Evaluation der Massnahmen im Bereich selbstbestimmtes Wohnen

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 24680

Schlüsselwörter (Französisch)

Assurances sociales, Assurance-invalidité (AI), Contribution d’assistance (CDA), Logement autonome, Droits des personnes handicapées

Kurzbeschreibung (Französisch)

Efficacité des mesures fédérales pour favoriser l’autonomie dans le logement. Existence d’une stratégie nationale dans le domaine. Répartition des tâches et limites de compétence entre les cantons et la Confédération, entre les différentes assurances sociales. Adéquation des prestations de l’AI (allocation pour impotents, contribution d’assistance) pour favoriser l’autonomie dans le logement. Mise en oeuvre des prestations par les offices AI. Pilotage du système par la Confédération. Autonomie dans le logement atteinte par les assurés et à quel coût pour la Confédération et les cantons.

Untersuchte staatliche Massnahme (Französisch)

Allocation pour impotents et contribution d’assistance conformément à la loi sur l’assurance-invalidité.

Gesetzliche Grundlage der Wirksamkeitsüberprüfung (Französisch)

Finanzkontrollgesetz (FKG, SR 614.0)

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Die Schweiz hat 2014 die UNO-Behindertenrechtskonvention ratifiziert. Damit hat sie sich verpflichtet, die Gleichberechtigung und Inklusion von Menschen mit Behinderungen zu fördern, was unter anderem das selbstbestimmte Wohnen betrifft. Bei Letzterem geht es darum, den betroffenen Personen ein Spektrum an Leistungen für die Unterstützung zu Hause anzubieten.

Sowohl die Kantone als auch der Bund verfügen über Kompetenzen in diesem Bereich. So sind die Kantone für die Hilfe und Pflege von Personen mit Behinderungen zu Hause zuständig und beteiligen sich an der Finanzierung der Pflege zu Hause. Die Entscheidung, die Hilfe zu Hause zu finanzieren, liegt in ihrem Ermessen. Ebenso stellen sie Unterkünfte innerhalb von Institutionen zur Verfügung und finanzieren diese. Die Invalidenversicherung (IV) unterstützt das selbstbestimmte Wohnen invalider Personen über zwei wichtige Instrumente: die Hilflosenentschädigung (HE) und den Assistenzbeitrag. Bei erwachsenen Versicherten belaufen sich die Kosten für diese beiden Leistungen auf mehr als 400 Millionen Franken pro Jahr (ungefähr 320 Millionen für die HE und 90 Millionen für den Assistenzbeitrag). Im Jahr 2023 waren das ungefähr 4 % der Gesamtausgaben der IV. Dieses System wird durch weitere Leistungen vonseiten der Sozialversicherungen und der Kantone ergänzt, zum Beispiel durch die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten im Rahmen der Ergänzungsleistungen.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat die Kohärenz der Leistungen bewertet, die erwachsenen IV Empfängerinnen und -Empfängern gewährt werden, um das selbstbestimmte Wohnen dieser Personen zu fördern. Es ging darum, zu bewerten, ob das System, das sich aus diesen Leistungen zusammensetzt, so ausgestaltet ist, dass das selbstbestimmte Wohnen gefördert wird, ob der Zugang zu den Leistungen für die Empfängerinnen und Empfänger sichergestellt ist, ob der Bund über die notwendigen Steuerungsinstrumente verfügt und ob es die Leistungen den Empfängerinnen und Empfängern ermöglichen, in der Wohnung ihrer Wahl und zu möglichst geringen Kosten zu wohnen. 

Keine koordinierte Strategie und unklare Rahmenbedingungen

Das selbstbestimmte Wohnen von Menschen mit Behinderungen ist ein Querschnittsthema für die öffentliche Hand. Die EFK hat jedoch festgestellt, dass es keine klare und koordinierte Gesamtstrategie zur Förderung des selbstbestimmten Wohnens gibt. Die Analyse zeigt, dass das System, das sich aus sehr unterschiedlichen Leistungen zusammensetzt, kompliziert und in seiner Gesamtheit wenig transparent ist. Die Zugangsbedingungen variieren je nach Leistung und hängen insbesondere vom Pflegebedarf, von der Gewährung einer IV-Rente oder einer HE, vom Einkommen und vom Vermögen ab. Die Systeme und der Umfang der Leistungen für Personen mit Behinderungen variieren je nach Kanton. Die verschiedenen in die Gewährung der Leistungen involvierten Instanzen handeln wenig koordiniert. Insgesamt hängen die Leistungen, auf die eine Empfängerin oder ein Empfänger Anspruch hat, von so vielen Faktoren ab, dass das Risiko einer Ungleichbehandlung sehr hoch ist. Ebenso führt diese Komplexität zu Ineffizienzen. Der Zugang zu den Leistungen ist nicht für alle Zielgruppen sichergestellt. Im Unterschied zum Wohnen in einer Institution sind die Rahmenbedingungen bezüglich des selbstbestimmten Wohnens von Personen mit Behinderungen, die zu Hause wohnen, nicht formalisiert. Seit 2023 erstellen Bund und Kantone im Rahmen des Schwerpunktprogramms «Wohnen» eine Auslegeordnung zu dieser Situation und prüfen Lösungen, um diese Situation zu verbessern.

Ungenügende Kostentransparenz und fehlende gemeinsame Steuerungsinstrumente

Weder der Bund noch die Kantone verfügen über transparente und vollständige Daten zu den Wohnkosten von Personen mit Behinderungen, ob die Betroffenen nun in einer Institution oder zu Hause wohnen. Das macht es unmöglich zu bestimmen, welche Wohnlösung (zu Hause oder in einer Institution) im konkreten Fall am geeignetsten und kostengünstigsten wäre. Auch werden die Versicherten nicht immer ermuntert, sich für die günstigste Wohnlösung zu entscheiden. Zudem verfügen die verschiedenen Akteure über keine gemeinsamen Steuerungsinstrumente. Während die Mehrheit der Versicherten mit ihrer Wohnsituation und mit der Hilfe, die ihr zuteilwird, zufrieden ist, beurteilt ungefähr ein Viertel der HE-Empfängerinnen und -Empfänger die Unterstützungsleistungen zu Hause vonseiten der öffentlichen Hand als ungenügend. Da es jedoch keine Steuerungsmöglichkeiten gibt, ist es schwierig, die Leistungen gezielt und effizient zu verbessern.

Eine Vereinfachung bei den IV-Leistungen ist nötig

Die HE wird in Form einer monatlichen Pauschale ausbezahlt, deren Betrag vom Hilflosigkeitsgrad abhängt. Die Empfängerinnen und Empfänger können frei über die Pauschale verfügen. Dies ermöglicht ihnen eine grössere Flexibilität. Die HE zieht keine grundsätzliche Kritik nach sich. Unter gewissen Bedingungen haben die HE Empfängerinnen und -Empfänger, die zu Hause wohnen, auch Anspruch auf einen Assistenzbeitrag, wenn sie Assistenzpersonal beschäftigen. Dieser Beitrag wurde als Nischenleistung mit komplexen Zugangsbedingungen ausgestaltet. Die Anforderungen dafür sind hoch, denn die Empfängerinnen und Empfänger müssen Arbeitgeberinnen oder Arbeitgeber werden, was mit einem beträchtlichen administrativen Aufwand verbunden ist. Zum Zeitpunkt seiner Einführung stellte er eine innovative Leistung dar, und er wird auch immer noch von der Mehrheit der Empfängerinnen und Empfänger geschätzt. Jedoch führt die Entwicklung neuer kantonaler Leistungen zugunsten von Personen mit Behinderungen zu grösseren Schwierigkeiten, da der Assistenzbeitrag sich schlecht in die Palette der kantonalen Leistungen einfügt. Zudem führt die Unterteilung in HE und Assistenzbeitrag als zwei separate Leistungen zu Ineffizienzen.

Möglichkeiten zur Optimierung bei der Umsetzung

Das System ist aufgrund der Fragmentierung der Leistungen schwierig zu verstehen. Zudem kommen die kantonalen Leistungen ergänzend zu den Leistungen vonseiten der Sozialversicherungen zum Einsatz. Jede der in die Gewährung der verschiedenen Leistungen involvierten Instanzen ist auf diejenigen Leistungen spezialisiert, die sie selbst anbietet. Die Versicherten werden also manchmal an verschiedene Ansprechpartner verwiesen oder müssen darauf warten, dass mehrere Akteure über ihren Fall entscheiden, bevor ihr Anspruch auf eine Leistung geklärt ist.

Beim Assistenzbeitrag werden von der öffentlichen Hand keinerlei Qualitätsanforderungen an das beschäftigte Personal gestellt, da es sich hierbei um ein Verhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer handelt. Das birgt für Personen mit Behinderungen ein Risiko, insbesondere wenn es sich bei ihnen um vulnerable Personen handelt. Des Weiteren weisen die vorhandenen Mechanismen zur Betrugsbekämpfung im Bereich Schwarzarbeit gewisse Mängel auf. Schliesslich gibt es für die Bedarfsabklärung, die im Rahmen der HE und des Assistenzbeitrags durchgeführt wird, unterschiedliche Prozesse, was zu einer wiederholten und von der versicherten Person als übergriffig empfundenen Abklärung führt.

Das System muss insgesamt besser koordiniert werden

Nach Ansicht der EFK müssen eine nationale Strategie und ein Aktionsplan zum selbstbestimmten Wohnen entwickelt sowie die Rahmenbedingungen und die Aufteilung der zukünftigen Aufgaben zwischen Bund und Kantonen geklärt werden. Eine nationale Strategie bezüglich des selbstbestimmten Wohnens erfordert auch die Entwicklung gemeinsamer Steuerungsinstrumente sowie die Erhöhung der finanziellen Transparenz bezüglich der verschiedenen Massnahmen zur Förderung des selbstbestimmten Wohnens. Ausserdem ist es notwendig, den Assistenzbeitrag zu vereinfachen. Ebenso müssen die Arbeitsbedingungen des Assistenzpersonals stärker überprüft werden. Die EFK hat sieben Empfehlungen an das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) sowie an das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) abgegeben. Mithilfe dieser Empfehlungen soll sichergestellt werden, dass die Massnahmen zur Förderung des selbstbestimmten Wohnens insgesamt künftig besser koordiniert werden und dass die Gleichbehandlung der Versicherten gewährleistet ist.

Im Dezember 2024 hat der Bundesrat ein Rahmengesetz für die Inklusion von Menschen mit Behinderungen entworfen, das diesen bei der Wahl ihrer Wohnform mehr Freiheit einräumen soll. Dabei handelt es sich um einen indirekten Gegenvorschlag zur im September 2024 eingereichten Volksinitiative für die Inklusion von Menschen mit Behinderungen. Ebenso sieht der Bundesrat eine Revision des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) vor. Dazu hat er Vorbereitungsarbeiten eingeleitet.

Die Schlussfolgerungen der EFK stimmen mit der vom Bundesrat vorgeschlagenen Stossrichtung überein. Das neue Rahmengesetz über die Inklusion wie auch die vorgesehene Revision des IVG bieten die Möglichkeit, die in diesem Bericht empfohlenen Verbesserungen vorzunehmen.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

In 2014, Switzerland ratified the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities. It thereby committed itself to promoting equal rights and inclusion for people with disabilities, including encouraging independent living. The aim is to provide those concerned with a range of home support services.

Both the cantons and the Confederation have powers in this area. The cantons are responsible for providing home help and care for people with disabilities, and contribute to the financing of home help. They are free to decide whether or not to finance this. They also provide and finance institutional accommodation. Disability insurance (DI) supports the independence of disabled persons through two main instruments, the helplessness allowance and the assistance contribution. For adult insured persons, the costs of these two benefits amount to more than CHF 400 million per year (approximately CHF 320 million for the helplessness allowance and CHF 90 million for the assistance contribution). For 2023, this represents around 4% of total DI expenditure. This system is supplemented by other social insurance and cantonal benefits, such as the reimbursement of illness and disability costs as part of supplementary benefits.

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) assessed the consistency of services provided to adult recipients of DI benefits to promote their independent living. The aim was to assess whether the overall system is designed to promote independence in housing, whether access to benefits is guaranteed for recipients, whether the Confederation has the necessary steering instruments at its disposal, and whether the benefits enable recipients to live in the housing of their choice at the lowest possible cost.

Lack of a coordinated strategy and unclear framework conditions

Independence in housing for people with disabilities is a cross-cutting issue for public authorities. However, the CDF found that there is no clear, coordinated overall strategy to promote independent living. The analysis shows that the system, which consists of a variety of disparate benefits, is complicated and lacks transparency as a whole. Eligibility criteria vary depending on the benefit in question, in particular on the level of care required, whether or not the beneficiary receives a disability pension or helplessness allowance, and their income and assets. The systems and levels of benefits for people with disabilities vary from canton to canton. The various authorities involved in granting benefits do not act in a coordinated manner. Overall, the benefits to which a recipient is entitled depend on so many factors that there is a high risk of unequal treatment. This complexity also leads to inefficiencies and access to benefits is not guaranteed for the various target groups. Unlike institutional housing, the framework conditions for independent living for people with disabilities living at home are not formally defined. Since 2023, the Confederation and the cantons have been conducting a review of the situation as part of a priority programme on housing and are examining solutions to improve it.

Insufficient cost transparency and lack of common steering instruments

Neither the Confederation nor the cantons have transparent and comprehensive data on the cost of housing for people with disabilities, depending on whether they live in institutions or at home. This makes it impossible to determine which housing solution, home or institution, is the most suitable in individual cases and which is the most cost-effective. Insured persons are also not always encouraged to live in the cheapest housing solution. Furthermore, there is a lack of common steering instruments between the various actors. While the majority of insured persons are satisfied with their housing situation and the assistance they receive, around a quarter of helplessness allowance recipients consider the home support services provided by the public authorities to be insufficient. However, in the absence of steering mechanisms, it is difficult to improve services in a targeted and effective manner.

A necessary simplification of DI benefits

The helplessness allowance is paid as a monthly lump sum, the amount of which depends on the level of helplessness. Recipients are free to use the lump sum as they see fit, which allows for a great deal of flexibility. The helplessness allowance does not provoke any fundamental criticism. Under certain conditions, recipients of a helplessness allowance who live at home may also be entitled to a contribution towards the cost of hiring care staff. This contribution was designed as a niche benefit with complex eligibility requirements. It is demanding, as recipients have to become employers, and this involves a significant administrative burden. When it was introduced, it was an innovative benefit and remains popular with the majority of recipients. However, the development of new services for people with disabilities in the cantons is proving increasingly difficult, as the contribution for assistance does not easily fit into the range of cantonal services. Furthermore, the fact that the helplessness allowance and the assistance contribution are split into two separate benefits creates inefficiencies.

Opportunities for optimisation in implementation

The system is difficult for insured persons to understand because benefits are fragmented. In addition, cantonal benefits are supplementary to social insurance benefits. Each of the authorities involved in granting the various benefits is specialised in the benefits it provides. As a result, insured persons are sometimes referred between different contact persons or have to wait for several parties to decide on their case before their entitlement to benefits is clarified.

The public authorities do not impose any quality requirements on the staff employed to provide assistance, as this is a relationship between employer and employee. This poses a risk for persons with disabilities, particularly when vulnerable persons are involved. Furthermore, mechanisms to combat fraud are in place but are inadequate where undeclared work is concerned. Finally, the clarification of the need for benefits provided through the helplessness allowance and the assistance contribution involves different processes, requiring repeated and intrusive investigations for the insured persons.

The system as a whole needs to be better coordinated

The CDF sees the need to establish a national strategy and action plan for independent living, and to clarify the framework conditions and future division of tasks between the Confederation and the cantons. A national strategy for independent living also involves developing common steering instruments and improving financial transparency with regard to the various measures taken to improve independent living. The assistance contribution also needs to be simplified. The working conditions for care staff also need to be better monitored. The FPC issued seven recommendations to the Federal Social Insurance Office (FSIO) and the Federal Department of Home Affairs (FDHA). These are intended to ensure that, in future, all measures to promote independent living are better coordinated and that equal treatment of insured persons is guaranteed.

In December 2024, the Federal Council launched a draft framework law on the inclusion of people with disabilities which promotes their freedom of housing choice. This is an indirect counter-proposal to the popular initiative for the inclusion of persons with disabilities, which was submitted in September 2024. The Federal Council also plans to revise the Invalidity Insurance Act (InvIA) and has begun preparatory work to this end. The SFAO's conclusions are consistent with the approach proposed by the Federal Council. The new framework law on inclusion and the planned revision of the InvIA provide opportunities to implement the improvements recommended in this report.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

La Suisse a ratifié en 2014 la convention de l’ONU relative aux droits des personnes handicapées. Elle s’est ainsi engagée à promouvoir l’égalité des droits et l’inclusion des personnes en situation de handicap, entre autres à encourager leur autonomie dans le logement. Il s’agit de mettre à disposition des personnes concernées une gamme de prestations de soutien à domicile.

Tant les cantons que la Confédération ont des compétences dans ce domaine. Les cantons sont ainsi compétents pour l’aide et les soins à domicile des personnes en situation de handicap, et participent au financement des soins à domicile. Le choix de financer ou non l’aide à domicile est laissé à leur appréciation. Ils mettent aussi à disposition les logements en institution et financent ceux-ci. L’assurance invalidité (AI) soutient l’autonomie des personnes invalides à travers deux instruments principaux, l’allocation pour impotent (API) et la contribution d’assistance. Pour les assurés adultes, les coûts de ces deux prestations représentent plus de 400 millions de francs par an (environ 320 millions de francs pour l’API et 90 millions de francs pour la contribution d’assistance). Pour l’année 2023, ceci représente environ 4 % des dépenses totales de l’AI. Ce dispositif est complété par d’autres prestations des assurances sociales et des cantons, par exemple le remboursement des frais de maladie et d’invalidité dans le cadre des prestations complémentaires.

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a évalué la cohérence des prestations octroyées aux bénéficiaires adultes de l’AI afin de favoriser leur autonomie dans le logement. Il s’agissait d’évaluer si le dispositif qu’elles constituent dans leur globalité est conçu de manière à favoriser l’autonomie dans le logement, si l’accès aux prestations est garanti pour les bénéficiaires, si la Confédération dispose des instruments de pilotage nécessaires et si les prestations permettent aux bénéficiaires de vivre dans le logement de leur choix et au moindre coût.

Une absence de stratégie coordonnée et des conditions-cadre peu claires

L’autonomie dans le logement des personnes en situation de handicap est un thème transversal pour les pouvoirs publics. Pourtant, le CDF a constaté qu’il n’existe pas de stratégie d’ensemble claire et coordonnée visant à favoriser l’autonomie dans le logement. L’analyse montre que le système constitué de différentes prestations peu homogènes est compliqué et peu transparent dans sa globalité. Les conditions d’accès varient selon chaque prestation, notamment en fonction du besoin en soins, de l’octroi ou non d’une rente d’invalidité ou d’API, du revenu et de la fortune. Les dispositifs et le niveau des prestations destinées aux personnes en situation de handicap varient selon les cantons. Les différentes instances intervenant dans l’octroi des prestations agissent de manière peu coordonnée. Dans l’ensemble, les prestations auxquelles un bénéficiaire a droit dépendent de tant de facteurs que le risque d’inégalité de traitement est élevé. Cette complexité génère également des inefficiences. L’accès aux prestations n’est pas garanti pour les différents publics cibles. A la différence du logement en institution, les conditions-cadre pour l’autonomie dans le logement des personnes en situation de handicap vivant à domicile ne sont pas formalisées. Depuis 2023, la Confédération et les cantons réalisent dans le cadre d’un programme prioritaire « Logement » un état des lieux de la situation et examinent des solutions pour l’améliorer.

Transparence sur les coûts insuffisante et manque d’instruments de pilotage communs

Ni la Confédération, ni les cantons ne disposent de données transparentes et complètes sur le coût du logement des personnes en situation de handicap selon qu’elles séjournent en institution ou à domicile. Il est ainsi impossible de déterminer quelle solution de logement, à la maison ou en institution, est la plus adaptée dans les différents cas d’espèce et au coût le plus avantageux. Les assurés ne sont pas non plus toujours encouragés à vivre dans la solution de logement la moins chère. De plus, des instruments de pilotage communs entre les différents acteurs font défaut. Si la majorité des assurés sont satisfaits de leur situation de logement et de l’aide qui leur est apportée, environ un quart des bénéficiaires d’API juge insuffisantes les prestations de soutien à domicile des pouvoirs publics. Or, en l’absence de moyens de pilotage, il est difficile d’améliorer les prestations de façon ciblée et efficace.

Une simplification nécessaire des prestations de l’AI

L’API est versée sous forme de forfait mensuel, dont le montant dépend du niveau d’impotence. Les bénéficiaires sont libres dans l’usage du forfait. Ceci permet une grande flexibilité. L’API ne soulève pas de critique fondamentale. Sous certaines conditions, les bénéficiaires d’API vivant à domicile peuvent aussi avoir droit à une contribution d’assistance s’ils engagent du personnel d’assistance. Cette contribution a été conçue comme une prestation de niche, avec des conditions d’accès complexes. Elle est exigeante, car les bénéficiaires doivent devenir employeurs et s’accompagne d’une charge administrative conséquente. Au moment de son introduction, il s’agissait d’une prestation innovante et elle reste appréciée de la majorité des bénéficiaires. Le développement dans les cantons de nouvelles prestations destinées aux personnes en situation de handicap entraîne toutefois des difficultés croissantes, car la contribution d’assistance s’intègre mal dans la palette des prestations cantonales.  De surcroît, la fragmentation de l’API et de la contribution d’assistance en deux prestations distinctes crée des inefficiences.

Des possibilités d’optimisation dans la mise en œuvre

Le système est difficile à comprendre pour les assurés en raison de l’émiettement des prestations. De plus, les prestations cantonales interviennent de manière subsidiaire aux prestations des assurances sociales. Chacune des instances intervenant dans l’octroi des différentes prestations est spécialisée dans celles qu’elle offre. Les assurés sont donc parfois renvoyés entre différents interlocuteurs ou doivent attendre que plusieurs acteurs statuent sur leur cas avant que leur droit à une prestation soit clarifié.

Pour la contribution d’assistance, aucune exigence de qualité n’est émise par les pouvoirs publics envers le personnel engagé, s’agissant d’une relation entre employeur et employé. Il en résulte un risque pour la personne en situation de handicap, en particulier lorsque des personnes vulnérables sont concernées. Par ailleurs, des mécanismes de lutte contre la fraude sont en place, mais présentent des lacunes dans le domaine du travail au noir. Enfin, la clarification du besoin de prestations effectuée dans l’API et la contribution d’assistance suit des processus différents, impliquant une instruction répétée et intrusive pour l’assuré.

Le dispositif dans son ensemble doit être mieux coordonné

Le CDF voit la nécessité d’établir une stratégie nationale et un plan d’action pour l’autonomie dans le logement, ainsi que de clarifier les conditions-cadre et la répartition des tâches futures entre la Confédération et les cantons. Une stratégie nationale pour l’autonomie dans le logement implique également de développer des instruments de pilotage communs et d’améliorer la transparence financière relatives aux différentes mesures prises pour améliorer l’autonomie dans le logement. Il est en outre nécessaire de simplifier la contribution d’assistance. Il s’agit également de renforcer le contrôle des conditions de travail du personnel d’assistance. Le CDF a émis sept recommandations adressées à l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) ainsi qu’au Département fédéral de l’intérieur (DFI). Elles sont destinées à assurer qu’à l’avenir l’ensemble des mesures visant à favoriser l’autonomie dans le logement soit mieux coordonné et l’égalité de traitement entre assurés soit garantie.

En décembre 2024, le Conseil fédéral a lancé un projet de loi-cadre pour l’inclusion des personnes en situation de handicap favorisant leur liberté dans le choix du logement. Il s’agit d’un contre-projet indirect à l’initiative populaire pour l’inclusion des personnes en situation de handicap, déposée en septembre 2024. Le Conseil fédéral prévoit également de réviser la loi sur l’assurance-invalidité (LAI). Il a initié des travaux préparatoires à cet effet.

Les conclusions du CDF sont cohérentes avec l’orientation proposée par le Conseil fédéral. La nouvelle loi-cadre sur l’inclusion comme la révision prévue de la LAI représentent des opportunités d’introduire les améliorations préconisées dans le présent rapport.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

Nel 2014 la Svizzera ha ratificato la Convenzione dell’ONU sui diritti delle persone con disabilità. Si è dunque impegnata a promuovere la parità di diritti e l’inclusione delle persone con disabilità, per esempio sostenendo la loro autonomia abitativa assicurandosi che abbiano a disposizione una serie di prestazioni di sostegno domiciliare.

In questo ambito le competenze sono ripartite tra Cantoni e Confederazione. I Cantoni sono per esempio competenti in materia di assistenza e di cura a domicilio delle persone con disabilità e partecipano al finanziamento delle cure a domicilio. Spetta ai Cantoni scegliere se finanziare o meno l’assistenza a domicilio. Inoltre mettono a disposizione e finanziano l’alloggio in strutture apposite. L’assicurazione per l’invalidità (AI) sostiene l’autonomia delle persone con disabilità attraverso due strumenti principali: l’assegno per grandi invalidi (AGI) e il contributo per l’assistenza. Se si prendono in considerazione gli assicurati adulti, i costi di queste due prestazioni ammontano a più di 400 milioni di franchi all’anno (circa 320 mio. di franchi per l’AGI e 90 mio. di franchi per il contributo per l’assistenza). Nel 2023 tali costi rappresentavano circa il 4 per cento delle spese totali sostenute per l’AI. Questi strumenti sono completati da altre prestazioni delle assicurazioni sociali e dei Cantoni, per esempio il rimborso delle spese per malattia e invalidità nell’ambito delle prestazioni supplementari.

Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha valutato la coerenza delle prestazioni versate ai beneficiari adulti dell’AI al fine di favorire la loro autonomia abitativa. L’obiettivo era quello di valutare se queste misure normative sono concepite, nel loro insieme, per sostenere l’autonomia abitativa, se i beneficiari hanno accesso alle prestazioni, se la Confederazione dispone degli strumenti di gestione necessari e se le prestazioni consentono agli assicurati di scegliere la soluzione abitativa che preferiscono e al minor costo possibile.

Assenza di una strategia coordinata e condizioni quadro poco chiare

L’autonomia abitativa delle persone con disabilità è un tema trasversale che riguarda il settore pubblico dei vari livelli statali. Ciononostante il CDF ha constatato che non esiste una strategia globale chiara e coordinata volta a promuovere l’autonomia abitativa. L’analisi svolta dimostra che il sistema, composto da diverse prestazioni poco omogenee, risulta complicato e poco trasparente nella sua globalità. Le condizioni di accesso variano a seconda della prestazione, in particolare in base al bisogno di cure, alla percezione o meno di una rendita d’invalidità o dell’AGI, al reddito e alla sostanza. Il quadro normativo e il livello delle prestazioni destinate alle persone con disabilità variano nei diversi Cantoni e gli enti coinvolti agiscono in modo poco coordinato. In generale, le prestazioni a cui un beneficiario avrebbe diritto dipendono da così tanti fattori che il rischio di disparità di trattamento è elevato. Questa complessità causa anche delle inefficienze, non garantendo così l’accesso a tutti i potenziali destinatari. A differenza dell’alloggio in una struttura, le condizioni quadro per l’autonomia abitativa delle persone con disabilità che vivono al proprio domicilio non sono formalizzate. Pertanto dal 2023 la Confederazione e i Cantoni, nell’ambito del programma prioritario «Alloggio», hanno deciso di fare il punto della situazione per esaminare le possibili soluzioni e apportare miglioramenti.

Trasparenza dei costi insufficiente e mancanza di strumenti di gestione comuni

La Confederazione e i Cantoni non dispongono di dati trasparenti e completi sui costi sostenuti per l’alloggio delle persone con disabilità che permettano di fare una distinzione tra coloro che risiedono in strutture e coloro che vivono a casa propria. Risulta pertanto impossibile determinare quale di queste due forme abitative sia la più adatta nei singoli casi e abbia costi il più possibile contenuti. Va pure osservato che gli assicurati non sempre sono incoraggiati a optare per la soluzione abitativa più economica. Inoltre mancano degli strumenti di gestione comuni utilizzabili dai diversi attori coinvolti. Sebbene la maggior parte degli assicurati si dichiari soddisfatta della propria situazione abitativa e dell’assistenza fornita, circa un quarto dei beneficiari dell’AGI ritengono che le prestazioni di sostegno domiciliare erogate dagli enti pubblici siano insufficienti. Considerando la mancanza di strumenti di gestione, risulta difficile migliorare le prestazioni in modo mirato ed efficace.

Necessità di semplificare le prestazioni dell’AI

L’AGI viene versato sotto forma di un importo forfettario mensile, che dipende dal grado di invalidità. I beneficiari possono scegliere liberamente come utilizzarlo, godendo così di un elevato livello di flessibilità. L’AGI non presenta aspetti critici di fondo. I beneficiari che vivono al proprio domicilio possono, a determinate condizioni, avere diritto anche al contributo per l’assistenza se assumono del personale che fornisce loro l’aiuto di cui hanno bisogno. Questo contributo è stato concepito come un servizio di nicchia a cui è complesso accedere. Si tratta di una soluzione gravosa per il beneficiario, poiché quest’ultimo deve assumere il ruolo di datore di lavoro, sobbarcandosi l’onere amministrativo che ne deriva. Quando è stata introdotta, si trattava di una soluzione innovativa e la maggior parte dei beneficiari continua ad apprezzarla. Lo sviluppo nei Cantoni di nuove prestazioni destinate alle persone con disabilità comporta tuttavia difficoltà crescenti, poiché il contributo per l’assistenza risulta mal integrato nelle diverse prestazioni cantonali. Inoltre la frammentazione dell’AGI e del contributo per l’assistenza in due prestazioni distinte determina una mancanza di efficienza.

Possibilità di ottimizzazione in fase attuativa

Il sistema è di difficile comprensione per gli assicurati a causa della frammentazione delle prestazioni. Inoltre il ricorso alle prestazioni cantonali avviene in modo sussidiario rispetto alle prestazioni delle assicurazioni sociali. Dato che ogni ente è specializzato nelle prestazioni che offre, gli assicurati devono a volte rivolgersi a diversi servizi oppure devono attendere che più enti si esprimano in merito alla loro situazione prima di ricevere chiarimenti sui propri diritti.

Per quanto riguarda il contributo per l’assistenza, le autorità non prevedono alcun requisito di qualità nei confronti del personale assunto, poiché si tratta di un rapporto tra il beneficiario della prestazione quale datore di lavoro e il lavoratore. Ciò comporta un rischio per la persona con disabilità, in particolare se sono coinvolti soggetti vulnerabili e anche alla luce del fatto che, pur essendoci dei meccanismi antifrode, questi presentano delle lacune nell’ambito del lavoro nero. Infine esistono modalità diverse per determinare il bisogno di ricorrere alle prestazioni dell’AGI e del contributo per l’assistenza. Di conseguenza l’assicurato è sottoposto a una doppia e invadente procedura di accertamento.

Lo strumento complessivo necessita di un migliore coordinamento

Il CDF reputa necessario stabilire una strategia nazionale e un piano d’azione per l’autonomia abitativa, nonché chiarire le condizioni quadro e la ripartizione dei compiti futuri tra Confederazione e Cantoni. L’elaborazione di una strategia nazionale implica anche lo sviluppo di strumenti di gestione comuni e il miglioramento della trasparenza finanziaria relativa alle diverse misure adottate per favorire l’autonomia abitativa. Occorre inoltre semplificare il contributo per l’assistenza e rafforzare i controlli delle condizioni di lavoro del personale assunto. Il CDF ha emesso sette raccomandazioni rivolte all’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) e al Dipartimento federale dell'interno (DFI). Tali raccomandazioni mirano a garantire che in futuro le misure destinate a favorire l’autonomia abitativa siano meglio coordinate e che sia assicurata la parità di trattamento tra i beneficiari.

Nel mese di dicembre del 2024 il Consiglio federale ha presentato un progetto di legge quadro volto a sostenere l’inclusione delle persone con disabilità, promuovendo la loro libertà di scegliere come e dove vivere. Si tratta di un controprogetto indiretto all’iniziativa popolare per l’inclusione delle persone con disabilità presentata nel mese di settembre del 2024. Il Consiglio federale prevede inoltre di effettuare una revisione della legge federale sull’assicurazione per l’invalidità (LAI) e, a tal fine, ha avviato i lavori preparatori. Le conclusioni del CDF sono coerenti con l’orientamento proposto dal Consiglio federale. La nuova legge quadro sull’inclusione così come la prevista revisione della LAI rappresentano un’opportunità per introdurre i miglioramenti raccomandati nella presente relazione.

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