Consulats honoraires

• Unité de recherche: CPA
• Numéro de projet: 92

Description succincte (Allemand)

Honorarkonsulate sind konsularische Posten, die von einer Honorarkonsulin bzw. einem Ho-norarkonsul geleitet werden. Diese erfüllen ehrenamtlich konsularische Aufgaben für einen Staat. Sie unterstützen beispielsweise dessen Landsleute vor Ort oder pflegen wirtschaftliche und kulturelle Beziehungen. Honorarkonsulate können somit eine kostengünstige Alternative zu Berufskonsulaten darstellen. Honorarkonsulinnen und -konsuln verfügen gemäss interna-tionalem Recht über gewisse Vorrechte und Immunitäten, die jedoch weniger weit gehen als jene von Berufskonsulinnen und -konsuln.
Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) verfügt über ein breites Netz an Honorarkonsulaten im Ausland. Die Schweiz ist mit insgesamt 218 Honorar-konsulaten in 103 Staaten präsent. Umgekehrt gibt es in der Schweiz 122 Honorarkonsulate von insgesamt 65 Staaten. Die Zahl der Honorarkonsulate nimmt international zu. So ist auch die Zahl der Schweizer Honorarkonsulate im Ausland zwischen 2013 und 2023 um 20 Prozent angestiegen.

Auftrag und Fragestellungen
Die GPK haben die PVK am 26. Januar 2024 mit einer Evaluation der Honorarkonsulate beauftragt. Am 26. April 2024 hat die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK des Stän-derates (GPK-S) entschieden, dass die PVK die Schweizer Honorarkonsulate im Ausland sowie die ausländischen Honorarkonsulate in der Schweiz untersuchen soll. Die Evaluation beantwortet die folgenden Fragestellungen:

1. Sind die rechtlichen und strategischen Vorgaben zu Schweizer Honorarkonsulaten im Ausland und ausländischen Honorarkonsulaten in der Schweiz klar?
2. Hält das EDA die rechtlichen und strategischen Vorgaben bei der Errichtung und Besetzung von Honorarkonsulaten im In- und Ausland ein?
3. Ist die Führung der Schweizer Honorarkonsulate im Ausland zweckmässig?
4. Ist die Aufsicht über die Aktivitäten der Honorarkonsulate im Ausland und in der Schweiz zweckmässig?

Vorgehen
Die PVK macht eine Dokumentenanalyse der rechtlichen und strategischen Vorgaben und der Prozesse zur Errichtung, Besetzung, Führung und Aufsicht von Honorarkonsulaten. Auf dieser Grundlage beurteilt sie, ob die Vorgaben klar sind (Fragestellung 1).
Weiter führt die PVK Interviews mit den betreffenden Abteilungen des EDA (Direktion für Res-sourcen, Konsularische Direktion, Protokoll u.a.) über die Vorgaben und ihre Umsetzung in der Praxis (Fragestellungen 1–4). Über die rechtlichen Anforderungen an Honorarkonsulate spricht die PVK zudem mit Völkerrechtsexpertinnen und -experten (Fragestellung 1).
Die Errichtung und Besetzung sowie die Aufsicht sowohl der Schweizer Honorarkonsulate im Ausland als auch jener in der Schweiz (Fragestellungen 2 und 4) untersucht die PVK anhand einiger Beispiele, indem sie entsprechende Dokumente analysiert und mit beteiligten Mitarbei-tenden des EDA spricht.
Um die Fragestellungen 3 und 4 zur Führung und Aufsicht der Schweizer Honorarkonsulate im Ausland zu vertiefen, macht die PVK Fallstudien zu einigen systematisch ausgewählten Vertretungen. Sie interviewt die betreffenden Honorarkonsuln und -konsulinnen sowie die vor-gesetzten Vertretungen und analysiert Dokumente wie etwa die Pflichtenhefte der Honorar-konsuln und -konsulinnen.
Schliesslich untersucht die PVK die zahlenmässige Entwicklung der Schweizer Honorarkon-sulate im Ausland und ihre Bedeutung als Teil des Aussennetzes des EDA.

Description succincte (Français)

Les consulats honoraires sont des postes consulaires dirigés par une consule honoraire ou un consul honoraire. Ceux-ci accomplissent des tâches consulaires de manière honorifique pour un État. À titre d’exemple, les consulats honoraires soutiennent les ressortissantes et ressortissants de l’État d’envoi sur place ou entretiennent des relations économiques et culturelles avec l’État de résidence. Les consulats honoraires peuvent donc représenter une solution plus économique par rapport aux consulats dirigés par une consule ou un consul de carrière. En vertu du droit international, les consules et consuls honoraires bénéficient de certains privilèges et immunités, qui sont toutefois moins étendus que ceux des consules et consuls de carrière.
Le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) dispose d’un large réseau de consulats honoraires établis à l’étranger. Au total, il compte 222 consulats honoraires suisses présents dans 103 États. Inversement, 122 consulats honoraires étrangers sont établis en Suisse, représentant 65 États. Le nombre de consulats honoraires au niveau international est en augmentation, y compris pour la Suisse, dont le nombre de consulats honoraires à l’étranger a augmenté de près de 20 % entre 2013 et 2023.

Mandat et questions d’évaluation
Le 26 janvier 2024, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation des consulats honoraires. Le 26 avril 2024, la sous-commission DFAE/DDPS de la CdG du Conseil des États (CdG-E), compétente en la matière, a décidé que le CPA devait procéder à une évaluation sur les consulats honoraires suisses établis à l’étranger ainsi que sur les consulats honoraires étrangers présents en Suisse. L’évaluation vise à répondre aux questions suivantes :

1. Les consignes (bases juridiques et stratégiques) concernant les consulats honoraires suisses à l’étranger ainsi que celles des consulats honoraires étrangers en Suisse sont-elles claires ?
2. Le DFAE respecte-t-il ces bases juridiques et stratégiques lors de l’établissement et de l’occupation des consulats honoraires en Suisse et à l’étranger ?
3. La conduite des consulats honoraires suisses à l’étranger est-elle opportune ?
4. La surveillance des activités des consulats honoraires à l’étranger et en Suisse est-elle opportune ?

Procédure
Le CPA procédera à des analyses documentaires des bases juridiques et stratégiques ainsi que des processus d’établissement, d’occupation, de conduite et de surveillance des consulats honoraires. Sur la base de ces analyses, il pourra déterminer si ces consignes sont claires (question 1).
De plus, le CPA mènera des entretiens avec les unités concernées du DFAE (Direction des ressources, Direction consulaire, Protocole, etc.) au sujet des bases juridiques et stratégiques ainsi que de leur mise en oeuvre dans la pratique (questions 1 à 4). Pour ce qui est des exigences légales relatives aux consulats honoraires, le CPA s’entretiendra par ailleurs avec des spécialistes en droit international public (questions 1).
Le CPA examinera l’établissement et l’occupation ainsi que la surveillance des consulats honoraires suisses à l’étranger et de ceux en Suisse (questions 2 et 4) à l’aide de quelques exemples, en analysant les documents correspondants et en s’entretenant avec les collaboratrices et collaborateurs du DFAE concernés.
Afin d’approfondir les questions 3 et 4 concernant la conduite et la surveillance des consulats honoraires suisses à l’étranger, le CPA réalisera des études de cas, sélectionnés de manière systématique. Pour ce faire, le CPA interrogera les consules et consuls honoraires concernés ainsi que les représentations supérieures, et procédera à une analyse de documents tels que le cahier des charges des consules et consuls honoraires.
Enfin, le CPA examinera l’évolution du nombre des consulats honoraires suisses à l'étranger et leur importance en tant que partie du réseau extérieur du DFAE.

Description succincte (Italien)

Oggetto della valutazione
I consolati onorari sono posti consolari diretti da un console onorario. Adempiono compiti consolari a titolo onorifico per uno Stato e assistono in loco ad esempio i propri connazionali o curano relazioni economiche e culturali. Possono quindi costituire un’alternativa meno costosa ai posti consolari di carriera. Secondo il diritto internazionale i consoli onorari godono di taluni privilegi e immunità che però sono meno estesi rispetto a quelli di un console di carriera.
Il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) dispone di una vasta rete di consolati onorari all’estero. La Svizzera è presente in 103 Stati con un totale di 218 consolati onorari, viceversa in Svizzera sono presenti 122 consolati onorari di 65 Stati in tutto. Nel mondo il numero di consolati onorari aumenta. Di riflesso, anche il numero dei consolati onorari svizzeri all’estero è aumentato del 20 percento tra il 2013 e il 2023.

Mandato e domande
Il 26 gennaio 2024 le CdG hanno incaricato il CPA di eseguire una valutazione sui consolati onorari. Il 26 aprile 2024 la sottocommissione competente DFAE/DDPS della CdG del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha deciso che il CPA deve indagare sia sui consolati onorari svizzeri all’estero sia sui consolati onorari esteri in Svizzera. La valutazione risponde alle seguenti domande:

1. Le basi legali e strategiche sui consolati onorari svizzeri all’estero e i consolati onorari esteri in Svizzera sono chiare?
2. Il DFAE rispetta le basi legali e strategiche nel costituire e comporre consolati onorari in Svizzera e all’estero?
3. La direzione dei consolati onorari svizzeri all’estero è adeguata?
4. La vigilanza sulle attività dei consolati onorari all’estero e in Svizzera è adeguata?

Procedura
Il CPA esegue un’analisi documentale delle basi legali e strategiche nonché dei processi relativi alla costituzione, composizione, direzione e vigilanza di consolati onorari. Alla luce di questa analisi valuta se le basi sono chiare (domanda 1).
Il CPA conduce inoltre colloqui con le divisioni interessate del DFAE (tra cui Direzione delle risorse, Direzione consolare, Protocollo) sulle basi e sulla loro attuazione nella prassi (domande 1–4). Sente anche esperti di diritto internazionale sui requisiti legali per i consolati onorari (domanda 1).
Sulla base di alcuni esempi, il CPA indaga sulla costituzione e sulla composizione nonché sulla vigilanza sia sui consolati onorari all’estero sia su quelli in Svizzera (domande 2 e 4) analizzando i corrispondenti documenti e discutendo con i collaboratori del DFAE coinvolti.
Per approfondire le domande 3 e 4 riguardanti i consolati onorari svizzeri in particolare la loro direzione e vigilanza, il CPA esegue studi di casi su alcune rappresentanze selezionate sistematicamente. Intervista i consoli onorari interessati e le rappresentanze superiori e analizza documenti quali ad esempio i mansionari dei consoli onorari.
Infine il CPA indaga sull’evoluzione numerica dei consolati onorari svizzeri all’estero e sulla loro importanza come parte della rete esterna del DFAE.

Note de synthèse / recommandation (Allemand)

Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) geht mit den Schweizer Honorarkonsulaten im Ausland insgesamt angemessen um. Diese erbringen gemeinhin einen Mehrwert. Gegenüber den ausländischen Honorarkonsulaten in der Schweiz sieht sich das EDA nur sehr beschränkt in der Verantwortung und handelt zurückhaltend.

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beauftragten die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2024 mit einer Evaluation zu den Honorarkonsulaten. Dies sind konsularische Vertretungen, die von einem Honorarkonsul oder einer Honorarkonsulin (HK) auf ehrenamtlicher Basis geführt werden. Aufgrund internationaler Problemfälle stellte sich die Frage, wie die Schweiz mit HK umgeht. An ihrer Sitzung vom 26. April 2024 entschied die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK des Ständerates, dass die PVK sowohl die Schweizer Honorarkonsulate im Ausland als auch die ausländischen Honorarkonsulate in der Schweiz untersuchen soll.

Die PVK analysierte die Vorgaben und Prozesse zu den HK und interviewte insgesamt 47 Personen (mehrheitlich aus dem EDA). Ein Teil der Gespräche fand im Rahmen von Fallstudien zu sechs Schweizer Honorarkonsulaten im Ausland statt.

Nachfolgend werden zuerst die wichtigsten Ergebnisse für die Schweizer Honorarkonsulate im Ausland vorgestellt und anschliessend diejenigen für die ausländischen Honorarkonsulate in der Schweiz.

Schweizer Honorarkonsulate im Ausland

Die Weisung des EDA ist klar, es fehlt aber an strategischen Vorgaben zum Einsatz von Schweizer Honorarkonsulaten

Das EDA hat eine Weisung zu den HK erlassen, welche das einschlägige internationale Übereinkommen angemessen präzisiert (Ziff. 3.1.1). Diese Weisung wird generell eingehalten (Ziff. 3.2.2). Es fehlt hingegen an strategischen Vorgaben dazu, in welchen Fällen der Einsatz von Honorarkonsulaten angezeigt ist und wann nicht (Ziff. 3.1.2). In der Praxis werden Honorarkonsulate meist wegen einem bestimmten Bedarf eröffnet, jedoch werden sie nur zögerlich geschlossen, auch wenn der Bedarf weggefallen ist (Ziff. 3.2.1).

Bei der Ernennung der HK werden die Interessenbindungen zu wenig systematisch geprüft

Die zuständige Schweizer Auslandsvertretung muss vor der Ernennung von HK prüfen, ob die Kandidierenden für das Amt geeignet sind. Dabei halten sich die Vertretungen in der Regel an die Vorgaben des EDA. Die Kandidierenden müssen ihre Interessenbindungen jedoch nicht verbindlich angeben. Damit bleiben Reputationsrisiken oder Interessenkonflikte, beispielsweise aufgrund von Beteiligungen an Unternehmen, allenfalls unentdeckt (Ziff. 3.2.3). Die Prüfung im Rahmen der Ernennung ist umso wichtiger, als die spätere Mandatsverlängerung reine Formsache ist (Ziff. 3.4.1).

Die Betreuung und Führung der HK durch ihre Vorgesetzten ist insgesamt angemessen, jedoch stark personenabhängig

Das EDA macht zur Betreuung und Führung der HK kaum Vorgaben. Die Kontakte sind somit stark abhängig von den vorgesetzten Personen der HK und entsprechend unterschiedlich. Die HK selbst nehmen die Betreuung jedoch insgesamt positiv wahr. Für die HK sind Zeichen der Wertschätzung für ihr Engagement viel wichtiger als die finanzielle Entschädigung (Ziff. 3.3.2 und 3.3.3).

Honorarkonsulate gewährleisten eine kostengünstige Präsenz vor Ort, ersetzen aber nicht ein Berufskonsulat oder eine diplomatische Vertretung

Das EDA setzt Honorarkonsulate als kostengünstige lokale Kontaktpunkte im Schweizer Aussennetz ein. Honorarkonsulate ergänzen die Berufskonsulate und diplomatischen Vertretungen, haben hingegen nicht dieselben Kompetenzen und ein geringeres politisches Gewicht. Der Mehrwert der HK ist im EDA dennoch unbestritten, wobei sich ihre konkreten Leistungen je nach Ort stark unterscheiden (Ziff. 3.3.3).

Bei den wenigen Problemfällen hat das EDA angemessen und diskret reagiert

Generell kommt es nur sehr selten zu Problemfällen mit Schweizer HK im Ausland. Wenn solche aufgetreten sind, suchte das EDA nach möglichst diskreten Lösungen. Dadurch konnte es Reputationsschäden für die Schweiz abwenden (Ziff. 3.4.2).

Ausländische Honorarkonsulate in der Schweiz

Aus Rücksicht auf die bilateralen Beziehungen nutzt das EDA seinen Spielraum sehr zurückhaltend

Die ausländischen HK geniessen in der Schweiz in Ausübung ihres Amtes gewisse, wenn auch eingeschränkte Privilegien und Immunitäten. Diese sollten nur verliehen werden, wenn der Entsendestaat tatsächlich einen Bedarf für ein Honorarkonsulat hat und die entsprechende Person vertrauenswürdig ist. Das EDA versteht seine Rolle bei ausländischen Honorarkonsulaten allerdings als sehr beschränkt. Es nutzt seinen Handlungsspielraum aus Rücksicht auf die bilateralen Beziehungen zu den Entsendestaaten sehr zurückhaltend (Ziff. 4.2.3 und 4.3).

Die Vorgaben des EDA sind zwar weitgehend klar und ähnlich wie in anderen Ländern, aber nicht verbindlich

Die Vorgaben des EDA für ausländische Honorarkonsulate sind mehrheitlich klar formuliert und mit jenen von anderen Ländern vergleichbar. Punktuell haben gewisse Staaten aber strengere Vorgaben als die Schweiz, beispielsweise um zu verhindern, dass sich HK in innere Angelegenheiten einmischen. Letztlich sind jedoch die Vorgaben aller betrachteten Länder wie auch jene der Schweiz rechtlich nicht verbindlich (Ziff. 4.1.1 und 4.1.2).

Die Vorgaben des EDA werden nicht konsequent angewendet

In der Praxis überprüft das EDA nicht konsequent, ob seine Vorgaben zu ausländischen Honorarkonsulaten erfüllt sind. Namentlich prüft das EDA nur oberflächlich, ob der Entsendestaat tatsächlich einen Bedarf für das Honorarkonsulat hat (Ziff. 4.2.1). Ausserdem ist nicht genau geklärt, durch wen und wie gewisse Vorgaben überprüft werden sollten (Ziff. 4.2.2). Regelmässig macht das EDA schliesslich Ausnahmen von seinen Vorgaben. Es lehnt Gesuche für ausländische Honorarkonsulate selten ab, um die bilateralen Beziehungen zu den Entsendestaaten nicht zu belasten (Ziff. 4.2.3).

In den seltenen Problemfällen hat das EDA nur zögerlich reagiert

Aus Sicht des EDA sind die Entsendestaaten dafür verantwortlich, ihre HK zu kontrollieren. Hat das EDA eine Person einmal als HK zugelassen, führt es kaum mehr Überprüfungen durch. Generell kommt es nur selten zu Problemfällen mit ausländischen HK in der Schweiz und das EDA betrachtet sich dabei nur sehr beschränkt als zuständig (Ziff. 4.3.1). So ging es gegen einen Fall von Missbrauch der Immunität nur sehr zögerlich vor. Das Handeln des EDA ist auch bei Problemen klar darauf ausgerichtet, die Beziehungen zu anderen Staaten möglichst nicht zu beeinträchtigen (Ziff. 4.3.2).

Note de synthèse / recommandation (Anglais)

What is this summary about?

• Honorary consuls (HCs) provide consular representation for a state on an honorary basis, usually in addition to their regular occupation.

• HCs are granted limited privileges and immunities.

Overall, the Federal Department of Foreign Affairs (FDFA) deals

appropriately with Swiss honorary consulates abroad. The honorary consulates generally provide added value.

The FDFA’s directive is clear, but there is a lack of strategic guidelines on the use of Swiss honorary consulates

• The FDFA has issued a directive on HCs that clarifies the relevant international agreement in an appropriate manner. This directive is generally complied with.

• There is a lack of strategic guidelines as to when the use of honorary consulates is appropriate and when it is not.

• In practice, honorary consulates are usually opened to meet a specific need but are slow to be closed, even when that need no longer exists.

Vested interests are not assessed systematically enough when appointing

HCs

• Before appointing HCs, the relevant Swiss representation abroad must assess whether the candidates are suitable for the post. When doing so, representations generally comply with the FDFA’s guidelines.

• Candidates are not obliged to disclose their vested interests, which means that reputational risks and conflicts of interest, for example due to shareholdings in companies, may not be discovered.

• The assessment carried out when appointing HCs is all the more important given that any subsequent extensions to their mandates are purely a formality.

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The support and guidance provided to HCs by their superiors is generally adequate, but heavily dependent on the individuals involved

• The FDFA provides very few guidelines on supporting and guiding HCs. Contact between HCs and their superiors therefore depends heavily on the individual superior, resulting in varied experiences.

• HCs themselves have a positive overall view of the support they receive.

• HCs regard appreciation for their commitment as much more important than financial compensation.

Honorary consulates ensure cost-effective local presence, but they are not a substitute for career consulates or diplomatic representations

• The FDFA uses honorary consulates as cost-effective local contact points within Switzerland’s external network.

• Honorary consulates complement career consulates and diplomatic representations, but they do not have the same competencies and carry less political weight.

• However, the added value of HCs is undisputed within the FDFA, even though the specific services they provide vary greatly from place to place.

In the rare cases where problems have arisen, the FDFA has responded appropriately and discreetly

• In general, problems involving Swiss HCs abroad are very rare.

• When such problems have arisen, the FDFA has sought solutions that were as discreet as possible, averting reputational damage to Switzerland.

Foreign honorary consulates in Switzerland: Key findings

The FDFA regards its responsibility towards foreign honorary consulates

in Switzerland as very limited and takes a restrained approach in dealings with them.

Out of consideration for bilateral relations, the FDFA exercises its powers with great restraint

• Foreign HCs enjoy certain, albeit limited, privileges and immunities when performing their duties in Switzerland. These should only be granted if the sending state actually requires an honorary consulate and the person in question is trustworthy.

• The FDFA views its role in relation to foreign honorary consulates as very limited.

• Out of consideration for bilateral relations with sending states, it takes a very restrained approach when exercising its powers.

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The FDFA’s guidelines are largely clear and similar to those in other countries, but they are not legally binding

• For the most part, the FDFA’s guidelines for foreign honorary consulates are clearly worded and comparable to those in other countries.

• Some states have stricter guidelines than Switzerland in certain areas, such as those preventing HCs from intervening in internal affairs.

• Ultimately, though, the guidelines issued by all of the countries considered, as well as those issued by Switzerland, are not legally binding.

The FDFA’s guidelines are not applied consistently

• In practice, the FDFA does not consistently check compliance with its guidelines for foreign honorary consulates. Specifically, the FDFA only superficially examines whether the sending state actually has a need to establish an honorary consulate.

• It is also unclear by whom and how certain guidelines must be verified.

• The FDFA regularly grants exemptions from its guidelines. In order to avoid placing strain on bilateral relations with sending.

In the rare cases where problems have arisen, the FDFA has been hesitant to respond

• From the FDFA’s point of view, sending states are responsible for supervising their HCs. Once the FDFA has admitted an individual as an HC, it rarely carries out any further checks.

• In general, problems with foreign HCs in Switzerland are rare, and the FDFA regards its responsibility in this respect as very limited. For instance, it was very hesitant to take action against a case of immunity abuse.

• Even when problems arise, the FDFA’s actions are clearly aimed at minimising any negative impact on relations with other states.

Note de synthèse / recommandation (Français)

Dans l’ensemble, le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) gère de manière adéquate les consulats honoraires suisses établis à l’étranger, qui apportent généralement une valeur ajoutée. S’agissant des consulats honoraires étrangers établis en Suisse, le DFAE estime que sa responsabilité est très limitée et n’agit qu’avec retenue.

En janvier 2024, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation des consulats honoraires. Il s’agit de représentations consulaires dirigés par une consule honoraire ou un consul honoraire (cons. hon.) à titre honorifique. Quelques cas problématiques au niveau international ont soulevé la question de la manière dont la Suisse traitait les cons. hon. Le 26 avril 2024, la sous-commission DFAE/DDPS de la CdG du Conseil des États (CdG-E), compétente en la matière, a décidé que le CPA devait procéder à une évaluation sur les consulats honoraires suisses établis à l’étranger ainsi que sur les consulats honoraires étrangers établis en Suisse.

Le CPA a analysé les consignes et les processus relatifs aux cons. hon. et s’est entretenu avec 47 personnes (essentiellement du DFAE). Une partie des entretiens s’est déroulée dans le cadre d’études de cas concernant six consulats honoraires suisses établis à l’étranger.

Les principaux résultats concernant les consulats honoraires suisses établis à l’étranger sont présentés ci-après, suivis de ceux relatifs aux consulats honoraires étrangers établis en Suisse.

Consulats honoraires suisses établis à l’étranger

Si la directive du DFAE est claire, il manque des bases stratégiques sur l’établissement de consulats honoraires suisses

Le DFAE a édicté une directive relative aux cons. hon. qui précise de manière adéquate la convention internationale en la matière (ch. 3.1.1). Cette directive est généralement respectée (ch. 3.2.2). Il manque toutefois des bases stratégiques qui permettraient de déterminer dans quels cas l’établissement de consulats honoraires est approprié (ch. 3.1.2). Dans la pratique, les consulats honoraires sont ouverts le plus souvent pour répondre à un besoin spécifique. Toutefois, lorsque ce besoin disparaît, leur fermeture n’est envisagée qu’avec réticence (ch. 3.2.1).

Lors de la nomination des cons. hon., les liens d’intérêts ne sont pas examinés de manière suffisamment systématique

Avant la nomination des cons. hon., la représentation suisse à l’étranger en charge doit vérifier si les candidates et les candidats conviennent à la fonction. Elle respecte généralement les consignes du DFAE. Les candidates et candidats n’ont toutefois pas d’obligation de déclarer leurs liens d’intérêts, avec pour conséquence que les risques de réputation et les conflits d’intérêts, comme les participations dans des entreprises, peuvent passer inaperçus (ch. 3.2.3). L’examen dans le cadre de la nomination est d’autant plus important que les prolongations du mandat ne sont qu’une simple formalité (ch. 3.4.1).

L’encadrement et la conduite des cons. hon. par leurs supérieurs sont globalement adéquats, mais dépendent fortement des personnes concernées

Le DFAE ne donne que peu de consignes quant à l’encadrement et à la conduite des cons. hon. Les contacts sont ainsi fortement dépendants des supérieurs des cons. hon., ce qui entraîne des différences significatives. Les cons. hon. eux-mêmes sont malgré tout globalement satisfaits avec l’encadrement. Pour les cons. hon., les témoignages d’estime sont beaucoup plus importants pour leur engagement que la compensation financière (ch. 3.3.2 et 3.3.3).

Les consulats honoraires assurent une présence sur place à moindre coût sans toutefois remplacer un consulat de carrière ou une représentation diplomatique

Le DFAE établit les consulats honoraires comme antennes locales peu coûteuses dans le réseau extérieur suisse. Si les consulats honoraires complètent les consulats de carrière et les représentations diplomatiques, ils ne disposent pas des mêmes compétences et ont un poids politique moindre. La valeur ajoutée des cons. hon. reste malgré tout incontestable au sein du DFAE. Leurs prestations concrètes varient fortement d’un lieu à l’autre (ch. 3.3.3).

Dans les rares cas problématiques, le DFAE a réagi de manière adéquate et discrète

De manière générale, les cas problématiques concernant des cons. hon. suisses à l’étranger sont très rares. Jusqu’à présent, le DFAE a toujours cherché à régler la situation de manière discrète, ce qui a permis de limiter les atteintes à la réputation de la Suisse (ch. 3.4.2).

Consulats honoraires étrangers établis en Suisse

Par égard pour les relations bilatérales, le DFAE utilise sa marge de manœuvre avec beaucoup de retenue

Dans l’exercice de leur fonction, les cons. hon. étrangers bénéficient en Suisse de certains privilèges et immunités, qui sont toutefois limités. Ceux-ci devraient être accordés uniquement lorsque l’État d’envoi a effectivement besoin d’un consulat honoraire et que la personne concernée est digne de confiance. Le DFAE considère que son rôle est toutefois très limité en ce qui concerne les consulats honoraires étrangers en Suisse. Par égard pour les relations bilatérales avec les États d’envoi, il exploite sa marge de manœuvre avec beaucoup de retenue (ch. 4.2.3 et 4.3).

Les consignes du DFAE sont largement claires et similaires à celles d’autres pays, mais ne sont pas contraignantes

Les consignes du DFAE relatives aux consulats honoraires étrangers sont globalement claires et comparables à celles d’autres pays. D’autres États ont toutefois des consignes plus strictes sur certains aspects afin d’éviter notamment que les cons. hon. ne s’immiscent dans les affaires intérieures. En fin de compte, les consignes de tous les pays considérés, tout comme celles de la Suisse, ne sont pas juridiquement contraignantes (ch. 4.1.1 et 4.1.2).

Les consignes du DFAE ne sont pas appliquées de manière systématique

Dans les faits, le DFAE ne vérifie pas systématiquement si les consignes relatives aux consulats honoraires étrangers sont respectées. En particulier, il n’examine que de manière superficielle si l’État d’envoi a effectivement besoin d’un consulat honoraire (ch. 4.2.1). En outre, il n’est pas précisé par qui et comment certaines consignes doivent être vérifiées (ch. 4.2.2). Enfin, le DFAE fait régulièrement des exceptions à ses consignes. Il rejette rarement les demandes d’établissement de consulats honoraires étrangers afin de ne pas mettre à mal les relations bilatérales avec les États d’envoi (ch. 4.2.3).

Dans les rares cas problématiques, le DFAE s’est montré hésitant

Du point de vue du DFAE, les États d’envoi sont responsables de la surveillance de leurs cons. hon. Une fois que le DFAE a admis une personne en tant que cons. hon., il ne procède guère à des vérifications. De manière générale, les cas problématiques concernant des cons. hon. étrangers en Suisse sont rares et le DFAE ne se considère que très partiellement compétent en la matière (ch. 4.3.1). Ainsi, il s’est montré très hésitant dans son action lors d’un cas d’abus d’immunité. Même en cas de problèmes, l’action du DFAE vise clairement à ne pas nuire aux relations avec d’autres États dans la mesure du possible (ch. 4.3.2).

Note de synthèse / recommandation (Italien)

Il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) gestisce i consolati onorari svizzeri all’estero in maniera complessivamente adeguata. Questi ultimi offrono in genere un valore aggiunto. Verso i consolati onorari esteri in Svizzera il DFAE considera la propria responsabilità molto limitata e agisce con moderazione.

Nel mese di gennaio 2024 le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di procedere a una valutazione dei consolati onorari, rappresentanze consolari dirette da un console onorario a titolo onorifico. In seguito a casi problematici a livello internazionale è emersa la questione di come la Svizzera gestisca i consoli onorari. Nella seduta del 26 aprile 2024, la sottocommissione competente DFAE/DDPS della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha deciso che il CPA doveva indagare sia sui consolati onorari svizzeri all’estero sia sui consolati onorari esteri in Svizzera.

Il CPA ha analizzato le direttive e i processi relativi ai consoli onorari e ha intervistato 47 persone in totale (per lo più del DFAE). Una parte delle interviste si è svolta nell’ambito di casi di studio riguardanti sei consolati onorari svizzeri all’estero.

Di seguito vengono dapprima presentati i risultati principali relativi ai consolati onorari svizzeri all’estero e successivamente quelli concernenti i consolati onorari esteri in Svizzera.

Consolati onorari svizzeri all’estero

L’istruzione del DFAE è chiara, ma mancano direttive strategiche relative allo stabilimento di consolati onorari svizzeri

Il DFAE ha emanato un’istruzione relativa ai consoli onorari che precisa in maniera adeguata la convenzione internazionale pertinente (n. 3.1.1). Tale istruzione è generalmente rispettata (n. 3.2.2). Mancano invece direttive strategiche indicanti i casi in cui lo stabilimento di consolati onorari è opportuno e quando non lo è (n. 3.1.2). Nella pratica, i consolati onorari vengono per lo più aperti per rispondere a un determinato bisogno, ma si stenta a chiuderli anche quando la necessità non sussiste più (n. 3.2.1).

Durante la nomina dei consoli onorari le relazioni d’interesse sono verificate in maniera troppo poco sistematica

Prima della nomina di un console onorario, la competente rappresentanza svizzera all’estero deve verificare se le persone candidate sono adatte a esercitare la funzione. A tal fine le rappresentanze si attengono in genere alle direttive del DFAE. Tuttavia, le persone candidate non sono tenute a indicare le proprie relazioni d’interesse, di conseguenza eventuali rischi per la reputazione o conflitti d’interesse, dovuti per esempio a partecipazioni in imprese, passano inosservati (n. 3.2.3). Dal momento che la successiva proroga del mandato è un atto puramente formale, il controllo svolto nell’ambito della nomina diventa ancora più importante (n. 3.4.1).

Il supporto e la direzione dei consoli onorari da parte dei relativi superiori sono nel complesso adeguati, ma dipendono fortemente dalle persone

Il DFAE fornisce poche direttive riguardo al supporto e alla direzione dei consoli onorari. Pertanto, i contatti dipendono fortemente dai loro superiori e sono di conseguenza disomogenei. Tuttavia, i consoli onorari stessi hanno una percezione del supporto nel complesso positiva e attribuiscono molta più importanza alle manifestazioni di stima verso il loro impegno piuttosto che all’indennità finanziaria (n. 3.3.2 e 3.3.3).

I consolati onorari assicurano una presenza meno costosa sul posto, ma non sostituiscono un posto consolare di carriera né una rappresentanza diplomatica

Il DFAE stabilisce consolati onorari come punti di contatto locali a basso costo nella rete esterna svizzera. I consolati onorari integrano i posti consolari di carriera e le rappresentanze diplomatiche ma, oltre a non possedere le stesse competenze, hanno un peso politico inferiore. Il valore aggiunto dei consoli onorari è comunque indiscusso in seno al DFAE anche se le loro prestazioni concrete presentano differenze notevoli a seconda del luogo (n. 3.3.3).

Nei pochi casi problematici il DFAE ha reagito in maniera adeguata e discreta

I casi problematici in cui sono coinvolti consoli onorari svizzeri all’estero sono in genere molto rari. Finora il DFAE ha cercato soluzioni improntate alla massima discrezione, riuscendo in tal modo a evitare danni alla reputazione della Svizzera (n. 3.4.2).

Consolati onorari esteri in Svizzera

Per riguardo alle relazioni bilaterali, il DFAE utilizza il proprio margine di manovra con estrema moderazione

Nell’esercizio della propria funzione, i consoli onorari esteri in Svizzera godono di determinati privilegi e immunità, che sono però limitati. Questi dovrebbero essere accordati solo se lo Stato d’invio ha la necessità effettiva di un posto consolare onorario e la persona corrispondente è meritevole di fiducia. Il DFAE ritiene però che il proprio ruolo nei confronti dei consolati onorari esteri sia comunque molto limitato. Per riguardo alle relazioni bilaterali con lo Stato d’invio, il DFAE utilizza il proprio margine di manovra con molta moderazione (n. 4.2.3 e 4.3).

Sebbene le direttive del DFAE siano in larga misura chiare e analoghe a quelle vigenti in altri Paesi, non sono però vincolanti

Le direttive del DFAE per i consolati onorari esteri sono per la gran parte formulate in maniera chiara e sono equiparabili a quelle di altri Paesi. Alcuni Stati però vantano direttive più severe rispetto alla Svizzera, per esempio per impedire intromissioni dei consoli onorari in questioni interne. Infine, le direttive di tutti i Paesi presi in considerazione come pure quelle della Svizzera non sono giuridicamente vincolanti (n. 4.1.1 e 4.1.2).

Le direttive del DFAE non sono applicate in maniera sistematica

Nella pratica il DFAE non verifica in maniera sistematica se le proprie direttive relative ai consolati onorari esteri sono soddisfatte. Nello specifico il DFAE controlla solo superficialmente se lo Stato d’invio necessita effettivamente di un consolato onorario (n. 4.2.1). Inoltre, non è del tutto chiaro chi dovrebbe verificare il rispetto di determinate direttive e in che modo dovrebbe farlo (n. 4.2.2). Infine, il DFAE accorda regolarmente eccezioni alle proprie direttive. Per evitare di incrinare le relazioni bilaterali con gli Stati d’invio, succede raramente che le domande di consolati onorari siano respinte (n. 4.2.3).

Nei rari casi problematici il DFAE ha reagito con esitazione

Il DFAE ritiene che competa agli Stati d’invio controllare i propri consoli onorari. Una volta che ha ammesso una persona alla funzione di console onorario, il DFAE non svolge quasi mai ulteriori verifiche. In generale, i casi problematici in cui sono coinvolti consoli onorari esteri in Svizzera sono pochi e, al riguardo, il DFAE considera che la propria competenza sia molto limitata (n. 4.3.1). In un caso di abuso dell’immunità ha esitato molto a procedere. Anche in presenza di problemi l’intervento del DFAE è chiaramente orientato a evitare il più possibile di compromettere le relazioni con gli altri Stati (n. 4.3.2).

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