Kurzarbeit in der Coronakrise

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 86

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand: Unternehmen können für ihre anspruchsberechtigten Arbeitnehmenden in Krisenzeiten Kurzarbeitsentschädigung für erlittene Arbeitsausfälle beziehen. In der Coronakrise nahm der Bundesrat, teils unter Mitwirkung des Parlaments, ver­schiedene Anpassungen an den Kurzarbeits­regelungen vor: die Karenzfrist wurde ver­kürzt, die maximale Bezugs­dauer der Entschädigung verlängert und der Kreis der anspruchsberechtigten Perso­nen erweitert. Zudem wurden die Verfahren für den Bezug vereinfacht. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, inwieweit diese Anpassungen geeignet waren, um die hohe Zahl von Kurz­arbeitsgesuchen zu bewäl­tigen, ob sie mit den anderen Unter­stützungsmassnahmen, die in der Coronakrise ergriffen wurden, koordiniert waren und ob der Bund seine Aufsichtsfunktion ange­messen wahrnahm.

Auftrag und Fragestellungen: Die GPK beauftragten die PVK am 26. Januar 2021 damit, die Kurzarbeit in der Coronakrise zu evaluieren. Diese Evaluation ist Teil der Inspektion der GPK über die Bewältigung der Covid-19-Pandemie durch die Bundes­behörden. Die zuständige Subkommission EFD/WBF der GPK-N beschloss an ihrer Sitzung vom 9. September 2021, dass die Evaluation der PVK die folgenden Frage­stellungen beantworten soll:

• Wurden die mehrmaligen Anpassungen der Rechtsgrundlagen für die Kurzar­beit in der Coronakrise zweckmässig vorgenommen?
• Hat der Bund die Vollzugsstellen angemessen unterstützt?
• Ist die Aufsicht des Bundes zweckmässig und stellt sie die Rechtmässigkeit des Leistungsbezugs sicher?

Vorgehen: Zur Beantwortung dieser Fragestellungen analysierte die PVK die Ent­scheidungs­grundlagen zuhanden des Bundesrates und weitere von der Verwaltung erstellte Dokumente. Sie führte Interviews mit mehr als 40 Personen, hauptsächlich aus der Bundesverwaltung. Zudem beauftragte die PVK eine externe Mandatneh­me­rin mit einer Online-Befragung aller kantonalen Vollzugsstellen.

Geplanter Abschluss: Die Ergebnisse der Evaluation werden der Subkommission EFD/WBF der GPK-N voraussichtlich im ersten Quartal 2023 vorgelegt.

Kurzbeschreibung (Englisch)

In order to cushion the economic consequences of the COVID-19 pandemic, the Confederation has relied heavily on short-time work for employees. The evaluation examines whether the adjustments made to the law during the crisis were expedient, whether the support provided by the Confederation to the relevant authorities in the cantons was appropriate, and whether the supervision and controls are effective in preventing fraudulent claims.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet : en temps de crise, les entreprises peuvent percevoir des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail pour les pertes de travail de leurs employés et employées ayant droit aux prestations. Dans le contexte de la crise du coronavirus, le Conseil fédéral a décidé, en partie avec le concours du Parlement, plusieurs adaptations : réduction des délais de carence, rallongement de la durée maximale de versement de l’indemnité et élargissement du cercle des personnes pouvant en bénéficier. Les procédures d’octroi ont en outre été simplifiés. Dans ce contexte, on peut se demander dans quelle mesure ces adaptations ont permis de gérer le grand nombre de demandes, si elles étaient bien coordonnées avec d’autres mesures de soutien prises pendant la crise et si la Confédération a rempli sa fonction de surveillance de manière opportune.

Mandat et questions d’évaluation : le 26 janvier 2021, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation portant sur le chômage partiel lors de la crise du coronavirus. L’évaluation s’inscrit dans le cadre de l’inspection des CdG sur la gestion de la crise du coronavirus par les autorités fédérales. Le 9 septembre 2021, la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-N, compétente en la matière, a décidé que l’évaluation du CPA devrait répondre aux questions suivantes :

• Les adaptations successives des bases légales du chômage partiel au cours de la crise étaient-elles opportunes ?
• La Confédération a-t-elle fourni un soutien adéquat aux organes d’exécution ?
• La surveillance du chômage partiel est-elle opportune et garantit-elle la légalité des prestations ?

Procédure : pour répondre à ces questions, le CPA a analysé les bases de décision de l’administration fédérale à l’attention du Conseil fédéral ainsi que d’autres documents élaborés par l’administration. Il a mené des entretiens avec plus de 40 personnes, principalement de l’administration fédérale. Il a en outre chargé un mandataire externe de lancer un questionnaire en ligne à l’intention de tous les organes cantonaux d’exécution.

Fin prévue de l’évaluation : le CPA prévoit de présenter les résultats de son évaluation à la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-N au cours du premier trimestre 2023.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Oggetto: in situazioni di crisi le imprese possono ricevere indennità per lavoro ridotto per le perdite di lavoro dei loro impiegati che hanno diritto alle prestazioni. Durante la crisi dovuta al coronavirus il Consiglio federale ha adeguato ripetutamente le basi legali di riferimento per l’erogazione di tali indennità, in parte con la collaborazione del Parlamento, abbreviando i periodi di attesa, prolungando la durata massima delle indennità e ampliando la cerchia degli aventi diritto. Esso ha anche semplificato la procedura per ottenere le indennità. In tale contesto si pone la questione di quanto questi adeguamenti siano stati opportuni per gestire l’elevato numero di richieste di lavoro ridotto, se siano stati coordinati con altre misure di sostegno prese durante la crisi pandemica e se la Confederazione abbia soddisfatto in maniera adeguata la sua funzione di vigilanza.

Mandato e questioni trattate: il 26 gennaio 2021 le CdG hanno incaricato il CPA di valutare il lavoro ridotto durante la pandemia. Questa valutazione rientra nell’ispezione delle CdG sulla gestione della pandemia di COVID-19 da parte delle autorità federali. Riunitasi il 9 settembre 2021, la sottocommissione competente DFF/DEFR della CdG-N ha deciso che la valutazione del CPA deve rispondere alle domande seguenti:

• i ripetuti adeguamenti delle basi legali concernenti l’erogazione di indennità per lavoro ridotto durante la crisi pandemica sono stati intrapresi opportunamente?
• La Confederazione ha sostenuto in modo adeguato gli organi incaricati dell’esecuzione?
• La vigilanza della Confederazione è adeguata e assicura la legalità delle prestazioni percepite?

Procedura: per rispondere alle domande poste il CPA ha analizzato le basi decisionali a disposizione del Consiglio federale e altri documenti preparati dall’Amministra­zione federale. Ha svolto colloqui con più di 40 persone perlopiù dell’Amministrazione federale. Il CPA ha inoltre incaricato un’esterna di condurre un sondaggio online fra gli enti cantonali incaricati dell’esecuzione.

Conclusione prevista: si prevede che i risultati della valutazione potranno essere presentati alla sottocommissione DFF/DEFR della CdG-N nel primo trimestre 2023.

Untersuchte staatliche Massnahme (Französisch)

Indemnité en cas de chômage partiel

Abstract (Deutsch)

Die Kurzarbeit war in der Coronakrise ein zweckmässiges Instrument, doch sorgten die vielen rechtlichen Anpassungen mit zunehmender Dauer für Probleme. Das SECO hat die Vollzugsstellen insgesamt angemessen unterstützt. Mit seinen Kon­trollen wird es wohl aber nicht verlässlich feststellen können, wie viel der über 16 Milliarden Franken die Betriebe tatsächlich rechtmässig bezogen haben.

Als Teil ihrer Inspektion über die Bewältigung der Covid-19-Pandemie durch die Bundesbehörden haben die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) am 26. Januar 2021 mit einer Evaluation der Kurzarbeit in der Coronakrise beauftragt.

Am 9. September 2021 hat die zuständige Subkommission EFD/WBF der GPK des Nationalrates (GPK-N) präzisiert, dass die PVK die Grundlagen für die mehrmaligen rechtlichen Anpassungen der Kurzarbeit (KA), die Unterstützung der Vollzugsstellen sowie die Aufsicht über die Rechtmässigkeit des Bezugs von Kurzarbeitsentschädi­gung (KAE) untersuchen soll.

Die Evaluation stützt sich auf Dokumentenanalysen sowie Interviews mit mehr als 40 Personen, hauptsächlich aus der Verwaltung. Ausserdem hat die Ecoplan AG im Auf­trag der PVK eine Befragung aller Vollzugsstellen in den Kantonen durchgeführt. Die Evaluation deckt den Zeitraum ab Beginn der Coronakrise im März 2020 bis Juni 2022 ab. Sie kommt zu den nachfolgenden Hauptergebnissen:

Die Kurzarbeit war in der Coronakrise ein zweckmässiges Instrument, das aber angepasst werden musste

Es war zweckmässig, dass der Bund in der Coronakrise auf die KA zurückgegriffen hat. Das Gesetz sieht deren Anwendung bei von Behörden angeordneten Einschrän­kungen vor. Zumindest zu Beginn der Krise wurde in den Entscheidungsgrundlagen des Bundesrates zur KAE ausdrücklich auf die Vermeidung von Arbeitslosigkeit als ge­setzliches Ziel hingewiesen (Ziff. 3.1). Zudem war die KAE mit anderen wirtschaft­lichen Unterstützungsmassnahmen in der Coronakrise weitgehend abgestimmt (Ziff. 3.2). Die ordentlichen Verfahren bei der KAE waren angesichts der zahllosen betroffenen Betriebe aber zu aufwendig, weshalb es zweckmässig war, sie zu verein­fachen (Ziff. 3.3.1) und ihre Digitalisierung voranzutreiben (Ziff. 4.3). Es fragt sich diesbezüglich, ob die Verfahren für solch grosse Krisen tauglicher gemacht werden können.

Die politischen Entscheide zur Anpassung der KAE wurden zu wenig vorausschauend getroffen

Der Bundesrat – und gelegentlich auch das Parlament – traf Entscheidungen sehr kurzfristig und passte die rechtlichen Regelungen der KAE oft rückwirkend an, und zwar nicht nur zu Beginn, sondern auch in späteren Phasen der Coronakrise. Der Verwaltung blieb keine Zeit, um die Auswirkungen der Anpassungen im Detail abzu­wägen und deren Umsetzung vorzubereiten. Die Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Bundesrates wiesen nur ungenügend auf die wirtschaftlichen Risiken und die Missbrauchsrisiken hin (Ziff. 3.4). Die häufigen und kurzfristigen Anpassungen for­derten die Vollzugsstellen in den Kantonen stark heraus (Ziff. 3.3).

Die angepassten Regelungen blieben lange in Kraft, was neue Probleme schuf

Viele Anpassungen der KAE wurden im Verlauf der Coronakrise immer wieder ver­längert, was neue Probleme verursachte. Zur Verlängerung des summarischen Ver­fahrens gab es sowohl in der Exekutive als auch im Parlament unterschiedliche Posi­tionen. Schliesslich wurde es zwei Jahre beibehalten, was zu rechtlichen Unsi­cherheiten führte. Im Falle der Ferien- und Feiertagsentschädigungen mündeten diese nach einem Urteil des Bundesgerichtes in einen Nachtragskredit von zwei Mil­liarden Franken. Probleme bereiteten die zahlreichen Anpassungen auch im Vollzug, weil bei vielen Betrieben der Anspruch auf KAE nochmals neu beurteilt werden musste (Ziff. 3.3.2). Für die Aufsicht des SECO schliesslich erhöhten die lange wei­tergeführ­ten vereinfachten Verfahren das Risiko unrechtmässiger Bezüge von KAE (Ziff. 3.4.1) sowie den nachträglichen Kontrollaufwand (Ziff. 5.3). Mit zunehmender Dauer stieg auch das wirtschaftliche Risiko, dass die KAE den Strukturwandel behin­dert (Ziff. 3.4.2). Waren die angepassten Regelungen einmal eingeführt, stand die Exeku­tive unter grossem politischem Druck, auch seitens des Parlamentes, sie nicht wieder rückgängig zu machen. Das Ziel der KAE, Arbeitslosigkeit zu vermeiden, trat in den Entscheidungsgrundlagen des Bundesrates immer mehr in den Hintergrund (Ziff. 3.1).

Das SECO und die Vollzugsstellen leisteten einen herausragenden Einsatz

In den Kantonen wie auch in der Bundesverwaltung leisteten sehr viele Mitarbeitende einen enormen Einsatz, damit die KAE möglichst rasch an die Betriebe ausbezahlt werden konnte. Bis zur Coronakrise waren auf allen Ebenen nur wenige Personen im Detail mit der KAE vertraut. Das SECO versuchte, möglichst auf die Bedürfnisse der Vollzugsstellen einzugehen (Ziff. 4.4), und richtete eine Hotline für die Betriebe und die Öffentlichkeit ein (Ziff. 4.3). Angesichts der vielen rechtlichen Anpassungen war es für das SECO schwierig, die Vollzugsstellen angemessen zu unterstützen (Ziff. 4.2), doch gaben diese ein mehrheitlich positives Urteil ab (Ziff. 4.1). Allerdings konnte das SECO die einheitliche Rechtsanwendung nicht mehr durchgehend gewährleisten (Ziff. 4.5).

Bei der Aufsicht setzte das SECO Prioritäten, die EFK verstärkte ihre Tätigkeiten

Die Verantwortlichkeiten in der Aufsicht über die KAE wurden in der Coronakrise nicht angepasst, doch setzte das SECO verschiedene Kontrollen aus. Es legte die Pri­orität auf die Unterstützung des Vollzugs in den Kantonen und die Arbeitgeberkon­trollen in den Betrieben, was der Situation angemessen war. Die Aufsichtskommission über den Fonds der Arbeitslosenversicherung als oberstes Aufsichtsorgan liess sich regelmässig informieren, übte darüber hinaus aber keine aktive Aufsicht aus (Ziff. 5.1). Hingegen weitete die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) ihre Auf­sichtstätigkeiten im Bereich der KAE aus. Ihre Arbeiten waren gerade zu Beginn, als sie mit der KAE noch wenig vertraut war, nur begrenzt nützlich, doch insbesondere die Datenanalysen, welche sie durchführte, waren für das SECO dienlich (Ziff. 5.5). Angesichts des grossen finanziellen Engagements des Bundes bei der KAE war die stärkere Rolle der EFK in der Aufsicht aus Sicht der PVK angemessen.

Die Kontrollen lassen voraussichtlich keine fundierte Gesamtbewertung der Rechtmässigkeit der KAE-Bezüge zu

Bundesrat und SECO haben noch während der Coronakrise öffentlich bekräftigt, es gebe trotz der vereinfachten Verfahren nicht mehr Missbrauch und sie würden mit nachträglichen Kontrollen sicherstellen, dass die KAE rechtmässig gewährt werde. Bereits im Sommer 2020 erstellte das SECO ein Prüfkonzept für die Missbrauchsbe­kämpfung und vergab frühzeitig externe Aufträge für die Durchführung von Arbeitge­berkontrollen in den Betrieben. Es aktualisierte das Prüfkonzept aber nicht, obwohl viel mehr Missbrauchsmeldungen eintrafen, als es geschätzt hatte (Ziff. 5.2). Momen­tan ist ungewiss, ob das SECO innert der fünfjährigen Verjährungsfrist die vielen Meldungen prüfen kann, zumal die Kontrollen vor Ort aufwendiger sind als erwartet. Die PVK bezweifelt deshalb auch, dass das SECO, wie im Prüfkonzept vorgesehen, zusätzlich noch genügend Stichprobenkontrollen bei zufällig ausgewählten Betrieben wird durchführen können, um verlässlich abschätzen zu können, wie viel KAE insge­samt wegen Fehlern oder Missbräuchen unrechtmässig bezogen wurde (Ziff. 5.3). Schliesslich stellte die PVK fest, dass das SECO die Möglichkeiten des Gesetzes zur Sanktionierung von Betrieben, die missbräuchlich KAE bezogen haben, nicht aus­schöpft (Ziff. 5.4). Es fragt sich insgesamt, inwiefern mit den durchgeführten Kontrol­len die angestrebte abschreckende Wirkung gegen Missbräuche erzielt wird.

Abstract (Englisch)

Short-time working proved to be an expedient instrument during the COVID-19 pandemic, but the many changes made to the legislation caused problems as time went on. Overall, SECO provided the implementing bodies with an adequate level of support. However, it will probably be unable to reliably establish how much of the over CHF 16 billion paid out to businesses was claimed lawfully.

As part of its inquiry into the way the federal authorities handled the COVID-19 pandemic, the control committees of the Federal Assembly (CCs) instructed the Parliamentary Control of the Administration (PCA) on 26 January 2021 to evaluate the use of short-time working during the COVID-19 pandemic.

On 9 September 2021, the relevant FDF/EAER sub-committee of the National Council CC (CC-N) further instructed the PCA to investigate the grounds for the multiple adjustments to the law on short-time working (STW), the support given to the implementing bodies, and the supervision of the legality of claims for short-time working compensation (STWC).

The evaluation is based on an analysis of documents and interviews with more than 40 people, mainly working in the Administration. In addition, Ecoplan AG conducted a survey on behalf of the PCA of all the implementing bodies in the cantons. The evaluation covers the period from the start of the COVID-19 pandemic in March 2020 until June 2022. It comes to the following main conclusions:

Short-time working proved to be an expedient instrument during the COVID-19 pandemic, but needed to be adapted

The Confederation was right to make use of STW during the COVID-19 pandemic. The law provides for it to be used in the event that restrictions are ordered by authorities. The Federal Council made express reference to avoiding unemployment as a statutory objective in the grounds that it gave for its decision on STWC, at the start of the crisis at least (Point 3.1). Furthermore, STWC was to a significant extent coordinated with other economic support measures during the COVID-19 pandemic (Point 3.2). In view of the countless number of businesses affected, using the normal procedure for STWC would have been too complicated, which is why it was expedient to simplify the procedure (Point 3.3.1) and push ahead with its digitalisation (Point 4.3). The question arises in this connection of whether the procedures can be made more efficient for major crises of this kind.

The political decisions to adapt STWC were not made with sufficient foresight

The Federal Council – and occasionally Parliament as well – took decisions at very short notice and often adapted the legal rules on STWC retrospectively, not only at the start but also in later phases of the COVID-19 pandemic. The Administration was left with no time to consider the implications of these changes in detail and to prepare for their implementation. The documents on which the Federal Council based its decisions made reference to the economic risks and the risks of abuse, but only to an inadequate extent (Point 3.4). Frequent changes at short notice proved to be a major challenge for the implementing bodies in the cantons (Point 3.5).

The revised rules remained in force for a long time, which created further problems

In the case of many changes made to STWC during the COVID-19 pandemic, their period of application was repeatedly extended, which caused new problems. Members of both the executive and Parliament adopted differing positions on the question of extending the simplified procedure. Ultimately, it was retained for two years, which led to legal uncertainties. In relation to compensation for annual leave and public holidays, these uncertainties resulted in a supplementary credit of CHF 2 billion having to be approved in response to a judgment of the Federal Supreme Court. The multitude of changes also caused problems in implementation, because many businesses’ claims for STC had to be repeatedly reassessed (Point 3.3.2). With regard to SECO’s supervisory activities, the long extension of the simplified procedures ultimately increased the risk of unlawful claims for STWC (Point 3.4.1) as well as the cost of conducting retrospective checks (Point 5.3). The longer it went on, the economic risk that STWC would prevent structural change also increased (Point 3.4.2). Once the revised rules had been introduced, the executive came under serious political pressure, including from Parliament, not to go back to the previous system. The aim of STWC, preventing unemployment, receded increasingly into the background in the grounds on which the Federal Council based its decisions (Point 3.1).

SECO and the implementing bodies made an outstanding effort

In both the cantons and in the Federal Administration a great many employees worked extremely hard to ensure that STWC could be paid out to businesses as quickly as possible. Until the COVID-19 pandemic, only a few people at any level of government were familiar with STWC in detail. SECO tried wherever possible to respond to the implementing bodies’ needs (Point 4.4), and set up a hotline for businesses and the general public (Point 4.3). In view of the many changes to the legal rules, SECO found it difficult to support the implementing bodies adequately (Point 4.2), yet in most cases these bodies assessed SECO’s performance positively (Point 4.1). On the other hand, SECO could not guarantee that the law would be applied uniformly at all times (Point 4.5).

SECO set priorities for supervision, the SFAO expanded its activities

The responsibilities for supervising the STWC scheme were not changed during the COVID-19 pandemic; however, SECO dispensed with various checks. It made a priority of supporting implementation in the cantons and conducting on-site checks on employers, which was appropriate for the situation. The supervisory committee for the unemployment insurance funds, which is the highest supervisory body, requested regular reports, but otherwise did not carry out any active supervisory activities (Point 5.1). In contrast, the Swiss Federal Audit Office (SFAO) expanded its supervisory activities in relation to STWC. Its work, at the start in particular, when it was not especially familiar with the STWC system, was only of limited value, but the data analyses that it carried out proved particularly useful for SECO (Point 5.5). In view of the Confederation’s major financial stake in STWC, the PCA takes the view that the bigger role played by the SFAO in supervision was appropriate.

The checks probably do not provide a sound overall assessment of the legality of STWC claims

During the COVID-19 pandemic, the Federal Council and SECO stressed to the public that despite the simplified procedures there was no additional abuse of the system and that they would ensure by means of retrospective checks that STWC was lawfully paid out. As early as the summer of 2020, SECO drew up an inspection plan for combating abuse and was also quick to issue external contracts for conducting checks on employers in the businesses concerned. However, it did not update the inspection plan, even though it received far more reports of abuses than it had anticipated (Point 5.2). At the moment it is unclear whether SECO can check the many reports within the five-year limitation period, especially as on-site checks have proved to be more complex and time-consuming than expected. The PCA therefore has doubts that SECO, as set out in the inspection plan, will also be able to carry out sufficient numbers of spot checks on randomly selected businesses in order to be able to reliably estimate the total amount of STWC that was claimed unlawfully because of errors or fraud (Point 5.3). Finally, the PCA has established that SECO has not made full use of the option provided for under the law of sanctioning businesses that have unlawfully claimed STWC (Point 5.4). The general question arises of the extent to which the checks carried out have had the intended deterrent effect as far as abuses are concerned.

Abstract (Französisch)

Le chômage partiel a été un instrument opportun pendant la crise du coronavirus, mais les nombreuses adaptations légales ont causé des problèmes au fil du temps. Le SECO a généralement soutenu les organes d’exécution de manière adéquate. Toutefois, ses contrôles ne lui permettront probablement pas de vérifier de manière fiable la part des plus de 16 milliards de francs que les entreprises ont effectivement perçue de manière licite.

Le 26 janvier 2021, dans le cadre de leur inspection sur la gestion de la crise du coronavirus par les autorités fédérales, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation du chômage partiel pendant la crise du coronavirus.

Le 9 septembre 2021, la sous-commission DFF/DEFR de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N), compétente en la matière, a précisé que le CPA devait examiner les causes des nombreuses adaptations des bases légales du chômage partiel, le soutien aux organes d’exécution et la surveillance concernant la légalité de la perception des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail (IRHT).

L’évaluation est fondée sur des analyses de documents ainsi que sur des entretiens avec plus de 40 personnes, travaillant essentiellement dans l’administration. L’entreprise Ecoplan AG a par ailleurs réalisé, sur mandat du CPA, une enquête auprès de tous les organes d’exécution dans les cantons. L’évaluation porte sur la période allant du mois de mars 2020, début de la pandémie, au mois de juin 2022. Elle parvient aux principaux résultats suivants :

Le chômage partiel a été un instrument opportun durant la crise du coronavirus, mais il a dû être adapté

Le recours de la Confédération au chômage partiel durant la crise du coronavirus a été un choix opportun. La loi prévoit son application en cas de restrictions ordonnées par les autorités. Les bases de décision du Conseil fédéral relatives aux IRHT mentionnaient expressément que la prévention du chômage était l’objectif légal des IRHT, du moins au début de la crise (ch. 3.1). Par ailleurs, les IRHT ont, dans une large mesure, été coordonnées avec les autres mesures mises en œuvre pour soutenir l’économie durant la crise (ch. 3.2). Les procédures ordinaires applicables aux IRHT étaient toutefois trop lourdes en raison du grand nombre d’entreprises concernées ; il était donc opportun de les simplifier (ch. 3.3.1) et de promouvoir leur numérisation (ch. 4.3). La question est donc de savoir s’il est possible de rendre les procédures plus appropriées aux crises majeures.

Les décisions politiques pour adapter les IRHT n’ont pas été prises de manière suffisamment prospective

Le Conseil fédéral – et parfois aussi le Parlement – a pris des décisions à très court terme et a souvent modifié les dispositions légales relatives aux IRHT avec effet rétroactif, et ce non seulement au début de la crise du coronavirus, mais aussi lors des phases ultérieures de la pandémie. Il ne restait plus de temps à l’administration pour examiner en détail les effets des adaptations et préparer leur mise en œuvre. Les bases de décision du Conseil fédéral ne donnaient pas suffisamment d’indications sur les risques économiques et les risques d’abus (ch. 3.4). Les adaptations fréquentes et décidées au dernier moment ont représenté un défi de taille pour les organes d’exécution des cantons (ch. 3.3).

Les dispositions adaptées sont restées longtemps en vigueur, ce qui a engendré de nouveaux problèmes

Durant la pandémie, de nombreuses adaptations des IRHT ont été prolongées à plusieurs reprises, ce qui a engendré de nouveaux problèmes. Aussi bien au sein de l’exécutif qu’au sein du Parlement, les positions étaient divergentes vis-à-vis de la prolongation de la procédure sommaire. Finalement, elle a été maintenue pendant deux ans, ce qui a entraîné des incertitudes juridiques. Dans le cas des indemnités de vacances et pour jours fériés, ces incertitudes ont abouti à un crédit supplémentaire de deux milliards de francs, à la suite d’un arrêt du Tribunal fédéral. Les nombreuses adaptations ont également engendré des problèmes dans l’exécution, car pour beaucoup d’entreprises, le droit aux IRHT a dû être réexaminé (ch. 3.3.2). Enfin, s’agissant de la surveillance du SECO, le maintien prolongé des procédures simplifiées a augmenté le risque de perception indue d’IRHT (ch. 3.4.1) et la charge de travail découlant du contrôle a posteriori (ch. 5.3). Le risque économique que les IRHT ne ralentissent le changement structurel a également augmenté avec le temps (ch. 3.4.2). Une fois que les réglementations modifiées avaient été mises en place, le pouvoir exécutif subissait une grande pression politique, également de la part du Parlement, pour ne pas revenir sur ses décisions. L’objectif des IRHT, à savoir prévenir le chômage, est devenu toujours plus secondaire dans les bases de décision du Conseil fédéral (ch. 3.1).

Le SECO et les organes d’exécution ont fait preuve d’un engagement hors pair

Aussi bien dans les cantons que dans l’administration fédérale, de très nombreux collaborateurs et collaboratrices ont redoublé d’efforts pour que les IRHT puissent être versées aussi vite que possible aux entreprises. Jusqu’à la crise du coronavirus, seules peu de personnes connaissaient en détail cet instrument, et ce à tous les niveaux. Le SECO a essayé de répondre au mieux aux besoins des organes d’exécution (ch. 4.4) et a mis en place une ligne d’urgence pour les entreprises et le public (ch. 4.3). Compte tenu des nombreuses adaptations, il a été difficile pour le SECO d’apporter un soutien approprié aux organes d’exécution (ch. 4.2). Globalement, ceux-ci ont cependant estimé qu’ils avaient été soutenus adéquatement (ch. 4.1). Toutefois, le SECO n’était plus en mesure de garantir systématiquement l’application uniforme du droit (ch. 4.5).

En matière de surveillance, le SECO a défini des priorités, le CDF a renforcé ses activités

Les responsabilités en matière de surveillance des IRHT n’ont pas été modifiées lors de la crise du coronavirus, mais le SECO a reporté différents contrôles. Il a mis la priorité sur le soutien des organes d’exécution dans les cantons et les contrôles auprès des employeurs au sein des entreprises, ce qui était adapté à la situation. La Commission de surveillance du fonds de compensation de l’assurance-chômage, en sa qualité d’organe de surveillance suprême, s’est régulièrement informée de la situation, mais n’a pas exercé une surveillance active allant plus loin (ch. 5.1). En revanche, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a étendu ses activités de surveillance dans le domaine des IRHT. Son travail n’a eu qu’une utilité limitée, surtout au début, lorsqu’il était peu au fait des IRHT, mais ses analyses de données en particulier ont été bénéfiques pour le SECO (ch. 5.5). En raison de l’important engagement financier de la Confédération dans le domaine des IRHT, le CPA estime que le renforcement du rôle du CDF en matière de surveillance était opportun.

Les contrôles ne permettent probablement pas une appréciation globale et fondée de la légalité des IRHT perçues

Le Conseil fédéral et le SECO ont encore affirmé publiquement pendant la crise du coronavirus qu’il n’y avait pas plus d’abus malgré les procédures simplifiées et qu’ils s’assureraient, avec des contrôles a posteriori, que les IRHT étaient accordées conformément à la loi. En été 2020 déjà, le SECO a créé un plan de contrôle visant à lutter contre les abus, et a rapidement attribué des mandats externes pour effectuer les contrôles auprès des employeurs. Toutefois, il n’a pas mis à jour ce plan de contrôle, bien que le nombre d’abus signalés ait été bien plus important que ce qu’il avait prévu (ch. 5.2). Il est actuellement incertain si les nombreux signalements d’abus pourront être examinés dans le délai de prescription de cinq ans, d’autant plus que les contrôles sur place demandent plus de travail que prévu. Le CPA doute également que le SECO puisse effectuer suffisamment de contrôles au sein d’entreprises choisies aléatoirement, comme prévu par le plan de contrôle, afin de pouvoir estimer de manière fiable combien d’IRHT ont été indûment perçues, en raison d’erreurs ou d’abus (ch. 5.3). Enfin, le CPA a constaté que le SECO n’exploite pas les possibilités offertes par la loi pour sanctionner les entreprises qui ont perçu des IRHT de manière abusive (ch. 5.4). On peut globalement se demander dans quelle mesure les contrôles permettent d’atteindre les effets dissuasifs visés pour prévenir les abus.

Abstract (Italienisch)

Durante la crisi pandemica il lavoro ridotto si è rivelato uno strumento utile, benché con il passare del tempo le numerose modifiche legislative apportate abbiano dato luogo a problemi. Nel complesso, la SECO ha fornito un sostegno adeguato ai servizi cantonali. Con ogni probabilità, i controlli svolti e quelli previsti non le permetteranno di stabilire in modo attendibile in che misura i 16 miliardi di franchi spesi in ILR siano stati versati ad aziende che vi avevano effettivamente diritto.

Contestualmente all’ispezione sulla gestione della pandemia di COVID-19 da parte delle autorità federali, il 26 gennaio 2021 le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di condurre una valutazione del lavoro ridotto durante la crisi pandemica.

Il 9 settembre 2021 la sottocommissione DFF/DEFR della Commissione della gestione del Consiglio nazionale (CdG-N), competente in materia, ha specificato che il CPA avrebbe dovuto indagare le ragioni alla base delle ripetute modifiche apportate alle disposizioni sul lavoro ridotto, esaminando anche l’assistenza fornita ai servizi cantonali e la vigilanza sull’eventuale indebita percezione delle ILR.

La valutazione è stata svolta attraverso l’analisi di documenti e l’audizione di oltre 40 persone, principalmente membri dell’Amministrazione. Incaricata dal CPA, la Ecoplan AG ha inoltre condotto un sondaggio fra i servizi cantonali. La valutazione abbraccia il periodo tra il marzo del 2020, quando ha avuto inizio la pandemia, e il giugno del 2022, ed è giunta alle conclusioni esposte qui di seguito.

Il lavoro ridotto si è rivelato uno strumento idoneo, ma ha abbisognato di ritocchi

Il ricorso al lavoro ridotto durante la crisi pandemica si è rivelato essere una scelta opportuna. La legge prevede del resto che il lavoro ridotto possa essere applicato per far fronte a restrizioni ordinate dalle autorità. Quantomeno nelle prime fasi della pandemia, i documenti su cui poggiano le decisioni del Consiglio federale (di seguito: basi decisionali) hanno espressamente sottolineato come uno degli obiettivi della legge sia appunto quello di prevenire la disoccupazione (n. 3.1). L’ILR è stata inoltre coordinata con altri provvedimenti di sostegno economico adottati durante la crisi pandemica (n. 3.2). Considerato il numero enorme di aziende coinvolte, si è nondimeno ritenuto opportuno semplificare le procedure ordinarie previste per il lavoro ridotto (n. 3.3.1) e promuoverne la digitalizzazione (n. 4.3). A questo riguardo v’è da chiedersi se sia possibile modificare ulteriormente le procedure in modo da renderle più consone a crisi di questa portata.

Le decisioni politiche concernenti le modifiche delle ILR hanno difettato di lungimiranza

Il Consiglio federale – e occasionalmente anche il Parlamento – hanno preso decisioni in tempi assai brevi, modificando spesso retroattivamente le disposizioni sul lavoro ridotto non solo nelle prime fasi della crisi, ma anche in seguito. L’Amministrazione non ha dunque avuto il tempo per valutare con cura l’impatto delle modifiche e prepararne l’attuazione. Le basi decisionali del Consiglio federale non hanno sottolineato a sufficienza i rischi economici e il rischio di abusi (n. 3.4). Le frequenti e ravvicinate modifiche hanno messo inoltre a dura prova i servizi cantonali (n. 3.3).

Le nuove disposizioni sono rimaste a lungo in vigore, dando luogo a nuovi problemi

Nel corso della pandemia, numerose modifiche delle disposizioni sull’ILR sono state prorogate a più riprese, il che ha posto nuovi problemi. Riguardo alla proroga della procedura sommaria, ad esempio, le opinioni divergevano sia in Consiglio federale sia in Parlamento: la procedura è stata infine applicata per due anni, il che ha dato luogo a incertezze giuridiche di varia natura. Nel caso delle indennità per vacanze e giorni festivi, l’incertezza è stata fugata da una sentenza del Tribunale federale, che ha reso necessario lo stanziamento di un credito aggiuntivo di due miliardi di franchi. Le numerose modifiche hanno complicato anche l’esecuzione, giacché si è dovuto riesaminare il diritto alle ILR di numerose aziende (n. 3.3.2). Per quanto attiene alla vigilanza da parte della SECO, la proroga delle procedure semplificate ha incrementato il rischio di un indebito versamento delle ILR (n. 3.4.1), rendendo di conseguenza più onerosa l’attività di controllo (n. 5.3). Prolungando la validità delle disposizioni è aumentato anche il rischio che le ILR ostacolassero il cambiamento strutturale (n. 3.4.2). Una volta adottate le modifiche, da più parti, Parlamento compreso, sono state esercitate pressioni nei confronti dell’Esecutivo affinché queste non venissero revocate. Nelle basi decisionali l’obiettivo delle ILR, vale a dire prevenire la disoccupazione, è stato relegato sempre più in secondo piano (n. 3.1).

La SECO e i servizi cantonali hanno svolto un lavoro enorme

Tanto i Cantoni quanto l’Amministrazione federale hanno svolto un lavoro enorme per fare sì che le ILR fossero versate con la massima sollecitudine. Indipendentemente dal ruolo svolto, prima della crisi pandemica erano in pochi a conoscere nel dettaglio il settore delle ILR. La SECO ha cercato quindi di venire incontro il più possibile alle esigenze dei servizi cantonali (n. 4.4), e ha istituito una infoline per le aziende e il pubblico (n. 4.3). A causa delle numerose e frequenti modifiche delle disposizioni, la SECO ha tuttavia incontrato difficoltà nel fornire un’assistenza adeguata agli organi d’esecuzione (n. 4.2), benché questi ultimi abbiano perlopiù dato un giudizio positivo del suo operato (n. 4.1). La SECO non è comunque più riuscita ad assicurare in ogni frangente l’applicazione uniforme delle disposizioni (n. 4.5).

Vigilanza: la SECO ha definito le priorità e il Controllo federale delle finanze ha intensificato l’attività

Durante la pandemia le responsabilità in materia di vigilanza sulle ILR sono rimaste immutate, ma la SECO, prendendo una decisione consona alla situazione, ha sospeso taluni controlli, preferendo dare la priorità all’assistenza ai Cantoni e ai controlli presso i datori di lavoro. L’organo supremo di vigilanza, vale a dire la Commissione di sorveglianza per il fondo di compensazione dell’assicurazione contro la disoccupazione, ha dal canto suo acquisito periodicamente informazioni, senza tuttavia esercitare una vigilanza attiva (n. 5.1). Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha per contro intensificato l’attività nel campo delle ILR. Nelle prime fasi della pandemia il suo apporto è stato modesto, dato che ancora non si era familiarizzato con le ILR, ma le sue analisi dei dati, in particolare, sono tornate utili alla SECO (n. 5.5). Tenuto conto del considerevole impegno finanziario sostenuto dalla Confederazione per le ILR, il CPA ritiene che il CDF abbia opportunamente svolto un ruolo di vigilanza incisivo.

Probabilmente i controlli non permetteranno di esprimere un giudizio complessivo fondato sulla regolarità delle ILR versate

Durante la pandemia il Consiglio federale e la SECO hanno affermato pubblicamente che, nonostante le procedure semplificate, non era stato riscontrato un aumento degli abusi e che in ogni modo i controlli a posteriori li avrebbero accertati. Già nell’estate del 2020 la SECO ha approntato un piano di lotta agli abusi e ha presto assegnato a ditte esterne l’incarico di svolgere controlli nelle aziende. Avuta notizia di un numero di abusi assai più elevato del previsto, la SECO non si è tuttavia premurata di aggiornare il piano (n. 5.2). Al momento non vi è la certezza che la SECO riuscirà ad esaminare tutte le segnalazioni prima dello scadere del termine di prescrizione di cinque anni, tanto più che i controlli presso le aziende si sono rivelati più impegnativi del previsto. Il CPA dubita anche che la SECO potrà svolgere i controlli a campione delle aziende inizialmente previsti dal piano, così da poter stimare in modo affidabile in che misura le ILR siano state percepite indebitamente a causa di errori o abusi (n. 5.3). Il CPA ha inoltre rilevato che la SECO non ha sfruttato appieno gli strumenti sanzionatori previsti dalla legge per punire chi si è macchiato di un abuso (n. 5.4). Più in generale, v’è da chiedersi se i controlli eseguiti possano fungere da deterrente contro gli abusi nella misura auspicata.

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