Mots-clé
(Allemand)
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Invalidenversicherung (IV), Umschulungsmassnahmen, Eingliederung im Arbeitsmarkt
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Description succincte
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Kriterien zur Bestimmung der Begünstigten und der Art der Umschulungsmassnahmen. Kosten der Massnahmen. Wirkungen der Massnahmen in einer kurz- und langfristigen Perspektive: Umschulungserfolg, Eingliederung im ersten Arbeitsmarkt, Verlagerung von der IV in die ALV oder Sozialhilfe etc.
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Politique publique examinée
(Allemand)
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Umschulungsmassnahmen gemäss Art. 17 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG, SR 831.20)
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Base légale de l'évaluation
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Finanzkontrollgesetz (FKG, SR 614.0)
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Note de synthèse / recommandation
(Allemand)
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Die Invalidenversicherung (IV) kann Personen, die ihren bisherigen Beruf aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr ausüben können, in eine neue Tätigkeit umschulen. Umschulungen umfassen sehr unterschiedliche Massnahmen, etwa wenige Wochen dauernde Kurse, berufsbegleitende Weiterbildungen, aber auch Berufslehren oder ein Hochschulstudium. Jährlich schliessen rund 4000 Versicherte eine solche Massnahme ab. Die Kosten belaufen sich auf ca. 100 Millionen Franken. Hinzu kommen rund 270 Millionen Franken für Taggelder während der Ausbildung. Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat die Funktionsweise und die Wirksamkeit der Umschulungen untersucht. Dazu führte sie u. a. Fallstudien in vier Kantonen (Bern, Genf, Schwyz, St. Gallen) und eine Umfrage bei 1500 Versicherten durch.
Die EFK kommt zum Schluss, dass die Umschulungen ein wichtiges Instrument innerhalb der Eingliederungsbemühungen der IV darstellen. Die individuelle berufliche Situation lässt sich grundsätzlicher verändern als mit niederschwelligen Massnahmen. Viele Personen üben danach eine Erwerbstätigkeit aus und erzielen ein vergleichbares Einkommen wie vor dem Eintritt der gesundheitlichen Beeinträchtigung. Bei rund 20 Prozent gelingt dies jedoch nicht. Diese Personen erzielen kein Einkommen und sind für ihren Lebensunterhalt auf andere soziale Sicherungssysteme angewiesen.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) sollte, zusammen mit den kantonalen IV-Stellen, seine Umschulungsmassnahmen konsequenter an Wirksamkeitsüberlegungen ausrichten. Dazu braucht es einen stärkeren Austausch zwischen den IV-Stellen zu erfolgreichen Praktiken und bessere Informationen zu den erzielten Ergebnissen. Die Gleichbehandlung der Versicherten in Bezug auf den Zugang zu Umschulungen sollte angesichts der Unterschiede zwischen den IV-Stellen ausserdem gefördert werden.
Die Steuerung des BSV sollte sich stärker an der effektiven Erwerbstätigkeit orientieren
Ziel der Umschulungen ist es, dass Versicherte die Möglichkeit haben, etwa gleich viel zu verdienen wie vor der gesundheitlichen Beeinträchtigung. Ob Personen nach einer Umschulung effektiv eine Erwerbstätigkeit aufnehmen und ein Einkommen erzielen, liegt nicht in der Verantwortung der IV. Für sie stehen die Erwerbsmöglichkeiten der versicherten Personen im Zentrum.
Der EFK zufolge sollte das BSV der Frage, in welchem Umfang Versicherte nach einer Umschulung effektiv arbeiten, mehr Beachtung schenken. Die IV-Stellen wissen bislang kaum, wie gut und nachhaltig ihnen die Eingliederung in den Arbeitsmarkt gelingt. Gleichzeitig sind sich das BSV und die IV-Stellen einig, dass Umschulungen auf dem Arbeitsmarkt wirksam sein sollten.
Teilweise lässt sich eine erfolgreiche Integration auch mit kürzeren Massnahmen erreichen, die zu einer höheren Qualifikation führen. Dies kann eine Aufqualifizierung im bisherigen Tätigkeitsbereich sein, die bessere Erfolgsaussichten bietet als eine mehrjährige berufliche Grundbildung in einem neuen Bereich. Solche Umschulungen sollten aus Sicht der EFK konsequent gefördert werden, wenn sie erfolgsversprechend und kostengünstiger sind. Bislang liegt der Schwerpunkt in den rechtlichen Grundlagen eher auf dem Aspekt der Gleichwertigkeit der Ausbildungen.
Keine unité de doctrine beim Zugang zu Umschulungen
Für den Anspruch auf eine Umschulung spielt eine Erwerbseinbusse von rund 20 Prozent eine wichtige Rolle. Diese berechnen die IV-Stellen durch die Gegenüberstellung von zwei Einkommen: dem Valideneinkommen, das eine Person vor Eintritt der Invalidität erzielt, und dem Invalideneinkommen. Letzteres entspricht dem Einkommen, das eine Person nach dem Eintritt der gesundheitlichen Beeinträchtigung noch erzielen kann.
Die IV-Stellen verfügen häufig über spezifische Regelungen für den Zugang von jüngeren Versicherten, auch wenn diese keine Erwerbseinbusse von 20 Prozent erreichen. Daneben schenken sie verschiedenen weiteren Aspekten Beachtung. Dazu gehört etwa der Ausbildungsstand, die Motivation der Versicherten, die Fähigkeiten oder der gesundheitliche Zustand. Aus diesen verschiedenen Kriterien ergeben sich sehr grosse Ermessenspielräume. Hinzu kommt, dass nicht klar definiert ist, wie die IV-Stellen die Erwerbseinbusse konkret berechnen sollen.
Die EFK erachtet den Ermessensspielraum in diesem Bereich als zu gross. Die Gleichbehandlung von Versicherten ist dadurch zu wenig sichergestellt. Das BSV und die IV-Stellen sollten gemeinsam klarere Regeln für den Zugang zu Umschulungsmassnahmen aufstellen. Dabei sollten Überlegungen zur Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Massnahmen eine wichtige Rolle spielen. Beispielsweise sollten Überlegungen angestellt werden, ob und wann mit Umschulungen auch IV-Renten vermieden werden können.
Der Austausch zwischen dem BSV und den kantonalen IV-Stellen muss gestärkt werden
Die IV-Stellen haben, wenn Anspruch auf eine Umschulung besteht, einen bedeutenden Handlungsspielraum bei deren Ausgestaltung. Die EFK beurteilt dies grundsätzlich positiv, dabei sind auch gute Kenntnisse des Arbeitsmarktes von Bedeutung. Gleichzeitig ergeben sich aus dem vorhandenen Spielraum unterschiedliche Vollzugspraktiken. Beispielweise sprechen gewisse IV-Stellen häufiger längere Ausbildungen zu, etwa eine Berufslehre, als andere. Auch im Umgang mit verschiedenen Gruppen von Versicherten zeigen sich kantonale Unterschiede, so etwa bei Personen mit psychischen Erkrankungen, bei denen die Anwendung von Umschulung besondere Anforderungen stellt.
Aus den unterschiedlichen Vorgehensweisen kann der EFK zufolge das gesamte System lernen. Bislang gibt es dazu aber wenig Austausch auf nationaler Ebene. Angesichts der finanziellen Mittel, die für eine Umschulung aufgewendet werden, erachtet es die EFK als wichtig, dass das BSV und die IV-Stellen die besten Vollzugsstrategien identifizieren und ihre breitere Anwendung fördern.
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Note de synthèse / recommandation
(Anglais)
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The invalidity insurance (IV) can retrain people who can no longer pursue their current occupation for health reasons. Retraining includes a wide range of measures, such as courses lasting a few weeks, continuing professional development, vocational apprenticeships or tertiary studies. Every year, around 4,000 insured persons undergo such retraining. The costs amount to around CHF 100 million. On top of that, approximately CHF 270 million in daily allowances is paid out during training. The Swiss Federal Audit Office (SFAO) examined the way retraining works and its effectiveness. Among other things, it conducted case studies in four cantons (Bern, Geneva, Schwyz, St Gallen) and a survey of 1,500 insured persons.
The SFAO concluded that retraining is an important tool in the IV's integration efforts. The individual occupational situation can undergo a more fundamental change than with less far-reaching measures. Many people subsequently take up gainful employment and earn an income comparable to that before the onset of the health condition. However, around 20% do not succeed in doing so. These people do not earn any income and are dependent on other social security systems for their subsistence.
The Federal Social Insurance Office (FSIO), together with the cantonal IV offices, should orient its retraining measures more systematically according to considerations of effectiveness. This requires greater interaction between the IV offices on successful practices and improved reporting on the results achieved. Equal treatment of insured persons in terms of access to retraining should also be promoted in view of the differences that exist between IV offices.
The FSIO's steering should be more closely geared to effective employment
The aim of retraining is to enable insured persons to earn roughly the same as before the health condition started. The IV is not responsible for making sure that people actually take up gainful employment and earn an income after retraining. Its main focus is on the employment opportunities for the insured persons.
In the SFAO's view, the FSIO should pay more attention to the question of the extent to which insured persons are actually working after retraining. At present, the IV offices hardly know how well and sustainably they are succeeding in integrating people into the labour market. At the same time, the FSIO and the IV offices agree that retraining should have an effective impact on the labour market.
In some cases, successful integration can also be achieved with shorter measures that lead to higher qualifications. This can be an upskilling in the previous field of activity, which offers better prospects of success than a basic vocational training course lasting several years in a completely new field. In the SFAO's view, such retraining should be consistently promoted if it is both promising and more cost-effective. Until now, the legal framework has tended to focus on the aspect of equivalence between training courses.
No universal doctrine on access to retraining
A drop in earnings of around 20% plays an important role in entitlement to retraining. This is calculated by the IV offices by comparing two incomes: the income that a person earned before invalidity occurred and the income with invalidity. The latter corresponds to the income that a person can still earn after the onset of the health condition.
The IV offices often have specific access regulations for younger insured persons, even if they do not reach the 20% drop in earnings. They also consider various other aspects. These include, for example, the level of education, the motivation of the insured person, their capabilities and their state of health. These various criteria allow for a great deal of leeway. In addition, it is not clearly defined how the IV offices should calculate the drop in earnings.
The SFAO considers the scope for discretion in this area to be too great. This does not ensure equal treatment of insured persons. The FSIO and the IV offices should work together to establish clearer rules for accessing retraining measures. In doing so, considerations about the effectiveness and economic efficiency of the measures should play an important role. For example, consideration should be given to whether and when IV pensions can also be avoided through retraining.
Dialogue between the FSIO and the cantonal IV offices must be strengthened
If a person is entitled to retraining, the IV offices have considerable leeway in how it is structured. The SFAO considers this to be fundamentally positive, and good knowledge of the labour market is also important. At the same time, the existing leeway results in different forms of implementation. For example, certain IV offices award longer training courses, such as apprenticeships, more frequently than others. There are also cantonal differences in the way they deal with different groups of insured persons, such as persons with mental illness, for whom retraining requires particular measures.
The SFAO believes that the entire system can learn from the different approaches. However, so far there has been little discussion of this at the national level. In view of the financial resources spent on retraining, the SFAO considers it important that the FSIO and the IV offices identify the best implementation strategies and promote their wider application.
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Note de synthèse / recommandation
(Français)
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L’assurance-invalidité (AI) peut reclasser vers une nouvelle activité les personnes qui ne sont plus en mesure d’exercer leur profession actuelle pour des raisons de santé. Les reclassements comprennent des mesures très variées, comme des cours de quelques semaines, des formations continues en cours d’emploi, mais aussi des apprentissages ou des études supérieures. Chaque année, près de 4000 assurés souscrivent à une telle mesure. Les coûts s’élèvent à environ 100 millions de francs. À cela s’ajoutent quelque 270 millions de francs d’indemnités journalières pendant la formation. Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a examiné le fonctionnement et l’efficacité des reclassements. Il a notamment mené des études de cas dans quatre cantons (Berne, Genève, Schwyz, Saint-Gall) et un sondage auprès de 1500 assurés.
Le CDF conclut que les reclassements constituent un instrument important des efforts de réadaptation de l’AI. La situation professionnelle individuelle peut être modifiée à un niveau plus fondamental qu’avec des mesures à bas seuil. De nombreuses personnes exercent ensuite une activité lucrative et obtiennent un revenu comparable à celui qu’elles avaient avant d’être atteints dans leur santé. Toutefois, environ 20 % des cas n’y parviennent pas. Les personnes concernées ne perçoivent aucun revenu et dépendent d’autres systèmes de sécurité sociale pour leur subsistance.
L’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) devrait, en collaboration avec les offices AI cantonaux, orienter ses mesures de reclassement de manière plus conséquente sur des considérations d’efficacité. Pour ce faire, il est nécessaire d’intensifier les échanges entre les offices AI sur les bonnes pratiques et d’améliorer l’information sur les résultats obtenus. L’égalité de traitement des assurés concernant l’accès aux reclassements devrait en outre être encouragée, compte tenu des différences entre les offices AI.
Le pilotage de l’OFAS devrait s’orienter davantage vers l’activité lucrative effective
Le but des reclassements est que les assurés aient la possibilité de gagner un revenu comparable à celui qu’ils avaient avant d’être atteints dans leur santé. Il n’est pas de la responsabilité de l’AI de déterminer si les personnes reclassées exercent effectivement une activité lucrative et perçoivent un revenu. Les possibilités de gain des personnes assurées sont au centre de leurs préoccupations.
Selon le CDF, l’OFAS devrait accorder plus d’attention à la question de savoir dans quelle mesure les assurés exercent une activité lucrative après un reclassement. Jusqu’à présent, les offices AI ne savent guère si la réintégration dans le marché du travail réussit et si elle est durable. Dans le même temps, l’OFAS et les offices AI s’accordent sur le fait que les reclassements devraient être efficaces sur le marché du travail.
Parfois, une réinsertion réussie est aussi possible grâce à des mesures de plus courte durée qui conduisent à une qualification plus élevée. Il peut s’agir d’une qualification supérieure dans le domaine d’activité actuel qui offre de meilleures perspectives de réussite qu’une formation de base de plusieurs années dans un nouveau domaine. Le CDF estime que de telles reconversions devraient être systématiquement encouragées lorsqu’elles sont prometteuses et moins coûteuses. Jusqu’à présent, les bases légales mettent plutôt l’accent sur l’équivalence des formations.
Pas d’unité de doctrine pour l’accès aux reclassements
Une perte de gain d’environ 20 % joue un rôle important dans le droit au reclassement. Les offices AI calculent cette perte en comparant deux revenus : le revenu sans invalidité, réalisé par une personne avant la survenance de l’invalidité, et le revenu avec invalidité. Ce dernier correspond au revenu que la personne peut encore réaliser après avoir été atteinte dans sa santé.
Les offices AI ont souvent des règles d’accès spécifiques pour les jeunes assurés, même si leur perte de gain n’atteint pas 20 %. Ils tiennent aussi compte de divers autres aspects, dont le niveau de formation, la motivation des assurés, leurs aptitudes ou leur état de santé. Ces différents critères ouvrent une grande marge d’appréciation. De plus, la manière dont les offices AI doivent concrètement calculer la perte de gain n’est pas clairement définie.
Le CDF considère que la marge d’appréciation dans ce domaine est trop grande. L’égalité de traitement des assurés n’est pas suffisamment garantie. L’OFAS et les offices AI devraient définir ensemble des règles plus claires pour l’accès aux mesures de reclassement. À cet égard, une réflexion sur l’efficacité et l’économicité des mesures devrait jouer un rôle important. Il faudrait par exemple se demander si et quand les reclassements permettent également d’éviter les rentes AI.
Les échanges entre l’OFAS et les offices AI cantonaux doivent être renforcés
Lorsqu’un assuré a droit à un reclassement, les offices AI ont une marge de manœuvre considérable dans l’organisation de cette mesure. Le CDF estime que ceci est en principe positif et que de bonnes connaissances du marché du travail sont importantes dans ce contexte. Parallèlement, cette marge de manœuvre donne lieu à des différences en matière d’exécution. Par exemple, certains offices AI accordent plus souvent de longues formations, telles qu’un apprentissage. Des différences cantonales apparaissent aussi dans le traitement de différents groupes d’assurés, comme les personnes souffrant de maladies psychiques, pour lesquelles un reclassement nécessite des exigences particulières.
Selon le CDF, l’ensemble du système peut tirer des enseignements de ces différentes approches. Mais jusqu’à présent, il y a peu d’échanges au niveau national. Compte tenu des moyens financiers mobilisés pour un reclassement, le CDF estime qu’il est important que l’OFAS et les offices AI identifient les meilleures stratégies d’exécution et encouragent leur application à plus grande échelle.
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Note de synthèse / recommandation
(Italien)
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L’assicurazione per l’invalidità (AI) può formare in una nuova attività le persone che per motivi di salute non possono più svolgere il loro precedente lavoro. La riformazione professionale comprende un’ampia gamma di provvedimenti, come corsi di poche settimane, formazioni continue parallele all’attività lavorativa, ma anche apprendistati o diplomi universitari. Ogni anno circa 4000 assicurati concordano simili provvedimenti. I costi ammontano a circa 100 milioni di franchi. A questi si aggiungono circa 270 milioni di franchi per indennità giornaliere versate durante la formazione. Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha esaminato il funzionamento e l’efficacia dei provvedimenti di riformazione professionale. A tal fine, tra le altre cose, ha elaborato casi di studio in quattro Cantoni (Berna, Ginevra, Svitto e San Gallo) e condotto un sondaggio presso 1500 assicurati.
Il CDF è giunto alla conclusione che i provvedimenti di riformazione professionale sono uno strumento importante nell’ambito degli sforzi d’integrazione dell’AI. Infatti, tali provvedimenti permettono di influire più profondamente sulla situazione professionale individuale rispetto a misure a bassa soglia. Molte persone in seguito svolgono un’attività lucrativa e conseguono un reddito paragonabile a quello che percepivano prima dell’insorgere del danno alla salute. Tuttavia, nel 20 per cento circa dei casi ciò non avviene. Queste persone non conseguono alcun reddito e devono ricorrere ad altre istituzioni di sicurezza sociale per il proprio sostentamento.
L’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS), in collaborazione con gli uffici AI cantonali, dovrebbe adeguare in modo più sistematico i suoi provvedimenti di riformazione professionale basandosi su considerazioni di efficacia. A tal fine è necessario un maggiore scambio sulle buone pratiche tra gli uffici AI e una migliore informazione sui risultati conseguiti. La parità di trattamento degli assicurati riguardo all’accesso ai provvedimenti di riformazione professionale dovrebbe essere inoltre promossa in considerazione delle differenze che esistono tra gli uffici AI.
Il controllo dell’UFAS dovrebbe concentrarsi maggiormente sull’esercizio effettivo di un’attività lucrativa
L’obiettivo dei provvedimenti di riformazione professionale è consentire agli assicurati di guadagnare quasi quanto prima dell’insorgere del danno alla salute. Il fatto che le persone esercitino effettivamente un’attività lucrativa e percepiscano un reddito dopo una riformazione professionale non rientra nella responsabilità dell’AI. L’assicurazione si concentra sulle possibilità d’impiego degli assicurati.
Secondo il CDF, l’UFAS dovrebbe prestare maggiore attenzione alla questione dell’effettivo esercizio di un’attività lucrativa da parte degli assicurati dopo una riformazione professionale. Attualmente gli uffici AI non sanno quanto efficace e durevole sia l’integrazione degli assicurati nel mercato del lavoro. Nel contempo, l’UFAS e gli uffici AI concordano sul fatto che i provvedimenti di riformazione professionale dovrebbero avere un impatto sul mercato del lavoro.
In alcuni casi, è possibile ottenere una buona integrazione anche con provvedimenti di durata più breve che determinano una maggiore qualificazione professionale. Può trattarsi di una riqualificazione nel precedente settore di attività, che offre migliori prospettive di successo rispetto a una formazione professionale di base in un nuovo settore. Il CDF ritiene che questi provvedimenti di riformazione professionale debbano essere promossi in modo coerente se risultano promettenti e più convenienti. Finora, le basi legali si sono concentrate piuttosto sull’aspetto dell’equivalenza delle formazioni.
Nessuna uniformità nella dottrina per quanto riguarda l’accesso ai provvedimenti di riformazione professionale
Una perdita di guadagno di circa il 20 per cento gioca un ruolo importante ai fini del diritto a una riformazione professionale. Questa perdita viene calcolata dagli uffici AI confrontando due redditi: il reddito di una persona senza invalidità, ossia quello percepito prima dell’insorgere dell’invalidità, e il reddito di una persona con invalidità. Quest’ultimo corrisponde al reddito che una persona può ancora guadagnare dopo l’insorgere del danno alla salute.
Gli uffici AI dispongono spesso di regolamentazioni specifiche in merito all’accesso degli assicurati più giovani, anche se la loro perdita di guadagno non raggiunge il 20 per cento. Inoltre, gli uffici AI considerano diversi altri aspetti, come ad esempio il livello di formazione, la motivazione degli assicurati, le capacità o lo stato di salute. Questi diversi criteri si traducono in un margine discrezionale molto ampio. A ciò si aggiunge il fatto che non è precisato come gli uffici AI debbano calcolare concretamente la perdita di guadagno.
Il CDF ritiene che il margine discrezionale in questo ambito sia troppo ampio. La parità di trattamento degli assicurati non è quindi sufficientemente garantita. L’UFAS e gli uffici AI dovrebbero stabilire congiuntamente regole più chiare per l’accesso ai provvedimenti di riformazione professionale. In questo contesto, le considerazioni sull’efficacia e sull’economicità dei provvedimenti dovrebbero svolgere un ruolo importante. Ad esempio, si dovrebbe valutare se e quando le rendite AI possono essere evitate grazie ai provvedimenti di riformazione professionale.
Lo scambio tra l’UFAS e gli uffici AI cantonali deve essere rafforzato
Nel caso in cui esista un diritto alla riformazione professionale, gli uffici AI hanno un margine di manovra considerevole nella sua definizione. Il CDF ritiene che questo aspetto sia fondamentalmente positivo e che sia importante anche disporre di buone conoscenze del mercato del lavoro. Nel contempo, il margine discrezionale esistente si traduce in pratiche differenti in materia di esecuzione. Ad esempio, alcuni uffici AI assegnano formazioni più lunghe, come gli apprendistati, più frequentemente di altri. Esistono differenze tra i Cantoni anche nella gestione dei diversi gruppi di assicurati, come ad esempio le persone affette da disturbi psichici, per le quali la riformazione professionale pone esigenze particolari.
Secondo il CDF, l’intero sistema può apprendere dai diversi approcci. Finora, tuttavia, gli scambi a livello nazionale sono stati pochi. Visti i mezzi finanziari impiegati per la riformazione professionale, il CDF ritiene importante che l’UFAS e gli uffici AI individuino le migliori strategie di esecuzione e promuovano una più ampia applicazione.
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Langues de publication
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Deutsch (Zusammenfassungen auf Französisch, Italienisch und Englisch)
Französisch (Zusammenfassungen auf Deutsch, Italienisch und Englisch)
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