Allocation of asylum seekers to the cantons.

• Research unit: PCA
• Project number: 90

Short description (German)

Thema der Evaluation

Personen, die in der Schweiz ein Asylgesuch einreichen, werden zunächst in einem Bundes­asylzentrum (BAZ) untergebracht. Die meisten dieser Personen werden dann einem Kanton zugewiesen. Diese Verteilung wird vom Staatssekretariat für Migration (SEM) vorgenommen, mit dem Ziel, die betroffenen Personen gleichmässig auf die Kantone zu verteilen. Der ange­wandte Verteilschlüssel trägt Kriterien wie der Grösse der Kantonsbevölkerung, der Staatsan­gehörigkeit der Asylsuchenden, der Anwesenheit von Familienmitgliedern in der Schweiz oder dem allfälligen besonderen Betreuungsbedarf der asylsuchenden Personen Rechnung.

Auftrag und Fragestellungen

Die GPK beauftragten die PVK am 24. Januar 2023 mit einer Evaluation der Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone. Am 8. Mai 2023 entschied die zuständige Subkommission EJPD/BK der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S), dass in der Evaluation folgende Fragestellungen zu beantworten sind:

1. Ist die Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone angemessen definiert?
2. Erfolgt diese Verteilung zweckmässig, insbesondere bei starken Schwankungen der Zahl von Asylsuchenden?

Vorgehen

Die PVK untersucht anhand von Dokumentenanalysen sowie von Interviews beim SEM, bei den zuständigen Kantonskonferenzen und bei Flüchtlingsorganisationen, ob dieses Verteilsys­tem angemessen definiert ist (Fragestellung 1). Analysiert wird zudem, wie die Behörden auf allfällige Schwankungen vorbereitet sind (Fragestellung 2).

Ferner wird die Umsetzung dieses Systems anhand einer statistischen Auswertung der SEM-Datenbank über die Asylverfahren untersucht. Dabei liegt der Schwerpunkt auf Informationen über die Personen, die nach dem Inkrafttreten der Neustrukturierung des Asylbereichs vom 1. März 2019 ein Gesuch eingereicht haben. So kann die PVK konkrete Zahlen zur Verteilung der betroffenen Personen auf die Kantone analysieren und beurteilen, wie sich ein starker Anstieg der Asylgesuche auf das System auswirkt.

Zeitplan

Die PVK führt ihre Analysen grösstenteils bis Ende 2023 durch. Anschliessend verfasst sie einen Berichtsentwurf und stellt ihn den betroffenen Verwaltungsstellen voraussichtlich im ers­ten Quartal 2024 zur Konsultation zu. Den Schlussbericht präsentiert die PVK der zuständigen Subkommission gemäss Planung im zweiten Quartal 2024. Die GPK-S zieht dann die politi­schen Folgerungen und formuliert gegebenenfalls in einem separaten Bericht Empfehlungen an den Bundesrat. In der Regel veröffentlicht die Kommission ihren Bericht und die Evaluation der PVK.

Short description (French)

Thème de l’évaluation

Les personnes qui déposent une demande d’asile en Suisse sont dans un premier temps hébergées dans un centre fédéral pour personnes requérantes d’asile (CFA). Une grande majorité de ces personnes sont, dans un second temps, attribuées à un canton. Cette répartition est effectuée par le Secrétariat d’État aux migrations (SEM), le but étant de répartir équitablement les personnes concernées entre les cantons. La clé de répartition appliquée prend en compte des critères comme la taille de la population cantonale, la nationalité des personnes requérantes d’asile, la présence en Suisse de membres de leur famille ou encore leurs éventuels besoins d’encadrement particulier.

Mandat et questions d’évaluation

Les CdG ont chargé le CPA, le 24 janvier 2023, de mener une évaluation sur la répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons. Le 8 mai 2023, la sous-commission compétente DFJP/ChF de la CdG du Conseil des États (CdG-E) a décidé que l’analyse devrait répondre aux questions suivantes :

1. La répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons est-elle définie de manière appropriée ?
2. Cette répartition a-t-elle lieu de manière opportune, notamment lors de fortes fluctuations du nombre de personnes requérantes d’asile ?

Procédure

La définition de ce système de répartition (question 1) est examinée par le CPA au moyen d’analyses de documents et d’entretiens menés auprès du SEM, ainsi qu’auprès des conférences cantonales compétentes et des organisations de défense des personnes réfugiées. La manière dont les fluctuations ont été anticipées par les autorités (question 2) sera également abordée dans cette analyse.

En plus de cela, l’analyse de la mise en œuvre de ce système est effectuée à travers une analyse statistique de la base de données du SEM sur les procédures d’asile. Cela comprend des informations sur les personnes ayant déposé une demande d’asile en Suisse à partir du 1^er mars 2019, date à laquelle la révision du domaine de l’asile est entrée en vigueur. Le CPA peut ainsi mener des analyses sur les chiffres concrets de la répartition des personnes concernées entre les cantons et voir comment une forte augmentation des demandes d’asile impacte ce système.

Calendrier

Le CPA effectuera la plupart de ses analyses d’ici à la fin de l’année 2023. Il rédigera ensuite un projet de rapport qu’il enverra en consultation auprès des unités administratives concernées, vraisemblablement durant le premier trimestre 2024. Selon le calendrier établi, le CPA présentera son rapport final à la sous-commission compétente au deuxième trimestre 2024. La CdG-E tirera ensuite les conclusions politiques de l’évaluation du CPA et formulera, le cas échéant, dans un rapport distinct des recommandations à l’intention du Conseil fédéral. En règle générale, la commission publie son rapport ainsi que l’évaluation du CPA.

Short description (Italian)

Oggetto della valutazione

Le persone che presentano una domanda d’asilo in Svizzera vengono dapprima accolte in un centro federale d’asilo (CFA). La maggior parte di esse viene poi assegnata a un Cantone. Questa ripartizione è effettuata dalla Segreteria di Stato della migrazione (SEM) allo scopo di distribuire equamente le persone interessate tra i Cantoni. La chiave di ripartizione applicata tiene conto di criteri quali il numero di abitanti del Cantone, la cittadinanza dei richiedenti l’asilo, la presenza in Svizzera di familiari o l’eventuale necessità di assistenza speciale.

Mandato e domande

Il 24 gennaio 2023 le CdG hanno incaricato il CPA di svolgere una valutazione sulla ripartizione dei richiedenti l’asilo tra i Cantoni. L’8 maggio 2023 la competente sottocommissione DFGP/CaF della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha deciso che la valutazione del CPA dovrà rispondere alle seguenti domande:

1. La ripartizione dei richiedenti l’asilo tra i Cantoni è definita in modo appropriato?
2. Questa ripartizione viene effettuata in modo opportuno, in particolare in caso di forti fluttuazioni del numero di richiedenti l’asilo?

Procedura

La definizione di questo sistema di ripartizione (domanda 1) è esaminata dal CPA attraverso l’analisi di documenti e di interviste condotte presso la SEM, le competenti conferenze cantonali e le organizzazioni di difesa dei rifugiati. Si esamina anche in che modo le fluttuazioni sono state anticipate dalle autorità (domanda 2).

Inoltre, l’esame dell’implementazione di questo sistema viene effettuato tramite un’analisi statistica della banca dati della SEM sulle procedure d’asilo. Tale banca dati include informazioni sulle persone che hanno presentato una domanda d’asilo a partire dal 1° marzo 2019, data di entrata in vigore della revisione del settore dell’asilo. Il CPA ha così la possibilità di analizzare i dati concreti della ripartizione delle persone interessate tra i Cantoni e di verificare l’impatto che un forte aumento delle domande di asilo può avere su questo sistema.

Tempistica

Il CPA svolge gran parte delle analisi entro la fine del 2023. Successivamente redige una bozza di rapporto che sottopone per consultazione alle unità amministrative interessate, presumibilmente nel primo trimestre del 2024. Secondo quanto pianificato, il CPA presenta il rapporto finale alla competente sottocommissione nel secondo trimestre del 2024. La CdG-S trae quindi le conclusioni politiche scaturite dalla valutazione del CPA e formula se del caso in un rapporto separato le sue raccomandazioni al Consiglio federale. Di massima, la Commissione pubblica il suo rapporto e la valutazione del CPA.

Executive summary/ Recommendation (German)

Die Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone ist komplex, weil sie verschie­dene Faktoren beachten muss. Das elektronische System kann nicht alle diese Faktoren berücksichtigen. Die Kantonsverteilung wird deshalb häufig manuell angepasst. Es lässt sich nicht vermeiden, dass die tatsächliche Verteilung der Asylsuchenden nur bedingt proportional ist zur Kantonsbevölkerung. Im Übrigen ist die Notfallplanung für hohe Asylzahlen nicht mehr aktuell.

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beauftragten die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2023 damit, die Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone zu evaluieren. Mit der Neustrukturie­rung des Asylbereichs im Jahr 2019 hat sich diese Verteilung stark verändert.

Die zuständige Subkommission EJPD/BK der GPK des Ständerates (GPK-S) beschloss an ihrer Sitzung vom 8. Mai 2023, dass sich die Evaluation mit der Ausge­staltung und Umsetzung der Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone befassen soll. Auch die starken Schwankungen der Asylgesuchszahlen sollten einbezogen werden.

Zu diesem Zweck analysierte die PVK die Dokumente, auf welche sich das Staatssekretariat für Migration (SEM) für die Kantonsverteilung stützt. Die PVK führte ausserdem 25 Interviews mit Mitarbeitenden aus verschiedenen Einheiten des SEM, mit Kantonsvertreterinnen und -vertretern und mit Fachpersonen des Asylwesens. Zudem vergab sie ein externes Mandat, um den Algorithmus und die tatsächliche Verteilung der Asylsuchenden zu analysieren. Nachfolgend werden die Schlussfolgerungen der PVK dargelegt.

Die Kantonsverteilung berücksichtigt zahlreiche Faktoren und ist daher komplex

Auf Wunsch der Kantone berücksichtigt die Verteilung der Asylsuchenden zahlreiche Faktoren wie die Grösse der Kantonsbevölkerung, unterschiedliche Kategorien von Asylverfahren (z.B. Dublin-Verfahren), die Anzahl der zu verteilenden Personen, Nationalitäten, unbegleitete minderjährige Asylsuchende (UMA), Medizinalfälle sowie Kompensationen für gewisse Kantone, die Bundesasylzentren (BAZ) beherber­gen oder andere besondere Leistungen anbieten. Die Berücksichtigung all dieser Fak­toren führt zwangsläufig zu einer komplexen Verteilung, Trotz ihrer Vielzahl decken die Faktoren nicht alle Einzelfälle ab, die in der Praxis auftreten. Gleichzeitig sind die berücksichtigten Faktoren kaum auf die Integration der Personen ausgerichtet. Die Kantone sind mit der Auswahl der Faktoren zufrieden, sind aber der Meinung, dass die Kompensationen unklar sind und die pauschalen Bundesbeiträge gewisse Kosten nicht ausreichend decken (Ziff. 3.1 und 3.2).

Das elektronische System alleine kann keine angemessene Verteilung auf die Kantone sicherstellen

Das elektronische System macht gestützt auf einen Algorithmus für jede asylsuchende Person einen Vorschlag für die Kantonszuteilung. Es berücksichtigt dabei zwar zahl­reiche, aber nicht alle Verteilfaktoren. Dies führt dazu, dass die Vorschläge des Systems in mehr als drei von fünf Fällen manuell angepasst werden, d. h. der Algo­rithmus wird übersteuert (Ziff. 5.3). Insbesondere bezieht der Algorithmus nicht mit ein, ob es Familienangehörige gibt, die bereits in der Schweiz leben. Dies muss jedoch gemäss Gesetz berücksichtigt werden und ist der Grund für knapp die Hälfte der Übersteuerungen. Hinzu kommt, dass der Algorithmus auf bestimmte Gruppen von Personen nicht angewandt werden kann. Diese machen mehr als die Hälfte aller verteilten Personen aus (Ziff. 4.3). Das SEM legt nicht ausreichend transparent dar, wie die Verteilfaktoren durch das elektronische System gewichtet werden, obschon dies die Verteilung auf die Kantone massgeblich beeinflusst (Ziff. 4.4).

Die Verteilvorschläge werden in den BAZ unterschiedlich angepasst, was zu Ungleichbehandlungen führen kann

Die Kantonsverteilung ist Aufgabe der BAZ und wird anschliessend von der Sektion Belegungsmanagement und Kantonsverteilung (BMKV) des SEM überprüft. Die Pro­zesse innerhalb der BAZ sowie zwischen der Sektion BMKV und den BAZ funktionieren grundsätzlich gut. Allerdings ist das Vorgehen der BAZ bei der Über­steuerung der Verteilvorschläge des elektronischen Systems nicht einheitlich. Dies kann zu einer Ungleichbehandlung der Asylsuchenden führen. Die Unterschiede liegen namentlich daran, dass die BAZ die Arbeitsanweisungen unterschiedlich auslegen. Um die Abläufe zu vereinheitlichen, organisierte die Sektion BMKV Schu­lungen in den BAZ und erarbeitete neue Verteilregeln. Sie sollen klären, aus welchen Gründen ein Verteilvorschlag übersteuert werden darf (Ziff. 4.1). Jeder Verteilvor­schlag wird von der Sektion BMKV geprüft. Die Prüfung dauert allerdings lediglich einige Sekunden und ist auf wenige Angaben begrenzt. Die Analysen im Auftrag der PVK offenbarten zahlreiche Unstimmigkeiten in den Daten. Einen Teil davon konnte das SEM zwar erklären, doch ist nicht genügend transparent, wie es die Daten, auf denen die Kantonsverteilung basiert, bearbeitet (Ziff. 4.2).

Die tatsächliche Verteilung weicht unvermeidlich von der angestrebten Verteilung ab, insbesondere in kleinen Kantonen und bei bestimmten Unterkategorien

Die PVK stellt erhebliche Abweichungen fest zwischen der tatsächlichen Verteilung (Ist) und derjenigen, die gemäss dem Algorithmus zu erwarten wäre (Soll). Für die Auszahlung der Pauschalbeiträge an die Kantone ist es für das SEM wichtig, dass sich die Abweichungen per Jahresende ausgleichen. Die Analysen zeigen jedoch, dass die Abweichungen zwischen Ist und Soll auch zu diesem Zeitpunkt noch sehr hoch sind. Aufgrund der rechtlichen Vorgaben gibt es allerdings keinen grossen Spielraum, um diese Differenzen auszugleichen. Die Verteilung erfolgt separat für die verschie­denen Untergruppen von Asylsuchenden, was die Möglichkeiten für einen Ausgleich der Verteilung zwischen den Kantonen einschränkt. Besonders gross sind die Abwei­chungen bei kleinen Untergruppen, namentlich bei den Medizinalfällen und den unbe­gleiteten Minderjährigen. Auch in Kantonen mit geringer Bevölkerung sind die Abwei­chungen besonders ausgeprägt. Grundsätzlich funktioniert die Verteilung weniger gut, wenn nur eine kleine Anzahl Asylsuchender zu verteilen ist. Dies ist auf eine mathematische Eigenschaft zurückzuführen: Je mehr Asylsuchende verteilt werden, desto weniger fallen einzelne Abweichungen ins Gewicht (Ziff. 5.1 und 5.2).

Die Koordination mit den Kantonen funktioniert im Allgemeinen gut, doch ist die Notfallplanung nicht mehr aktuell

Die Koordination zwischen Bund und Kantonen wird von den befragten Personen grundsätzlich positiv bewertet. Die Sektion BMKV verschickt halbjährlich ausführ­liche Newsletter, um die Kantone und die Mitarbeitenden der BAZ transparent zu infor­mieren. Aus Sicht der Kantone sind diese Newsletter jedoch zu detailliert (Ziff. 5.4). Die Mehrheit der befragten Personen ist auch der Auffassung, dass das SEM die Häufigkeit des Austauschs mit den Kantonen angemessen an die Schwan­kungen der Gesuchszahlen angepasst hat. Problematisch für die Kantonsverteilung der Asylsuchenden sind allerdings die Zuweisungsstopps, welche die Kantone aus­sprechen können. Diese führen zu einer Mehrbelastung für die BAZ. Die Verteilung wird insbesondere dann erschwert, wenn die Stopps nicht nur, wie vorgesehen, eine Woche dauern, sondern bis zu zwei Monate (Ziff. 4.6).

Es gibt eine Notfallplanung Asyl, die für verschiedene Szenarien definiert, wann welche Massnahmen ergriffen werden müssen, um einen ausserordentlich hohen Zustrom an Asylsuchenden bewältigen zu können. Die Planung passt zu den vorhan­denen Instrumenten und der bestehenden Kompetenzverteilung. Die Szenarien müssen allerdings aktualisiert werden, weil sie vor der Neustrukturierung des Asylbereichs definiert wurden. Laut dem SEM sollen sie 2024 überarbeitet werden (Ziff. 3.3). Die Befragten haben einhellig begrüsst, dass die Notfallplannung im Oktober 2022 aufgrund der hohen Anzahl Asylgesuche und Geflüchteter aus der Ukraine aktiviert wurde. Hingegen wurden die Kantone damals zu kurzfristig darüber informiert, dass die Zahl der Zuweisungen von Asylsuchenden aus den BAZ an die Kantone erhöht wird. Grundsätzlich sind alle beteiligten Akteure der Ansicht, dass es bei einem Anstieg der Gesuchszahlen nicht zusätzliche Verteilregeln braucht, sondern mehr Unter­bringungs- und Betreuungsmöglichkeiten sowohl auf Bundes- wie auch auf Kantonsebene (Ziff. 4.6). Was die Asylsuchenden angeht, wird bei der Verteilung auf die Kantone einzig das Interesse auf die Einheit der Familie berücksichtigt. Wenn die Asylsuchenden auf einen Kanton ausserhalb der Asylregion ihres BAZ verteilt werden, ist die Organisation des Rechtschutzes im Asylverfahren herausfordernd (Ziff. 4.5).

Executive summary/ Recommendation (English)

The allocation of asylum seekers to the cantons is based on a range of factors and is therefore a complex process. Since the electronic system cannot take all the relevant factors into account, cantonal allocation is often adjusted manually.It is inevitable that, the allocation of asylum seekers is not always proportional to the population of the respective canton. In addition, the emergency plans for dealing with large numbers of asylum seekers are outdated.

The Control Committee of the Federal Assembly (CC) commissioned the Parliamentary Control of the Administration (PCA) in January 2023 to evaluate the allocation of asylum seekers to the cantons. Since the reorganisation of the asylum system in 2019, the method of allocation has changed considerably.

The FDJP/FCh sub-committee of the Council of States Control Committee (CC-S) decided at its meeting on 8 May 2023 that the evaluation should examine how asylum seekers are allocated to the cantons and how to respond to the considerable fluctuation in their numbers.

For this purpose, the PCA analysed various documents on which the State Secretariat for Migration (SEM) bases its allocation. In addition it conducted 25 interviews with employees from various SEM units, cantonal representatives and asylum experts. The PCA also commissioned an external mandate taker to analyse the algorithm and the effective allocation of asylum seekers. Its conclusions are presented below.

Cantonal allocation takes into account numerous factors and is therefore complex

The allocation of asylum seekers is based on an agreement among the cantons, which called for taking into account numerous factors. These factors include the size of the population of each canton, the type of asylum procedure (e.g. Dublin procedure), the number of persons to be allocated and their nationality, unaccompanied minor asylum seekers (UMAs), medical cases, and compensations for cantons in which federal asylum centres (FACs) are located or which offer other special services. This wide range of factors means that the allocation process is inevitably complex. Despite their wide range, these factors do not necessarily cover every case that arises, nor do they take into account the integration of those concerned. The cantons are generally satisfied with the choice of factors, but are of the opinion that compensation is not clearly regulated and certain costs are not covered by the flat-rate federal payments (Sections 3.1 and 3.2).

The electronic system only does not always ensure suitable cantonal allocation

The electronic system uses an algorithm to propose a canton for each asylum seeker. It takes into account numerous, but not all, allocation factors. In more than three out of five cases, the system's proposals are manually adjusted, i.e. the algorithm is overridden (Section 5.3). In particular, the algorithm does not take into account whether the asylum seeker already has family members in Switzerland. However, this factor must be taken into account by law and is the reason why almost half of the system-based allocations are overridden. Moreover, the algorithm cannot be applied to certain categories of persons: this accounts for more than half of all cases (Section 4.3). SEM does not provide sufficient transparency as to how the individual factors are weighted by the system, although these factors significantly influence cantonal allocation (Section 4.4).

Inconsistent overriding of allocation proposals across the FACs can lead to unequal treatment

The FACs are responsible for allocating asylum seekers to the cantons. All allocations are subsequently checked by SEM’s Occupancy Management and Cantonal Allocation (BMKV) section. The processes within the FACs and between the BMKV section and the FACs generally work well. However, when overriding an algorithm-based allocation, the FACs do not follow a standardised procedure. Instead, each FAC interprets the guidelines differently, which can lead to the unequal treatment of asylum seekers. In order to harmonise processes, the BMKV section has organised training sessions in the FACs and compiled new allocation guidelines clarifying when allocation proposals may be overridden (Section 4.1). Although every allocation proposal is checked by the BMKV section, the check only takes a few seconds and is based on a small amount of information. The analysis carried out on behalf of the PCA revealed numerous discrepancies in the data. Although SEM was able to explain some of these discrepancies, it is not sufficiently transparent in how it processes the data on which cantonal allocation is based (Section 4.2).

Actual allocation differs inevitably from target allocation, particularly in small cantons and for various subgroups of asylum seekers

The PCA found significant deviations between the actual allocation and the algorithm-based target allocation of asylum seekers. For SEM, it is crucial that the deviations balance out by year end so that the flat-rate payments to the cantons correspond to the number of asylum seekers each canton receives. The analysis shows, however, that actual and target allocations still deviate considerably at the end of the year. There is little scope for compensating these deviations owing to the legal framework. There are also few possibilities for balancing out the number of asylum seekers between the cantons because asylum seekers who belong to subgroups are allocated separately. The deviations are particularly pronounced with respect to small subgroups (namely medical cases and unaccompanied minors) and in cantons with a small population. Generally, the system was found to work less well when only a small number of asylum seekers are allocated. This is due to mathematical modelling: the more asylum seekers allocated, the less individual deviations matter (Sections 5.1 and 5.2).

Coordination with the cantons generally works well, but emergency plans require updating

The people who were interviewed found that coordination between the federal and cantonal authorities generally works well. The BMKV section publishes a comprehensive newsletter twice a year for the cantons and FAC staff; however, the cantons find these newsletters too detailed (Section 5.4). The majority of those interviewed also said that SEM had adjusted the frequency of its dialogue with the cantons to the fluctuation in the number of asylum applications. It was further found that when cantons order an allocation stop, this leads to an additional burden on the FACs. Allocation then becomes particularly difficult if the stop lasts longer than a week, as is the rule; in some cases, the stop may last for up to two months (Section 4.6).

An emergency plan exists that defines what measures should be taken and when in order to cope with an exceptionally high influx of asylum seekers. The emergency plan is based on various scenarios and takes into account available instruments and the current division of responsibilities. However, the scenarios need to be updated because they were defined before the asylum system was restructured. According to SEM, the scenarios will be revised in 2024 (Section 3.3). Those interviewed welcomed that fact that the emergency plan was activated in October 2022 as a result of the high number of asylum appplications and the influx of refugees from Ukraine. However, the cantons were informed at too short notice that the number of asylum seekers being allocated to the cantons from the FACs was to be increased. Overall, all those interviewed were of the opinion that an increase in the number of asylum applications does not require additional allocation rules, but rather more accommodation and supervision capacity at both federal and cantonal level (Section 4.6). The only factor taken into account regarding the interests of asylum seekers when allocating them to a canton is family unity. When an asylum seeker is allocated to a canton outside the region of the FAC in which they are living, this poses difficulties for organising legal representation during the asylum procedure (Section 4.5).

Executive summary/ Recommendation (French)

La répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons est complexe. Elle doit tenir compte de nombreux facteurs. Le système électronique ne peut pas tous les intégrer, raison pour laquelle l’attribution à un canton est très souvent modifiée manuellement. Il est inévitable que la répartition effective ne soit que partiellement proportionnelle à la population cantonale. En outre, le plan d’urgence pour gérer un grand nombre de demandes n’est plus à jour.

En janvier 2023, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation de la répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons. Son fonctionnement a fortement changé avec la restructuration du domaine de l’asile en 2019.

Lors de sa séance du 8 mai 2023, la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-E, compétente en la matière, a décidé que l’évaluation devrait porter sur la conception et la mise en œuvre de la répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons, en incluant les fortes fluctuations du nombre de demandes d’asile.

Pour ce faire, le CPA a effectué une analyse des documents utilisés par le Secrétariat d’État aux migrations (SEM) dans le cadre de la répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons. Il a également mené 25 entretiens avec différentes entités du SEM, des représentants des cantons et des spécialistes du domaine. Le CPA a en outre attribué un mandat externe pour analyser l’algorithme et la répartition effective des personnes requérantes d’asile. Les conclusions sont présentées ci-après.

La répartition entre les cantons prend de nombreux facteurs en compte, ce qui la rend complexe

Comme souhaité par les cantons, la répartition des personnes requérantes d’asile prend de nombreux facteurs en compte, tels que la taille de la population cantonale, les différentes catégories de procédures (p. ex. Dublin), le nombre de personnes à répartir, les nationalités, les requérants mineurs non accompagnés (RMNA), les cas médicaux et les compensations pour l’emplacement de centres fédéraux d’asile (CFA) ou d’autres prestations particulières effectuées par certains cantons. En tenant compte de tous ces facteurs, la répartition est inévitablement complexe. Malgré leur grand nombre, les facteurs ne couvrent toutefois pas toutes les cas individuels qui existent dans la pratique et ils sont peu axés sur l’intégration des personnes. Les cantons apprécient les facteurs pris en compte, mais ils jugent que les compensations ne sont pas claires et que les contributions forfaitaires fédérales ne compensent pas suffisamment certains coûts (ch. 3.1 et 3.2).

Le système électronique seul ne permet pas une répartition adéquate entre les cantons

Le système électronique génère instantanément une proposition pour l’attribution à un canton pour chaque personne requérante d’asile sur la base d’un algorithme. Il tient compte de nombreux facteurs de répartition, mais pas de tous ces derniers. Cela implique que la proposition de canton est modifiée manuellement dans plus de trois cas sur cinq (ch. 5.3). L’algorithme n’intègre notamment pas le critère légal de l’unité de la famille vivant en Suisse, ce qui explique près de la moitié des modifications. De plus, l’algorithme n’est pas pertinent pour la répartition de certains groupes, qui représentent plus de la moitié des personnes réparties (ch. 4.3). Par ailleurs, le SEM pondère les facteurs de répartition dans le système électronique de manière pas suffisamment transparente, alors que cela a des conséquences non négligeables sur la répartition intercantonale (ch. 4.4).

Les propositions de répartition sont modifiées de manière hétérogène entre les CFA, entraînant une possible inégalité de traitement

La répartition intercantonale est du ressort des CFA. Elle est ensuite contrôlée par la section Gestion des capacités et répartition intercantonale (GCRI) du SEM. Les processus au sein des CFA et entre la section GCRI et les CFA fonctionnent globalement bien. Néanmoins, les pratiques de modification de la répartition proposée par le système électronique sont hétérogènes entre les CFA, ce qui peut entraîner une inégalité de traitement entre les personnes requérantes d’asile. L’hétérogénéité entre les CFA est due notamment à l’application variable des instructions de travail. À la suite de cette constatation, la section GCRI a organisé des formations au sein des CFA et a élaboré de nouvelles règles pour clarifier les motifs admis pour modifier la proposition du système électronique (ch. 4.1). La section GCRI effectue un contrôle de chaque répartition. Celui-ci ne dure toutefois que quelques secondes et seules certaines informations de référence sont examinées. Or, de nombreuses incohérences ont été relevées dans la base de données par les analyses effectuées sur mandat du CPA. Même si le SEM a su expliquer une partie d’entre elles, elles mettent en évidence le manque de transparence concernant le traitement des données de la répartition intercantonale par le SEM (ch. 4.2).

La répartition effective s’écarte inévitablement de celle visée, en particulier dans les petits cantons et pour certaines sous-catégories

Le CPA constate des écarts considérables entre la répartition effective et la répartition visée sur la base de l’algorithme. Pour verser les contributions forfaitaires aux cantons, il est essentiel, pour le SEM, que les écarts se résorbent à la fin de l’année. Cependant, les analyses réalisées montrent qu’ils sont encore très élevés à ce stade. En raison des exigences légales, il n’existe toutefois pas de grande marge de manœuvre pour réduire ces écarts. La répartition est effectuée séparément pour de nombreux sous-groupes, ce qui limite les possibilités d’équilibrage entre les cantons. Les écarts sont particulièrement élevés pour les sous-groupes qui comptent peu de personnes : les cas médicaux et les mineurs non accompagnés. Les écarts sont aussi particulièrement élevés pour les cantons à faible population. De manière générale, la répartition entre les cantons fonctionne moins bien lorsque le nombre de personnes à répartir est faible. Cela est dû à une propriété mathématique : plus le nombre de personnes est élevé, moins les écarts individuels ont d’importance (ch. 5.1 et 5.2).

La coordination avec les cantons fonctionne globalement bien, mais le plan d’urgence n’est plus à jour

La coordination entre la Confédération et les cantons est considérée comme globalement positive par les personnes entendues. Pour informer les cantons ainsi que le personnel des CFA de la répartition intercantonale, la section GCRI rédige de manière transparente des newsletters semestrielles complètes, qui sont toutefois trop détaillées pour les cantons (ch. 5.4). Selon la majorité des personnes interrogées, le SEM a adéquatement adapté la fréquence de ses échanges avec les cantons aux fluctuations. Par contre, les arrêts des attributions que les cantons peuvent annoncer sont problématiques pour la répartition, car ils engendrent beaucoup de travail pour les CFA. La répartition est particulièrement difficile lorsque ceux-là ne durent pas seulement une semaine, comme prévu, mais jusqu’à deux mois (ch. 4.6).

Il existe un plan d’urgence Asile qui décrit différents scénarios, lesquels déterminent le moment où certaines mesures doivent être prises pour faire face à des afflux extraordinaires de personnes requérantes d’asile. Le plan est compatible avec les instruments et la répartition des compétences existants. Cependant, les scénarios ne sont plus à jour, car ils ont été fixés avant la restructuration du domaine de l’asile. Selon le SEM, il est prévu qu’ils soient révisés en 2024 (ch. 3.3). La décision d’activer le plan d’urgence en octobre 2022, face au nombre important de demandes d’asile et de personnes ayant fui l’Ukraine, a été unanimement saluée. Cependant, l’augmentation des sorties des personnes vers les cantons a été communiquée aux cantons dans un délai trop court. Globalement, toutes les parties prenantes constatent qu’il ne faut pas davantage de règles de répartition, mais de possibilités d’hébergement et d’encadrement tant sur le plan fédéral que cantonal (ch. 4.6). En ce qui concerne les personnes requérantes d’asile, seul leur intérêt à l’unité de la famille est pris en compte lors de la répartition. L’organisation de la protection juridique dans le cadre de la procédure d’asile constitue toutefois un défi lorsque les personnes requérantes d’asile sont réparties dans un canton situé en dehors de la région d’asile de leur CFA (ch. 4.5).

Executive summary/ Recommendation (Italian)

La ripartizione dei richiedenti l’asilo tra i Cantoni è complessa. Deve tenere conto di numerosi fattori. Il sistema elettronico non può integrarli tutti, motivo per cui l’attribuzione a un Cantone è molto spesso modificata manualmente. È inevitabile che la ripartizione effettiva sia solo parzialmente proporzionale alla popolazione cantonale. Inoltre, il piano d’emergenza per la gestione di un elevato numero di domande non è più attuale.

Nel gennaio 2023 le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di procedere a una valutazione della ripartizione dei richiedenti l’asilo tra i Cantoni, il cui funzionamento è cambiato notevolmente dal riassetto del settore dell’asilo nel 2019.

Nella seduta dell’8 maggio 2023 la sottocommissione competente della CdG del Consiglio degli Stati, ossia la sottocommissione DFGP/CaF, ha deciso che la valutazione doveva concentrarsi sull’impostazione e sull’attuazione della ripartizione dei richiedenti l’asilo tra i Cantoni, nell’ottica anche delle forti fluttuazioni del numero delle domande d’asilo.

A tal fine, il CPA ha effettuato un’analisi dei documenti utilizzati dalla Segreteria di Stato della migrazione (SEM) nell’ambito della ripartizione dei richiedenti l’asilo tra i Cantoni. Ha anche condotto 25 interviste con diversi esponenti della SEM, rappresentanti dei Cantoni ed esperti del settore. Ha inoltre conferito un mandato esterno per analizzare l’algoritmo e la ripartizione effettiva dei richiedenti l’asilo. Le conclusioni sono presentate qui di seguito.

La ripartizione tra i Cantoni tiene conto di numerosi fattori ed è pertanto complessa

Come auspicato dai Cantoni, la ripartizione dei richiedenti l’asilo tiene conto di numerosi fattori, tra cui la dimensione della popolazione del Cantone, le diverse categorie di procedure (p. es. Dublino), il numero di persone da ripartire, le cittadinanze, i richiedenti minorenni non accompagnati (RMNA), i casi medici e le compensazioni per l’ubicazione dei centri federali d’asilo (CFA) o altre prestazioni speciali fornite da alcuni Cantoni. Tenendo conto di tutti questi fattori, la ripartizione è inevitabilmente complessa. Per quanto numerosi, tuttavia, i fattori non comprendono tutti i casi particolari che esistono nella pratica e sono poco incentrati sull’integrazione delle persone. I Cantoni apprezzano i fattori tenuti in considerazione, ma ritengono che le compensazioni non siano chiare e che i contributi forfettari federali non coprano a sufficienza alcuni costi (n. 3.1 e 3.2).

Il solo sistema elettronico non consente una ripartizione adeguata tra i Cantoni

Il sistema elettronico genera in modo istantaneo una proposta di attribuzione a un Cantone per ogni richiedente l’asilo sulla base di un algoritmo. Tiene conto di numerosi fattori di ripartizione, ma non di tutti, e pertanto la proposta di Cantone viene modificata manualmente in più di tre casi su cinque (n. 5.3). L’algoritmo non include in particolare il criterio legale dell’unità della famiglia già presente in Svizzera, a cui è riconducibile quasi la metà delle modifiche. Inoltre, l’algoritmo non è pertinente per la ripartizione di alcuni gruppi, che rappresentano oltre la metà delle persone ripartite (n. 4.3). Peraltro, la ponderazione dei fattori di ripartizione nel sistema elettronico adottata dalla SEM non è abbastanza trasparente, pur avendo conseguenze non trascurabili sulla ripartizione tra i Cantoni (n. 4.4).

Le proposte di ripartizione sono modificate in modo difforme tra i CFA, comportando una possibile disparità di trattamento

La ripartizione tra i Cantoni compete ai CFA e in seguito è controllata dalla sezione Gestione dell’occupazione e ripartizione intercantonale (GORI) della SEM. I processi all’interno dei CFA e tra la sezione GORI e i CFA sono nel complesso ben funzionanti, tuttavia le prassi adottate nei diversi CFA per la modifica della ripartizione proposta dal sistema elettronico sono difformi e ciò può comportare una disparità di trattamento tra i richiedenti l’asilo. La mancanza di uniformità tra i CFA è dovuta in particolare alla diversa applicazione delle istruzioni di lavoro. Alla luce di tale constatazione, la sezione GORI ha organizzato formazioni all’interno dei CFA e ha elaborato nuove regole al fine di chiarire i motivi ammessi per la modifica della proposta generata dal sistema elettronico (n. 4.1). La sezione GORI effettua un controllo di ogni ripartizione, tuttavia tale controllo dura solo qualche secondo e sono esaminate soltanto alcune informazioni di riferimento. Di fatto, le analisi condotte su mandato del CPA hanno rilevato numerose incoerenze nella banca dati. Sebbene la SEM sia stata in grado di fornire spiegazioni per una parte di tali incoerenze, esse evidenziano la mancanza di trasparenza della SEM riguardo al trattamento dei dati relativi alla ripartizione tra i Cantoni (n. 4.2).

La ripartizione effettiva si discosta inevitabilmente da quella prevista, in particolare nei piccoli Cantoni e per alcune sottocategorie

Il CPA constata notevoli scostamenti tra la ripartizione effettiva e la ripartizione prevista in base all’algoritmo. Ai fini del versamento dei contributi forfettari ai Cantoni, è essenziale per la SEM che gli scostamenti siano riassorbiti alla fine dell’anno. Ciò nondimeno, le analisi condotte mostrano che al momento sono ancora molto ampi. A causa dei requisiti di legge, vi è tuttavia scarso margine di manovra per ridurli. La ripartizione è effettuata separatamente per numerosi sottogruppi, il che limita le possibilità di riequilibrio tra i Cantoni. Gli scostamenti sono particolarmente ampi per i sottogruppi con pochi individui, ossia i casi medici e i minorenni non accompagnati, nonché per i Cantoni con un basso numero di abitanti. In generale, la ripartizione tra i Cantoni funziona meno bene quando il numero di persone da ripartire è limitato. Ciò è dovuto a una proprietà matematica: più il numero di persone è elevato, minore è l’incidenza dei singoli scostamenti (n. 5.1 e 5.2).

Il coordinamento con i Cantoni funziona nel complesso bene, ma il piano d’emergenza non è più attuale

Il coordinamento tra la Confederazione e i Cantoni è considerato dalle persone interpellate globalmente positivo. Per informare i Cantoni e il personale dei CFA della ripartizione tra i Cantoni, la sezione GORI redige in modo trasparente newsletter semestrali complete, che sono tuttavia troppo dettagliate per i Cantoni (n. 5.4). Secondo la maggior parte degli interpellati, la SEM ha adattato in modo adeguato la frequenza degli scambi con i Cantoni alle fluttuazioni. Per contro, i blocchi delle attribuzioni che i Cantoni possono annunciare sono problematici per la ripartizione, poiché comportano molto lavoro per i CFA. La ripartizione è particolarmente difficile quando tali blocchi non durano solo una settimana, come previsto, ma si protraggono fino a due mesi (n. 4.6).

Esiste un piano d’emergenza Asilo in cui sono illustrati diversi scenari che determinano quando devono essere adottate misure particolari per far fronte ad afflussi straordinari di richiedenti l’asilo. Il piano è compatibile con gli strumenti e la suddivisione delle competenze esistenti, tuttavia gli scenari non sono più attuali, poiché sono stati definiti prima del riassetto del settore dell’asilo. Secondo la SEM saranno rivisti nel 2024 (n. 3.3). La decisione di attivare il piano d’emergenza nell’ottobre 2022 per far fronte all’elevato numero di domande d’asilo e di persone in fuga dall’Ucraina è stata elogiata all’unanimità. Ciò nondimeno, l’aumento dei flussi di persone in uscita dai CFA verso i Cantoni è stato comunicato a questi ultimi con un preavviso troppo breve. Nel complesso, tutte le parti interessate constatano che non servono maggiori regole di ripartizione, bensì più possibilità di alloggio e assistenza a livello sia federale che cantonale (n. 4.6). Per quanto riguarda i richiedenti l’asilo, per la ripartizione si tiene conto soltanto dell’interesse all’unità della famiglia. L’organizzazione della protezione giuridica nell’ambito della procedura d’asilo rappresenta tuttavia una sfida quando i richiedenti sono ripartiti in un Cantone al di fuori della regione d’asilo del loro CFA (n. 4.5).