Militärdienst mit Einschränkungen

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 91

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Thema der Evaluation

Die Armee beurteilt an der Rekrutierung jedes Jahr bei rund 30 000 Personen, ob sie militär­diensttauglich sind. Wer zum Beispiel keine Waffe tragen oder nicht mit einem schweren Ruck­sack lange Märsche absolvieren kann, wird als militärdiensttauglich mit Einschränkungen beur­teilt. Diese Tauglichkeit mit Einschränkungen wird auch als differenzierte Zuteilung bezeichnet. Der Anteil dieser Personen hat in den letzten Jahren zugenommen und beträgt heute 10 bis 12 Prozent, was jährlich mehreren tausend Personen entspricht.

Auftrag und Fragestellungen

Die GPK haben die PVK am 24. Januar 2023 mit einer Evaluation des Militärdienstes mit Ein­schränkungen beauftragt. Am 8.  Mai 2023 hat die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK des Nationalrates (GPK-N) entschieden, dass die PVK die Beurteilung der Tauglichkeit mit Ein­schränkungen untersuchen soll. Die Evaluation beantwortet die folgenden Fragestellungen:

1. Sind die Vorgaben für die Beurteilung der eingeschränkten Tauglichkeit recht- und zweckmässig?
2. Werden in den verschiedenen Rekrutierungszentren sowie bei der Beurteilung in absentia (d. h. in Abwesenheit der Person) einheitliche und zweckmässige Prozesse angewendet?
3. Ist die Rechtsgleichheit der Entscheide über die eingeschränkte Tauglichkeit angemes­sen sichergestellt?

Vorgehen

Die PVK macht eine Dokumentenanalyse der Vorgaben und Prozesse zur Beurteilung der Tauglichkeit mit Einschränkungen. Auf dieser Grundlage beurteilt sie, ob die Vorgaben recht- und zweckmässig sind (Fragestellung 1).

Weiter führt die PVK Gespräche, beispielsweise mit Personen der Sanität der Armee und mit dem medizinischen Personal in den Rekrutierungszentren. Damit will die PVK herausfinden, inwiefern überall die gleichen Prozesse angewendet werden und ob diese zweckmässig sind (Fragestellung 2).

Ein externer Auftragnehmer wird von der PVK beauftragt, die Daten zu den Tauglichkeitsent­scheiden zu analysieren. So wird untersucht, inwiefern die Entscheide zur Tauglichkeit mit Ein­schränkungen einheitlich sind (Fragestellung 3). Nach Bedarf wird die PVK in dieser Evaluation zudem auf externe juristische und medizinische Expertise zurückgreifen.

Zeitplan

Die PVK führt ihre Analysen grösstenteils bis Anfang 2024 durch. Anschliessend verfasst sie einen Berichtsentwurf und stellt ihn den betroffenen Verwaltungsstellen voraussichtlich im zweiten Quartal 2024 zur Konsultation zu. Den Schlussbericht präsentiert die PVK der zuständigen Subkommission gemäss Planung im vierten Quartal 2024. Die GPK-N zieht dann die politischen Folgerungen und formuliert gegebenenfalls in einem separaten Bericht Emp­fehlungen an den Bundesrat. In der Regel veröffentlicht die Kommission ihren Bericht und die Evaluation der PVK.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Thème de l’évaluation

Chaque année lors du recrutement, l’armée évalue l’aptitude au service militaire d’environ 30 000 personnes. Celles qui ne peuvent pas porter d’arme ou ne peuvent pas effectuer de longues marches avec un sac à dos lourd, par exemple, sont aptes au service militaire avec limitations. On parle aussi d’affectation différenciée. La part de ces personnes a augmenté ces dernières années et se situe aujourd’hui entre 10 et 12 %, ce qui correspond à plusieurs milliers de personnes par an.

Mandat et questions d’évaluation

Les CdG ont chargé le CPA, le 24 janvier 2023, de mener une évaluation sur le service militaire avec limitations. Le 8 mai 2023, la sous-commission DFAE/DDPS de la CdG du Conseil national (CdG-N), compétente en la matière, a décidé que le CPA devrait examiner l’appréciation de l’aptitude avec limitations. L’évaluation répond aux questions suivantes :

1. Les directives relatives à l’appréciation de l’aptitude limitée sont-elles opportunes et conformes au cadre légal ?
2. Des processus uniformes et opportuns sont-ils appliqués dans les différents centres de recrutement et lorsque la décision est prise en l’absence de la personne concernée ?
3. L’égalité des décisions relatives à l’aptitude limitée est-elle assurée de manière adéquate ?

Procédure

Le CPA se fonde sur une analyse documentaire pour évaluer l’opportunité et la conformité au cadre légal des directives et des processus relatifs à l’appréciation de l’aptitude limitée (question 1).

Le CPA conduira également des entretiens, par exemple avec des personnes du service sanitaire de l’armée et du personnel médical des centres de recrutement, afin d’évaluer si des processus uniformes sont appliqués et s’ils sont opportuns (question 2).

Le CPA confiera l’analyse statistique des décisions d’aptitude à un mandataire externe afin d’évaluer dans quelle mesure les décisions sur l’aptitude avec limitations sont uniformes (question 3). Si nécessaire, le CPA recourra à des expertises médicales et juridiques externes dans le cadre de cette évaluation.

Calendrier

Le CPA effectuera la plupart de ses analyses d’ici au début de l’année 2024. Il rédigera ensuite un projet de rapport qu’il enverra en consultation auprès des unités administratives concernées, vraisemblablement durant le deuxième trimestre 2024. Selon le calendrier établi, le CPA présentera son rapport final à la sous-commission compétente au quatrième trimestre 2024. La CdG-N tirera ensuite les conclusions politiques de l’évaluation du CPA et formulera, le cas échéant, dans un rapport distinct, des recommandations à l’intention du Conseil fédéral. En règle générale, la commission publie son rapport ainsi que l’évaluation du CPA.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Oggetto della valutazione

Ogni anno, l'esercito valuta circa 30 000 persone in occasione del reclutamento per determinare se sono idonee al servizio militare. Ad esempio, chi non è in grado di portare un'arma o di compiere lunghe marce con uno zaino pesante viene giudicato idoneo al servizio militare con limitazioni. Questa idoneità con limitazioni è anche chiamata attribuzione differenziata. Negli ultimi anni è aumentata sino a raggiungere il 10-12 per cento, ossia diverse migliaia di persone all'anno.

Mandato e domande

Il 24 gennaio 2023, le CdG hanno incaricato il CPA di eseguire una valutazione del servizio militare con limitazioni. L'8 maggio 2023, la competente sottocommissione DFAE/DDPS della CdG del Consiglio nazionale ha deciso che il CPA deve indagare sulla valutazione dell'idoneità con limitazioni. La valutazione risponde alle seguenti domande:

1. Le linee guida per la valutazione dell'idoneità con limitazioni sono legittime e adeguate?
2. Vengono applicate procedure uniformi e adeguate nei diversi centri di reclutamento e nella valutazione in absentia (cioè in assenza della persona)?
3. L'uguaglianza giuridica delle decisioni sull'idoneità con limitazioni è adeguatamente garantita?

Procedura

Il CPA esamina, fondandosi sui pertinenti documenti, le linee guida e i processi per la valutazione dell'idoneità con limitazioni. Su questa base, valuta se le linee guida sono legittime e adeguate (domanda 1).

Il CPA svolge inoltre colloqui, ad esempio con persone della sanità militare e con il personale medico nei centri di reclutamento. Lo scopo è di appurare se vengono applicati ovunque gli stessi processi e se questi sono adeguati (domanda 2).

Un mandatario esterno viene incaricato dal CPA di esaminare i dati relativi alle decisioni sull'idoneità e di stabilire in tal modo in che misura le decisioni sull'idoneità con limitazioni siano uniformi (domanda 3). Se necessario, ai fini della valutazione il CPA si avvarrà anche di perizie legali e mediche esterne.

Tempistica

Il CPA svolge gran parte delle analisi entro l'inizio del 2024. Successivamente redige una bozza di rapporto che sottopone per consultazione alle unità amministrative interessate, presumibilmente nel secondo semestre del 2024. Secondo quanto pianificato, il CPA presenta il rapporto finale alla competente sottocommissione nel quarto trimestre del 2024. La CdG-N trae quindi le conclusioni politiche e formula se del caso in un rapporto separato le sue raccomandazioni al Consiglio federale. Di massima, la Commissione pubblica il suo rapporto e la valutazione del CPA.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Bei der Beurteilung der Militärdiensttauglichkeit mit Einschränkungen ist die Rechtsgleichheit nicht sichergestellt. Zudem gibt es verschiedene rechtliche Probleme. Die Beurteilungsprozesse in den Rekrutierungs­zentren sind hingegen zweckmässig organisiert und effizient.

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beauftragten die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) am 25. Januar 2023 mit einer Evaluation zum Militärdienst mit Einschränkungen. Die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK des Nationalrates (GPK-N) entschied, dass die Evaluation auf die Beurteilung der Militärdiensttauglichkeit fokussieren soll.

Dazu untersuchte die PVK die Vorgaben zur Beurteilung der Militärdienst­tauglichkeit mit Einschränkungen. Auf Grundlage von Dokumenten analysierte die PVK die Prozesse und befragte mittels einer Online-Umfrage das Personal in allen sechs Rekrutierungszentren. Zudem führte die PVK Interviews mit 26 Personen. Weiter liess sie eine statistische Analyse der Tauglichkeitsentscheide sowie ein Rechtsgutachten erstellen. Die PVK kam im Wesentlichen zu folgenden Ergebnissen:

Die Tauglichkeitsbeurteilung ist insgesamt zweckmässig organisiert und effizient

Jährlich werden in sechs Rekrutierungszentren um die 35 000 Personen auf ihre Militärdiensttauglichkeit hin beurteilt. Innerhalb von zwei bis drei Tagen müssen Ärztinnen und Ärzte dabei beurteilen, ob eine Person aus medizinischer Sicht den psychischen und körperlichen Belastungen des Militärdienstes gewachsen und damit militärdiensttauglich ist. Die PVK stellte fest, dass die durchgeführten Abklärungen angemessen und die zur Verfügung stehenden Informationen für die Tauglichkeits­beurteilung geeignet sind. Die Prozesse stellen sicher, dass Doppelspurigkeiten bei Tests und Untersuchungen vermieden werden. Die Abläufe stellen auch sicher, dass zuerst unabhängig entschieden wird, ob ein Stellungs­pflichtiger tauglich ist, bevor er einer Funktion für die Rekrutenschule zugeteilt wird (Ziff. 4.2). Die statistischen Analysen stützen die Feststellung, dass organisatorische Faktoren die Tauglichkeitsentscheide nicht systematisch beeinflussen. So werden in den Monaten vor dem Beginn der Rekruten­schulen nicht mehr oder weniger Stellungs­pflichtige als militärdienst­tauglich beurteilt. Auch die Zahl der Stellungspflichtigen, welche an einem Rekrutierungszyklus teilnehmen, wirkt sich nicht auf die Tauglich­keitsentscheide aus (Ziff. 5.2).

Die Militärdiensttauglichkeit mit Einschränkungen wird nicht einheitlich beurteilt

Die PVK hat die Ärztinnen und Ärzte in den Rekrutierungszentren befragt, da sie ent­scheiden, ob eine Person allenfalls militärdiensttauglich mit Einschränkungen wird. Die Mehrheit von ihnen gab an, die Kategorien der Tauglichkeit mit Einschränkungen seien eindeutig definiert und einfach anzuwenden (Ziff. 3.2).

Die PVK kommt auf Grundlage ihrer Dokumentenanalyse und des Rechtsgutachtens jedoch zu einem anderen Ergebnis. So sind die medizinischen Vorgaben nicht aus­reichend konkret. Beispielsweise ist die Militärdienst­tauglichkeit mit Einschrän­kungen beim Heben, Tragen und/oder Marschieren zwar in den Vorgaben erwähnt. Nach welchen Kriterien unterschieden werden soll, ob eine Person eine leichte oder erhebliche Einschrän­kung hat, ist jedoch nicht konkretisiert (Ziff. 3.2). Weiter fehlen Vorgaben zur Einführung der Ärztinnen und Ärzte in die Tätigkeit, bevor sie im Rekrutierungszentrum eingesetzt werden (Ziff. 4.1.2). Schliesslich gibt es keine Weisungen zur Qualitätssicherung. So wird die Einheitlichkeit der Tauglich­keitsentscheide und der Prozesse in den Rekrutierungszentren nicht systema­tisch anhand von Daten geprüft (Ziff. 4.1.3). Die im Auftrag der PVK durchgeführten statistischen Analysen der Tauglichkeitsentscheide zeigen denn auch, dass in den Rekrutierungszentren die Kategorien der Tauglichkeit mit Einschränkungen sehr unterschiedlich oft festgestellt werden (Ziff. 5.1). Zudem wird der Tauglichkeitsentscheid bei einer Beschwerde sehr oft revidiert. Damit stellt sich die Frage nach der Objektivität des Tauglichkeits­entscheids (Ziff. 5.3.1). Insgesamt kommt die PVK zum Schluss, dass eine einheitliche Beurteilung der Militärdiensttauglichkeit mit Einschränkungen nicht sichergestellt ist.

Die rechtlichen Vorgaben werden bei der Tauglichkeitsbeurteilung teilweise nicht eingehalten

In allen sechs Rekrutierungszentren werden in zwei für die Tauglichkeitsbeurteilung zentralen Bereichen die rechtlichen Vorgaben nicht eingehalten. Erstens müsste der Entscheid zur Tauglichkeit durch eine Kommission aus mindestens zwei Ärztinnen bzw. Ärzten gefällt werden, die Angehörige der Armee oder von der Armee angestellt sind. Der oder die Vorsitzende dieser Kommission eröffnet dem Stellungspflichtigen den Tauglichkeitsentscheid. In der Praxis wird dies jedoch seit Längerem nicht so gehandhabt. Stattdessen wird der Entscheid beispielsweise von Einzelpersonen gefällt (Ziff. 4.1.1).

Zweitens ist der Informationsaustausch zwischen den beteiligten Stellen in den Rekru­tierungszentren unrechtmässig. Die Fachstelle Personen­sicherheitsprüfung (PSP), die das Sicherheitsrisiko der Stellungspflichtigen beurteilt, teilt seit Jahren systematisch mit der Ärzteschaft in den Rekrutierungszentren Informationen zu einzelnen Stellungspflichtigen. Auch die Ärztinnen und Ärzte teilen ihrerseits regel­mässig Informationen zu Stellungspflichtigen mit der Fachstelle PSP. Informationen zu strafrechtlichen Verurteilungen und dem Gesundheits­zustand sind jedoch besonders schützenswerte Personendaten, für welche das Gesetz hohe Anforderungen stellt. Die Fachstelle PSP darf Informationen nur dann teilen, wenn es Anzeichen auf ein unmittelbares Sicherheitsrisiko gibt. Ärztinnen und Ärzte sind nur dann vom Berufsgeheimnis entbunden, wenn es Hinweise auf eine Gefährdung mit der persönlichen Armeewaffe gibt. Eine Weisung aus dem Jahr 2014 erwähnt diese Anforderungen nicht, sondern erweckt den Eindruck, dass der Informations­austausch praktisch uneingeschränkt möglich ist. Laut dem Rechts­gutachten hält die Weisung damit den gesetzlichen Rahmen nicht ein. Der Informations­austausch und die einschlägige Weisung sind somit unrechtmässig (Ziff. 3.3).

Die Militärdiensttauglichkeit und das Beschwerderecht sind rechtlich ungenügend verankert

Alle volljährigen Schweizer müssen Militärdienst leisten. Mit der Beurteilung der Militär­diensttauglichkeit wird entschieden, ob ein Stellungspflichtiger Dienst leisten kann oder eine Abgabe in Form des Wehrpflichtersatzes bezahlen muss. Trotz der Tragweite des Entscheids sind die Militärdiensttauglichkeit und die Tauglichkeits­kategorien nicht ausreichend im Gesetz verankert, wie das im Auftrag der PVK ver­fasste Rechtsgutachten festhält. Die Kriterien, nach denen die Militärdiensttauglich­keit bewertet wird, sind nicht einmal in groben Zügen in einer Verordnung definiert und folglich auch nicht öffentlich zugänglich (Ziff. 3.1).

Bei einer Beschwerde gegen einen Entscheid zur Militärdiensttauglichkeit schliesst das Gesetz den Rechtsweg an eine höhere Instanz aus. Das ist an sich rechtmässig, doch haben weder der Bundesrat noch der Gesetzgeber dies jemals begründet. Aus verfassungs­rechtlicher Sicht wäre diese Einschränkung des Rechtswegs laut dem Rechtsgutachten stärker zu rechtfertigen. Problematisch ist schliesslich, dass das Gesetz Stellungspflichtigen, die bei der Rekrutierung als nicht militärdiensttauglich beurteilt werden, kein Beschwerderecht einräumt. In der Praxis wird ihnen dieses Recht allerdings bereits heute gewährt (Ziff. 3.4).

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

Legal equality is not guaranteed when assessing fitness for military service with restrictions. In addition, there are various legal issues regarding fitness for military service. The assessment procedures in the recruitment centres, however, are well organised and efficient.

The Control Committees of the Federal Assembly (CC) commissioned the Parliamentary Control of the Administration (PCA) on 25 January 2023 to evaluate military service with restrictions. The FDFA/DDPS sub-committee of the National Council Control Committee (CC-N) decided that the evaluation should focus on the military service fitness assessment.

To this end, the PCA examined the provisions for assessing fitness for military service. The PCA conducted a documentary analysis of procedures, an online survey among staff at all six recruitment centres, and 26 interviews. It also commissioned a statistical analysis of military service fitness decisions and a legal opinion. The most important results are presented below.

Overall, the military service fitness assessment is well organised and efficient

Every year, some 35,000 people are examined at six recruitment centres to determine whether they are fit for military service. Within two to three days, doctors must determine whether a person is medically able to withstand the mental and physical stress of military service and is fit for service. The PCA found that the medical examinations are appropriate and that the information available is adequate for assessing fitness. The procedures ensure that tests and examinations are not duplicated and that the decision as to whether a conscript is fit is made before he is assigned a function during basic training (full report, section 4.2). The statistical analyses support the finding that fitness decisions are not systematically influenced by organisational factors. For example, the number of conscripts found to be fit for service is stable in the months prior to the start of basic training. In addition, the number of conscripts participating in a recruitment cycle has no effect on fitness decisions (section 5.2).

Fitness for military service with restrictions is not assessed uniformly

The PCA interviewed doctors at the recruitment centres, as they are the ones who decide whether a person is fit for military service. The majority of them stated that the categories of fitness for service with restrictions were well defined and easy to apply (section 3.2).

However, based on its documentary analysis and the above-mentioned legal opinion, the PCA reached a different conclusion. It found that the medical provisions are not specific enough. For example, the provisions mention fitness for military service with restrictions on lifting, carrying and marching, but they do not contain criteria for distinguishing between a minor and a significant restriction (section 3.2). There are also no provisions regarding the formal induction of doctors into their work at the recruitment centres (section 4.1.2). Finally, there are no provisions regarding quality assurance. This means that the consistency of fitness decisions and processes in the recruitment centres are not systematically checked against data (section 4.1.3). The statistical analysis commissioned by the PCA also showed that the prevalence of fit-for-service-with-restrictions decisions – i.e. the proportion of conscripts deemed fit for service with restrictions – varies greatly between recruitment centres (section 5.1). Moreover, fit-for-service decisions are very often revised following an appeal, which raises questions about their objectivity (section 5.3.1). Overall, the PCA concludes that the provisions do not ensure a uniform assessment of fitness for military service with restrictions.

Fitness assessments do not always meet the legal requirements

In all six recruitment centres, the legal requirements are not being met in two areas that are central to the fitness assessment. First, the fit-for-service decision should be made by a board consisting of at least two doctors who are members of or employed by the armed forces. The chair of this board should inform the conscript of its decision. In practice, however, this has not been the case for some time: the decision is often made by individuals (section 4.1.1).

Second, the exchange of information between the various units of the recruitment centre involved in the fitness assessment does not meet the legal requirements. The unit responsible for personnel security screening, which conducts security background investigations, has systematically shared information on individual conscripts with recruitment centre doctors and vice versa. However, information on a person’s criminal convictions or health is particularly sensitive personal data on which the law imposes strict requirements. The personnel security screening unit may only share information if there is evidence that a conscript poses an immediate security risk. And doctors are only released from their duty of confidentiality if there is evidence that a conscript poses a threat through the use of his personal service weapon. A 2014 directive does not mention these requirements, but gives the impression that there are virtually no restrictions on sharing information. According to the legal opinion commissioned by the PCA, the 2014 directive does not comply with the law. The exchange of information and the related directive are therefore unlawful (section 3.3).

Fitness for military service and the right of appeal are not sufficiently enshrined in law

All Swiss men of legal age are required to perform military service. A fitness assessment determines whether a conscript is fit for service or must pay an exemption tax. Despite the importance of this decision, the criteria for assessing fitness for military service are not clearly defined in law, according to the legal opinion commissioned by the PCA. They are not even broadly defined in an ordinance and are therefore not publicly available (section 3.1).

In the event of an appeal against a fit-for-service decision, the law excludes the right of appeal to a higher instance. Although this is legal, neither the Federal Council nor the legislature has ever justified it. According to the legal opinion, this restriction of the right of appeal should be more justifiable from a constitutional point of view. It is also problematic that the law does not grant the right of appeal to conscripts who have been assessed as unfit for military service during the recruitment procedure, although in practice they are granted this right (section 3.4).

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

L’égalité devant la loi n’est pas garantie lors de l’appréciation de l’aptitude au service militaire avec limitations. Il existe en outre divers problèmes juridiques. En revanche, les processus d’appréciation dans les centres de recrutement sont efficients et organisés de manière opportune.

Le 25 janvier 2023, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de conduire une évaluation du service militaire avec limitations. La sous-commission DFAE/DDPS de la CdG du Conseil national (CdG-N), compétente en la matière, a décidé que l’évaluation devait se concentrer sur l’appréciation de l’aptitude au service militaire.

Le CPA a donc examiné les règles applicables à l’appréciation de l’aptitude au service militaire avec limitations. Le CPA a analysé les processus sur la base de documents et a demandé au personnel des six centres de recrutement de répondre à une enquête en ligne. Il a en outre mené des entretiens avec 26 personnes. Il a également fait réaliser une analyse statistique des décisions d’aptitude et un avis de droit. Pour l’essentiel, il est parvenu aux conclusions ci-après.

L’appréciation de l’aptitude est globalement efficiente et organisée de manière opportune

Chaque année, environ 35 000 personnes, réparties dans six centres de recrutement, font l’objet d’une appréciation de leur aptitude au service militaire. Les médecins disposent de deux à trois jours pour déterminer si, d’un point de vue médical, une personne est capable de supporter les contraintes psychiques et physiques du service militaire et est donc apte au service militaire. Selon le CPA, les examens menés pour l’appréciation de l’aptitude sont adéquats et les informations recueillies à cet effet sont appropriées. En outre, les processus permettent d’éviter que les tests et les examens fassent double emploi. Les processus garantissent qu’on détermine tout d’abord si un conscrit est apte au service militaire avant de lui attribuer, le cas échéant, une fonction pour l’école de recrues (ch. 4.2). Les analyses statistiques confirment que les décisions d’aptitude ne sont pas systématiquement influencées par des facteurs organisationnels. Ainsi, dans les mois qui précèdent le début des écoles de recrues, il n’y a pas plus ou moins de conscrits jugés aptes au service militaire. Le nombre de conscrits participant à un cycle de recrutement dans un centre n’a pas d’incidence sur les décisions d’aptitude qui y sont prises (ch. 5.2).

L’appréciation de l’aptitude au service militaire avec limitations n’est pas uniforme

Le CPA a interrogé les médecins des centres de recrutement, car ce sont eux qui décident si une personne sera éventuellement apte au service militaire avec limitations. La majorité d’entre eux ont indiqué que les catégories d’aptitude avec limitations étaient clairement définies et faciles à appliquer (ch. 3.2).

Sur la base de son analyse documentaire et de l’avis de droit, le CPA parvient toutefois à une autre conclusion. Il estime que les prescriptions médicales ne sont pas suffisamment précises. Par exemple, elles mentionnent certes l’aptitude réduite à la marche, à porter ou à soulever des charges ; mais elles ne précisent pas les critères permettant de déterminer si l’aptitude au service militaire est légèrement ou, au contraire, considérablement réduite (ch. 3.2). Le CPA note également l’absence de règles applicables à l’initiation des médecins à l’activité, avant leur engagement au sein d’un centre de recrutement (ch. 4.1.2). Enfin, il n’existe pas de directives en matière d’assurance qualité, c’est-à-dire qu’il n’y a aucun contrôle systématique, sur la base de données concrètes, de l’uniformité des décisions d’aptitude prises par les différents centres et des processus qui y sont appliqués (ch. 4.1.3). Les analyses statistiques des décisions d’aptitude menées sur mandat du CPA montrent par conséquent que d’un centre à l’autre, la fréquence à laquelle les catégories d’aptitude avec limitations sont constatées varie fortement (ch. 5.1). De plus, la décision d’aptitude est très souvent modifiée en cas de recours. Cela soulève la question de l’objectivité des décisions d’aptitude (ch. 5.3.1). Dans l’ensemble, le CPA conclut qu’une appréciation uniforme de l’aptitude au service militaire avec limitations n’est pas garantie.

Les prescriptions légales ne sont parfois pas respectées lors de l’appréciation de l’aptitude

Dans les six centres de recrutement, les prescriptions légales ne sont pas respectées dans deux domaines essentiels de l’appréciation de l’aptitude. Premièrement, la décision d’aptitude devrait être prise par une commission composée d’au moins deux médecins incorporés comme médecins militaires ou engagés par l’armée et il incombe au président ou à la présidente de cette commission de notifier la décision d’aptitude au conscrit. Or, dans la pratique, ce n’est plus le cas depuis longtemps : par exemple, la décision est prise par une seule personne (ch. 4.1.1).

Deuxièmement, l’échange d’informations entre les services impliqués dans les centres de recrutement n’est pas conforme au droit. Depuis des années, le Service spécialisé Contrôles de sécurité relatifs aux personnes (CSP), qui apprécie le risque que représentent les conscrits pour la sécurité, partage systématiquement des informations sur des conscrits avec les médecins des centres de recrutement. De leur côté, les médecins partagent régulièrement des informations sur des conscrits avec le Service spécialisé CSP. Or, les informations relatives à des condamnations pénales et à l’état de santé sont des données personnelles sensibles, qui font l’objet d’exigences élevées dans la loi. Ainsi, le Service spécialisé CSP ne peut partager des informations que s’il existe des signes de risques immédiats pour la sécurité. Quant aux médecins, ils ne sont libérés du secret professionnel que si des indices laissent présumer que le conscrit pourrait utiliser son arme personnelle d’une manière dangereuse. Une directive datant de 2014 ne mentionne pas ces exigences, mais donne l’impression que l’échange d’informations est pratiquement illimité. Selon l’avis de droit, cette directive ne respecte donc pas le cadre légal. L’échange d’informations et la directive concernée ne sont donc pas conformes au droit (ch. 3.3).

L’aptitude au service militaire et le droit de recours ne sont pas suffisamment ancrés dans la législation

Tous les hommes de nationalité suisse majeurs doivent effectuer un service militaire. L’appréciation de l’aptitude au service militaire permet de décider si un conscrit peut effectuer du service ou s’il doit acquitter d’une taxe d’exemption. L’avis de droit qu’a mandaté le CPA parvient à la conclusion que, malgré la portée d’une telle décision, l’aptitude au service militaire et les catégories d’aptitude ne sont pas suffisamment ancrées dans la loi. Aucune ordonnance ne définit les critères d’appréciation de l’aptitude au service militaire, pas même dans les grandes lignes, et ces critères ne sont donc pas non plus accessibles au public (ch. 3.1).

En cas de recours contre une décision relative à l’aptitude au service militaire, la loi exclut tout recours devant une instance supérieure. Si cette situation est conforme au droit, le problème est que ni le Conseil fédéral ni le législateur n’en ont présenté les raisons. L’avis de droit estime que, d’un point de vue constitutionnel, cette restriction des voies de droit mériterait une justification plus approfondie. Enfin, il est problématique que la loi ne confère aucun droit de recours aux conscrits qui sont jugés inaptes au service militaire lors du recrutement, même s’il faut noter que, dans la pratique, ce droit leur est déjà accordé aujourd’hui (ch. 3.4).

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

Nella valutazione dell’idoneità al servizio militare con limitazioni non è garantita l’uguaglianza giuridica. Sussistono inoltre diversi problemi giuridici. I processi di valutazione nei centri di reclutamento sono invece organizzati in modo adeguato ed efficiente.

Il 25 gennaio 2023, le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di procedere a una valutazione del servizio militare con limitazioni. La sottocommissione competente della CdG del Consiglio nazionale (CdG-N), ovvero la sottocommissione DFAE/DDPS, ha deciso che la valutazione doveva concentrarsi sulla valutazione dell’idoneità al servizio militare.

Il CPA ha così esaminato le linee guida per la valutazione dell’idoneità al servizio militare con limitazioni. Sulla base di documenti, il CPA ha analizzato i processi e, tramite un’inchiesta online, ha posto domande al personale di tutti i sei centri di reclutamento. Inoltre, il CPA ha intervistato 26 persone. Ha altresì fatto eseguire un’analisi statistica delle decisioni concernenti l’idoneità nonché una perizia giuridica. Il CPA è giunto sostanzialmente ai seguenti risultati.

La valutazione dell’idoneità è nel complesso organizzata in modo adeguato ed efficiente

Ogni anno, in sei centri di reclutamento viene valutata l’idoneità al servizio militare di circa 35 000 persone. Nell’arco di due o tre giorni, i medici devono valutare se, dal punto di vista medico, una persona è in grado di sopportare lo stress psichico e fisico dovuto al servizio militare e quindi è idonea al servizio militare. Il CPA ha constatato che gli accertamenti effettuati sono appropriati e le informazioni a disposizione sono adeguate per la valutazione dell’idoneità. I processi garantiscono di evitare doppioni in test ed esami. Le procedure garantiscono anche che venga presa una decisione indipendente sull’idoneità di una persona soggetta all’obbligo di leva prima che quest’ultima venga assegnata a una funzione per la scuola reclute (n. 4.2). Le analisi statistiche avvalorano la constatazione secondo cui i fattori organizzativi non influenzano sistematicamente le decisioni concernenti l’idoneità. Il numero di persone soggette all’obbligo di leva giudicate idonee al servizio militare non è maggiore o minore nei mesi precedenti l’inizio delle scuole reclute. Anche il numero delle persone soggette all’obbligo di leva che partecipano a un ciclo di reclutamento non si ripercuote sulle decisioni concernenti l’idoneità (n. 5.2).

L’idoneità al servizio militare con limitazioni non è valutata in modo uniforme

Il CPA ha intervistato i medici dei centri di reclutamento, poiché essi decidono se una persona è eventualmente idonea al servizio militare con limitazioni. La maggior parte dei medici ha indicato che le categorie dell’idoneità con limitazioni sono chiaramente definite e di facile applicazione (n. 3.2).

Tuttavia, sulla base della propria analisi documentale e della perizia giuridica, il CPA giunge a una conclusione diversa. Le linee guida mediche, infatti, non sono sufficientemente concrete. Ad esempio, nelle linee guida è menzionata l’idoneità al servizio militare con limitazioni al sollevare pesi, al portare pesi e/o alla marcia, ma non sono precisati i criteri in base ai quali si debba distinguere se una persona presenta una limitazione lieve o notevole (n. 3.2). Inoltre, mancano prescrizioni sulle attività che il personale medico deve seguire quale introduzione all’attività prima dell’impiego presso un centro di reclutamento (n. 4.1.2). Infine, non esistono istruzioni in merito alla garanzia della qualità. L’uniformità delle decisioni concernenti l’idoneità e dei processi nei centri di reclutamento non è verificata sistematicamente sulla base dei dati (n. 4.1.3). Le analisi statistiche delle decisioni concernenti l’idoneità eseguite su incarico del CPA mostrano anche che le categorie di idoneità con limitazioni sono constatate con una frequenza molto diversa nei vari centri di reclutamento (n. 5.1). Inoltre, in caso di ricorso la decisione concernente l’idoneità viene molto spesso riveduta. Si pone quindi la questione dell’oggettività della decisione concernente l’idoneità (n. 5.3.1). Complessivamente il CPA giunge alla conclusione che non è garantita una valutazione uniforme dell’idoneità al servizio militare con limitazioni.

Nella valutazione dell’idoneità talvolta le prescrizioni legali non sono rispettate

In tutti i sei centri di reclutamento non sono rispettati i requisiti di legge in due settori fondamentali per la valutazione dell’idoneità. In primo luogo, la decisione concernente l’idoneità dovrebbe essere adottata da una commissione composta da almeno due medici che siano militari o persone assunte dall’esercito. Il presidente di tale commissione notifica la decisione concernente l’idoneità alla persona soggetta all’obbligo di leva. Nella prassi, tuttavia, ciò non avviene da tempo in questo modo. La decisione viene invece adottata, ad esempio, da singole persone (n. 4.1.1).

In secondo luogo, lo scambio di informazioni tra i servizi coinvolti all’interno dei centri di reclutamento è illecito. Il servizio specializzato per i controlli di sicurezza relativi alle persone (CSP), che valuta il rischio per la sicurezza che possono presentare le persone soggette all’obbligo di leva, da anni condivide sistematicamente con il corpo medico nei centri di reclutamento informazioni concernenti singole persone soggette all’obbligo di leva. Anche i medici condividono regolarmente con il servizio specializzato CSP informazioni sulle persone soggette all’obbligo di leva. Le informazioni relative a condanne penali e allo stato di salute sono tuttavia dati personali degni di particolare protezione, per i quali la legge pone requisiti elevati. Il servizio specializzato CSP può condividere informazioni soltanto se vi sono indizi di un rischio imminente per la sicurezza. I medici sono svincolati dal segreto professionale unicamente se vi sono indizi di pericolo con l’arma personale dell’esercito. Delle istruzioni del 2014 non menzionano questi requisiti, ma danno l’impressione che lo scambio di informazioni sia praticamente possibile senza restrizioni. Secondo la perizia giuridica, le istruzioni non rispettano quindi il quadro normativo. Lo scambio di informazioni e le pertinenti istruzioni sono dunque contrari alla legge (n. 3.3).

L’idoneità al servizio militare e il diritto di ricorso sono disciplinati in maniera insufficiente a livello giuridico

Tutti gli Svizzeri maggiorenni devono prestare servizio militare. Con la valutazione dell’idoneità al servizio militare si decide se una persona soggetta all’obbligo di leva può prestare servizio o deve pagare una tassa sotto forma di tassa d’esenzione dall’obbligo militare. Nonostante la portata della decisione, l’idoneità al servizio militare e le categorie d’idoneità sono disciplinate in maniera insufficiente a livello giuridico, come risulta dalla perizia giuridica redatta su incarico del CPA. I criteri per la valutazione dell’idoneità al servizio militare non sono neppure definiti a grandi linee in un’ordinanza e di conseguenza non sono accessibili al pubblico (n. 3.1).

In caso di ricorso contro una decisione relativa all’idoneità al servizio militare, la legge esclude la via giudiziaria dinanzi a un’istanza superiore. Ciò è di per sé legittimo, ma né il Consiglio federale né il legislatore lo hanno mai motivato. Da un punto di vista costituzionale, secondo la perizia giuridica questa restrizione della via giudiziaria dovrebbe essere maggiormente giustificata. Infine, è problematico il fatto che la legge non conferisca il diritto di ricorso alle persone soggette all’obbligo di leva valutate non idonee al servizio militare al momento del reclutamento. Nella prassi, tuttavia, questo diritto è loro concesso già oggi (n. 3.4).

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