Prüfung der Wirksamkeit der CO2-Sanktionen für neue Personen- und Lieferwagen

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 21307

Schlüsselwörter (Deutsch)

Klimapolitik, CO2-Massnahmen, Personenwagen

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Diese Evaluation untersucht die Wirksamkeit der CO2-Massnahmen für den Import neuer Personen- und Lieferwagen bezüglich der Erreichung der durchschnittlichen Zielwerte der neuzugelassenen Fahrzeuge in der Schweiz.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Sanktion bei Überschreitung der durchschnittlichen CO2-Werte (Zielwerte) auf Seiten der Importeure

Gesetzliche Grundlage der Wirksamkeitsüberprüfung (Deutsch)

Finanzkontrollgesetz (FKG, SR 614.0)

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Bis 2020 sieht das CO₂-Gesetz eine Reduktion der im Inland emittierten Treibhausgase um mindestens 20 % gegenüber dem Stand 1990 vor. Die vom Bundesrat ergriffene Massnahme der CO₂-Emissionsvorschriften ist Teil der Anstrengung, Treibhausgasemissionen zu verringern. 2020 machte der Strassenverkehr rund 40 % der gesamten CO₂-Emissionen der Schweiz aus. Die Massnahme setzt Anreize für Fahrzeugimporteure, damit diese emissionsschwächere Fahrzeuge anbieten. Dazu werden individuell berechnete Emissionszielvorgaben für die importierten Fahrzeuge auferlegt. Bei einer Überschreitung dieses Wertes wird eine Sanktion fällig. Die gezahlten Sanktionssummen sind seit 2018 stark gestiegen. Sie beliefen sich 2021 auf 28 Millionen Franken. Die Vollzugsaufwände sind seit 2012 konstant. Sie beliefen sich 2020 auf rund 1 % der Sanktionseinnahmen.

Die Erfolgskontrolle der Massnahme des Bundesamtes für Energie (BFE) basiert auf der jährlichen Durchschnittsemission aller neuzugelassener Fahrzeuge. Trotz einer sichtbaren Absenkung wurden die gesetzten Ziele nicht erreicht.[1] Dies gefährdet die Erreichung des übergeordneten Ziels der CO₂-Gesetzgebung, wonach die Erderwärmung auf weniger als zwei Grad Celsius beschränkt werden soll.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat die Wirksamkeit der CO₂-Sanktionen für neue Personen- und Lieferwagen evaluiert. Sie kommt zum Schluss, dass die Massnahme eine begrenzte Wirksamkeit hat. Teilweise ist die Massnahme kontraproduktiv, beispielswiese beim Einbezug des Gewichts in die Berechnungsgrundlage. Er schafft Anreize für den Import schwererer Fahrzeuge. Es fehlen zusätzlich wirksame und notwendige Anreize, die beim Konsumenten ansetzen. Die EFK macht dem BFE vier Empfehlungen, welche die CO₂-Verordnung betreffen. Ebenso hält sie das für die CO₂-Gesetzgebung federführende Amt für Umwelt (BAFU) an, die entsprechenden Vorschläge des BFE zu berücksichtigen.

Keine Wiedereinführung von Übergangserleichterungen

Mit der Einführung der CO₂-Sanktion galten von 2012 bis 2015 Übergangserleichterungen bei der Berechnung der massgebenden CO₂-Emission einer Importflotte. Sie hatten das Ziel, den finanziellen Effekt auf die Importeure temporär zu reduzieren, um dem Markt Zeit zu geben, sich den neuen Gegebenheiten anzupassen. Diese Erleichterungen wurden 2020 vorübergehend wiedereingeführt, obwohl sich der Markt inzwischen stark an die Massnahme angepasst hatte. Die erneuten Erleichterungen und deren Ausgestaltung laufen der Wirksamkeit der Massnahmen somit entgegen. Die EFK empfiehlt deshalb, von zukünftigen Wiedereinführungen von Übergangserleichterungen abzusehen.

Der Einbezug des Gewichts in die Berechnungsformel setzt Fehlanreize

Das Fahrzeuggewicht hat Auswirkungen auf die Höhe des Zielvorgabe einer Flotte. Bei dessen Überschreitung sind Sanktionen zu entrichten. Schwerere Importflotten müssen dabei höhere Zielvorgaben erreichen. Elektro- und Hybridfahrzeuge sind per se schwerer (Gewicht der Batterien bzw. doppelter Antrieb), wodurch die Zielvorgaben steigen, ohne dass die Durchschnittsemission der Flotte erhöht wird. Dies setzt Anreize dagegen, leichtere Elektro- bzw. Hybridfahrzeuge zu importieren. Die EFK empfiehlt daher, den Ausschluss dieses Fahrzeugsegments aus der Berechnung des Durchschnittsgewichts der Flotten. Das Berechnungssystem basiert ebenso auf dem zwei Jahre zuvor erhobenen Durchschnitts-gewicht aller neuimportierter Fahrzeuge. Dadurch, dass das Gewicht des Fahrzeugparks der Schweiz kontinuierlich steigt, steigen auch die individuellen Zielvorgaben für Importflotten. Dies entspricht einer nicht intendierten Erleichterung für Importflotten und setzt den Anreiz, laufend schwerere Fahrzeuge zu importieren. Die EFK empfiehlt darum, den Einbezug eines Referenzgewichtes so auszugestalten, dass dieser Effekt vermieden wird.

Fehlkonstellationen durch die Übernahme des EU-Modells

Die Schweiz hat die Sanktionshöhe analog zur Europäischen Union festgesetzt. Damit ist der Schweizer Markt für die Importeure stark emittierender Fahrzeuge zumindest nicht attraktiver als das europäische Umland. Die Massnahme kann so jedoch nur einen geringen Effekt auf die Nachfrage entfalten. Die EFK hat festgestellt, dass die Sanktion dafür zu gering ausfällt. Importeure können sie durch die im Vergleich zum Ausland hohe Schweizer Kaufkraft auf die Konsumenten übertragen.

Ein Blick in die europäischen Nachbarländer zeigt auch, dass die Massnahme in erfolgreichen Ländern durch Anreize für die Konsumenten ergänzt wird. Einmalige Abgaben bei der Zulassung oder die emissionsbasierte Erhöhung der Motorfahrzeugsteuer sind dabei zielführend. Ähnliche Massnahmen werden in der Schweiz nur in wenigen Kantonen und in einem geringen Umfang umgesetzt.

Emissionen im Realbetrieb müssen weiter beobachtet werden

Die Schweiz hat 2021 ein neues Messverfahren zur Bestimmung der CO₂-Emission eines Fahrzeugtyps übernommen. Im Vergleich zu vorher werden dadurch die Abweichungen zwischen Test- und Realbetrieb ungefähr halbiert, was die EFK begrüsst. Mit der Einführung des neuen Messverfahrens ging allerdings eine Erhöhung des Zielwertes einher. Die EFK wertet hier die geplante zeitnahe Absenkung des Zielwertes positiv.

Es ist absehbar, dass in Zukunft die gemessenen von den realen Emissionen wieder abweichen werden. Der Entwurf des neuen CO₂-Gesetzes sieht hier regulative Handlungsmöglichkeiten vor. Die EFK empfiehlt die Einführung eines konkreten Schwellenwertes für die Abweichung, ab dem entsprechende Massnahmen ergriffen werden müssen.

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[1]      Vgl. «Vollzug der CO₂-Emissionsvorschriften für Personenwagen 2021».

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

The CO2 Act envisages a reduction in domestic greenhouse gas emissions by 2020 of at least 20% compared to 1990. The Federal Council's CO2 emission regulations are part of the effort to reduce greenhouse gases. In 2020, road traffic accounted for around 40% of Switzerland's total CO2 emissions. The measure creates incentives for vehicle importers to offer low-emission vehicles. For this purpose, individually calculated emission ceilings are set for imported vehicles. If the value is exceeded, a penalty is imposed. The penalty amounts paid have risen sharply since 2018. They totalled CHF 28 million in 2021. Enforcement costs have held steady since 2012. In 2020, they amounted to around 1% of penalty revenue.

The performance assessment of the Swiss Federal Office of Energy (SFOE) is based on the annual average emissions of all newly registered vehicles. Despite an appreciable reduction, the targets were not met. This threatens the achievement of the overarching goal of the CO2 legislation, namely that global warming should be limited to less than 2 degrees Celsius.

The Swiss Federal Audit Office assessed the effectiveness of CO2 penalties for new cars and vans. It concluded that the measure has only limited effectiveness. In some areas, measures are counterproductive, for example the use of the vehicle weight as a basis for calculation. This incentivises the importation of heavier vehicles. Moreover, there is a lack of effective and necessary incentives aimed at consumers. The SFAO made four recommendations to the SFOE with regard to the CO2 Ordinance. It also recommended that the Federal Office for the Environment (FOEN), which is the office responsible for CO2 legislation, take account of the SFOE's proposals in this area.

Transitional exemptions will not be reintroduced

With the introduction of the CO2 penalty, transitional exemptions applied to the calculation of the applicable CO2 emissions for an imported vehicle fleet between 2012 and 2015. The aim was to temporarily reduce the financial impact on importers, in order to give the market time to adjust to the new situation. These exemptions were reintroduced temporarily in 2020, although by that time the market had largely adapted to the measure. The new exemptions and their design thus counteract the effectiveness of the measures. The SFAO therefore recommends that no further transitional exemptions be introduced in the future.

The inclusion of the vehicle weight in the calculation formula creates false incentives

The vehicle weight has a bearing on the level of the target for a fleet. If this value is exceeded, penalties have to be paid. Heavier imported fleets must therefore meet higher targets. Electric and hybrid vehicles are heavier by nature (battery weight or dual engine), which means that the target increases although the fleet's average emissions do not. This is an incentive against importing lighter-weight electric or hybrid vehicles. The SFAO therefore recommends that this vehicle segment be excluded from the calculation for average fleet weight. Moreover, the calculation system is based on the average weight recorded two years earlier for all newly imported vehicles. Since the weight of the Swiss vehicle fleet is constantly increasing, so too are the individual targets for imported fleets. This constitutes an unintended exemption for imported fleets and creates incentives to keep importing heavier vehicles. The SFAO therefore recommends that the reference weight be designed so as to avoid this effect.

Disconnect as a result of adopting the EU model

Switzerland has set the level of the penalty in line with that of the European Union. This at least means that the Swiss market is not more attractive than its European neighbours to importers of high-emission vehicles. But is also means that the measure has only a limited impact on demand. The SFAO found that the associated penalty is too low. Owing to the high purchasing power in Switzerland compared to other countries, importers are able to pass the penalty on to the consumer.

A glance at Switzerland's European neighbours also shows that, in successful countries, the measure is supplemented with incentives for the consumer. One-off registration fees or emissions-based increases in motor vehicle tax are appropriate in this context. In Switzerland, similar measures are applied in only a few cantons and to a lesser extent.

Emissions under real driving conditions must be monitored further

In 2021, Switzerland adopted a new method for measuring a vehicle's CO2 emissions. This has roughly halved the discrepancy between test and real driving conditions compared to the previous method, which the SFAO welcomes. However, the introduction of the new measurement method was accompanied by an increase in the target. The SFAO takes a positive view of the target reduction planned for the near future.

It is conceivable that measured emissions will deviate from real emissions again in the future. The draft CO2 Act provides options for regulatory action in this regard. The SFAO recommends the introduction of a specific threshold value for this deviation, above which corresponding measures would have to be taken.

Original text in German

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

D’ici à 2020, la loi sur le CO2 prévoit une réduction des gaz à effet de serre émises dans le pays d’au moins 20 % par rapport à 1990. L’édiction de prescriptions concernant les émissions de CO2 est l’une des mesures prises par le Conseil fédéral en ce sens. En 2020, le trafic routier représentait environ 40 % des émissions totales de CO2 en Suisse. La mesure prévoit des incitations pour les importateurs de véhicules afin qu’ils proposent des véhicules à plus faibles émissions. Des valeurs cibles d’émissions calculées individuellement sont ainsi imposées aux véhicules importés. En cas de dépassement de ces valeurs, une sanction s’applique. Le total des sanctions payées a fortement augmenté depuis 2018. En 2021, il s’élevait à 28 millions de francs. Les frais d’exécution sont constants depuis 2012. En 2020, ils représentaient environ 1 % des recettes provenant des sanctions.

Le contrôle de l’efficacité de la mesure de l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) se base sur la moyenne annuelle des émissions de tous les véhicules nouvellement immatriculés. Or, malgré une baisse notable, les objectifs fixés n’ont pas été atteints , ce qui compromet la réalisation de l’objectif global de la législation sur le CO2, à savoir limiter le réchauffement de la planète à moins de deux degrés Celsius.

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a évalué l’efficacité des sanctions CO2 pour les voitures de tourisme et de livraison neuves. Il arrive à la conclusion que la mesure a une efficacité limitée. Il estime même qu’elle est contre-productive à certains égards, par exemple parce que la méthode de calcul tient compte du poids du véhicule. Cette manière de faire incite à importer des véhicules plus lourds. De plus, il manque des incitations efficaces et nécessaires à l’intention des consommateurs. Le CDF fait quatre recommandations à l’OFEN concernant l’ordonnance sur le CO2. Il invite aussi l’Office fédéral de l’environnement (OFEV), responsable de la législation sur le CO2, de prendre en compte les propositions de l’OFEN en la matière.

Pas de réintroduction des allègements transitoires

L’introduction des sanctions CO2 s’est accompagnée, de 2012 à 2015, d’allègements transitoires s’appliquant au calcul des émissions de CO2 déterminantes pour un parc de véhicules importés. Ces allègements visaient à réduire temporairement l’impact financier sur les importateurs afin de donner au marché le temps de s’adapter à la nouvelle situation. Ils ont été provisoirement réintroduits en 2020, bien que le marché se soit entretemps très bien adapté à la mesure. Les nouveaux allègements et leur conception limitent ainsi l’efficacité des mesures. Le CDF recommande de ne pas réintroduire d’allègements transitoires à l’avenir.

L’intégration du poids dans la formule de calcul crée de fausses incitations

Le poids des véhicules a des répercussions sur la valeur cible d’un parc de véhicules. Des sanctions s’appliquent lorsque cette valeur est dépassée. Pour les parcs de véhicules importés plus lourds, les valeurs cibles à respecter sont plus élevées. Les véhicules électriques et hybrides sont par nature plus lourds (poids des batteries ou double traction), les valeurs cibles sont donc plus élevées sans que les émissions moyennes du parc augmentent. Cela n’incite pas à importer des véhicules électriques ou hybrides plus légers. Le CDF recommande dès lors d’exclure ce segment de véhicules du calcul du poids moyen des flottes. Le système de calcul se base également sur le poids moyen de tous les véhicules nouvellement importés, relevé deux ans auparavant. Comme le poids du parc suisse de véhicules progresse constamment, les valeurs cibles spécifiques augmentent aussi pour les flottes de véhicules importés. Cela correspond à un allègement non intentionnel pour ces dernières et crée une incitation à importer en permanence des véhicules plus lourds. Le CDF recommande donc d’intégrer le poids de référence dans le calcul de manière à éviter cet effet.

La reprise du modèle de l’UE n’a pas les effets escomptés

La Suisse a fixé des sanctions analogues à celles de l’Union européenne. Ainsi, le marché suisse n’est au moins pas plus attrayant que celui des pays voisins européens pour les importateurs de véhicules à fortes émissions. Toutefois, la mesure ne peut avoir qu’un effet limité sur la demande. Le CDF a constaté que la sanction est trop faible pour avoir un impact sur cette dernière. En effet, grâce au pouvoir d’achat élevé en Suisse par rapport à l’étranger, les importateurs peuvent la répercuter sur les clients.

Un coup d’œil aux pays européens voisins montre aussi que la mesure a été complétée, dans les pays où elle fonctionne, par des incitations pour les consommateurs. Des taxes uniques lors de l’immatriculation ou l’augmentation de l’impôt sur les véhicules à moteur en fonction des émissions sont efficaces dans ce contexte. En Suisse, des mesures similaires ne sont mises en œuvre que dans quelques cantons et dans une faible mesure.

Les émissions en conditions réelles doivent être surveillées de près

En 2021, la Suisse a adopté un nouveau procédé de mesure pour déterminer les émissions de CO2 des divers types de véhicule. Par rapport à la méthode précédente, les écarts entre les tests et le fonctionnement en conditions réelles ont été réduit de moitié environ, ce dont se félicite le CDF. L’introduction du nouveau système de calcul s’est toutefois accompagnée d’une augmentation des valeurs cibles. Le CDF juge positive la baisse des valeurs cibles prévue dans un avenir proche.

Il est probable que les émissions mesurées s’écartent à nouveau des émissions réelles à l’avenir. Le projet de la nouvelle loi sur le CO2 prévoit à cet égard des possibilités de mettre en place des mesures de régulation. Le CDF recommande l’introduction d’une valeur seuil d’écart au-delà de laquelle des mesures appropriées doivent être prises.

Texte original en allemand

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

Uno degli obiettivi sanciti nella legge sul CO2 prevedeva che le emissioni di gas serra in Svizzera dovessero essere ridotte del 20 per cento entro il 2020 rispetto al 1990. L’attuazione delle prescrizioni sulle emissioni di CO2 costituisce una delle misure adottate dal Consiglio federale a tale scopo. Nel 2020, circa il 40 per cento delle emissioni totali di CO2 in Svizzera erano da ascrivere al traffico stradale. La misura prevede degli incentivi per gli importatori di veicoli al fine di indurli a offrire veicoli a emissioni particolarmente basse. Inoltre, il parco veicoli di ciascun importatore deve rispettare un obiettivo specifico in materia di emissioni. Il superamento del valore obiettivo comporta una sanzione. Dal 2018 l’ammontare delle sanzioni pagate è aumentato in modo considerevole, raggiungendo 28 milioni di franchi nel 2021. Dal 2012 le spese di esecuzione presentano un andamento costante; nel 2020 esse rappresentavano l’1 per cento circa delle entrate derivanti dalle sanzioni.

Il controllo sull’efficacia della misura dell’Ufficio federale dell’energia (UFE) si basa sulla media annua delle emissioni di tutti i veicoli di nuova immatricolazione. Malgrado la riduzione sia evidente, gli obiettivi prefissati non sono stati raggiunti . Ciò compromette la realizzazione dell’obiettivo generale di riduzione stabilito nella legislazione sul CO2, che pone una limitazione del riscaldamento globale a meno di due gradi centigradi.

Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha esaminato l’efficacia delle sanzioni summenzionate applicate alle automobili e agli autofurgoni di nuova immatricolazione. Ne conclude che la misura esplica un’efficacia limitata e anzi talvolta risulta controproducente, non da ultimo perché il metodo di calcolo previsto considera il peso del veicolo. Questo incoraggia le importazioni di veicoli più pesanti. Inoltre tale misura non crea incentivi adeguati, sebbene necessari, presso i consumatori. Il CDF sottopone all’attenzione dell’UFE quattro raccomandazioni concernenti l’ordinanza sul CO2. Chiede inoltre all’Ufficio federale dell’ambiente, responsabile della legislazione sul CO2, di prendere in debita considerazione le pertinenti proposte dell’UFE.

Non reintrodurre le agevolazioni transitorie

Nel periodo 2012?2015 sono state applicate sanzioni in materia di CO2 che prevedevano agevolazioni per il calcolo delle emissioni determinanti di CO2 del parco veicoli di un importatore. L’obiettivo delle agevolazioni era ridurre temporaneamente l’impatto finanziario sugli importatori e concedere al mercato il tempo necessario per adattarsi alle nuove condizioni. Tali agevolazioni sono state reintrodotte in via provvisoria nel 2020, benché nel frattempo il mercato si fosse già ben adattato alla mutata situazione. Le rinnovate agevolazioni e la loro impostazione ostano dunque all’efficacia delle misure. Il CDF raccomanda pertanto di non reintrodurre più simili agevolazioni in futuro.

Considerare il peso del veicolo nel metodo di calcolo crea falsi incentivi

Il peso di un veicolo influenza il valore obiettivo di un parco veicoli; in caso di superamento di questo valore, gli importatori devono pagare delle sanzioni. Di conseguenza, i parchi costituiti da veicoli più pesanti devono rispettare valori obiettivo più elevati. I veicoli elettrici e ibridi sono più pesanti per loro natura per via del peso delle batterie o della doppia trazione. I valori obiettivo sono quindi più elevati anche se le emissioni medie del parco veicoli non aumenta-no. Ciò disincentiva le importazioni di veicoli elettrici e ibridi. Il CDF raccomanda pertanto di escludere questo segmento di veicoli dal calcolo del peso medio dei parchi veicoli. Il metodo di calcolo si basa inoltre sul peso medio, rilevato nei due anni precedenti, di tutti i veicoli importati. Dato che il peso del parco veicoli in Svizzera cresce costantemente, i valori obiettivo specifici aumentano anche per i veicoli importati. Ciò equivale a un’agevolazione involontaria per questi ultimi e incoraggia l’importazione permanente di veicoli più pesanti. Il CDF raccomanda perciò di concepire un metodo di calcolo sulla base del peso di riferimento che permetta di evitare un simile effetto.

Allinearsi al modello dell’UE non ha portato gli effetti sperati

La Svizzera ha stabilito sanzioni analoghe a quelle dell’UE. Il mercato svizzero è dunque interessante al pari di quello dei Paesi limitrofi per gli importatori di veicoli a emissioni particolarmente elevate. La misura ha tuttavia un effetto modesto sulla domanda. Il CDF ha constatato che la sanzione è troppo blanda per incidere sulla domanda. In considerazione del maggiore potere d’acquisto della Svizzera rispetto all’estero, gli importatori possono far ricadere la sanzione sui consumatori.

L’analisi della situazione dei Paesi limitrofi mostra altresì che la misura è stata integrata, laddove funziona in modo efficace, con incentivi a favore dei consumatori. I tributi riscossi una tantum all’immatricolazione o l’aumento dell’imposta sui veicoli a motore in funzione delle emissioni sono strumenti validi in tal senso. In Svizzera però il numero di Cantoni che ha adottato misure analoghe è esiguo, con una portata più contenuta.

Le emissioni in condizioni reali necessitano ancora di un monitoraggio

Nel 2021 la Svizzera è passata a una nuova procedura di misurazione delle emissioni di CO2 per differenti tipi di veicoli. Rispetto alla vecchia procedura, lo scostamento fra i valori rilevati nei test e quelli rilevati in condizioni reali si è quasi dimezzato e il CDF se ne compiace. Nondimeno, l’introduzione del nuovo metodo di calcolo ha comportato un aumento dei valori obiettivo. Il CDF apprezza la diminuzione dei valori obiettivo prevista a breve.

È verosimile che in futuro le emissioni misurate divergeranno nuovamente da quelle reali. Al proposito, il progetto di revisione della legge sul CO2 prevede possibili interventi regolatori. Il CDF raccomanda di stabilire un concreto valore soglia, superato il quale devono essere adottate opportune misure.

Testo originale in tedesco

Publikationssprachen (Deutsch)

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