System of supplementary judges

• Research unit: PCA
• Project number: 89

Short description (German)

Thema der Evaluation: An drei der vier eidgenössischen Gerichte können neben den ordentlichen auch nebenamt­liche Richterinnen und Richter zum Einsatz kommen: am Bundesgericht (BGer), am Bundes­strafgericht (BStGer) und am Bundespatentgericht (BPatGer). Am Bundesverwaltungsgericht (BVGer) besteht diese Möglichkeit nicht. Auch in anderen Ländern existiert dieses System nicht. Nebenamtliche Richterinnen und Richter sollen insbesondere mögliche Spitzen in der Geschäftslast der Gerichte abfedern und ausgefallene ordentliche Richterinnen und Richter ersetzen. Das System unterscheidet sich jedoch stark von Gericht zu Gericht und wurde infrage gestellt.

Auftrag und Fragestellungen: Die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates schlug der GPK des Nationalrates 2022 vor, das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter zu evaluieren. Die GPK beschlossen am 23. Januar 2023, die PVK selbst mit einer Evaluation zu betrauen. Am 24. August 2023 beauftragten die zuständigen Subkommissionen Gerichte/BA der GPK die PVK, die Zweckmässigkeit des Einsatzes nebenamtlicher Richterinnen und Richter an denjenigen Bundesgerichten, die diese Möglichkeit bieten, zu prüfen. Zudem soll evaluiert werden, ob eine Ausweitung des Systems der nebenamtlichen Richterinnen und Richter auf das BVGer sinnvoll wäre. Im Rahmen der Evaluation sollen folgende Fragen beantwortet werden:

1. Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer effizienten Recht­sprechung der einzelnen Gerichte bei?
2. Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer unabhängigen Rechtsprechung der einzelnen Gerichte bei?
3. Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer qualitativ guten Rechtsprechung der einzelnen Gerichte bei?
4. Ist die Einsatzhäufigkeit nebenamtlicher Richterinnen und Richter an den einzelnen Gerichten angesichts der damit verbundenen Vor- und Nachteile angemessen?
5. Sind die gesetzlichen und reglementarischen Vorgaben für den Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter an den einzelnen Gerichten geeignet? 
6. Wäre der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter am BVGer angesichts der damit verbundenen Vor- und Nachteile an den anderen Gerichten zweckmässig?

Vorgehen: Die PVK führt unter den ordentlichen und nebenamtlichen Richterinnen und Richtern eine (extern vergebene) Online-Befragung zur Effizienz, Unabhängigkeit und Qualität (Fragestel­lungen 1 bis 3) durch. Die Ergebnisse werden anschliessend in Fokusgruppen mit den Präsi­dentinnen und Präsidenten der Gerichtskammern/Abteilungen vertieft. Zudem führt die PVK mit anonymen Daten, die von den eidgenössischen Gerichten zur Verfügung gestellt werden, eine statistische Analyse der Fälle durch (Fragestellung 4). Die Eignung der Rechtsgrundlagen, einschliesslich der gerichtsinternen Reglemente, werden mittels einer Dokumentenanalyse und eines extern vergebenen Rechtsgutachtens beurteilt (Fragestellung 5). Zu guter Letzt führt die PVK eine Dokumentenanalyse und eine Fokus­gruppe zum BVGer durch (Fragestellung 6). Für diese Analysen wird ebenfalls die erwähnte externe juristische Fachexpertise beigezogen.

Zeitplan: Die PVK führt ihre Analysen grösstenteils bis Juni 2024 durch. Gemäss Planung liegt der Eva­luationsbericht der PVK im ersten Quartal 2025 vor. Die GPK ziehen dann die politischen Fol­gerungen daraus und formulieren gegebenenfalls in einem separaten Bericht Empfehlungen an den Bundesrat. In der Regel veröffentlicht die Kommission ihren Bericht und die Evaluation der PVK.

Short description (French)

Thème de l’évaluation: Trois des quatre tribunaux fédéraux peuvent recourir à des juges suppléantes et suppléants en plus des juges ordinaires : le Tribunal fédéral (TF), le Tribunal pénal fédéral (TPF) et le Tribunal fédéral des brevets (TFB). En revanche, cette possibilité n’existe pas pour le Tribunal fédéral administratif (TAF). De même, ce système n'existe pas dans d'autres pays. Le recours à des juges suppléantes et suppléants devrait notamment pallier les éventuels pics d’activité des tribunaux et permettre de remplacer des juges ordinaires indisponibles. Or, le fonctionnement de ce système varie fortement d’un tribunal à l’autre et a été mis en question.

Mandat et questions d’évaluation: Après que la Commission des affaires juridiques du Conseil national a proposé à la CdG du Conseil national de procéder à une évaluation du système des juges suppléantes et suppléants en 2022, les CdG ont décidé le 23 janvier 2023 de confier elles-mêmes une évaluation au CPA. Le 24 août 2023, les sous-commissions Tribunaux/MPC des CdG, compétentes en la matière, ont décidé que le CPA doit examiner l’opportunité de recourir aux juges suppléantes et suppléants dans les tribunaux fédéraux qui prévoient cette possibilité. De plus, il convient d’examiner si l’extension du système des juges suppléantes et suppléants au TAF serait utile. L’évaluation répond aux questions suivantes :

1. Le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue-t-il à l’efficience de l’activité judiciaire dans les différents tribunaux concernés ?
2. Le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue-t-il à l’indépendance de l’activité judiciaire dans les différents tribunaux concernés ?
3. Le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue-t-il à la qualité de l’activité judiciaire dans les différents tribunaux concernés ?
4. La fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants dans les tribunaux est-elle appropriée compte tenu des avantages et des inconvénients du système ?
5. Les prescriptions légales et réglementaires régissant le recours aux juges suppléantes et suppléants dans les différents tribunaux sont-elles adéquates ?
6. Serait-il opportun que le Tribunal administratif fédéral recoure à des juges suppléantes et suppléants, étant donné les avantages et les inconvénients de ce système observés dans les autres tribunaux ?

Procédure: Le CPA conduira une enquête en ligne (externalisée) auprès des juges ordinaires et suppléantes et suppléants pour les questions relatives à l’efficience, l’indépendance et la qualité (questions 1 à 3). Les résultats obtenus seront ensuite approfondis dans des focus groups avec les présidents et présidentes des cours/chambres. En outre, le CPA réalisera une analyse statistique des affaires, grâce à des données anonymes fournies par les Tribunaux fédéraux (question 4). L’adéquation des bases juridique, y compris des règlements internes des différents tribunaux, sont appréciés sur la base d’une analyse documentaire et d’un avis de droit externe (question 5). Enfin, le CPA mènera une analyse documentaire et mettra en place un focus group concernant le TAF (question 6). Pour ces analyses, il est aussi prévu de s’appuyer sur l’expertise juridique externe susmentionnée.

Calendrier: Le CPA effectuera la plupart de ses analyses d’ici jusqu'à juin 2024. Selon le calendrier établi, le rapport d’évaluation du CPA sera prêt au premier trimestre 2025. Les CdG tireront ensuite les conclusions politiques de l’évaluation et formuleront, le cas échéant, dans un rapport distinct, des recommandations à l’intention du Conseil fédéral. En règle générale, la commission publie son rapport ainsi que l’évaluation du CPA.

Short description (Italian)

Oggetto della valutazione: Presso tre dei quattro tribunali della Confederazione, vale a dire il Tribunale federale (TF), il Tribunale penale federale (TPF) e il Tribunale federale dei brevetti (TFB), accanto ai giudici ordinari sono impiegati anche giudici non di carriera. Il Tribunale amministrativo federale (TAF) non applica invece questa pratica. Nemmeno in altri Paesi esiste un sistema di questo tipo. L’impiego di giudici non di carriera mira in particolare a gestire possibili picchi di lavoro dei tribunali e a sostituire i giudici ordinari assenti. Il sistema è tuttavia molto diverso tra i vari tribunali ed è stato messo in discussione.

Mandato e domande: Nel 2022 la Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale ha proposto alla Commissione della gestione (CdG) della medesima Camera di valutare il sistema dei giudici non di carriera. Il 23 gennaio 2023 le CdG hanno deciso di affidare una valutazione al CPA. Il 24 agosto 2023, le sottocommissioni Tribunali/MPC delle CdG, competenti in materia, hanno incaricato il CPA di esaminare l’adeguatezza del sistema che prevede l’impiego di giudici non di carriera per quei tribunali della Confederazione in cui tale possibilità è data. Occorre inoltre esaminare se un eventuale ampliamento del sistema dei giudici non di carriera anche al TAF sia sensato. La valutazione del CPA dovrà rispondere alle seguenti domande:

1. L’impiego di giudici non di carriera contribuisce a rendere efficiente l’attività giudiziaria dei singoli tribunali?
2. L’impiego di giudici non di carriera contribuisce all’indipendenza dell’attività giudiziaria dei singoli tribunali?
3. L’impiego dei giudici non di carriera contribuisce alla buona qualità dell’attività giudiziaria dei singoli tribunali?
4. La frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera nei vari tribunali è appropriata considerando i vantaggi e gli svantaggi che ne derivano?
5. Le prescrizioni legali e regolamentari per l’impiego dei giudici non di carriera nei singoli tribunali sono adeguate?
6. L’impiego di giudici non di carriera sarebbe adeguato anche presso il TAF, considerando i vantaggi e gli svantaggi che ne derivano presso gli altri tribunali?

Procedura: Il CPA sottopone ai giudici ordinari e ai giudici non di carriera un questionario online (affidato a una ditta esterna) per valutare l’efficienza, l’indipendenza e la qualità (domande 1–3). I risultati saranno poi approfonditi in focus group con i presidenti delle Corti. Inoltre il CPA svolgerà un’analisi statistica dei casi (domanda 4) con dati anonimi messi a disposizione dai tribunali della Confederazione. L’adeguatezza delle basi legali, inclusi i regolamenti interni dei tribunali, sarà valutata con un’analisi dei documenti e una perizia legale esterna (domanda 5). Infine il CPA effettuerà un’analisi dei documenti e un focus group dedicati al TAF (domanda 6). Anche per queste analisi farà ricorso alla perizia esterna menzionata.

Tempistica: Il CPA svolge gran parte delle analisi entro giugno 2024. Secondo quanto pianificato, il CPA presenta il rapporto finale nel corso del primo trimestre del 2025. Le CdG traggono quindi le conclusioni politiche che si basano sulla valutazione del CPA e formulano se del caso in un rapporto separato le loro raccomandazioni al Consiglio federale. Di massima, la Commissione pubblica il suo rapporto e la valutazione del CPA.

Public policy examined (German)

Gerichtsorganisation

Executive summary/ Recommendation (German)

Das Wichtigste in Kürze

Das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten ist grundsätzlich zweckmässig. Es trägt zu einer effizienten Rechtsprechung bei, stösst aber rasch an Grenzen. Mit den Risiken des Systems für eine unabhängige und kohärente Rechtsprechung gehen die Gerichte angemessen um. Unter gewissen Voraussetzungen könnte das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter auch auf das Bundesverwaltungsgericht ausgeweitet werden.

Ausgehend von einem Antrag der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates (RK-N) beauftragten die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) im Januar 2023 die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer Evaluation des Systems der nebenamtlichen Richterinnen und Richter.

An ihrer Sitzung vom 24. August 2023 entschieden die Subkommissionen Gerichte/BA der GPK des National- und Ständerates, dass die Evaluation die Zweckmässigkeit des Einsatzes nebenamtlicher Richterinnen und Richter am Bundesgericht (BGer), am Bundesstrafgericht (BStGer) und am Bundespatentgericht (BPatGer) prüfen solle. Zudem solle evaluiert werden, inwiefern der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am Bundesverwaltungsgericht (BVGer), das gegenwärtig nicht über diese Möglichkeit verfügt, angezeigt wäre.

Die PVK hat durch eine externe Auftragnehmerin eine Online-Befragung bei den nebenamtlichen und ordentlichen Richterinnen und Richtern sowie den Gerichtsschreibenden an den Gerichten durchführen lassen. Zur Vertiefung führte die PVK Gruppengespräche und Einzelinterviews durch. Darüber hinaus erstellte die PVK statistische Analysen zur Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Mit einem externen Rechtsgutachten liess die PVK klären, inwieweit die rechtlichen Grundlagen für den Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern geeignet sind.

Anhand dieser Analysen kommt die PVK zu folgenden Schlüssen:

Aus den rechtlichen Vorgaben gehen die Einsatzgründe für nebenamtliche Richterinnen und Richter nicht klar hervor

In den rechtlichen Grundlagen des BGer und BStGer bleibt weitgehend unklar, aus welchen Gründen nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt werden sollen. Das BPatGer dagegen besteht fast ausschliesslich aus nebenamtlichen Richterinnen und Richtern. Sie werden in allen Spruchkörpern eingesetzt, weshalb bei diesem Gericht keine spezifischen Gründe für ihren Einsatz erforderlich sind (Ziff. 7.1).

Nebenamtliche Richterinnen und Richter entlasten im Allgemeinen die Gerichte, ihr Einsatz kann aber auch zu Mehraufwand führen

Der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern trägt insgesamt zu einer effizienten Rechtsprechung an den Gerichten bei. Die Gerichte können nebenamtliche Richterinnen und Richter bei einer hohen Geschäftslast oder beim Ausfall von ordent­lichen Richterinnen und Richtern einsetzen, damit die Urteile innert angemessener Frist gefällt werden (Ziff. 3.1). Insbesondere stellen nebenamtliche Richterinnen und Richter die Fallerledigung in verschiedenen Verfahrenssprachen sicher (Ziff. 3.2). Ein effizienter Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern bedingt allerdings, dass sie regelmässig Fälle für das jeweilige Gericht erledigen, damit sie die Abläufe und die Praxis zu kennen. Ohne die notwendige Erfahrung kann ihr Einsatz zu Mehraufwand für die Gerichte führen. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn ihre Vorarbeiten für Urteile stark überarbeitet werden müssen (Ziff. 3.3).

Ein häufigerer Einsatz der nebenamtlichen Richterinnen und Richter ist nur begrenzt möglich

Die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten ist insgesamt angemessen. Sie variiert stark zwischen den Gerichten bzw. beim BStGer zwischen den Kammern. Dies lässt sich insbesondere mit den unterschiedlichen Aufgaben der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den Gerichten erklären. Die Einsatzhäufigkeit hängt zudem davon ab, wie oft die nebenamtlichen Richterinnen und Richter aufgeboten werden und ob sie die Aufgebote annehmen (Ziff. 6.1). Insbesondere an der Berufungskammer des BStGer erweist es sich wegen der begrenzten Verfügbarkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter als schwierig, die Spruchkörper zusammenzustellen. Die Gerichte würden einen vermehrten Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern aufgrund der damit verbundenen Schwierigkeiten nur teilweise begrüssen (Ziff. 6.2).

Mit den Risiken für eine unabhängige und kohärente Rechtsprechung gehen die Gerichte zweckmässig um

Die Gerichte haben Vorgaben erlassen, welche die Unabhängigkeit der Rechtsprechung beim Beizug von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern sicherstellen sollen. Diese sind aus rechtlicher Sicht geeignet und bewähren sich in der Anwendung. Das BPatGer trägt der Unabhängigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und -richter mit detaillierten Ausstandsregeln Rechnung (Ziff. 4.1, 4.2). Die Qualität der Rechtsprechung wird insgesamt gewahrt, auch wenn gewissen nebenamtlichen Richterinnen und Richtern die notwendige Erfahrung fehlt (Ziff. 5.1). Die Spruchkörper werden an den Gerichten so zusammengesetzt, dass die nebenamtlichen Richterinnen und Richter möglichst in der Minderheit sind. Dadurch wird eine einheitliche Rechtsprechung gewährleistet (Ziff. 5.3).

Das Parlament wählt nicht immer Richterinnen und Richter mit den notwendigen Kompetenzen

Die Gerichte stufen die Zusammenarbeit mit den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern mehrheitlich positiv ein (Ziff. 6.2). Negative Erfahrungen gibt es oft in Fällen, in denen mögliche Probleme bereits bei der Wahl der entsprechenden Person absehbar waren. Zwar enthält die Stellenausschreibung nach Ansicht der Gerichte jeweils die wichtigen Eignungskriterien für das Amt. Doch prüfe die Gerichtskommission, die für die Vorbereitung der Wahl zuständig ist, die zeitliche Verfügbarkeit der Kandidierenden sowie ihre Erfahrungen und Sprachkenntnisse nicht immer ausreichend oder gewichte andere Kriterien wie die Parteizugehörigkeit und das Geschlecht teilweise höher. Die Erfahrungen des BPatGer mit dem Wahlverfahren fallen demgegenüber positiver aus. Dies liegt einerseits daran, dass eine vorberatende Kommission von Fachpersonen eine Vorauswahl trifft, und andererseits sind die Kandidierenden in der Regel nicht Mitglied einer politischen Partei, wodurch die Wahl ihre parteipolitische Bedeutung verliert (Ziff. 5.2).

Unter gewissen Bedingungen könnten auch am BVGer nebenamtliche Richterinnen und Richter zweckmässig eingesetzt werden

Am BVGer gibt es gegenwärtig keine nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Angesichts der Ergebnisse der Evaluation zu den anderen Gerichten erachtet die PVK einen zweckmässigen Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern aber als möglich. Mit ihrem Einsatz könnten kürzere Belastungsspitzen einzelner Abteilungen oder krankheitsbedingte Ausfälle von ordentlichen Richterinnen und Richtern bewältigt werden (Ziff. 8.2). Gleichzeitig müssten nebenamtliche Richterinnen und Richter aber regelmässig zum Einsatz kommen, um die Praxis ihrer Abteilung zu kennen, sodass für das Gericht kein Mehraufwand entsteht. Nebenamtliche Richterinnen und Richter eignen sich angesichts ihrer begrenzten Verfügbarkeit hingegen nicht, um systematische Überlastungen zu beheben (Ziff. 8.1). Je nach Abteilung des BVGer bieten sich eher juristische nebenamtliche Richterinnen und Richter oder Fachrichterinnen und -richter, d. h. Personen mit technischer Ausbildung, an (Ziff. 8.2). Das BVGer selbst steht der Einführung von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am eigenen Gericht allerdings kritisch gegenüber (Ziff. 8.1).

Executive summary/ Recommendation (English)

Main points at a glance

In principle, the system of non-permanent judges in the federal courts is expedient. Although it improves the efficiency of judicial decision-making, it quickly encounters limitations. The courts deal appropriately with the risks the system poses to independence and consistency within the judiciary. The non-permanent judge system could also be used in the Federal Administrative Court under certain conditions.

In response to a proposal by the National Council Legal Affairs Committee (LAC-N), the Federal Assembly Control Committees (CC) tasked the Parliamentary Control of the Administration (PCA) with evaluating the non-permanent judge system in January 2023.

During its meeting on 24 August 2023, the Courts/OAG sub-committees of the National Council and Council of States CCs decided that the evaluation should review whether it is appropriate to use non-permanent judges in the Federal Supreme Court (FSC), the Federal Criminal Court (FCC) and the Federal Patent Court (FPatC). The sub-committees also decided the evaluation should analyse the extent to which it would be appropriate to use non-permanent judges in the Federal Administrative Court (FAC), which does not currently use this system.

To this end, the PCA commissioned an online survey of non-permanent and permanent judges and clerks at the federal courts. In addition, the PCA held group discussions and individual interviews. It also created statistical analyses of the frequency with which non-permanent judges are used. In addition, the PCA commissioned an external legal opinion to determine the extent to which the legal framework for employing non-permanent judges is expedient.

Based on these analyses, the PCA has reached the following conclusions:

Legal provisions do not clearly state the reasons for using non-permanent judges

The legal frameworks governing the FSC and FCC remain largely unclear as to the circumstances in which non-permanent judges might be required or may be appointed. By contrast, the FPatC is staffed almost exclusively by non-permanent judges, who are used in all panels. As such, no specific reasons for their use are required in this court (see section 7.1 of the full evaluation).

Non-permanent judges generally alleviate pressure on the courts, but their use can result in additional work

Overall, the use of non-permanent judges improves the efficiency of judicial decision-making. The courts can use non-permanent judges when they have a heavy caseload or permanent judges are absent, ensuring that judgments can be handed down within a reasonable time frame (see section 3.1 of the full evaluation). In particular, non-permanent judges ensure that cases can be dealt with in the various procedural languages (see section 3.2 of the full evaluation). However, non-permanent judges can only be used efficiently if they handle cases for the relevant court on a regular basis, so that they are familiar with the procedures and judicial decision-making. Without the necessary experience, use of non-permanent judges can result in additional work for the courts. One example of this is if their preparatory work on judgments has to be extensively revised (see section 3.3 of the full evaluation).

More frequent use of non-permanent judges is only possible to a limited extent

Overall, the frequency with which non-permanent judges are used in the federal courts is appropriate. Frequency of use varies greatly between courts and, in the case of the FCC, between chambers. This is due in particular to the range of different tasks performed by non-permanent judges in the courts. The frequency with which non-permanent judges are used also depends on how often they are asked to sit and whether they accept such requests (see section 6.1 of the full evaluation). In the Higher Appeals Chamber of the Federal Criminal Court in particular, it has proved difficult to form panels due to the non-permanent judges’ limited availability. In light of the difficulties involved, the courts have some reservations about an increased use of non-permanent judges (see section 6.2 of the full evaluation).

The courts deal appropriately with the risks to independent and consistent judicial decision-making

The courts have issued guidelines designed to ensure the independence of judicial decision-making when non-permanent judges are used. These are appropriate from a legal perspective and have proved effective in practice. The FPatC ensures the independence of non-permanent judges through detailed recusal rules (see sections 4.1 and 4.2 of the full evaluation). Overall, the quality of judicial decision-making is preserved, even if some non-permanent judges lack the necessary experience (see section 5.1 of the full evaluation). Wherever possible, panels are composed in such a way that non-permanent judges are in the minority. This ensures consistency in judicial decision-making (see section 5.3 of the full evaluation).

Parliament does not always elect judges with the necessary skills

The courts generally have a positive view of their cooperation with non-permanent judges (see section 6.2 of the full evaluation). Negative experiences often occur in cases where potential problems were already evident when the judge in question was elected. The courts consider the vacancy notices for non-permanent judges to contain the key suitability criteria for the post. However, the Judiciary Committee, which is responsible for preparing elections, does not always check candidates’ availability, experience and language skills to an adequate degree and sometimes prioritises other criteria such as party affiliation and gender. The FPatC’s experience with the electoral procedure is more positive. This is partly because a preliminary consultation committee preselects candidates, and partly because the candidates are not generally affiliated with any political party, which means that party-political representation plays no role in their election (see section 5.2 of the full evaluation).

Non-permanent judges could be used at the FAC under certain conditions

There are currently no non-permanent judges at the FAC. However, given the results of the evaluation at the other courts, the PCA considers that the use of non-permanent judges may be appropriate. They may help the FAC to cope with short-term peaks in workload within individual divisions or with absences among permanent judges due to illness (see section 8.2 of the full evaluation). However, non-permanent judges would have to be used on a regular basis to enable them to familiarise themselves with their division’s judicial decision-making and avoid creating additional work for the court. Due to their limited availability, non-permanent judges are not a suitable solution for systemic overload (see section 8.1 of the full evaluation). Depending on the division within the FAC, non-permanent judges with a legal background or specialist judges, i.e. people with technical training, would be more appropriate (see section 8.2 of the full evaluation). However, the FAC itself is sceptical about introducing non-permanent judges into its procedures (see section 8.1 of the full evaluation).

Executive summary/ Recommendation (French)

L’essentiel en bref

Le système des juges suppléantes et suppléants au sein des tribunaux fédéraux est de façon générale opportun. Il contribue à une activité judiciaire efficiente, mais atteint rapidement ses limites. Les tribunaux recourant à ce système gèrent de manière appropriée les risques qui pèsent sur l’indépendance et la cohérence de l’activité judiciaire. Sous certaines conditions, le système des juges suppléantes et suppléants pourrait également être étendu au Tribunal administratif fédéral.

En janvier 2023, sur la base d’une proposition de la Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N), les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation du système des juges suppléantes et suppléants.

À leur séance du 24 août 2023, les sous-commissions Tribunaux/MPC des CdG ont décidé que l’évaluation devait porter sur l’opportunité du recours aux juges suppléantes et suppléants au sein du Tribunal fédéral (TF), du Tribunal pénal fédéral (TPF) et du Tribunal fédéral des brevets (TFB). Le CPA devait par ailleurs évaluer dans quelle mesure le recours aux juges suppléantes et suppléants pourrait être étendu au Tribunal administratif fédéral (TAF), qui ne dispose pas d’un tel système actuellement.

Le CPA a sollicité un mandataire externe pour mener une enquête en ligne auprès des juges ordinaires, des juges suppléantes et suppléants ainsi que des greffières et greffiers des tribunaux. Il a également mené des discussions de groupe et des entretiens individuels pour approfondir les questions et a effectué des analyses statistiques sur la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants. En commandant un avis de droit externe, il a pu par ailleurs clarifier dans quelle mesure les bases légales réglant le recours aux juges suppléantes et suppléants étaient adéquates.

Sur la base de ces analyses, le CPA parvient aux conclusions ci-après :

Les dispositions légales ne précisent pas les raisons pour lesquelles les tribunaux peuvent faire appel à des juges suppléantes et suppléants

Les bases légales du TF et du TPF demeurent obscures quant aux raisons justifiant un recours à des juges suppléantes et suppléants. Le TFB est lui presque exclusivement composé de juges suppléantes et suppléants, qui œuvrent dans tous les collèges de juges ; ce tribunal n’a donc besoin d’aucune raison spécifique justifiant le recours aux juges suppléantes et suppléants (ch. 7.1).

En général, les juges suppléantes et suppléants soulagent les tribunaux, mais peuvent aussi entraîner un surcroît de travail

Le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue dans l’ensemble à une activité judiciaire efficiente des tribunaux. Ces derniers peuvent faire appel à des juges suppléantes ou suppléants pour faire face aux pics d’activité ou pour remplacer les juges ordinaires indisponibles, afin que les jugements puissent être rendus dans un délai adéquat (ch. 3.1). Les juges suppléantes et suppléants permettent en particulier d’assurer le traitement des affaires dans différentes langues de procédure (ch. 3.2). Toutefois, pour que le recours aux juges suppléantes et suppléants soit efficient, il faut que ceux-ci traitent régulièrement des affaires du tribunal concerné, pour connaître ses procédures et sa pratique. Sans cette expérience, ils peuvent entraîner un surcroît de travail pour les tribunaux. C’est par exemple le cas lorsque les textes qu’ils ont préparés pour un jugement doivent être fortement remaniés (ch. 3.3).

Un recours plus fréquent aux juges suppléantes et suppléants n’est possible que de manière limitée

La fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants au sein des tribunaux fédéraux est globalement adéquate. Elle varie fortement entre les tribunaux et, au sein du TPF, entre les cours, ce qui s’explique notamment par les différentes tâches attribuées aux juges suppléantes et suppléants selon les tribunaux. La fréquence à laquelle les tribunaux recourent aux juges suppléantes et suppléants dépend également de la fréquence à laquelle ils les convoquent et à laquelle ceux-ci acceptent la convocation (ch. 6.1). En particulier à la Cour d’appel du TPF, il s’avère difficile de composer les collèges de juges en raison des disponibilités limitées des juges suppléantes et suppléants. Avoir plus souvent recours aux juges suppléantes et suppléants n’est que partiellement souhaité par les tribunaux en raison des difficultés rencontrées (ch. 6.2).

Les tribunaux gèrent de manière adéquate les risques qui pèsent sur l’indépendance et la cohérence de l’activité judiciaire

Les tribunaux ont édicté des règles qui visent à garantir l’indépendance de l’activité judiciaire en cas de recours aux juges suppléantes et suppléants. Celles-ci sont adéquates d’un point de vue juridique et ont fait leurs preuves dans la pratique. Le TFB tient compte de la question de l’indépendance des juges en appliquant des directives de récusation détaillées pour les juges suppléantes et suppléants (ch. 4.1 et 4.2). La qualité de l’activité judiciaire est assurée dans l’ensemble, même si quelques juges suppléantes et suppléants n’ont pas l’expérience nécessaire (ch. 5.1). Les collèges des juges sont composés de sorte que les juges suppléantes et suppléants soient en minorité, dans la mesure du possible, afin d’assurer une activité judiciaire uniforme (ch. 5.3).

Le Parlement n’élit pas toujours des juges ayant les compétences nécessaires

La collaboration avec les juges suppléantes et suppléants est évaluée de manière majoritairement positive par les tribunaux (ch. 6.2). Les expériences négatives surviennent souvent dans les cas où des problèmes étaient déjà prévisibles lors de l’élection de la personne concernée. Aux yeux des tribunaux, les offres d’emploi contiennent les critères d’aptitude importants pour la fonction de juge suppléante ou suppléant ; cependant, la Commission judiciaire, qui est chargée de préparer les élections, n’examinerait pas toujours suffisamment la disponibilité des candidates et des candidats, leur expérience et leurs connaissances linguistiques, ou accorderait parfois plus d’importance à d’autres critères tels que l’appartenance à un parti ou le genre. L’expérience du TFB avec la procédure d’élection est en revanche plus positive. Cela s’explique d’une part par le fait qu’une commission consultative composée de spécialistes effectue une présélection parmi les candidates et candidats, et d’autre part par le fait que ceux-ci ne sont généralement pas membres d’un parti politique et qu’il n’y a donc aucun enjeu politique lors de l’élection (ch. 5.2).

Le système des juges suppléantes et suppléants pourrait, sous certaines conditions, être étendu au TAF

Actuellement, le TAF ne fait pas appel à des juges suppléantes et suppléants. Au vu des résultats de l’évaluation pour les autres tribunaux, le CPA estime qu’il est possible d’étendre ce système au TAF de manière opportune. Cela permettrait de surmonter les pics d’activité des différentes cours ou de pallier les absences des juges ordinaires pour cause de maladie (ch. 8.2). En même temps, les suppléantes et suppléants devraient être sollicités régulièrement afin de bien connaître la pratique de leur cour, de sorte à ce qu’ils ne représentent pas de charge supplémentaire pour le tribunal. Toutefois, les juges suppléantes et suppléants ne permettent pas de remédier à des surcharges de travail chroniques, car ils ne sont disponibles que de manière limitée (ch. 8.1). En fonction de la cour du TAF concernée, des suppléantes ou suppléants de formation juridique ou de formation technique seraient plus appropriés (ch. 8.2). Le TAF lui-même se montre toutefois critique à l’égard de l’introduction de juges suppléants et suppléantes en son sein. (ch. 8.1).

Executive summary/ Recommendation (Italian)

L’essenziale in breve

Il sistema dei giudici non di carriera presso i tribunali della Confederazione è sostanzialmente adeguato. Esso contribuisce all’efficienza dell’attività giudiziaria, ma presenta rapidamente delle limitazioni. I tribunali gestiscono in modo appropriato i rischi del sistema per un’amministrazione della giustizia coerente e indipendente. A determinate condizioni, il sistema dei giudici non di carriera potrebbe essere esteso anche al Tribunale amministrativo federale.

Nel gennaio 2023, sulla base di una proposta della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (CAG-N), le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione del sistema dei giudici non di carriera.

In occasione della seduta del 24 agosto 2023, le sottocommissioni Tribunali/MPC del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati hanno deciso che la valutazione avrebbe dovuto esaminare l’adeguatezza dell’impiego dei giudici non di carriera presso il Tribunale federale (TF), il Tribunale penale federale (TPF) e il Tribunale federale dei brevetti (TFB). Il CPA avrebbe dovuto anche valutare l’opportunità di estendere il loro impiego al Tribunale amministrativo federale (TAF), che attualmente non dispone di tale possibilità.

Il CPA si è avvalso di un mandatario esterno per sottoporre un questionario online ai giudici ordinari e ai giudici non di carriera così come ai cancellieri dei tribunali. A titolo di approfondimento ha condotto discussioni di gruppo e interviste individuali. Ha inoltre allestito analisi statistiche sulla frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera. Infine, mediante una perizia legale, ha chiarito il grado di adeguatezza delle pertinenti basi legali.

Sulla base di tali analisi, il CPA giunge alle seguenti conclusioni:

Dalle prescrizioni legali non emergono chiaramente le ragioni per l’impiego dei giudici non di carriera

Nelle basi legali del TF e del TPF non è indicato chiaramente per quali motivi si dovrebbero impiegare giudici non di carriera. Il TFB è invece costituito pressoché esclusivamente da giudici non di carriera, che sono impiegati in tutti i collegi giudicanti. Per tale tribunale non sono dunque richiesti motivi specifici per il loro impiego (n. 7.1).

In generale i giudici non di carriera alleggeriscono il lavoro dei tribunali, ma il loro impiego può anche comportare oneri supplementari

L’impiego di giudici non di carriera contribuisce complessivamente a rendere efficiente l’attività giudiziaria dei tribunali. In caso di elevato carico di lavoro o di assenza dei giudici ordinari, i tribunali possono impiegare giudici non di carriera al fine di emanare le sentenze entro un termine adeguato (n. 3.1). In particolare, i giudici non di carriera assicurano la conduzione dei casi nelle diverse lingue dei procedimenti (n. 3.2). Un impiego efficiente dei giudici non di carriera presuppone tuttavia che essi conducano regolarmente casi per il rispettivo tribunale, in modo da conoscere le procedure e la pratica. Senza la necessaria esperienza, il loro impiego può dare luogo a oneri supplementari per i tribunali. Ciò si verifica, per esempio, quando i loro lavori preliminari per le sentenze devono essere ampiamente rielaborati (n. 3.3).

Un impiego più frequente dei giudici non di carriera è possibile solo in misura limitata

La frequenza con cui sono impiegati i giudici non di carriera presso i tribunali della Confederazione è complessivamente appropriata, con notevoli variazioni tra i tribunali e, all’interno del TPF, tra le corti. La motivazione risiede in particolare nei diversi compiti dei giudici non di carriera presso i tribunali. Inoltre, la frequenza con cui sono impiegati dipende anche da quanto spesso vengono chiamati in servizio i giudici non di carriera e dal fatto che rispondano o meno a tali chiamate (n. 6.1). In particolare presso la Corte d’appello del TPF, comporre i collegi giudicanti risulta difficile a causa della limitata disponibilità di giudici non di carriera. I tribunali sarebbero solo in parte favorevoli a un maggiore impiego dei giudici non di carriera, a causa delle difficoltà che esso comporta (n. 6.2).

I tribunali gestiscono in modo adeguato i rischi per un’amministrazione della giustizia coerente e indipendente

I tribunali hanno emanato prescrizioni volte ad assicurare l’indipendenza dell’attività giudiziaria in caso di coinvolgimento di giudici non di carriera. Queste sono adeguate dal punto di vista giuridico e si dimostrano valide nella pratica. Il TFB tiene conto dell’indipendenza dei giudici non di carriera attraverso norme dettagliate sulla ricusazione (n. 4.1, 4.2). La qualità dell’attività giudiziaria è complessivamente preservata, anche se taluni giudici non di carriera non dispongono dell’esperienza necessaria (n. 5.1). Presso i tribunali, i collegi giudicanti sono composti in modo che i giudici non di carriera rappresentino possibilmente una quota minoritaria. Si garantisce in tal modo un’amministrazione uniforme della giustizia (n. 5.3).

Il Parlamento non elegge sempre giudici in possesso delle competenze necessarie

I tribunali esprimono un parere per lo più positivo sulla collaborazione con i giudici non di carriera (n. 6.2). Spesso le esperienze negative sono associate ai casi in cui si potevano prevedere eventuali problemi già in sede di elezione di una determinata persona. I tribunali ritengono infatti che, sebbene nella messa a concorso siano specificati i criteri di idoneità importanti per la carica, la Commissione giudiziaria competente per la preparazione dell’elezione non sempre verifica in misura sufficiente la disponibilità di tempo dei candidati, nonché la loro esperienza e le loro conoscenze linguistiche, oppure talvolta attribuisce maggiore importanza ad altri criteri come l’appartenenza a partiti e il genere. Le esperienze del TFB con la procedura di elezione sono invece più positive. Ciò in quanto, da un lato, una commissione incaricata dell’esame preliminare, composta da specialisti, effettua una preselezione e, dall’altro, i candidati generalmente non sono iscritti a un partito, per cui l’affiliazione politica perde rilevanza ai fini dell’elezione (n. 5.2).

A determinate condizioni, anche presso il TAF potrebbero essere adeguatamente impiegati giudici non di carriera

Presso il TAF non operano attualmente giudici non di carriera. Alla luce dei risultati della valutazione relativa agli altri tribunali, il CPA ritiene tuttavia possibile un loro impiego adeguato. Questo consentirebbe di far fronte ai picchi di lavoro di breve durata delle singole corti o alle assenze per malattia dei giudici ordinari (n. 8.2). I giudici non di carriera dovrebbero però anche essere impiegati regolarmente, in modo da conoscere la prassi della loro corte e non comportare oneri supplementari per il tribunale. Per contro, a causa della loro disponibilità limitata, i giudici non di carriera non sono adatti a risolvere sovraccarichi sistematici (n. 8.1). A seconda della corte del TAF, sono maggiormente indicati giudici non di carriera con formazione giuridica oppure giudici specializzati con formazione tecnica (n. 8.2). Il TAF stesso è tuttavia critico nei confronti dell’introduzione di giudici non di carriera nel proprio organico (n. 8.1).

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