Behördenkommunikation vor Abstimmungen

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 88

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand: Die Behördenkommunikation vor Abstimmungen dient hauptsächlich dazu, den Bürgerinnen und Bürgern eine freie Willensbildung zu ermöglichen. Diese Kommunikation kann in Form von Erläuterungen des Bundesrates (sog. «Abstim­mungsbüchlein»), Veröffentli­chungen in den sozialen Medien und öffentlichen Auf­tritten erfolgen. Das Bundesgesetz über die politischen Rechte verpflichtet den Bun­desrat, die Stimmberechtigten kontinuierlich über die eidgenössischen Abstim­mungsvorlagen zu informieren und dabei die Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit zu beachten. Trotz gewis­ser Verbesserungen der Bundeskanzlei (BK) an den Prozessen für die Ausarbeitung der Kommunikationsinhalte stösst die Behördenkommunikation vor Abstimmungen wei­terhin auf Kritik.

Auftrag und Fragestellungen: Die GPK beauftragten die PVK am 25. Januar 2022, die Behördenkommunikation vor Abstimmungen zu evalu­ieren. Die zuständige Sub­kommission EJPD/BK der GPK-N beschloss an ihrer Sit­zung vom 25. Mai 2022, dass die Evaluation der PVK die folgenden Frage­stellungen beantworten soll:

• Sind die Weisungen und Strategien zur Behördenkommunikation vor Abstim­mungen für die Verwaltung klar?
• Sind die Prozesse für die Behördenkommunikation vor Abstimmungen geeig­net?
• Wurden in umstrittenen Fällen die Weisungen, Strategien und Prozesse ange­wendet und waren die kommunizierten Inhalte im Lichte der Rechtsvorgaben angemessen?
• Stehen die Unterschiede bei der Intensität der Behördenkommunikation vor Abstimmungen im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit?
• Werden die kommunizierten Inhalte von den Bürgerinnen und Bürgern für die Meinungsbildung genutzt?

Vorgehen: Zur Beantwortung dieser Fragestellungen unterzieht die PVK die einschlä­gigen Rechtsgrundlagen, Weisungen, Strategien, Handbücher und sonstigen internen Dokumente der Bundesverwaltung einer Dokumentenanalyse. Ferner führt sie Inter­views mit der BK, den Mitgliedern der Konferenz der Informati­onsdienste und ande­ren Mitarbeitenden der Bundesverwaltung. Ausserdem erteilte sie ein externes Man­dat zur Unterstützung bei der Erstellung eines Rasters zur Analyse der Angemes­senheit der kommunizierten Inhalte im Lichte der Rechtsvorgaben. Dieses Raster wendet die PVK bei den Fallstu­dien zu vier Abstimmungen, bei denen die Kommu­nikation der Behörden kritisiert wurde, an. Ferner evaluiert die PVK anhand von sta­tistischen Ana­lysen die Intensitätsunterschiede und die Nutzung der kommunizierten Inhalte.

Geplanter Abschluss: Die PVK wird ihren Evaluationsbericht der Subkommission EJPD/BK der GPK-N voraussichtlich im zweiten Quartal 2023 vorlegen.

Kurzbeschreibung (Englisch)

The Federal Chancellery, together with the departments concerned, is responsible for the information provided by the authorities in the run up to popular votes. This communication includes the Federal Council's explanatory notes on the vote, publications on social media or public appearances. The PCA evaluates whether the instructions and procedures are appropriate, whether they were applied in contentious cases and whether citizens used the information in forming their opinions.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet : la communication des autorités avant des votations a pour objectif principal la libre formation de l’opinion des citoyennes et des citoyens. Cette communication peut prendre la forme d’explications du Conseil fédéral (brochures de vote), de publications dans les médias sociaux ou d’interventions publiques. La loi fédérale sur les droits politiques exige que le Conseil fédéral informe les électeurs et les électrices de manière suivie sur les objets soumis à la votation fédérale et qu’il respecte les critères de l’exhaustivité, de l’objectivité, de la transparence et de la proportionnalité. Malgré l’amélioration par la Chancellerie fédérale (ChF) des processus d’élaboration des contenus, la communication des autorités avant des votations a continué de faire l’objet de critiques.

Mandat et questions d’évaluation : les CdG ont, le 25 janvier 2022, chargé le CPA de procéder à une évaluation de la communication des autorités avant des votations. Lors de sa séance du 25 mai 2022, la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-N, compétente en la matière, a décidé que l’évaluation du CPA devrait répondre aux questions suivantes :

• Les directives et stratégies relatives à la communication des autorités avant des votations sont-elles claires pour l’administration ?
• Les processus relatifs à la communication des autorités avant des votations sont-ils appropriés ?
• Les directives, stratégies et processus ont-ils été appliqués dans des cas controversés et les contenus de la communication ont-ils été adéquats par rapport aux critères légaux ?
• Les différences d’intensité en matière de communication des autorités avant des votations sont-elles justifiées au regard du critère légal de la proportionnalité ?
• –Les contenus de la communication sont-ils utilisés par les citoyennes et citoyens pour se forger une opinion ?

Procédure : afin de répondre aux questions ci-dessus, le CPA effectue une analyse documentaire des bases juridiques, directives, stratégies, guides pratiques et autres processus internes utilisés par l’administration fédérale. Le CPA mène également des entretiens avec la ChF, les membres de la Conférence des services d’information de la Confédération et d’autres collaboratrices et collaborateurs de l’administration fédérale. Le CPA a en outre attribué un mandat externe pour l’accompagner dans la réalisation d’une grille d’analyse de l’adéquation des contenus par rapport aux critères légaux. Cette grille est utilisée par le CPA pour les études de cas concernant quatre votations pour lesquelles la communication des autorités a été critiquée. Par ailleurs, des analyses statistiques sont réalisées pour évaluer les différences d’intensité et l’utilisation des contenus de la communication.

Fin prévue de l’évaluation : le CPA devrait présenter son rapport à la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-N au deuxième trimestre 2023.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Oggetto: la comunicazione delle autorità prima delle votazioni ha come obiettivo principale la libera formazione delle opinioni dei cittadini. Questa comunicazione può avvenire mediante le spiegazioni del Consiglio federale (libretto delle spiegazioni di voto), le pubblicazioni nei media sociali e gli interventi pubblici. La legge federale sui diritti politici sancisce in particolare che il Consiglio federale informi costantemente gli elettori sugli oggetti sottoposti a votazione federale e che rispetti i criteri di completezza, oggettività, trasparenza e proporzionalità. Nonostante il miglioramento dei processi di elaborazione dei contenuti conseguito dalla Cancelleria federale, la comunicazione delle autorità prima delle votazioni ha continuato a essere oggetto di critiche.

Mandato e questioni trattate: il 25 gennaio 2022 le CdG hanno incaricato il CPA di valutare la comunicazione delle autorità prima delle votazioni. Riunitasi il 25 maggio 2022, la sottocommissione competente DFGP/CaF della CdG-N ha deciso che la valutazione del CPA avrebbe dovuto rispondere alle domande seguenti:

• –le direttive e le strategie relative alla comunicazione delle autorità prima delle votazioni sono chiare per l’Amministrazione?
• –I processi relativi alla comunicazione delle autorità prima delle votazioni sono appropriati?
• –Le direttive, le strategie e i processi sono stati applicati in casi controversi e i contenuti della comunicazione erano adeguati in rapporto ai criteri legali?
• –Le differenze d’intensità in materia di comunicazione delle autorità prima delle votazioni sono giustificate per quanto riguarda il criterio legale della proporzionalità?
• –I contenuti della comunicazione sono utilizzati dai cittadini per formarsi un’opinione?

Procedura: per rispondere a queste domande il CPA analizza la documentazione concernente le basi legali, le direttive, le strategie, i manuali e le altre procedure interne utilizzate dall’Amministrazione federale. Il CPA svolge anche colloqui con la Cancelleria federale (CaF), con i membri della Conferenza dei servizi d’informazione della Confederazione (CSI) e con altri collaboratori dell’Amministrazione federale. Il CPA ha attribuito un mandato esterno per essere accompagnato nella realizzazione di una griglia d’analisi della pertinenza dei contenuti in rapporto ai criteri legali che applica all’analisi di casi concreti, in particolare di quattro votazioni per le quali la comunicazione delle autorità è stata criticata. D’altro canto effettua analisi statistiche per valutare le differenze d’intensità e l’utilizzazione dei contenuti della comunicazione.

Conclusione prevista: il CPA prevede di presentare il suo rapporto alla sottocommissione DFGP/CaF della CdG-N nel secondo trimestre 2023.

Abstract (Deutsch)

Die Behördenkommunikation vor Abstimmungen ist bedingt zweckmässig. Das Abstimmungsbüchlein mit den Erläuterungen des Bundesrates wird von der Bevöl­kerung breit genutzt. Die Weisungen der Bundeskanzlei für die Redaktion dieser Erläuterungen sind geeignet, doch die Departemente beachten sie wenig. Zudem haben die Departemente unterschiedliche Auffassungen über die Behördenkom­munikation vor Abstimmungen und setzen sie unterschiedlich um. Die rechtlichen Grundsätze werden dennoch bis auf wenige Ausnahmen eingehalten.

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beauftragten die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2022 mit einer Evalua­tion der Behördenkommunikation vor Abstimmungen.

An ihrer Sitzung vom 25. Mai 2022 hat die zuständige Subkommission EJPD/BK der GPK des Nationalrates (GPK-N) beschlossen, dass sich die Evaluation mit den Wei­sungen, Strategien und Prozessen der Kommunikation vor Abstimmungen und deren Umsetzung befassen soll. Zudem solle die PVK bei vier Abstimmungen, bei denen die Kommunikation der Behörden kritisiert worden war, deren Inhalte untersuchen. Schliesslich solle sie die Unterschiede bei der Intensität der Behördenkommunikation sowie die Nutzung der kommunizierten Inhalte durch die Stimmbürgerinnen und -bür­ger prüfen.

Zu diesem Zweck unterzog die PVK die Grundlagen der Behördenkommunikation vor Abstimmungen einer Dokumentenanalyse. Ausserdem führte sie rund zwanzig Inter­views mit Mitarbeitenden der Bundesverwaltung durch. Im Weiteren erteilte sie ein externes Mandat für die juristische Begleitung bei der Erarbeitung eines Analyseras­ters, das hauptsächlich dazu diente, die kommunizierten Inhalte bei vier Abstimmun­gen, bei denen die Kommunikation kritisiert worden war, zu beurteilen. Ferner führte die PVK statistische Analysen zu den Intensitätsunterschieden bei der Kommunikation und der Nutzung der kommunizierten Inhalte durch die Stimmbevölkerung durch. Nachfolgend werden die wichtigsten Ergebnisse vorgestellt.

Die Abstimmungserläuterungen des Bundesrates sind wichtig für die Willensbildung, die sozialen Medien spielen hingegen eine untergeordnete Rolle

Die Analysen der PVK zeigen, dass das Abstimmungsbüchlein mit den Erläuterungen des Bundesrates und die Zeitungsberichte von grosser Bedeutung sind für die Wil­lensbildung der Stimmbürgerinnen und -bürger, und zwar über alle Altersgruppen, Bildungsniveaus und politischen Gesinnungen hinweg. Die sozialen Medien hingegen sind deutlich weniger wichtig, wenn es darum geht, sich über Abstimmungen zu infor­mieren – auch bei jungen Erwachsenen (Ziff. 6.1). Darüber hinaus ist das Vertrauen der Bevölkerung in die Erläuterungen des Bundesrates hoch. Leicht verständlich sind sie hingegen nicht, zumal die rechtlichen Anforderungen, denen sie unterliegen, eine Vereinfachung erschweren (Ziff. 6.2).

Die Weisungen für die Redaktion der Abstimmungserläuterungen des Bundesrates sind angemessen, werden aber von den Departementen wenig genutzt

Die Bundesverwaltung verfügt über zahlreiche Dokumente, die als Grundlage für die Behördenkommunikation vor Abstimmungen dienen. Diese sind kohärent und weitge­hend klar (Ziff. 3.1). Die Grundsätze, die bei der Kommunikation vor Abstimmungen zu beachten sind, bleiben im allgemeinen Leitbild abstrakt, werden dagegen in den Weisungen für die Redaktion der Abstimmungserläuterungen des Bundesrates ange­messen konkretisiert (Ziff. 3.2). Die beteiligten Departemente nutzen die Weisungen jedoch wenig, weil sie davon ausgehen, dass die Bundeskanzlei (BK) die Einhaltung der rechtlichen Grundsätze kontrolliert. Dieses mangelnde Verantwortungsbewusst­sein führt oft dazu, dass sich der Redaktionsprozess in die Länge zieht (Ziff. 4.1). Die Departemente überprüfen, ob die verschiedenen von den Verwaltungseinheiten vor­bereiteten Kommunikationsinhalte angemessen sind, jedoch wird nicht immer eine Vier-Augen-Kontrolle durch Personen mit dem erforderlichen Fachwissen durchge­führt (Ziff.4.3).

Die Kompetenzverteilung ist in den Grundlagen für die Behördenkommunikation nicht umfassend geregelt, aber die Koordination in der Praxis ist angemessen

In Bezug auf die Abstimmungserläuterungen ist die BK für die Redaktion verantwort­lich und die federführenden Departemente für die Inhalte. Zwar gibt es zwischen «Redaktion» und «Inhalt» eine Grauzone, doch stellt diese Aufgabenverteilung sicher, dass die BK die Verantwortung für die Angemessenheit und Rechtskonformität der Informationen wahrnimmt, während die Departemente in der Verantwortung stehen, genau, aktuell und detailliert zu informieren. Insgesamt wird der BK Professionalität im Redaktionsprozess bescheinigt, und ihre redaktionellen Anpassungen dienen dem Ziel, die rechtlichen Grundsätze einzuhalten. In Bezug auf öffentliche Äusserungen und Beiträge in den sozialen Medien lassen die Grundlagen für die Behördenkommu­nikation offen, welche Ebene zu welchem Aspekt kommunizieren muss. In der Praxis findet eine tägliche Koordination über die Konferenz der Informationsdienste (KID) statt. Die KID ist auch als Plattform für strategische Fragen und den Austausch von Best Practices hilfreich (Ziff. 3.3 und 4.2).

Die kommunizierten Inhalte entsprechen mehrheitlich – mit punktuellen Ausnahmen – den rechtlichen Grundsätzen

In den vier näher untersuchten Vorlagen wurden die rechtlichen Grundsätze der Behördenkommunikation vor Abstimmungen im Allgemeinen eingehalten, sprich die Inhalte waren vollständig, sachlich, transparent und verhältnismässig. Allerdings wurden zu jedem Grundsatz punktuelle Mängel festgestellt, die sich häufig mit der medialen Kritik an der Behördenkommunikation in diesen vier Fällen deckten: Die Abstimmungserläuterungen zum Referendum zum Filmgesetz waren unvollständig und nicht durchgehend transparent; die Detailausführungen in den Abstimmungser­läuterungen zum Referendum zu den Kinderabzügen waren in einem Punkt eher argumentativ als faktenbasiert; die öffentlichen Äusserungen und die Beiträge in den sozialen Medien im Zusammenhang mit der Pestizidinitiative entsprachen nur teil­weise dem Grundsatz der Sachlichkeit, und bei der Initiative «Für verantwortungs­volle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt» (Konzernverantwortungs­initiative) ist die Transparenz und die Verhältnismässigkeit der Kommunikation infrage gestellt, wie im nächsten Abschnitt erläutert wird (Ziff. 5.1).

Die Auffassungen der Departemente zu einer verhältnismässigen Kommunikation und zur Grenze zwischen Information und Kampagne sind unterschiedlich

Auffällig sind die unterschiedlichen Auffassungen der Departemente dazu, was unter einer verhältnismässigen Kommunikation zu verstehen ist: Einige legen den Begriff der Verhältnismässigkeit eng aus, weshalb ihre Kommunikation kaum über das hin­ausgeht, was standardmässig für sämtliche Abstimmungen vorgesehen ist; andere hingegen legen die Verhältnismässigkeit breiter aus, was dazu führt, dass sie sich bei bestimmten Abstimmungsvorlagen in zahlreichen Medien sowie an öffentlichen Ver­anstaltungen äussern und auch auf den sozialen Medien aktiv sind. Die Analysen der PVK zeigen, dass die Departemente die Grenze zwischen Information und Kampagne sehr unterschiedlich ziehen (Ziff. 4.1). Die Grundlagen für die Behördenkommunika­tion vor Abstimmungen verbieten es, eine «Kampagne» zu führen; allerdings wird der Begriff nicht genauer definiert (Ziff. 3.2). Bei der Abstimmung über die Konzernver­antwortungsinitiative sah das Departement eine Kommunikation vor, die eher auf die Ablehnung der Initiative als auf die Information der Stimmberechtigten ausgerichtet war. Nach Ansicht der PVK überschritt die vorgesehene Art und Weise der Kommu­nikation die Grenze zwischen Information und Kampagne, was einer verhältnismäs­si­gen Kommunikation zuwiderläuft (Ziff. 5.1).

Die Behörden kommunizieren vor Abstimmungen unterschiedlich intensiv, aber jeweils angemessen im Vergleich zum Umfang der Medienberichterstattung

Obwohl es zwischen den Departementen unterschiedliche Auffassungen von Verhält­nismässigkeit gibt, spiegelte die Kommunikation der Behörden vor den Abstimmungen im Grossen und Ganzen die Intensität der jeweiligen Medienberichterstattung wider. Der Bundesrat hatte keine dominante Position in der Berichterstattung der Medien, selbst nicht in Fällen wie der Konzernverantwortungsinitiative, in denen die Behör­den intensiv kommunizierten. Dies spricht dafür, dass der Grundsatz der Verhältnis­mässigkeit der Behördenkommunikation vor Abstimmungen im Allgemeinen eingehal­ten wird (Ziff. 5.2).

Abstract (Englisch)

Communication by the authorities in the run-up to popular votes is partially appropriate. The Federal Council's explanatory voting brochure is widely used by the population. The Federal Chancellery's instructions for drafting the explanatory texts in the brochure are adequate, but the departments make little use of them. The latter have heterogeneous notions and practices on how to communicate prior to popular votes. Nevertheless, the legal principles are observed, with a few exceptions.

In January 2022, the Control Committees (CCs) of the Federal Parliament commissioned the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to carry out an evaluation of the authorities’ communications in the run-up to popular votes.

At its meeting on 25 May 2022, the competent FDJP/FCh sub-committee of the CC-N decided that the evaluation should focus on the guidelines, strategies and processes for communicating in the run-up to popular votes and how they are applied. The evaluation was also to focus on the content of communication in four popular votes in which the authorities had been criticised for their communication, and on differences in the intensity of the authorities' communication efforts and on how voters used the information provided.

To this end, the PCA reviewed the documents used by the authorities as a basis for the information communicated in the run-up to the popular votes. It also conducted some twenty interviews with members of the Federal Administration. The PCA also commissioned an external legal advisor to help it draw up an analysis grid, which was used in particular to study the content of communication during the four controversial popular votes. In addition, statistical analyses were carried out to assess differences in the intensity of the communications and the use of their content by the population. The most important results are presented below.

The Federal Council’s explanatory voting brochure plays an important role in forming public opinion, while social media play a subordinate role

The CPA's analyses show that the Federal Council's explanatory voting brochure, along with newspaper articles, is of great importance in forming public opinion. This is true for all age groups, levels of education and across the political spectrum. Social media, on the other hand, are a much less important source of information on popular votes, even for young adults (section 6.1). In addition, the Federal Council's voting explanations enjoy a high level of public trust, although they are not easy to understand, as the legal requirements make it difficult to simplify the texts (section 6.2).

The Federal Council's instructions for drafting the voting explanations are adequate, but the departments make little use of them

The Federal Administration has drawn up a number of documents that form the basis for communication by the authorities in the run-up to popular votes. These are coherent and fairly clear (section 3.1). While the principles to be observed in communication in the run-up to popular votes remain abstract in the general guidelines, they are adequately spelled out in the instructions for drafting the Federal Council's voting explanations (section 3.2). However, the departments involved make little use of them, because they assume that the Federal Chancellery (FCh) will monitor compliance with the legal rules. This lack of accountability tends to lengthen the drafting process (section 4.1). The departments check that the communication contents prepared by their offices is in order, but a cross-check by people with the necessary technical expertise is not always carried out (section 4.3).

The division of responsibilities is not fully regulated in the instructions that form that basis for communication, but in practice coordination is adequate

The FCh is responsible for editing the Federal Council's explanatory voting brochure, while the relevant department is responsible for its content. This division of tasks allows a balance between the FCh’s responsibility for ensuring that the information complies with the legal requirements and the departments' responsibility for providing accurate, up-to-date and detailed contents, although there is a grey area between editing and content. On the whole, the FCh’s professionalism in the editing process is recognised, and its editorial changes aim to ensure compliance with the legal principles. When it comes to public statements or publications on social media, the instructions do not clarify which authority should communicate on which aspect. In practice, media communications are coordinated on a daily basis within the Conference of Information Services (CIS). This is also a useful platform for discussing strategy and exchanging best practices (section 3.3 and 4.2).

The contents of communication mostly comply with the legal principles, with occasional exceptions

In the four votes analysed in detail, the contents of communication in the run-up to popular votes generally complied with the legal principles, i.e. they were comprehensive, objective, transparent and proportionate. However, specific shortcomings were identified in relation to each of the principles, often corresponding to the criticisms of the communications made in the media in these four cases: the explanatory voting brochure for the referendum on the Film Act was not comprehensive and not entirely transparent; in the explanatory voting brochure for the referendum on raising child tax deductions, the detailed presentation of the subject contained one point that was formulated more argumentatively than objectively; in the case of the pesticides initiative, public statements and publications on social media were not always objective; and the way in which communication was conducted during the ‘Responsible Business’ initiative called into question both the transparency and proportionality of communications, as we shall see in the next section (section 5.1).

The departments have different notions of proportionate communication and of the boundary between informing and campaigning

There are striking differences in the way departments view proportionate communication in the run-up to popular votes: some take a narrow view of proportionality, which generally leads them to communicate little more than what is required by default for all votes; others, on the other hand, interpret the principle of proportionality more broadly, leading them, for certain votes, to participate in numerous media and public events, as well as to be active on social media. The PCA’s analyses show that the boundary between providing information and campaigning is viewed very differently by the various departments (section 4.1). The instructions on which the authorities base their communication in the run-up to popular votes prohibit ‘campaigning’, although this term is not precisely defined (section 3.2). In the vote on the ‘Responsible Business’ initiative, the department planned a communication focused more on rejecting the initiative than on informing the electorate. The PCA took the view that the intended method of communication crossed the boundary between informing and campaigning, and thus does not comply with a proportionate communication (section 5.1).

Communication by the authorities in the run-up to popular votes varies in intensity, but is generally proportionate in comparison with media coverage

Although there are different notions of proportionality among the various departments, communication by the authorities in the run-up to popular votes generally reflected the intensity of media coverage. The Federal Council did not have a dominant position, even in cases where the authorities communicated intensively, as in the case of the ‘Responsible Business’ initiative. This suggests that the principle of proportionality is generally respected (section 5.2).

 

Abstract (Französisch)

La communication des autorités avant des votations est partiellement opportune. La brochure des explications du Conseil fédéral est largement utilisée par la population. Les instructions de la Chancellerie fédérale pour la rédaction de ces explications sont adéquates, mais les départements les utilisent peu. Ces derniers ont des conceptions et des pratiques hétérogènes de la communication des autorités avant des votations. Néanmoins, les principes juridiques sont respectés, à quelques exceptions près.

En janvier 2022, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation de la communication des autorités avant des votations.

À sa séance du 25 mai 2022, la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-N, compétente en la matière, a décidé que l’évaluation devait porter sur les directives, stratégies et processus de communication avant des votations et leur application, sur les contenus de cette communication dans quatre votations pour lesquelles elle avait été critiquée, ainsi que sur les différences d’intensité de la communication des autorités et l’utilisation des contenus par les citoyennes et citoyens.

Pour ce faire, le CPA a effectué une analyse documentaire des fondements de la communication des autorités avant des votations. Il a également mené une vingtaine d’entretiens avec des membres de l’administration fédérale. Le CPA a en outre attribué un mandat juridique externe pour l’accompagner dans l’élaboration d’une grille d’analyse, qui a surtout été utilisée pour étudier les contenus de la communication lors de quatre votations controversées. Par ailleurs, il a réalisé des analyses statistiques pour apprécier les différences d’intensité et l’utilisation des contenus de la communication par la population. Les résultats les plus importants sont présentés ci-après.

La brochure des explications du Conseil fédéral est importante pour la formation de l’opinion, tandis que les médias sociaux jouent un rôle secondaire

Les analyses du CPA montrent que la brochure des explications du Conseil fédéral, avec les articles de journaux, revêt une grande importance dans la formation de l’opinion des citoyennes et des citoyens. Ceci est vrai pour tous les groupes d’âge, niveaux de formation et opinions politiques. En revanche, les médias sociaux représentent une source nettement moins importante pour s’informer sur des votations, même pour les jeunes adultes (ch. 6.1). En outre, les explications du Conseil fédéral jouissent d’une grande confiance au sein de la population, bien qu’elles ne soient pas faciles à comprendre, puisque les exigences légales auxquelles elles sont soumises compliquent leur simplification (ch. 6.2).

Les instructions pour la rédaction de la brochure des explications du Conseil fédéral sont adéquates, mais peu utilisées par les départements

L’administration fédérale a élaboré de nombreux documents qui fondent la communication des autorités avant des votations. Ceux-ci sont cohérents et plutôt clairs (ch. 3.1). Alors que les principes à respecter dans la communication avant les votations restent abstraits dans les lignes directrices générales, ils sont concrétisés de manière adéquate dans les instructions pour la rédaction des explications du Conseil fédéral (ch. 3.2). Or, les départements impliqués les utilisent peu, parce qu’ils partent du principe que la Chancellerie fédérale (ChF) se charge de contrôler le respect des principes juridiques. Ce manque de responsabilisation a tendance à rallonger le processus rédactionnel (ch. 4.1). Les départements vérifient l’adéquation des différents contenus de la communication préparés par les unités administratives, mais un contrôle à quatre yeux par des personnes disposant des connaissances techniques nécessaires n’est pas toujours opéré (ch. 4.3).

La répartition des compétences n’est pas complètement réglée dans les fondements de la communication, mais la coordination est adéquate dans la pratique

Pour la brochure des explications du Conseil fédéral, la ChF est responsable de la rédaction et le département concerné est responsable du contenu. Cette répartition des tâches permet un équilibre entre la responsabilité de la ChF de garantir des informations adéquates vis-à-vis des exigences légales et celle des départements de fournir des informations précises, actuelles et détaillées, même si elle implique une zone grise entre « rédaction » et « contenu ». Globalement, le professionnalisme de la ChF dans le processus de rédaction est reconnu et ses interventions ciblent de manière pertinente le respect des principes juridiques. S’agissant des interventions publiques ou des publications dans les médias sociaux, les fondements ne clarifient pas quel niveau doit communiquer sur quel aspect. Dans la pratique, les interventions dans les médias sont coordonnées quotidiennement au sein de la Conférence des services d’information de la Confédération (CSIC). Celle-ci est aussi utile comme plateforme de discussion stratégique et d’échanges de bonnes pratiques (ch. 3.3 et 4.2).

Les contenus de la communication respectent majoritairement les principes juridiques, avec des lacunes ponctuelles

Dans les quatre votations analysées en détail, les contenus de la communication avant les votations ont globalement respecté les principes juridiques, c’est-à-dire qu’ils étaient exhaustifs, objectifs, transparents et proportionnels. Mais des lacunes ponctuelles ont été identifiées pour chacun des principes, qui correspondent souvent aux écueils pour lesquels la communication avait été critiquée dans les médias dans ces cas spécifiques : la brochure de vote sur le référendum concernant la loi sur le cinéma n’était pas exhaustive et pas entièrement transparente ; dans la brochure explicative du référendum sur le relèvement des déductions fiscales pour enfant, la présentation détaillée de l’objet contenait un point formulé de manière plus argumentative qu’objective ; dans le cadre de l’initiative sur les pesticides, les interventions publiques et publications dans les médias sociaux n’ont respecté que partiellement le principe d’objectivité ; et lors de l’initiative « Entreprises responsables », la transparence et la proportionnalité de la communication sont remises en question, comme nous le verrons au prochain point (ch. 5.1).

Les conceptions des départements d’une communication proportionnée et de la frontière entre information et campagne sont différentes

Les différences de conception des départements sur ce qui constitue une communication proportionnée avant des votations sont frappantes : certains ont une conception étroite de la proportionnalité, ce qui les mène, en général, à peu communiquer en sus de ce qui est prévu par défaut pour l’ensemble des votations ; d’autres, en revanche, interprètent de manière plus large le principe de proportionnalité, les menant, pour certains objets soumis au vote, à intervenir dans de nombreux médias et réunions publiques, ainsi qu’à être actifs dans les médias sociaux. De même, les analyses du CPA indiquent que la frontière entre information et campagne fait l’objet de conceptions très différentes de la part des départements (ch. 4.1). Les documents qui fondent la communication des autorités avant des votations interdisent de faire « campagne », sans que cette notion ne soit davantage définie (ch. 3.2). Dans le cas de la votation sur l’initiative « Entreprises responsables », le département prévoyait une communication axée sur le rejet de l’initiative plutôt que sur l’information de l’électorat. Selon le CPA, les modalités de communication telles que prévues dépassaient la frontière entre l’information et la campagne, allant à l’encontre d’une communication proportionnée (ch. 5.1).

La communication des autorités avant des votations varie en intensité, mais elle est globalement proportionnée par rapport à la couverture médiatique

Bien qu’il existe différentes conceptions de la proportionnalité parmi les départements, la communication des autorités avant les votations a généralement reflété l’intensité de la couverture médiatique. Le Conseil fédéral n’a globalement pas eu une position dominante, même dans les cas où les autorités ont communiqué de manière intensive, comme dans le cadre de l’initiative « Entreprises responsables », ce qui plaide en faveur du respect du principe de proportionnalité en général (ch. 5.2).

Abstract (Italienisch)

L’opuscolo con le spiegazioni del Consiglio federale è ampiamente utilizzato dalla popolazione. Sebbene le istruzioni della Cancelleria federale per la redazione di queste spiegazioni siano appropriate, i dipartimenti le utilizzano poco. I dipartimenti presentano nozioni diverse sulla comunicazione delle autorità prima delle votazioni e le applicano in modo diversificato. Ad eccezione di qualche lacuna isolata, i principi giuridici sono comunque rispettati.

Nel gennaio 2022 le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di procedere a una valutazione della comunicazione delle autorità prima delle votazioni.

Nella seduta del 25 maggio 2022 la sottocommissione DFGP/CaF della CdG del Consiglio nazionale ha deciso che la valutazione doveva riguardare le direttive, le strategie e i processi di comunicazione prima delle votazioni e la loro applicazione, i contenuti delle quattro votazioni la cui comunicazione è stata oggetto di critiche nonché le differenze di intensità della comunicazione delle autorità e l’utilizzo dei contenuti da parte dei cittadini.

Il CPA ha quindi effettuato un’analisi documentale relativa ai fondamenti della comunicazione delle autorità prima delle votazioni, oltre ad aver condotto una ventina di colloqui con membri dell’Amministrazione federale. Il CPA ha inoltre assegnato un mandato giuridico esterno per l’elaborazione di una griglia di analisi, la quale è servita soprattutto per studiare i contenuti della comunicazione nell’ambito di quattro votazioni controverse. Il CPA ha inoltre eseguito analisi statistiche per stimare le differenze di intensità e l’utilizzo dei contenuti della comunicazione da parte della popolazione. I principali risultati sono presentati qui di seguito.

L’opuscolo con le spiegazioni del Consiglio federale è uno strumento importante per la formazione della volontà, mentre i media sociali svolgono un ruolo secondario

Le analisi del CPA mostrano che l’opuscolo con le spiegazioni del Consiglio federale, congiuntamente agli articoli di giornale, ricoprono un ruolo di grande importanza nella formazione della volontà dei cittadini, e questo a prescindere dalla fascia di età, dalle idee politiche o dal grado di istruzione. I media sociali, invece, rappresentano una fonte considerevolmente meno importante per informarsi sulle votazioni, persino per i giovani adulti (n. 6.1). Benché non siano sempre di facile comprensione a causa delle esigenze legali a cui sono sottoposte e che ne complicano la semplificazione, le spiegazioni del Consiglio federale godono di una grande fiducia in seno alla popolazione (n. 6.2).

Le istruzioni per la redazione delle spiegazioni del Consiglio federale sono adeguate, ma poco utilizzate nei dipartimenti

L’Amministrazione federale ha elaborato diversi documenti su cui si fonda la comunicazione delle autorità prima delle votazioni. Si tratta di documenti coerenti e piuttosto chiari (n. 3.1). Se da un lato i principi da rispettare nell’ambito della comunicazione prima delle votazioni si presentano in maniera astratta nelle linee direttrici generali, dall’altro sono concretizzati in modo adeguato nelle istruzioni per la redazione delle spiegazioni del Consiglio federale (n. 3.2). Tuttavia i dipartimenti interessati le utilizzano poco, poiché danno per scontato che la Cancelleria federale (CaF) provveda in ogni caso a vigilare sul rispetto dei principi giuridici. Questa mancanza di responsabilità tende così a protrarre i processi redazionali (n. 4.1). Sebbene i dipartimenti verifichino l’adeguatezza dei vari contenuti della comunicazione preparati dalle unità amministrative, un doppio controllo da parte di persone con le competenze tecniche necessarie non è tuttavia effettuato in maniera sistematica (n. 4.3).

La ripartizione delle competenze non è completamente regolamentata nei fondamenti della comunicazione, ma il coordinamento risulta adeguato nella pratica

Per quanto riguarda l’opuscolo con le spiegazioni del Consiglio federale, la CaF è responsabile della sua redazione, mentre il dipartimento interessato è responsabile del suo contenuto. Questa ripartizione dei compiti permette di trovare un equilibrio tra la responsabilità della CaF a garantire informazioni adeguate sui requisiti legali e quella dei dipartimenti a fornire informazioni precise, attuali e dettagliate, nonostante essa implichi l’esistenza di una zona grigia tra «redazione» e «contenuto». Nel complesso la professionalità dimostrata dalla CaF nei processi di redazione è riconosciuta e i suoi interventi mirano in maniera pertinente al rispetto dei principi giuridici. Per quanto concerne gli interventi pubblici o le pubblicazioni nei media sociali, i fondamenti non precisano quale livello debba comunicare su quale aspetto. Nella pratica gli interventi nei media sono coordinati quotidianamente in seno alla Conferenza dei servizi d’informazione della Confederazione (CSI). Quest’ultima funge altresì da piattaforma di discussione strategica e di scambio delle buone pratiche (n. 3.3 e 4.2).

I contenuti della comunicazione rispettano in larga misura i principi giuridici, ad eccezione di qualche lacuna isolata

Dall’analisi dettagliata delle quattro votazioni è emerso che i contenuti della comunicazione prima delle votazioni hanno nel complesso rispettato i principi giuridici, risultando dunque completi, oggettivi, trasparenti e proporzionati. Tuttavia, per ciascuno di questi principi sono state individuate alcune lacune che spesso coincidono con gli elementi problematici per i quali la comunicazione è stata criticata nei media in questi quattro casi: l’opuscolo con le spiegazioni concernenti il referendum contro la legge sul cinema fu considerato poco esaustivo e non del tutto trasparente; nell’opuscolo con le spiegazioni concernenti il referendum contro l’aumento delle deduzioni per i figli la descrizione dettagliata dell’oggetto conteneva un punto formulato in maniera più argomentativa che oggettiva; nell’ambito dell’iniziativa sui pesticidi gli interventi pubblici e le pubblicazioni nei media sociali non hanno del tutto rispettato il principio di oggettività; infine, nel caso dell’iniziativa «Per imprese responsabili» sono state messe in dubbio la trasparenza e la proporzionalità della comunicazione, come esposto nel prossimo punto (n. 5.1).

Le nozioni dei dipartimenti di comunicazione proporzionata e di confine tra informazione e campagna sono interpretate in modo diverso

Le differenze tra i diversi dipartimenti nell’interpretare la nozione di comunicazione proporzionata prima delle votazioni sono flagranti: alcuni hanno una visione ristretta della proporzionalità, il che li induce, in generale, a non andare troppo oltre alla comunicazione di base prevista per l’insieme delle votazioni; altri, invece, interpretano il principio di proporzionalità in maniera più larga al punto che, quando determinati oggetti sono sottoposti a votazione, essi intervengono in numerosi media e riunioni pubbliche e sono attivi nei media sociali. Le analisi del CPA mostrano che la nozione di confine tra informazione e campagna è interpretata in modo diverso tra i dipartimenti (n. 4.1). I documenti che stabiliscono i fondamenti della comunicazione delle autorità prima delle votazioni vietano di «fare campagna», senza però fornire una definizione specifica di questa nozione (n. 3.2). Nel caso della votazione sull’iniziativa «Per imprese responsabili» il dipartimento interessato prevedeva una comunicazione focalizzata più sul rifiuto dell’iniziativa anziché sull’informazione dei cittadini. Secondo il CPA le modalità di comunicazione previste oltrepassavano il confine tra informazione e campagna, andando così contro il principio di una comunicazione proporzionata (n. 5.1).

La comunicazione delle autorità prima delle votazioni varia in base all’intensità, ma resta complessivamente proporzionata rispetto alla copertura mediatica

Sebbene tra i dipartimenti vi siano diverse interpretazioni della proporzionalità, la comunicazione delle autorità prima delle votazioni ha in generale rispecchiato l’intensità della copertura mediatica. Nel complesso il Consiglio federale non ha avuto una posizione dominante, nemmeno nei casi in cui le autorità hanno comunicato in modo intenso, come nell’ambito dell’iniziativa «Per imprese responsabili», il che depone a favore del rispetto del principio di proporzionalità in generale (n. 5.2).

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