Prüfung der Wirksamkeit der interdepartementalen Koordination in Föderalismusfragen

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 19449

Schlüsselwörter (Deutsch)

Föderalismus, horizontale Koordination, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV)

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Kontakte zwischen Bund und Kantonen finden in diversen Verwaltungseinheiten und -ebenen statt. Die Evaluation soll beurteilen, ob sich die Verwaltungseinheiten ausreichend koordinieren und ob die diesbezüglichen Instrumente angemessen sind. Zudem soll untersucht werden, inwiefern Bund und Kantone bei bestimmten Herausforderungen gemeinsam Lösungen finden.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungseinheiten gemäss Artikel 14 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) in Föderalismusfragen.

Gesetzliche Grundlage der Wirksamkeitsüberprüfung (Deutsch)

Finanzkontrollgesetz (FKG, SR 614.0)

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) untersuchte, inwiefern die Bundesverwaltung den Umgang mit den Kantonen übergreifend steuert. Ohne Koordination ist es schwierig, die Gleichbehandlung der Kantone sicherzustellen. Ausserdem droht die Bundesverwaltung, Chancen auf rasche, kostengünstige Lösungen bei offenen Fragen mit den Kantonen zu verpassen. Schliesslich läuft sie auch Gefahr, Lehren aus dem Umgang mit Kantonen unzureichend zu beachten.

Aktuell besteht eine Interdepartementale Koordinationsgruppe für Föderalismusfragen (IDEKOF), angesiedelt beim Bundesamt für Justiz (BJ). Mit dem Föderalistischen Dialog gibt es zudem ein themenübergreifendes Forum für den Austausch mit den Kantonen. Im Rahmen dieser Prüfung standen neben diesen formellen auch informelle Kanäle im Fokus.

Die Resultate zeigen, dass der Umgang mit den Kantonen ausserhalb von fachlichen Belangen nur wenig koordiniert wird. Verbesserungspotenzial ortet die EFK insbesondere mit Blick auf die Steuerung der Beziehungen zu den Kantonen, ihre Gleichbehandlung, das organisationale Lernen sowie die Regelung von Kompetenzen bereits vor dem Krisenfall.

Fehlende Übersicht und breit verteilte Verantwortlichkeiten

In der Bundesverwaltung besteht kein ständiger Überblick zu wichtigen Themen in der Beziehung mit den Kantonen oder zu finanziellen Folgen der Berücksichtigung von Kantonsanliegen. Instrumente, die explizit der interdepartementalen Koordination der Beziehung zu den Kantonen dienen, existieren kaum. Damit fehlt eine wichtige Grundlage für eine bundesweite Steuerung der Beziehungen zu den Kantonen. Die EFK erachtet es als wichtig, dass im Bedarfsfall Übersichten erstellt werden.

Die Verantwortlichkeit für den Umgang mit den Kantonen ist nicht klar einer Stelle zugeordnet. Alle Ämter sind im Rahmen ihrer Fachgebiete zuständig. Das BJ, die Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), die Bundeskanzlei (BK) sowie die Delegierten von Bund und Kantonen nehmen besondere Aufgaben mit Blick auf den Föderalismus wahr. Die breit verteilten Zuständigkeiten erschweren eine gesamtheitliche Gestaltung der Beziehungen von Bund und Kantonen.

Die IDEKOF bereitet hauptsächlich den Föderalistischen Dialog vor. Für eine eigentliche Koordination oder Steuerung des Umgangs mit den Kantonen ist sie jedoch nicht geeignet.

Informelle Kanäle sind wichtig, aber kritisch für die Gleichbehandlung

Kontakte zwischen Bund und Kantonen finden in einer unüberschaubaren Vielzahl von Foren statt. Mehrheitlich erfolgen sie in einem sektoriellen Kontext. Der Föderalistische Dialog als Querschnittsforum wird von der Bundesverwaltung zu wenig proaktiv genutzt.

Neben offiziellen Kanälen spielen auch informelle Kontakte eine wichtige Rolle. Diese können sehr nützlich sein, eröffnen aber auch Möglichkeiten für versteckte Einflussnahme und ungleiche Behandlung. Deshalb sollten Kontakte zu allen Kantonen gleichartig gepflegt werden.

Teilweise behandelt die Bundesverwaltung einzelne Kantone bewusst ungleich – zumeist, um eine Lösung zu finden, die für beide Seiten stimmt. Ob Kantone insgesamt vergleichbar behandelt werden, lässt sich aufgrund fehlender Übersichten jedoch nicht feststellen. So gibt es einen Anreiz für Kantone, eine individuell möglichst vorteilhafte Lösung anzustreben. Dadurch entsteht das Risiko einer Bevorteilung einzelner Kantone.

Lösungen kosten Zeit und Geld

Die EFK untersuchte mehrere Fälle, in welchen Bund und Kantone eine Lösung suchen mussten. Diese Fallstudien zeigen, dass sie meist eine fanden, der Weg dazu aber Zeit und Geld kostete – und zwar oft mehr als ursprünglich vorgesehen. Die Bundesämter waren darauf bedacht, den Kantonen keine einseitigen Lösungen aufzuzwingen, und wählten kooperative Vorgehen.

In der Lösungssuche traten die Bundesämter jedoch kaum koordiniert auf. Sie orientierten sich nicht an Strategien anderer Ämter und banden diese fast ausschliesslich nur dann ein, wenn sie direkt betroffen waren. Das Potenzial, das sich aus dem Wissen und den Erfahrungen anderer Ämter ergibt, wird somit nicht voll ausgeschöpft.

Fehlende Kompetenzen tragen zu Verzögerungen bei

In einer Fallstudie untersuchte die EFK den Informationsfluss zwischen Bund und Kantonen zur Verfügbarkeit von medizinischen Ressourcen während der COVID-Krise im Frühjahr 2020. Die Resultate illustrieren die von der EFK wiederholt festgestellte Problematik der fehlenden Weisungskompetenz des Bundes im Informatikbereich. Die Einführung eines wichtigen Systems zur Datenübermittlung ging in den Kantonen nur zögerlich voran. Eine fehlende Pflicht zur Datenlieferung trug zudem zu Beginn der Krise zu Lücken in den Daten bei. Dieser Fall ist exemplarisch: Oft würde eine klare und einfache nationale Kompetenz an eine Behörde Einsparungen und Effizienzsteigerungen ermöglichen.

Das Verständnis der Kantone für die Notwendigkeit einer Koordination durch den Bund fehlte teilweise selbst in der Krise. Um zu verhindern, dass in zeitkritischen Situationen zunächst Verständnis geschaffen werden muss, müssen entsprechende Kompetenzen bereits vor der Krise geregelt werden.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) examined the extent to which the Federal Administration steers dealings with the cantons in an overarching manner. It is difficult to ensure equal treatment of the cantons without coordination. In addition, the Federal Administration runs the risk of missing out on opportunities for quick, cost-effective solutions to outstanding issues with the cantons. Finally, it also risks paying insufficient attention to lessons learned from its dealings with the cantons. An interdepartmental coordination group on federalism issues (IDEKOF) currently exists at the Federal Office of Justice (FOJ). Furthermore, the Federalist Dialogue provides an interdisciplinary forum for exchanges with the cantons. This audit focused not only on these formal channels, but also on informal ones. The findings show that there is little coordination in dealings with the cantons beyond technical matters. The SFAO identified potential for improvement particularly with regard to the management of relations with the cantons, their equal treatment, organisational learning and the regulation of powers even before a crisis occurs.

No overview and dispersed responsibilities

The Federal Administration does not have a constant overview of important issues in its relations with the cantons or of the financial implications of taking cantonal concerns into account. There are hardly any explicitly dedicated instruments for the interdepartmental coordination of relations with the cantons. This means that an important basis for nationwide management of relations with the cantons is lacking. The SFAO considers it important for overviews to be prepared when necessary. Responsibility for dealing with the cantons is not clearly assigned to a single unit, as all offices are responsible within the scope of their specialist areas. The FOJ, the Federal Finance Administration, the Federal Chancellery and the federal and cantonal delegates perform special tasks with regard to federalism. The dispersed responsibilities make it difficult to achieve an overall structure of the relations between the Confederation and the cantons. The IDEKOF is primarily responsible for preparing the Federalist Dialogue. However, it is not suitable for actually coordinating or steering dealings with the cantons.

Informal channels are important, but critical for equal treatment

There are countless forums through which the Confederation and the cantons interact. Most of these are sector-specific. The Federalist Dialogue, as an interdisciplinary forum, is not used proactively enough by the Federal Administration. Aside from official channels, informal contacts also play an important role. These can be very useful, but they also open the door to hidden interference and unequal treatment. For this reason, contacts with all cantons should be maintained on an equal basis. The Federal Administration sometimes intentionally treats some cantons differently, mostly in order to find a solution that is satisfactory for both sides. However, due to a lack of overviews, it is not possible to determine whether the cantons are treated in a comparable manner overall. Therefore, there is an incentive for cantons to seek the most advantageous solution for their individual situation. This creates the risk of individual cantons being favoured.

Time-consuming and costly solutions

The SFAO examined several cases in which the Confederation and the cantons had to seek a solution. These case studies showed that, although a solution was usually found, arriving at it was costly and time-consuming, and often more than originally envisaged. The federal offices were careful not to impose unilateral solutions on the cantons and opted for cooperative approaches. However, the federal offices were not coordinated in their search for solutions. They did not draw on the strategies of other offices and involved them only if they were directly concerned. Consequently, the potential arising from the knowledge and experience of other offices is not fully exploited.

Lack of powers leads to delays

In a case study, the SFAO examined the flow of information between the Confederation and the cantons on the availability of medical resources during the COVID-19 crisis in spring 2020. The results illustrate a problem repeatedly identified by the SFAO: the Confederation does not have the power to issue directives in the IT area. The introduction of an important data transmission system progressed only slowly in the cantons. Moreover, the absence of a data reporting requirement led to data gaps at the beginning of the crisis. This case is a prime example: often, the granting of a clear and simple national mandate to one authority would lead to savings and efficiency gains. Even during the crisis, the cantons did not always see the need for coordination by the Confederation. In order to avoid the need to first achieve understanding in time-critical situations, the corresponding division of powers must be set out already before the crisis.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a examiné dans quelle mesure l’administration fédérale gère les relations avec les cantons de manière transversale. Sans coordination, il est difficile d’assurer un traitement égal de tous les cantons. De plus, l’administration fédérale risque de manquer des occasions de trouver des solutions rapides et peu coûteuses aux questions en suspens avec les cantons. Enfin, elle court le risque de ne pas prendre suffisamment en compte les leçons qu’elle tire de ses échanges avec les cantons. Il existe actuellement un groupe de coordination interdépartemental en matière de fédéralisme (IDEKOF), rattaché à l’Office fédéral de la justice (OFJ). Le Dialogue confédéral constitue également un forum pluridisciplinaire d’échanges avec les cantons. Dans le cadre de cet audit, l’accent a été mis non seulement sur ces canaux formels, mais aussi sur les canaux informels. Les résultats montrent que les relations avec les cantons en dehors des questions d’ordre technique sont peu coordonnées. Le CDF identifie des possibilités d’amélioration, notamment en ce qui concerne la gestion des relations avec les cantons, leur égalité de traitement, l’apprentissage organisationnel ainsi que la répartition des compétences avant qu’une crise n’éclate.

Un manque d’une vue d’ensemble et une large répartition des responsabilités

L’administration fédérale ne dispose pas d’une vue d’ensemble continue sur les thématiques importantes de ses rapports avec les cantons ou sur les conséquences financières de la prise en compte de leurs demandes. Il n’existe pour ainsi dire pas d’instruments dédiés explicitement à la coordination interdépartementale des relations avec les cantons. Il manque ainsi une base essentielle au niveau fédéral pour gérer les relations avec les cantons. Le CDF considère qu’il est important d’établir une vue d’ensemble en cas de besoin. La responsabilité des relations avec les cantons n’est pas clairement attribuée à une entité, car tous les offices sont compétents dans le cadre de leurs domaines spécialisés. L’OFJ, l’Administration fédérale des finances, la Chancellerie fédérale ainsi que les délégués de la Confédération et des cantons sont chargés de tâches spécifiques en relation avec le fédéralisme. La large répartition des compétences rend difficile une conception globale des relations entre la Confédération et les cantons. L’IDEKOF se charge avant tout de préparer le Dialogue confédéral. Toutefois, il n’est pas adapté à coordonner ou à gérer véritablement les relations avec les cantons.

Des canaux informels sont importants, mais problématiques pour l’égalité de traitement

Les contacts entre la Confédération et les cantons passent par un nombre incalculable de forums. La majorité d’entre eux s’inscrivent dans un contexte sectoriel. Le Dialogue confédéral, en tant que forum transversal, est trop peu utilisé de manière proactive par l’administration fédérale. À côté des canaux officiels, les contacts informels jouent aussi un rôle important. Ces derniers peuvent être très utiles, mais ils ouvrent également la voie à des influences cachées et à des inégalités de traitement. C’est pourquoi les contacts avec tous les cantons devraient être entretenus de la même manière. Dans certains cas, l’administration fédérale traite délibérément certains cantons de façon inégale, le plus souvent pour trouver une solution satisfaisante pour les deux parties. Toutefois, l’absence de vue d’ensemble ne permet pas de déterminersi les cantons sont traités de manière globalement comparable. Cela incite les cantons à trouver une solution individuelle aussi avantageuse que possible, ce qui risque d’avantager certains d’entre eux.

Des solutions chronophages et coûteuses

Le CDF a examiné plusieurs cas dans lesquels la Confédération et les cantons ont dû trouver une solution. Ces études de cas montrent qu’ils ont généralement trouvé une solution, mais le chemin a coûté du temps et de l’argent, souvent plus que prévu. Les offices fédéraux ont veillé à ne pas imposer de solution unilatérale aux cantons et ont opté pour des processus coopératifs. Toutefois, les offices fédéraux ont manqué de coordination dans leur recherche de solutions. Ils ne se sont pas orientés aux stratégies élaborées par d’autres offices et ils n’ont associé ces derniers que s’ils étaient directement concernés. Le potentiel que renferment les connaissances et l’expérience des autres offices n’est donc pas pleinement exploité.

Le manque de compétences donne lieu à des retards

Dans une étude de cas, le CDF s’est penché sur le flux d’informations entre la Confédération et les cantons concernant la disponibilité de ressources médicales pendant la crise du COVID-19 au printemps 2020. Les résultats illustrent le problème constaté à plusieurs reprises par le CDF : la Confédération n’est pas habilitée à émettre des directives dans le domaine informatique. La mise en place d’un système de transfert de données important est lente dans les cantons. De plus, l’absence d’une obligation de transmettre certaines données a engendré des lacunes dans les données au début de la crise. Ce cas est exemplaire : souvent, une compétence nationale claire et simple permettrait à une autorité de réaliser des économies et d’améliorer l’efficacité. Même pendant la crise, les cantons n’ont pas toujours vu la nécessité d’une coordination par la Confédération. Afin d’éviter de devoir d’abord s’entendre dans des situations de crise, la répartition des compétences nécessaires doit être définie en amont.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha esaminato in che misura l’Amministrazione federale gestisce la collaborazione con i Cantoni in modo trasversale. Senza coordinamento è difficile garantire una parità di trattamento dei Cantoni. L’Amministrazione federale rischia di farsi sfuggire le opportunità di attuare soluzioni rapide ed economiche nelle questioni con i Cantoni. Inoltre, corre il rischio di non prestare sufficiente attenzione agli insegnamenti che trae dalla collaborazione con i Cantoni. Attualmente è operativo il Gruppo di coordinamento interdipartimentale in materia di federalismo (IDEKOF), di cui l’Ufficio federale di giustizia (UFG) dirige la segreteria. Inoltre c’è il forum Dialogo federalista, che persegue lo scambio tra la Confederazione e i Cantoni su diverse tematiche. Nell’ambito della presente verifica, oltre a questi canali formali l’accento è stato posto anche sui canali informali. Dai risultati emerge che, al di fuori delle questioni tecniche, la collaborazione con i Cantoni è poco coordinata. Il CDF intravede un potenziale di miglioramento, in particolare per quanto concerne la gestione delle relazioni con i Cantoni, la loro parità di trattamento, l’apprendimento sotto il profilo organizzativo e la regolamentazione delle competenze prima del verificarsi di una crisi.

Visione d’insieme carente e responsabilità assegnate in modo dispersivo

In seno all’Amministrazione federale manca una visione d’insieme permanente sui temi importanti che vertono sulle relazioni con i Cantoni o sulle conseguenze finanziarie della presa in considerazione delle loro esigenze. Gli strumenti che servono esplicitamente al coordinamento interdipartimentale delle relazioni con i Cantoni sono pressoché inesistenti. Ciò significa che manca una base essenziale per gestire a livello federale le relazioni con i Cantoni. Il CDF reputa fondamentale che vi sia una visione d’insieme in caso di necessità. Le responsabilità della collaborazione con i Cantoni non sono assegnate chiaramente a un unico ufficio, poiché tutti gli uffici sono competenti nell’ambito dei propri settori specialistici. L’UFG, l’Amministrazione federale delle finanze, la Cancelleria federale e i delegati della Confederazione e dei Cantoni svolgono compiti particolari in materia di federalismo. La dispersione di responsabilità non permette di strutturare in modo coerente le relazioni tra la Confederazione e i Cantoni. Il compito principale dell’IDEKOF è preparare il Dialogo federalista. L’IDEKOF non è quindi adatto a coordinare o a gestire la collaborazione con i Cantoni.

I canali informali sono importanti, ma discutibili sul piano della parità di trattamento

I contatti tra la Confederazione e i Cantoni avvengono su un enorme numero di forum. La maggior parte di essi è limitato a contesti settoriali. Il Dialogo federalista, inteso come forum trasversale, è utilizzato dall’Amministrazione federale in maniera non sufficientemente proattiva. Oltre ai canali ufficiali, anche quelli informali rivestono un ruolo centrale. Da un lato questi ultimi possono essere molto utili, dall’altro possono spianare la strada a interferenze implicite e a disparità di trattamento. Perciò si dovrebbero intrattenere relazioni egualitarie con tutti i Cantoni. Talvolta l’Amministrazione federale tratta consapevolmente alcuni Cantoni in modo disuguale, perlopiù per trovare una soluzione soddisfacente per entrambe le parti. Tuttavia, dato che manca una visione d’insieme non è dato sapere se, in generale, il trattamento della Confederazione verso i Cantoni è egualitario. Ciò induce taluni Cantoni a cercare soluzioni il più possibile vantaggiose per la propria situazione. Esiste quindi il rischio di favoritismi nei confronti di determinati Cantoni.

Soluzioni dispendiose in termini di tempo e denaro

Il CDF ha esaminato diversi casi in cui la Confederazione e i Cantoni hanno dovuto cercare una soluzione. I casi presi in esame mostrano che l’hanno quasi sempre trovata, ma che il percorso per arrivarci ha comportato un dispendio in termini di tempo e denaro spesso superiore a quanto inizialmente previsto. Gli uffici federali hanno fatto in modo di non imporre ai Cantoni soluzioni unilaterali e hanno optato per un approccio cooperativo. Nella ricerca di soluzioni, tuttavia, gli uffici federali non hanno agito in modo coordinato. Nel concreto, essi non hanno tenuto conto delle strategie degli altri uffici e li hanno coinvolti soltanto quando erano direttamente interessati. Il potenziale derivante dalle conoscenze ed esperienze di altri uffici non viene quindi sfruttato appieno.

La mancanza di competenze provoca ritardi

In un caso, il CDF ha esaminato il flusso di informazioni tra la Confederazione e i Cantoni rispetto alla disponibilità di risorse mediche durante la crisi di COVID-19 nella primavera del 2020. I risultati evidenziano la problematica individuata a più riprese dal CDF in merito alla mancanza di competenze della Confederazione di emanare istruzioni nel settore dell’informatica. L’introduzione di un importante sistema per la trasmissione dei dati è stata realizzata solo a rilento nei Cantoni. Inoltre, l’assenza di un obbligo di trasmettere dati ha causato, all’inizio della crisi pandemica, lacune nei dati. Questo caso è emblematico: spesso una competenza a livello nazionale assegnata in maniera chiara e semplice a un’autorità consentirebbe di ottenere risparmi e di incrementare l’efficienza. Perfino durante la crisi, i Cantoni hanno avvertito solo in parte la necessità di un intervento coordinato con la Confederazione. Per non dover cercare il consenso delle parti interessate in situazioni di urgenza già manifeste, le pertinenti competenze devono essere quindi disciplinate prima del verificarsi di una crisi.

Publikationssprachen (Deutsch)

Deutsch (Zusammenfassungen auf Französisch, Italienisch und Englisch)