Subventionsprüfung des Gebäudeprogramms

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 23316

Schlüsselwörter (Deutsch)

Klimapolitik, Energiepolitik, Gebäude, Gebäudeprogramm, Globalbeiträge, CO2-Gesetz, Energiegesetz, Wärmedämmung, Heizungsersatz

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Beurteilung der Konzeption und Koordination, der Aufsicht und Steuerung, der Wirtschaftlichkeit und der Weiterentwicklung des Gebäudeprogramms. Wichtige Einzelaspekte der Prüfung: Koordination mit CO2-Kompensationsmassnahmen, Eignung der Massnahmen für alle wichtigen Zielgruppen, Übereinstimmung von angenommenen und effektiven Energieeinsparungen.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Gebäudeprogramm von Bund und Kantonen (Globalbeiträge des Bundes gemäss Art. 34 CO2-Gesetz, SR 641.71)

Gesetzliche Grundlage der Wirksamkeitsüberprüfung (Deutsch)

Finanzkontrollgesetz (FKG), SR 614.0

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Das Gebäudeprogramm besteht aus einem Bündel von Massnahmen zur langfristigen Verminderung der CO₂-Emissionen und zur Senkung des Winterstromverbrauchs. Das Programm wird von den Kantonen ausgeführt. Sie wenden ein harmonisiertes Fördermodell an. Finanziell am Bedeutsamsten waren bisher die Einzelmassnahmen zur Wärmedämmung und zum Heizungsersatz sowie umfassende Gebäudesanierungen. Der Bund ist am Gebäudeprogramm beteiligt. Er kommt durch Globalbeiträge an die Kantone für einen grossen Teil der Programmkosten auf. Für die Gewährung der Globalbeiträge ist das Bundesamt für Energie (BFE) zuständig. Bei Fragen zur Klimapolitik arbeitet das BFE mit dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) zusammen.

Für die Globalbeiträge stehen ein Drittel der Einnahmen aus der CO₂-Abgabe auf Brennstoffen zur Verfügung, jedoch jährlich maximal 450 Millionen Franken. Zwischen 2010 und 2023 haben die Kantone insgesamt 3,6 Milliarden Franken an Projekte entrichtet. Zwischen 2016 und 2023 stiegen die jährlichen Auszahlungen von gut 150 Millionen auf gegen 530 Millionen Franken an. Rund zwei Drittel davon stammten aus der CO₂-Abgabe. Ab 2025 stehen im Rahmen eines zehnjährigen Impulsprogramms zusätzlich jährlich 200 Millionen Franken aus der Bundeskasse zur Verfügung, primär für den Ersatz grösserer fossiler Heizungen und Elektroheizungen.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat geprüft, ob das Gebäudeprogramm die Ziele der Energie- und Klimapolitik im Gebäudebereich möglichst wirksam und wirtschaftlich erreichen kann. Die Ergebnisse zeigen, dass die Konzeption und die Umsetzung des Programms insgesamt gute Bedingungen dafür bieten. In bestimmten Bereichen gibt es jedoch Verbesserungspotenziale. Das vom Bundesrat geplante Entlastungspaket für den Bundeshaushalt hat noch unabsehbare Auswirkungen auf das Gebäudeprogramm und war nicht Teil der Prüfung. Die EFK geht davon aus, dass die Empfehlungen des vorliegenden Berichtes für die weitere Entwicklung der Energie- und Klimapolitik im Gebäudebereich relevant bleiben.

Gut eingespielte Förderung sollte in Teilbereichen wirksamer und wirtschaftlicher werden

Das im Klimagesetz verankerte Null-CO₂-Ziel bis 2050 für den Gebäudebereich, die Massnahmen des Gebäudeprogramms und das detaillierte Wirkungsmonitoring des BFE schaffen geeignete Voraussetzungen für eine wirkungsorientierte und wirtschaftliche Förderung. Die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen bei der Ausrichtung der Globalbeiträge sowie bei der Umsetzung und Aufsicht des Gebäudeprogramms ist gut eingespielt.

In wichtigen Bereichen besteht aus Sicht der EFK Verbesserungsbedarf. Um besonders effektive und effiziente Massnahmen besser zu priorisieren, sollte der Bund seine strategischen Grundlagen für die Energie- und Klimapolitik im Gebäudebereich überarbeiten. Das Gebäudeprogramm sollte konsequenter vom Instrument der CO₂-Kompensation abgegrenzt und vermehrt auf einzelne Zielgruppen ausgerichtet werden. Schliesslich sollte das BFE die vom Gebäudeprogramm erzielten Energieeinsparungen realistischer einschätzen und griffigere Massnahmen zur Begrenzung der Mitnahmeeffekte anstreben.

Priorisierung erneuerbarer Energien zur wirtschaftlichen Erreichung der Klimaziele

Das Gebäudeprogramm könnte deutlich wirksamer und wirtschaftlicher werden, wenn die einzelnen Energie- und Klimaziele sowie die Massnahmen für Energieeffizienz und erneuerbare Energien zweckmässiger priorisiert würden. Eine solche Priorisierung sollte auf eine möglichst kosteneffiziente Erreichung des Null-CO₂-Ziels für die Wärmeerzeugung in Gebäuden bis 2050 ausgerichtet sein. Um dieses Klimaziel vollständig zu erreichen, ist ein kompletter Ersatz der verbleibenden fossil betriebenen durch erneuerbar betriebene Heizungen eine notwendige und hinreichende Bedingung. Wärmedämmungsmassnahmen hingegen wären zur Erreichung dieses Ziels weder zwingend notwendig noch hinreichend. Dies unter der realistischen Voraussetzung, dass die Stromproduktion in der Schweiz weitgehend CO₂-frei bleibt und Stromimporte zunehmend CO₂-frei werden.

Bei Gebäuden mit Wärmepumpen- oder Elektroheizungen verringert Wärmedämmung den Stromverbrauch im Winter. Bis zum Ersatz der noch bestehenden fossilen Heizungen trägt die Wärmedämmung zudem komplementär zur CO₂-Reduktion bei. Dieser Ersatz muss gemäss den Klimazielen bis 2050 erfolgen. Danach reduziert die bestehende Wärmedämmung nicht mehr den CO₂-Ausstoss, sondern den Winterstromverbrauch. Einen Beitrag zu den Klimazielen leistet sie dann nicht mehr. Bei Gebäuden mit Elektroheizungen bringt der Ersatz durch Wärmepumpen grössere Stromeinsparungen als eine Wärmedämmung. Zur Erreichung der Klimaziele im Gebäudebereich ist der komplette Heizungsersatz unerlässlich. Für die Versorgungssicherheit im Winter sind Stromeinsparungen im Gebäudebereich hingegen nur eine von verschiedenen verfügbaren Massnahmen.

Da der Ersatz von fossilen Heizungen durch Wärmepumpen zu einem höheren Winterstromverbrauch führt, besteht hier ein Zielkonflikt zwischen Klima- und Stromsparzielen. Dieser Zielkonflikt muss geregelt werden. Zu beachten ist dabei, dass die Förderkosten pro reduzierte Tonne CO₂ bei der Wärmedämmung bisher rund dreimal höher lagen als beim Heizungsersatz und bei weiteren Massnahmen im Bereich der Haustechnik. Die CO₂-Einsparungen des Gebäudeprogramms von 2010 bis 2022 hätten mit einem verstärkten Heizungsersatz anstelle von einzelnen Wärmedämmungsmassnahmen potenziell um eine Milliarde Franken günstiger erreicht werden können. Alternativ hätten bei unverändertem Mitteleinsatz die CO₂-Einsparungen des gesamten Programms um zwei Drittel erhöht werden können.

Die strategischen Grundlagen des Bundes für die Energie- und Klimapolitik im Gebäudebereich sind in Bezug auf die Regelung von Zielkonflikten und die Priorisierung von möglichst wirksamen und wirtschaftlichen Massnahmen lückenhaft und sollten diesbezüglich ergänzt werden. Dabei sollten auch die weiteren Ergebnisse der vorliegenden Prüfung beachtet werden.

Die Überschneidung der Fördergegenstände zwischen dem Gebäudeprogramm und Projekten zur Umsetzung der CO₂-Kompensationspflicht für Treibstoffe führt in Einzelfällen zu problematischen Doppelförderungen und zu nicht regelkonformen Doppelanrechnungen von CO₂-Reduktionen. Hier sollte das BAFU in Abstimmung mit dem BFE die Möglichkeit von Doppelförderungen weitestgehend ausschliessen.

Zielgruppen besser erreichen, Mitnahmeeffekte begrenzen, «Performance Gap» beachten

Um das Null-CO₂-Ziel bis 2050 zu erreichen, ist eine vollständige Vermeidung der Emissionen bei allen Gebäudetypen und Eigentümergruppen nötig. Daher sind zusätzliche Anstrengungen nötig. Nur so lassen sich mit dem Gebäudeprogramm wichtige und bisher zu wenig erreichte Zielgruppen besser ansprechen. Dazu gehören unter anderem die Eigentümerinnen und Eigentümer grosser Immobilienportfolios. Das bereits beschlossene Impulsprogramm ist ein erster Schritt in diese Richtung.

Mitnahmeeffekte können bei Subventionen mit zahlreichen Empfängerinnen und Empfängern nicht vollständig verhindert werden. Zur Begrenzung der vom BFE ausgewiesenen Mitnahmeeffekte von durchschnittlich rund 45 % sollte die Situation einzelner Zielgruppen bei der Förderung differenzierter berücksichtigt werden. Zudem sollte die Abstimmung des Gebäudeprogramms mit verschärften kantonalen Vorschriften inklusive bestehenden Steuererleichterungen verbessert werden.

Obwohl die Wirkungen von Energieeffizienzmassnahmen im Gebäudebereich gemäss verschiedenen Quellen tendenziell überschätzt werden, hat das BFE bisher einen solchen «Performance Gap» beim Gebäudeprogramm weder abgeschätzt noch bei der Berechnung der Wirkungen berücksichtigt. Dies wäre wichtig für eine mögliche Priorisierung von Massnahmen zum Heizungsersatz gegenüber Wärmedämmungsmassnahmen.

Potenziale für gezielte Verbesserungen bei Aufsicht, Steuerung und Erfahrungsaustausch

Bei den untersuchten Aspekten der Aufsicht des Bundes gegenüber den kantonalen Vollzugsbehörden sowie der Aufsicht der Kantone gegenüber einzelnen Subventionsempfangenden hat die EFK keine wesentlichen Mängel festgestellt. Das BFE verfügt über ein gut ausgebautes Monitoring zum Gebäudeprogramm. Die EFK erachtet periodische vertiefte Evaluationen für eine Gesamtbeurteilung und zur Weiterentwicklung des Gebäudeprogramms als wichtig. Solche Evaluationen fehlten in den letzten Jahren. Die operationelle Steuerung des BFE bei der Umsetzung der Globalbeiträge schätzt die EFK positiv ein. Das BFE könnte jedoch durch eine bessere Auswertung und Nutzung bestehender Informationen die Grundlagen für die Steuerung durch Bund und Kantone verbessern. Schliesslich beurteilt die EFK den Erfahrungsaustausch zwischen den Kantonen und mit dem Bund zu operationellen Fragen als gut, sieht aber Verbesserungspotenziale beim Erfahrungsaustausch zu grundlegenden Fragen des Gebäudeprogramms.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

The building programme comprises a set of measures for the long-term reduction of CO₂ emissions and winter electricity consumption. The programme is implemented by the cantons, who apply a harmonised subsidy model. Individual thermal insulation and heating replacement measures, as well as large-scale building refurbishments, have accounted for the largest expenditure to date. The Confederation contributes financially to the building programme. It meets a large portion of the building programme's costs through global contributions to the cantons. The Swiss Federal Office of Energy (SFOE) is responsible for granting these global contributions. It collaborates with the Federal Office for the Environment (FOEN) on matters involving climate policy.

For the global contributions, one third of the revenue from the CO₂ tax on fuel is available, but only up to a maximum of CHF 450 million annually. Between 2010 and 2023 the cantons paid out a total of CHF 3.6 billion to projects. Annual payments rose from just over CHF 150 million to around CHF 530 million between 2016 and 2023. Roughly two thirds of this came from the CO₂ tax. From 2025, an additional CHF 200 million will be available from the federal coffers under a ten-year stimulus programme, primarily for the replacement of large fossil heating systems and electric heating systems.

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) examined the building programme's ability to achieve the energy and climate policy goals for buildings in the most effective and economical way. The results show that the design and implementation of the programme provide good conditions for this overall. However, there is room for improvement in certain areas. The repercussions of the Federal Council's planned relief package for the federal budget on the building programme are as yet unknown, and did not form part of the audit. The SFAO assumes that the recommendations in the present report will continue to apply as regards the further development of energy and climate policy for buildings.

Well-coordinated subsidies should be made more efficient and economical in some areas

The CO₂ goals anchored in the climate legislation for buildings up to 2050, the measures under the building programme and the detailed impact monitoring by the SFOE create suitable conditions for efficiency-based and economical subsidies. The collaboration between the Confederation and the cantons on designing the global contributions, and the implementation and monitoring of the building programme, is working well.

In the SFAO's view, there is room for improvement in important areas. In order to better prioritise particularly effective and efficient measures, the Confederation should review the strategic framework of its energy and climate policy for buildings. The building programme should be more consistently segregated from the CO₂ compensation instrument and more specifically aimed at individual target groups. Finally, the SFOE's estimates of the energy savings achieved by the building programme should be more realistic, and more effective measures should be taken to limit deadweight effects.

Prioritising renewable energy in order to achieve climate goals economically

The building programme could be significantly more effective and economical if the individual energy and climate goals and the measures for energy efficiency and renewables were prioritised more appropriately. Such a prioritisation should be based on meeting the zero CO₂ target for heat generation in buildings by 2050 in the most cost-efficient way possible. In order to fully achieve this climate goal, replacing the remaining fossil fuel-based heating systems with renewables-based systems is a necessary and sufficient condition. Conversely, insulation measures would be neither absolutely necessary nor sufficient to achieve this goal.

This is based on the assumption that electricity production in Switzerland continues to be largely CO₂-free and that imported electricity is increasingly CO₂-free.

In buildings with heat pumps or electric heating systems, insulation reduces electricity consumption in winter. Moreover, until the remaining fossil fuel heating systems are replaced, insulation plays a complementary role in reducing CO₂. Under the climate goals, this replacement must happen by 2050. Thereafter, the existing insulation will no longer reduce the CO₂ emissions, but instead will cut winter electricity consumption. It no longer contributes to the climate goals. In buildings with electric heating systems, replacing them with heat pumps brings greater energy savings than insulation. To achieve the climate goals for buildings, complete replacement of the heating system is essential. For ensuring security of energy provision in winter, however, energy savings in buildings represent only one among a variety of available measures.

As the replacement of fossil fuel heating systems with heat pumps results in higher energy consumption in winter, this creates a conflict of interests between climate goals and energy saving targets. This conflict must be addressed. In this regard, it should be noted that, to date, the subsidy costs for every tonne of CO₂ reduction have been around three times higher for insulation than for heating system replacement and other measures in the area of building technology. Potentially, the building programme's CO₂ reductions between 2010 and 2022 could have been achieved for a billion francs less if the replacement of heating systems had been favoured over individual insulation measures. Alternatively, the CO₂ reductions of the entire programme could have been increased by two thirds for the same investment of funds.

There are gaps in the Confederation's strategic framework for energy and climate policy for buildings as regards the settling of conflicts of interest and the prioritisation of measures that are as effective and economical as possible, and the framework should be strengthened in this area. The audit's other findings should also be noted.

In some cases, the overlap of subsidy eligibility between the building programme and projects for implementing the CO₂ compensation obligation for fuels has led to problematical double subsidisation, and to double-counting of CO₂ reductions, which is not in compliance with the rules. In such cases, the FOEN and the SFOE should work together to eliminate the potential for double subsidisation wherever possible.

Reach target groups more effectively, limit deadweight effects, mind the performance gap

To achieve the CO₂ target by 2050, complete avoidance of emissions for all building types and owner groups is necessary. This will require additional efforts. This is the only to improve the connection with important groups where the reach has so far been insufficient. This includes the owners of large real estate portfolios. The stimulus programme already adopted is a first step in the right direction.

Deadweight effects cannot be entirely avoided for subsidies with multiple recipients. To reduce the deadweight effects of around 45% reported by the SFOE, the situation of individual groups should be examined in a more nuanced way when granting subsidies. In addition, the coordination of the building programme with more stringent cantonal rules, including existing tax relief, should be improved.

According to sources, although the impact of energy efficiency measures in buildings tends to be overestimated, to date the SFOE has neither estimated such a performance gap in the building programme nor taken it into account in impact assessments. This would be important for potentially prioritising measures to replace heating systems over insulation measures.

Potential for targeted improvements in oversight, control and exchange of experiences

As regards the SFAO's audit of the federal oversight of the cantonal enforcement authorities, and the cantons' oversight of individual subsidy recipients, no major deficiencies were observed in the areas examined. The SFOE's monitoring of the building programme is well set up. The SFAO considers that periodic in-depth evaluations are important for an overall assessment and for the further development of the building programme. No such evaluations have been carried out in recent years. The SFOE's operational control of the implementation of global contributions is regarded as positive by the SFAO. However, through better evaluation and use of existing information, the SFOE could improve the basis for control by the Confederation and cantons.

Finally, the SFAO rates the exchange of experiences between the cantons and with the Confederation on operational questions as good, although it has identified scope for improvement in the exchange of experiences on fundamental issues of the building programme.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

Le Programme Bâtiments est formé d’un train de mesures visant à réduire à long terme les émissions de CO₂ et à abaisser la consommation d’électricité en hiver. Les cantons en assurent la mise en œuvre. Ils utilisent à cet effet un modèle d’encouragement harmonisé. À ce jour, ce sont les mesures ponctuelles d’isolation thermique et de remplacement de chauffage ainsi que les rénovations complètes des bâtiments qui se sont avérées les plus importantes sur le plan financier. La Confédération participe au Programme Bâtiments, dont elle couvre une grande partie des coûts, en allouant des contributions globales aux cantons. L’Office fédéral de l’énergie (OFEN) est chargé de l’octroi de ces contributions. L’OFEN collabore avec l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) sur les questions de politique climatique.

Un tiers des recettes de la taxe sur le CO₂ prélevée sur les combustibles fossiles est prévu pour les contributions globales, mais au plus 450 millions de francs par an. Entre 2010 et 2023, les cantons ont versé au total 3,6 milliards de francs à des projets. Entre 2016 et 2023, les paiements annuels sont passés d’un peu plus de 150 millions à près de 530 millions de francs. Près des deux tiers de ce montant provenaient de la taxe sur le CO₂. En outre, 200 millions de francs issus de la caisse fédérale seront à disposition chaque année dès 2025, dans le cadre d’un programme d’impulsion d’une durée de dix ans, principalement pour le remplacement de grandes installations de chauffage à combustible fossile ou de chauffage électrique.

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a examiné si le Programme Bâtiments permet d’atteindre de la manière la plus efficace et la plus économique possible les objectifs de la politique énergétique et climatique en place dans le domaine du bâtiment. Les résultats montrent que la conception comme la mise en œuvre du programme offrent globalement de bonnes conditions à cet égard. Il existe toutefois des potentiels d’amélioration dans certains domaines. Le programme d’allégement des finances fédérales prévu par le Conseil fédéral, qui entraînera des répercussions encore imprévisibles sur le Programme Bâtiments, ne faisait pas partie de l’audit. Le CDF part toutefois du principe que les recommandations du présent rapport restent pertinentes pour la future politique énergétique et climatique dans le domaine du bâtiment.

Un encouragement bien rodé, mais qui pourrait être plus efficace et économique

L’objectif inscrit dans la loi sur le climat de ramener à zéro net d’ici à 2050 les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur du bâtiment, les mesures du Programme Bâtiments et le monitoring détaillé des effets instauré par l’OFEN créent les conditions propices à une promotion efficace et économique. De même, la collaboration entre la Confédération et les cantons est bien rodée dans le contexte du versement des contributions globales ainsi que pour la mise en œuvre et la surveillance du Programme Bâtiments.

De l’avis du CDF, des améliorations s’imposent dans des domaines importants. Ainsi, la Confédération devrait revoir les bases stratégiques de la politique énergétique et climatique menée dans le domaine du bâtiment pour privilégier les mesures particulièrement efficaces et efficientes. Il convient encore de mieux délimiter le Programme Bâtiments de l’instrument de compensation des émissions de CO₂ et d’y mettre davantage l’accent sur certains groupes cibles. Enfin, l’OFEN devrait évaluer de manière plus réaliste les économies d’énergie résultant du programme et s’efforcer d’instaurer des mesures plus efficaces contre les effets d’aubaine.

Priorité aux énergies renouvelables pour l’atteinte économique des objectifs climatiques

Le Programme Bâtiments pourrait être bien plus efficace et plus économique si les divers objectifs énergétiques et climatiques ainsi que les mesures en faveur de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables étaient mieux hiérarchisés. Une telle priorisation devrait viser à atteindre de la manière la plus rentable possible l’objectif de zéro émission de CO₂ d’ici à 2050 pour la production de chaleur dans les bâtiments.

Le remplacement complet des chauffages à combustibles fossiles restants par des sources renouvelables serait une condition nécessaire et suffisante pour atteindre pleinement cet objectif climatique. Par contre, les mesures d’isolation thermique ne seraient ni indispensables ni suffisantes dans cette optique. Ceci dans l’hypothèse réaliste voulant que la production d’électricité indigène reste largement exempte de CO₂ et que les importations d’électricité le soient toujours davantage.

Dans les bâtiments équipés de pompes à chaleur ou de chauffages électriques, l’isolation thermique réduit la consommation d’électricité en hiver. Accessoirement, elle contribuera à la réduction des émissions de CO₂ jusqu’au remplacement des chauffages fossiles restants. Selon les objectifs climatiques, ce remplacement doit intervenir d’ici à 2050. Par la suite, l’isolation thermique existante ne réduira plus les émissions de CO₂, mais seulement la consommation électrique en hiver. Sa contribution aux objectifs climatiques sera dès lors nulle. Dans les bâtiments équipés de chauffages électriques, le remplacement de ces derniers par des pompes à chaleur générerait de plus grandes économies d’électricité qu’une isolation thermique. En bref, si le remplacement complet des chauffages fossiles s’avère indispensable pour atteindre les objectifs climatiques dans le domaine du bâtiment, les économies d’électricité dans le secteur du bâtiment ne constituent qu’une mesure parmi d’autres pour garantir la sécurité d’approvisionnement en hiver.

Sachant que le remplacement des chauffages fossiles par des pompes à chaleur fait grimper la consommation de courant électrique en hiver, il en résulte un conflit d’objectifs entre la préservation du climat et les économies d’électricité. Ce conflit d’objectifs devra être dûment réglé. On notera qu’à ce jour, les coûts d’encouragement par tonne de CO₂ économisée ont été environ trois fois plus élevés dans le cas de l’isolation thermique que pour le remplacement du chauffage et les autres mesures portant sur les installations techniques du bâtiment. Autrement dit, les économies de CO₂ dues au Programme Bâtiments entre 2010 et 2022 auraient pu être réalisées à un coût potentiellement inférieur d’un milliard de francs en misant davantage sur le remplacement de chauffage plutôt que sur les mesures d’isolation thermique. Ou alors il aurait été possible de réaliser des économies de CO₂ deux tiers plus élevées sans qu’il en coûte davantage.

Les bases stratégiques en vigueur à la Confédération pour la politique énergétique et climatique dans le domaine du bâtiment sont lacunaires, faute de régler les conflits d’objectifs et de donner la priorité aux mesures les plus efficaces et les plus économiques, et devraient être complétées dans ce sens. Il faudrait également prendre en compte les autres résultats du présent audit.

Le chevauchement des objets subventionnés dans le cadre du Programme Bâtiments avec des projets découlant de l’obligation de compenser les émissions de CO₂ générées par les carburants peut aboutir, dans des cas d’espèce, à des cumuls de paiements problématiques et à une double imputation non conforme aux règles de la réduction des émissions de CO₂. En pareil cas, l’OFEV devrait tout faire pour exclure, d’entente avec l’OFEN, la possibilité de cumuler les subventions des deux offices pour les mêmes activités.

Meilleure atteinte des groupes cibles, limitation des effets d’aubaine et prise en compte de l’écart entre les performances prévues et les performances effectives (performance gap)

Pour atteindre l’objectif de zéro émission de CO₂ d’ici à 2050, il est nécessaire d’éviter entièrement les émissions pour tous les types de bâtiments et pour toutes les catégories de propriétaires. Des efforts supplémentaires s’imposent par conséquent. Ainsi seulement, le Programme Bâtiments parviendra à réellement toucher des groupes cibles qui lui échappent encore, à commencer par les propriétaires de grands portefeuilles immobiliers. Le programme d’impulsion déjà décidé représente un premier pas dans cette direction.

Les effets d’aubaine ne peuvent être entièrement évités, à partir du moment où les subventions comptent de nombreux bénéficiaires. Afin de limiter d’environ 45 % en moyenne les effets d’aubaine mis en évidence par l’OFEN, il serait judicieux de prendre en compte de façon plus différenciée la situation de certains groupes cibles lors de l’octroi des subventions. En outre, il convient d’améliorer la coordination du Programme Bâtiments avec les durcissements des prescriptions cantonales et avec les allégements fiscaux en place.

Bien que l’impact des mesures d’efficacité énergétique adoptées dans le domaine du bâtiment tende à être surestimé selon différentes sources, l’OFEN n’a ni mesuré ni inclus jusqu’ici dans ses calculs des effets l’écart entre les performances prévues et les performances effectives (performance gap) du Programme Bâtiments. Or ce serait important pour pouvoir accorder une éventuelle priorité aux mesures de remplacement de chauffage sur celles d’isolation énergétique.

Potentiel d’améliorations ciblées de la surveillance, du pilotage et de l’échange d’expériences

Le CDF n’a pas constaté de lacune majeure dans son audit, qu’il s’agisse de la surveillance exercée par la Confédération sur les autorités cantonales d’exécution ou de celle des cantons sur leurs bénéficiaires de subventions respectifs. L’OFEN dispose pour le Programme Bâtiments d’un système de monitoring très complet. Le CDF rappelle par ailleurs le rôle important des évaluations périodiques approfondies pour une appréciation d’ensemble du Programme Bâtiments et pour son développement ultérieur. Or de telles évaluations ont fait défaut ces dernières années. Le CDF approuve le pilotage opérationnel par l’OFEN de la mise en œuvre des contributions globales. L’OFEN pourrait toutefois améliorer les bases du pilotage effectué par la Confédération et les cantons, en affinant ses évaluations et en tirant parti de toutes les informations disponibles. Enfin, le CDF est favorable aux échanges d’expériences entre les cantons et la Confédération sur des questions opérationnelles, mais considère qu’il reste un potentiel d’amélioration dans l’échange d’expériences sur les questions fondamentales soulevées par le Programme Bâtiments.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

Il Programma Edifici comprende un insieme di misure per la riduzione a lungo termine delle emissioni di CO₂ e la diminuzione del consumo di energia elettrica in inverno. I Cantoni sono responsabili dell’esecuzione del programma e a tale scopo adottano un modello d’incentivazione armonizzato. Finora, hanno ricoperto un ruolo fondamentale sul piano finanziario singoli provvedimenti per garantire l’isolamento termico, la sostituzione di riscaldamenti e il risanamento totale degli edifici. La Confederazione partecipa al programma, coprendo gran parte dei relativi costi mediante il versamento di contributi globali a favore dei Cantoni. L’Ufficio federale dell’energia (UFE) è responsabile dell’assegnazione dei contributi globali. Quest’ultimo collabora con l’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) per le questioni legate alla politica climatica.

Un terzo dei proventi della tassa sul CO₂ applicata ai combustibili, ma al massimo 450 milioni di franchi all’anno, sono utilizzati per i contributi globali. Tra il 2010 e il 2023 i Cantoni hanno versato un totale di 3,6 miliardi di franchi a favore di progetti che hanno beneficiato del programma. Dal 2016 al 2023 i versamenti annuali erogati nell’ambito del Programma Edifici sono aumentati da 150 milioni a circa 530 milioni di franchi, due terzi dei quali sono stati finanziati tramite la tassa sul CO₂. Nel quadro di un programma d’impulso della durata di dieci anni, dal 2025 le casse federali metteranno a disposizione altri 200 milioni di franchi all’anno, destinati principalmente alla sostituzione di grandi impianti di riscaldamento a combustibili fossili ed elettrici.

Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha verificato se il Programma Edifici potrà raggiungere gli obiettivi di politica energetica e climatica nel settore degli edifici nella maniera più efficace ed economica possibile. I risultati mostrano che l’impostazione e l’attuazione del programma hanno approntato nel complesso le condizioni quadro necessarie alla realizzazione di tale scopo. Tuttavia si rileva un certo potenziale di miglioramento in determinati settori. Il pacchetto di misure di sgravio del bilancio della Confederazione, che riserverà conseguenze ancora imprevedibili per il Programma Edifici, non è stato contemplato nella verifica. Il CDF presume che le raccomandazioni per l’ulteriore sviluppo della politica energetica e climatica nel settore degli edifici contenute nel presente rapporto di verifica saranno ancora valide.

Il sistema di promozione è ben rodato, ma in singoli settori potrebbe essere più efficace ed economico

L’obiettivo del saldo netto delle emissioni di CO₂ pari a zero da raggiungere entro il 2050 per il settore degli edifici, sancito dalla legge federale del 30 settembre 2022 sugli obiettivi in materia di protezione del clima, l’innovazione e il rafforzamento della sicurezza energetica, le misure previste dal Programma Edifici e l’accurato monitoraggio sull’efficacia del programma svolto dall’UFE creano le condizioni adeguate per garantire un’incentivazione efficace ed economica. La collaborazione tra Confederazione e Cantoni nella concessione dei contributi globali nonché nell’attuazione e nella vigilanza relative al Programma Edifici è efficace.

Tuttavia il CDF rileva un fabbisogno di miglioramento in singoli settori importanti. Per migliorare la selezione delle misure particolarmente efficaci ed efficienti da adottare, la Confederazione dovrebbe rielaborare le basi strategiche per la politica energetica e climatica nel settore degli edifici. Bisognerebbe essere più conseguenti nella separazione del Programma Edifici dallo strumento della compensazione di CO₂, per poi indirizzare maggiormente il programma a gruppi di destinatari mirati. Infine, l’UFE dovrebbe stimare in maniera più realistica i risparmi in termini di energia raggiunti mediante il programma ed elaborare misure più incisive per delimitare gli effetti di trascinamento.

Dare la priorità alle energie rinnovabili per realizzare gli obiettivi climatici in modo economico

Il Programma Edifici potrebbe essere nettamente più efficace ed economico, se i singoli obiettivi energetici e climatici nonché le misure per promuovere l’efficienza energetica e le energie rinnovabili fossero sottoposti a un processo più adeguato di definizione delle priorità. Tale processo dovrebbe aspirare a realizzare l’obiettivo del saldo delle emissioni di CO₂ pari a zero per la generazione di calore negli edifici entro il 2050, nel modo più efficiente possibile sul piano dei costi. Una condizione necessaria e sufficiente per raggiungere appieno questo obiettivo è sostituire tutti gli impianti di riscaldamento a combustibili fossili con riscaldamenti alimentati a energie rinnovabili. Al contrario, le misure che intervengono sull’isolamento termico non sono necessariamente indispensabili né sufficienti per la realizzazione di tale scopo. Ciò presuppone che la produzione di energia elettrica in Svizzera continui a essere per la maggior parte a emissioni di CO₂ pari a zero e che le importazioni di energia elettrica si allineino sempre di più a questo obiettivo; una condizione che, nell’ottica attuale, può considerarsi realistica.

In inverno, negli edifici dotati di impianti di riscaldamento con pompa di calore ed elettrici, l’isolamento termico consente di ridurre il consumo elettrico. Inoltre, fino alla completa sostituzione dei riscaldamenti a combustibili fossili, l’isolamento termico contribuisce in maniera complementare alla riduzione delle emissioni di CO₂. Conformemente a quanto stabilito dagli obiettivi climatici questa sostituzione dovrà avvenire entro il 2050. Successivamente l’isolamento termico già esistente non contribuirà più a ridurre le emissioni di CO₂, ma a diminuire il consumo di energia durante l’inverno. In tal senso non interviene più in favore del raggiungimento degli obiettivi climatici. Nel caso degli edifici con impianti di riscaldamento elettrici, la sostituzione con pompe a colore comporta risparmi in termini di energia elettrica più sostanziosi rispetto a quelli che si realizzerebbero con l’isolamento termico. Al fine di raggiungere gli obiettivi climatici nel settore degli edifici, è imprescindibile sostituire tutti gli impianti a combustibili fossili e i riscaldamenti elettrici. Per assicurare l’approvvigionamento nei mesi invernali, i risparmi in termini di energia elettrica nel settore degli edifici rappresentano invece soltanto una delle diverse misure disponibili.

Tuttavia gli obiettivi climatici e gli obiettivi di risparmio di elettricità collidono tra loro, in quanto la sostituzione dei riscaldamenti a combustibili fossili con le pompe di calore implica un maggiore consumo elettrico durante l’inverno. Questo conflitto di fondo va risolto e gli obiettivi armonizzati. Al riguardo occorre tenere presente che fino ad ora i costi di promozione per ogni tonnellata di CO₂ ridotta, calcolati per l’isolamento termico, erano tre volte superiori agli stessi costi calcolati per la sostituzione dei riscaldamenti e per altre misure nell’ambito dell’impiantistica. Il risparmio di CO₂ conseguito dal Programma Edifici dal 2010 al 2022 avrebbe potuto essere raggiunto potenzialmente con un miliardo di franchi in meno, se si fosse attuata una sostituzione degli impianti di riscaldamento più incisiva. Mentre se si fossero impiegati i medesimi mezzi di promozione, il risparmio di CO₂ conseguito sulla durata dell’intero programma sarebbe stato di due terzi più elevato.

Le basi strategiche della Confederazione per la politica energetica e climatica nel settore degli edifici sono lacunose per quanto attiene al disciplinamento degli obiettivi contrastanti e alla definizione di priorità nella selezione di misure che siano possibilmente efficaci ed economiche. Tali lacune vanno colmate e, in questo processo, vanno considerati anche gli ulteriori risultati della presente verifica.

La sovrapposizione degli obiettivi di promozione del Programma Edifici e dei progetti relativi all’attuazione dell’obbligo di compensazione delle emissioni di CO₂ dei carburanti genera, in singoli casi, interventi di promozione problematici che incentivano due volte lo stesso obiettivo e provocano doppi conteggi non conformi delle riduzioni di CO₂. D’intesa con l’UFE, l’UFAM dovrebbe a tal proposito escludere ampiamente la possibilità di beneficiare di doppi contributi di promozione.

Migliorare il raggiungimento dei gruppi di destinatari, limitare gli effetti di trascinamento e considerare il «performance gap»

Perché l’obiettivo delle emissioni di CO₂ pari a zero possa essere raggiunto entro il 2050, è necessario che per tutte le tipologie di edifici e per tutti i gruppi di proprietari vi sia una completa rinuncia alla produzione di tali emissioni. Di conseguenza è imprescindibile un impegno maggiore. Solo in questo modo il Programma Edifici potrà raggiungere meglio importanti gruppi di destinatari, finora coinvolti solo marginalmente.

Si tratta, ad esempio, dei proprietari di grandi portafogli immobiliari. Il programma d’impulso già istituito è un primo passo in questa direzione.

Quando i beneficiari di un sussidio sono numerosi, è difficile evitare del tutto gli effetti di trascinamento. Per arginare gli effetti di trascinamento, che secondo l’UFE corrisponderebbero approssimativamente a una media del 45 per cento, la situazione di singoli gruppi di destinatari dovrebbe essere considerata in maniera differenziata nell’erogazione dei sussidi. Inoltre occorre migliorare il Programma Edifici affinché contempli maggiormente le prescrizioni cantonali più severe e le agevolazioni fiscali esistenti.

Nonostante diverse fonti attestino che gli effetti delle misure di efficienza energetica nel settore degli edifici vengano spesso sopravalutati, finora l’UFE non ha tenuto conto, nell’ambito del programma, di un simile divario delle prestazioni energetiche (il cosiddetto «performance gap»), così come non lo ha considerato nei rispettivi calcoli sugli effetti dei provvedimenti. Considerare il «performance gap» sarebbe fondamentale per poter dare eventualmente la precedenza alle misure destinate alla sostituzione degli impianti di riscaldamento rispetto a quelle relative all’isolamento termico.

Margine di miglioramento nella vigilanza, nella gestione e nello scambio di esperienze

Nell’ambito degli aspetti sottoposti a verifica, il CDF non ha rilevato alcuna lacuna sostanziale in riferimento alla vigilanza della Confederazione nei confronti delle autorità d’esecuzione cantonali nonché alla vigilanza esercitata dai Cantoni nei confronti dei beneficiari dei sussidi. L’UFE dispone di un sistema di monitoraggio sul Programma Edifici ben strutturato ed efficace. Affinché si possa usufruire di una valutazione complessiva sul programma e definirne l’ulteriore sviluppo, il CDF ritiene sia importate eseguire valutazioni periodiche approfondite, che purtroppo sono mancate negli scorsi anni. Il CDF valuta positivamente la gestione operativa dell’UFE nell’assegnazione dei contributi globali. Quest’ultimo potrebbe però migliorare le basi per la gestione da parte della Confederazione e dei Cantoni, valutando e sfruttando maggiormente le informazioni già esistenti. In conclusione, il CDF considera soddisfacente lo scambio di esperienze relativo alle questioni operative tra Cantoni e Confederazione, ma per quanto riguarda le questioni generali del Programma Edifici ravvisa un margine di miglioramento.

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