes erarbeitet, sind häufig nicht realistisch (Ziff. 3.2). Dadurch ist es für das BAV in den nachfolgenden Phasen schwierig, die einzelnen Ausbauprojekte so zu steuern und zu beaufsichtigen, dass sie tatsächlich kosten- und termingerecht umgesetzt werden. Bei Mehrkosten setzt das BAV nur bedingt Massnahmen zur Eindämmung der Kosten durch, weil es die vom Parlament beschlossene Verbesserung des Bahnangebots (z. B. Viertelstundentakt auf gewissen Strecken) nicht gefährden will (Ziff. 3.3). Zudem informieren die ISB das Amt teil-weise erst spät über die Mehrkosten (Ziff. 3.4).

Massnahmen zum Ausbau und zum Erhalt der Bahninfrastruktur sind zu wenig aufeinander abgestimmt

Der Ausbau und der Erhalt der Bahninfrastruktur sind eng miteinander verbunden, weil im Rahmen des Ausbaus normalerweise auch bestehende Teile der Infrastruktur ersetzt oder angepasst werden. BAV-intern werden Ausbau und Erhalt jedoch nur un-genügend koordiniert. Die unterschiedliche Finanzierung und Steuerung der jewei-ligen Massnahmen führt zu Abstimmungsschwierigkeiten, die ungenügend gelöst sind (Ziff. 4.1).

Die Steuerung entspricht nicht durchwegs den Projektrisiken

Die Ausbauprojekte werden enger gesteuert als jene zum Erhalt der Infrastruktur, was jedoch nicht durchwegs den Risiken der jeweiligen Projekte entspricht. Es gibt kleine Ausbauprojekte mit geringen Risiken wie auch Massnahmen zum Erhalt der Infra-struktur mit grossen Risiken, was jedoch bei der Projektsteuerung zu wenig berück-sichtigt wird (Ziff. 4.2).

Für eine zukunftsorientierte Ausgestaltung der Projekte fehlen genügend konkrete Grundlagen

Die laufenden Ausbauprojekte werden so an aktuelle Entwicklungen angepasst, dass die vom Parlament beschlossene Verbesserung des Bahnangebots möglichst gut realisiert werden kann (Ziff. 4.3). Die längerfristige Weiterentwicklung des Bahn-angebots ist demgegenüber noch nicht genügend konkret festgelegt. Deshalb können die laufenden Ausbauprojekte nur begrenzt zukunftsfähig ausgestaltet werden (Ziff. 4.4).

Die Zusammenarbeit zwischen BAV und ISB ist insgesamt zweckmässig

Die Zusammenarbeit zwischen dem BAV und den ISB, welche die Planung und Projektierung vornehmen müssen, hat sich verbessert. Mittlerweile besteht in der Regel ein gemeinsames Verständnis der Aufgaben und Zuständigkeiten (Ziff. 5.1). Die Zusammenarbeit ist angemessen geregelt und offene Fragen werden diskutiert. Die Zusammenarbeit ist zudem insgesamt effizient organisiert (Ziff. 5.2).

Der Einbezug der Kantone und Gemeinden ist nur teilweise angemessen

Die Kantone und grössere Städte sind in Gremien vertreten, in denen das BAV sie zweckmässig über den Stand der Ausbauprojekte informiert. Die übrigen Gemeinden sollten dagegen durch die Kantone und die ISB informiert werden, was nur zum Teil funktioniert (Ziff. 6.2). Zudem eignen sich die bestehenden Gremien nicht dafür, dass die Kantone Anliegen gegenüber dem BAV anbringen können (Ziff. 6.3). In der Praxis ist ausserdem nicht genügend geklärt, ob sich die Kantone und Gemeinden mit An-liegen zu Ausbauprojekten an das BAV oder an die ISB richten müssen (Ziff. 6.1).

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

The Federal Office for Transport (FOT) directs and oversees the planning and development of railway infrastructure projects in an efficient manner, but only partially adequate. Specifically, the FOT does not ensure that budgeted costs are adhered to. Overall, cooperation between the FOT and the infrastructure managers (IMs) responsible for the expansion is expedient. The involvement of the cantons and communes is only partially adequate.
	The FOT carries out its tasks efficiently; however, its oversight role is not sufficiently independent In principle, the FOT takes an efficient approach to management and oversight, reviewing only what is strictly necessary. However, oversight of planning and project development is only independent to a limited extent in that it is carried out by the same section that is responsible for project steering. Furthermore, this section maintains close contact with the sections responsible for issuing permits. Nevertheless, such close cooperation contributes to efficient processes.
The FOT does not ensure that budgeted costs are adhered to for expansion projects Deadlines and cost estimates on which the FOT bases its dispatch to Parliament regarding the expansion phases are often unrealistic. Consequently, it is difficult for the FOT to manage and supervise subsequent phases of individual expansion projects with a view to ensuring that they are actually completed on time and within budget. In the event of additional costs, the FOT imposes only limited measures to contain costs as it does not wish to jeopardise the improvements to railway services approved by Parliament (e.g. quarter-hourly services on some routes). Furthermore, the IMs sometimes do not inform the FOT of the additional costs until relatively late.
Measures to expand and to maintain the railway infrastructure are not sufficiently coordinated The expansion and maintenance of the railway infrastructure are closely linked in that existing parts of the infrastructure are usually replaced or upgraded as part of expansion work. However, expansion and maintenance are not sufficiently coordinated within the FOT. Differences in the financing and steering of the individual measures result in coordination difficulties that have not been adequately resolved.
Project steering does not consistently align with project risks Expansion projects are subject to closer scrutiny by the FOT than those aimed at maintaining infrastructure; however, this does not always reflect the risks associated with the individual projects. There are small-scale expansion projects with low risks, as well as measures to maintain infrastructure that carry significant risks; however, this is not adequately taken into account in project steering.
Lack of adequate concrete foundations for future-oriented project design Expansion projects can take several years to complete. These projects are adapted to current developments in such a way that improvements to railway services approved by Parliament can be implemented as effectively as possible. By contrast, the longer-term development of railway services has not yet been defined in sufficient detail. Consequently, current expansion projects can only be designed to be future-proof to a limited extent.
Overall, cooperation between the FOT and the IMs is expedient Cooperation between the FOT and the IMs, which are responsible for planning and project development, has improved in recent years. There is generally a shared understanding of roles and responsibilities. Cooperation is adequately regulated and efficiently organised, while outstanding issues are discussed.
The involvement of the cantons and communes is only partially adequate The cantons and larger cities are represented on bodies through which the FOT keeps them adequately informed about the progress of expansion projects. The other communes affected by the projects, however, should be informed by the cantons and the IMs, but in practice this is only working to a limited extent. Furthermore, the existing bodies are not suitable as a forum for the cantons to raise issues with the FOT. In practice, it is also unclear whether the cantons and communes should address concerns regarding expansion projects to the FOT or to the IMs.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

L’Office fédéral des transports pilote et surveille la planification et l’étude des projets d’infrastructure ferroviaire de manière efficiente, mais seulement partiellement adéquate. En particulier, l’office ne garantit pas le respect des coûts. La collaboration entre l’office et les entreprises ferroviaires responsables de l’aménagement est globalement opportune. L’implication des cantons et des communes n’est que partiellement adéquate.

En janvier 2024, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation de la planification des projets d’infrastructure ferroviaire. En raison de surcoûts et de retards dans les projets d’aménagement, la question s’est posée de savoir si l’Office fédéral des transports (OFT) accomplit ses tâches de manière opportune.

En juillet 2024, la sous-commission DFI/DETEC de la Commission de gestion du Conseil des États, compétente en la matière, a décidé que le CPA devrait examiner non seulement le rôle de l’OFT, mais aussi l’implication des cantons et des communes lors de la planification et de l’étude des projets d’infrastructure ferroviaire.

Le CPA a réalisé des études de cas sur six projets ferroviaires qui présentaient des surcoûts. Il a analysé des documents et interviewé une cinquantaine de personnes. En outre, il a chargé une entreprise externe de mener une enquête en ligne auprès des collaboratrices et des collaborateurs de l’OFT, des gestionnaires d’infrastructure (GI), des cantons et des communes concernés par cette thématique. Sur la base de ces analyses, il parvient aux conclusions ci-après.

L’OFT assume ses tâches de manière efficiente, mais la surveillance n’est pas assez indépendante

De manière générale, le pilotage et la surveillance de l’OFT sont efficients. L’OFT procède aux vérifications nécessaires (ch. 3.5). L’indépendance de la surveillance sur la planification et l’étude de projet est toutefois limitée, car elle est exercée par la section qui procède aussi au pilotage. Le fait que cette section soit également en contact étroit avec les sections responsables des autorisations contribue certes clairement à l’efficience des processus, mais peut limiter l’indépendance des décisions (ch. 3.1).

L’OFT ne garantit pas le respect des coûts dans les projets d’aménagement

Les délais et les indications de coûts sur lesquels l’OFT se fonde pour élaborer le message relatif aux étapes d’aménagement à l’intention du Parlement sont souvent irréalistes (ch. 3.2). En conséquence, l’OFT peut difficilement piloter et surveiller les différents projets d’aménagement dans les phases ultérieures afin qu’ils soient effectivement réalisés dans le respect des coûts et des délais. En cas de surcoûts, l’OFT est réticent à imposer des mesures visant à les endiguer, car il ne veut pas compromettre l’amélioration de l’offre ferroviaire approuvée par le Parlement (par exemple la cadence au quart d’heure sur certaines lignes, ch. 3.3). De plus, les GI n’informent l’OFT parfois que tardivement des surcoûts (ch. 3.4).

La coordination des mesures d’aménagement et de maintenance de l’infrastructure ferroviaire est insuffisante

L’aménagement et la maintenance de l’infrastructure ferroviaire sont étroitement liés, car il est habituel que des parties de l’infrastructure soient remplacées ou adaptées dans le cadre de l’aménagement. En interne, l’OFT ne coordonne toutefois pas suffisamment l’aménagement et la maintenance. Le fait que les mesures concernées soient financées et pilotées différemment entraîne des difficultés de coordination qui ne sont pas suffisamment résolues (ch. 4.1).

Le pilotage ne correspond pas toujours aux risques du projet

Les projets d’aménagement sont pilotés plus étroitement que les projets de maintenance de l’infrastructure, ce qui ne correspond pas toujours aux risques des projets concernés. Certains petits projets d’aménagement présentent des risques modestes et, au contraire, certaines mesures de maintenance de l’infrastructure sont très risquées ; or, cet aspect n’est pas suffisamment pris en considération dans le pilotage des projets (ch. 4.2).

Les bases ne sont pas suffisamment concrètes pour axer les projets sur l’avenir

Les projets d’aménagement en cours sont adaptés aux évolutions actuelles de manière à pouvoir réaliser au mieux l’amélioration de l’offre ferroviaire décidée par le Parlement (ch. 4.3). Cependant, le développement à plus long terme de l’offre ferroviaire n’est pas encore défini de manière assez concrète. En conséquence, les projets d’aménagement en cours ne peuvent pas être suffisamment axés sur l’avenir (ch. 4.4).

La collaboration entre l’OFT et les GI est globalement opportune

La collaboration entre l’OFT et les GI, qui sont chargés de procéder à la planification et à l’étude des projets, s’est améliorée. Les deux parties ont désormais généralement une compréhension commune de leurs tâches et responsabilités respectives (ch. 5.1). La collaboration est réglée de manière adéquate et les questions en suspens sont discutées. De plus, la collaboration est organisée de manière globalement efficiente (ch. 5.2).

L’implication des cantons et des communes n’est que partiellement adéquate

Les cantons et les grandes villes sont représentés au sein d’organes dans lesquels l’OFT les informe de manière opportune de l’état des projets d’aménagement. Par contre, il est prévu que les autres communes soient informées par les cantons et les GI, ce qui ne fonctionne que partiellement (ch. 6.2). En outre, les organes existants ne sont pas adaptés pour que les cantons puissent faire part de leurs demandes à l’OFT (ch. 6.3). Dans la pratique, il n’est non plus clair si les cantons et les communes doivent adresser leurs demandes concernant des projets d’aménagement à l’OFT ou aux GI (ch. 6.1).

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

L’Ufficio federale dei trasporti gestisce e vigila sulla pianificazione e la progettazione di progetti di infrastruttura ferroviaria in modo efficiente, ma solo parzialmente adeguato. In particolare, l’Ufficio non garantisce il rispetto dei costi. Nel complesso, la collaborazione tra l’Ufficio e le imprese ferroviarie responsabili dell’ampliamento è adeguata. Il coinvolgimento dei Cantoni e dei Comuni è solo parzialmente adeguato.

Nel gennaio 2024, le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di procedere a una valutazione della pianificazione dei progetti di infrastruttura ferroviaria. A causa dei costi aggiuntivi e dei ritardi nei progetti di ampliamento, ci si è chiesti se l’Ufficio federale dei trasporti (UFT) stesse svolgendo i propri compiti in modo adeguato.

A luglio 2024, la competente Sottocommissione DFI/DATEC della CdG del Consiglio degli Stati ha deciso che, oltre sul ruolo dell’UFT, il CPA avrebbe dovuto indagare anche sul coinvolgimento dei Cantoni e dei Comuni nella pianificazione e nella progettazione dei progetti di infrastruttura ferroviaria.

Il CPA ha condotto studi relativi a casi concreti su sei progetti ferroviari che hanno comportato costi aggiuntivi. Ha analizzato documenti e interpellato un totale di circa 50 persone. Inoltre, ha commissionato un sondaggio online in cui sono stati interpellati i collaboratori dell’UFT, dei gestori dell’infrastruttura (GI), dei Cantoni e dei Comuni coinvolti nella tematica. Sulla base di queste analisi, il CPA giunge alle conclusioni esposte qui appresso.

L’UFT assume i suoi compiti in modo efficiente, ma la vigilanza non è abbastanza indipendente

In linea di massima, l’UFT svolge in modo efficiente i suoi compiti di gestione e vigilanza. Verifica solo quanto necessario (n. 3.5). Tuttavia, la vigilanza sulla pianificazione e la progettazione è indipendente solo in misura limitata: viene svolta dalla stessa Sezione responsabile della gestione del progetto. Tale Sezione è inoltre in stretto contatto con le sezioni responsabili delle autorizzazioni. Una stretta collaborazione contribuisce chiaramente all’efficienza dei processi, ma può limitare l’indipendenza delle decisioni (n. 3.1).

L’UFT non garantisce il rispetto dei costi dei progetti di ampliamento

Le scadenze e i dati relativi ai costi sulla base dei quali l’UFT elabora il messaggio concernente le fasi di ampliamento da sottoporre all’attenzione del Parlamento sono spesso irrealistici (n. 3.2). Ciò rende difficile per l’UFT gestire e vigilare sui singoli progetti di ampliamento nelle fasi successive, in modo che vengano effettivamente realizzati nei tempi e nei limiti del budget. In caso di costi aggiuntivi, l’UFT attua misure di contenimento dei costi solo in parte, perché non vuole mettere a rischio il miglioramento dell’offerta ferroviaria decisa dal Parlamento (p. es. cadenza al quarto d’ora su determinate tratte, n. 3.3). Inoltre, i GI talvolta informano l’Ufficio in merito ai costi aggiuntivi solo in una fase tardiva (n. 3.4).

Le misure per l’ampliamento e il mantenimento dell’infrastruttura ferroviaria non sono sufficientemente coordinate

L’ampliamento e il mantenimento dell’infrastruttura ferroviaria sono strettamente collegati, poiché nell’ambito degli ampliamenti vengono solitamente sostituite o adeguate anche parti esistenti dell’infrastruttura. All’interno dell’UFT, tuttavia, l’ampliamento e il mantenimento vengono coordinati in modo insufficiente. Il diverso finanziamento e la diversa gestione delle rispettive misure comportano difficoltà di coordinamento che non sono state sufficientemente risolte (n. 4.1).

La gestione non sempre corrisponde ai rischi del progetto

I progetti di ampliamento sono gestiti con maggiore attenzione rispetto ai progetti di mantenimento dell’infrastruttura, anche se ciò non sempre corrisponde ai rischi dei rispettivi progetti. Esistono piccoli progetti di ampliamento a basso rischio e misure di mantenimento dell’infrastruttura ad alto rischio, ma tale aspetto non è sufficientemente considerato nella gestione dei progetti (n. 4.2).

Mancano basi sufficientemente concrete per una configurazione orientata al futuro dei progetti

I progetti di ampliamento in corso vengono adeguati agli sviluppi attuali in modo da poter realizzare nel modo più efficace possibile il miglioramento dell’offerta ferroviaria deciso dal Parlamento (n. 4.3). Per contro, l’ulteriore sviluppo a lungo termine dell’offerta ferroviaria non è ancora stato sufficientemente definito nel concreto. Per questo motivo, i progetti di ampliamento in corso possono essere configurati in modo orientato al futuro solo in misura limitata (n. 4.4).

La collaborazione tra l’UFT e i GI è nel complesso adeguata

La collaborazione tra l’UFT e i GI responsabili della pianificazione e della progettazione è migliorata, per cui oggi, di norma, esiste una comprensione condivisa dei compiti e delle responsabilità (n. 5.1). La collaborazione è disciplinata in modo adeguato e le questioni in sospeso vengono discusse. La collaborazione è altresì organizzata in modo efficiente nel suo complesso (n. 5.2).

Il coinvolgimento dei Cantoni e dei Comuni è solo parzialmente adeguato

I Cantoni e le Città più grandi sono rappresentati in organi in cui l’UFT li tiene adeguatamente informati sullo stato dei progetti di ampliamento. Gli altri Comuni, invece, dovrebbero essere informati dai Cantoni e dai GI, un approccio che funziona solo in parte (n. 6.2). Inoltre, gli organi esistenti non sono adatti a consentire ai Cantoni di presentare le proprie richieste nei confronti dell’UFT (n. 6.3). A ciò si aggiunge che nella prassi, non è sufficientemente chiaro se i Cantoni e i Comuni debbano rivolgere le loro richieste relative ai progetti di ampliamento all’UFT o al GI (n. 6.1).