Ausserparlamentarische Verwaltungskommissionen

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 85

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand: Ausserparlamentarische Verwaltungskommissionen kann der Bundesrat dann einsetzen, wenn die Bundesverwaltung nicht über das notwendige Fachwissen verfügt oder die Kantone oder weitere interessierte Kreise frühzeitig einbezogen wer­den sollen. Die Verwaltungskommissionen werden alle vier Jahre neu eingesetzt. Der­zeit existieren insgesamt 84 Verwaltungskommissionen. Die Zusammensetzung, Leistungen und Kosten sowie der Nutzen von Verwaltungskommis­sionen wurden wiederholt kritisiert.

Auftrag und Fragestellungen: Die GPK beauftragten die PVK am 26. Januar 2021 mit einer Evaluation zu den ausserparlamentarischen Verwaltungskommissionen. Die zuständige Subkommission EJPD/BK der GPK-S beschloss an ihrer Sitzung vom 22. März 2021, dass die Evaluation der PVK die folgenden Fragestellungen beant­worten soll:

• Werden die Verwaltungskommissionen zweckmässig eingesetzt?
• Erbringen Verwaltungskommissionen für den Bundesrat und die Verwal­tung zweckmässige Leistungen?
• Steht der Aufwand in einem angemessenen Verhältnis zu den Leistungen der Verwaltungskommissionen?
• Werden die Leistungen der Verwaltungskommissionen durch die Verwal­tung angemessen genutzt?
• Können die Aufgaben von Verwaltungskommissionen zweckmässig und kosteneffizienter durch externe Beratungsmandate erfüllt werden?

Vorgehen: Die PVK führt Dokumentenanalysen und Interviews zur Einsetzung und dem Aufwand der Kommissionen durch. Die Leistungen und die Nutzung der Leis­tungen werden in erster Linie anhand von neun Fallstudien bewertet, wovon acht durch ein externes Büro ausgeführt werden und auf Dokumentenanalysen und Gesprächen basieren. Ergänzend führt die PVK eine Online-Befragung der Mitglieder aller Verwaltungskommissionen und ihrer Sekretariate durch. Die Möglichkeiten einer Externalisierung von Aufgaben der Verwaltungskommissionen untersucht die PVK insbesondere anhand von Kostenschätzungen potentieller Auftragnehmer (Beratungsbüros).

Geplanter Abschluss: Die PVK sieht vor, ihren Evaluationsbericht im zweiten Quartal 2022 der zuständigen Subkommission vorzulegen.

Kurzbeschreibung (Englisch)

Extra-parliamentary administrative commissions: The Federal Council may appoint extra-parliamentary administrative commissions if the Federal Administration does not have the necessary expertise in a particular area or if persons from outside the Federal Administration are to be involved at an early stage. The PCA is examining the expediency of setting up such commissions and of their services, and whether the Federal Administration actually uses these services.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet : le Conseil fédéral peut instituer une commission consultative extraparlementaire lorsque l’administration fédérale ne dispose pas de l’expertise nécessaire dans un domaine ou quand la participation précoce des cantons ou d’autres milieux intéressés est nécessaire. Tous les quatre ans, les commissions consultatives font l’objet d’un renouvellement intégral. Il existe actuellement 84 commissions de ce type. Des critiques ont été exprimées à maintes reprises en ce qui concerne la composition, les prestations, les coûts et l’utilité de ces commissions.

Mandat et questions d’évaluation : le 26 janvier 2021, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation des commissions consultatives extraparlementaires. Lors de sa séance du 22 mars 2021, la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-E, compétente en la matière, a décidé que cette évaluation devrait porter sur les questions suivantes :

• Les commissions consultatives sont-elles instituées de manière opportune ?
• Les commissions consultatives fournissent-elles des prestations opportunes au Conseil fédéral et à l’administration ?
• Les coûts des commissions sont-ils raisonnables par rapport aux prestations fournies ?
• Les prestations des commissions sont-elles utilisées de manière adéquate par l’administration ?
• Les tâches des commissions consultatives pourraient-elles être accomplies de façon opportune et plus efficiente en matière de coûts dans le cadre de mandats de conseil externes ?

Procédure : le CPA procède à des analyses de documents et à des entretiens sur les questions de l’institution et des coûts des commissions consultatives. Les prestations et leur utilisation sont analysées principalement sur la base de neuf études de cas, dont huit sont effectuées par un bureau externe, sur la base d’analyses documentaires et d’entretiens. À titre complémentaire, le CPA réalise une enquête en ligne auprès des membres de toutes les commissions consultatives et de leurs secrétariats. Il examine l’éventualité d’une externalisation des tâches des commissions consultatives, notamment en estimant les coûts des potentiels mandataires (bureaux de conseil).

Fin prévue de l’évaluation : le CPA prévoit de présenter son rapport d’évaluation à la sous-commission compétente au cours du deuxième trimestre 2022.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Oggetto: il Consiglio federale può far ricorso a commissioni consultive extraparlamentari quando l'Amministrazione federale non dispone delle conoscenze specifiche necessarie o quando devono essere coinvolte per tempo cerchie più ampie, compresi i Cantoni. I membri delle commissioni consultive rimangono in funzione quattro anni. Attualmente le commissioni consultive sono 84. La loro composizione, le prestazioni che forniscono, i costi che ne derivano e la loro utilità sono stati ripetutamente criticati.

Mandato e questioni trattate: il 26 gennaio 2021 le CdG hanno incaricato il CPA di svolgere una valutazione delle commissioni consultive extraparlamentari. Nella riunione del 22 marzo 2021 la sottocommissione competente DFGP/CaF della
CdG-S ha deciso che la valutazione deve rispondere alle domande seguenti:

• il ricorso alle commissioni consultive è adeguato?
• Le prestazioni che le commissioni consultive forniscono al Consiglio federale e all'Amministrazione sono utili?
• Il costo è commisurato alle prestazioni?
• L'Amministrazione sfrutta in modo adeguato le prestazioni delle commissioni consultive?
• I compiti delle commissioni consultive possono essere svolti in modo adeguato e più economico mediante mandati di consulenza esterni?

Procedura: il CPA analizza la documentazione pertinente e svolge colloqui sul ricorso alle commissioni e sui costi che ne derivano. Le prestazioni e la loro utilità sono valutate in primo luogo in base allo studio di nove casi concreti: otto di queste analisi sono realizzate da un ufficio esterno e si basano sull'analisi di documenti e su colloqui. Inoltre il CPA conduce un sondaggio online presso i membri di tutte le commissioni consultive e le rispettive segreterie. L'opportunità di affidare mandati esterni per svolgere i compiti delle commissioni consultive viene analizzata in particolare sulla base di stime dei costi di eventuali mandatari (uffici di consulenza).

Conclusione prevista: il CPA prevede di presentare il rapporto di valutazione alla sottocommissione nel secondo trimestre 2022.

Abstract (Deutsch)

Die Verwaltungskommissionen sind mehrheitlich recht- und zweckmässig einge­setzt und nehmen mit Ausnahme einzelner überholter Kommissionen ihren Auftrag der ständigen Beratung von Bundesrat und Bundeverwaltung wahr. Die Einset­zungsverfügungen weisen aber Schwächen auf, die auch dazu führen, dass gewisse Leistungen der Kommissionen wenig genutzt werden.

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beauftragten die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2021 mit einer Evalua­tion der ausserparlamentarischen Verwaltungskommissionen.

An ihrer Sitzung vom 22. März 2021 hat die zuständige Subkommission EJPD/BK der GPK des Ständerates (GPK-S) entschieden, dass die Evaluation die Einsetzung und die Leistungen der Verwaltungskommissionen sowie die Nutzung dieser Leistungen durch die Verwaltung untersuchen soll. Zudem solle die PVK prüfen, inwiefern die Aufgaben der Kommissionen auch durch externe Beratungsmandate erfüllt werden könnten.

Die Evaluation stützt sich einerseits auf eine Online-Umfrage, die rund 1000 Mitglie­der und fast alle Sekretariate der Verwaltungskommissionen beantworteten. Anderer­seits liess die PVK im Rahmen eines externen Mandats durch Strategos SA Fallstudien erstellen, bei welchen neun Kommissionen vertieft untersucht wurden. Insgesamt wur­den knapp 50 Interviews mit Personen aus der Verwaltung und mit Mitgliedern der Kommissionen geführt. Zudem hat die PVK Dokumentenanalysen durchgeführt und ein juristisches Kurzgutachten bei Prof. Dr. Uhlmann in Auftrag gegeben. Die Evalu­ation kommt zu den nachfolgenden Hauptergebnissen:

Verwaltungskommissionen sind ein flexibles Instrument

Die Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen dazu, wofür und wie Verwaltungskom­missionen eingesetzt werden, sind zweckmässig. Der darin verwendete Begriff der ständigen Beratung ist sehr breit gefasst, und folglich kann die Verwaltung den Auf­gabenbereich der Kommissionen flexibel bestimmen (Ziff. 3.1). Die Prozesse für die Einsetzung und Gesamterneuerung der Kommissionen sind ebenfalls insgesamt zweckmässig, wobei die Bewirtschaftung der Mitgliederdatenbank aufwendig und ineffizient ist (Ziff. 3.2).

Einsetzungsverfügungen werden nur oberflächlich überprüft

Der Bundesrat setzt die Verwaltungskommissionen mittels Verfügung ein. Die Ver­waltung überprüft den Inhalt dieser Einsetzungsverfügungen nur oberflächlich und passt sie auch nur selten an. Rund jede zehnte Einsetzungsverfügung weicht von den rechtlichen Vorgaben zur Einsetzung ausserparlamentarischer Kommissionen ab. Zudem sind die Aufgaben gewisser Kommissionen nicht ausreichend klar definiert (Ziff. 3.3), was dazu führt, dass diese Leistungen erbringen, die sich nicht an einen klaren Adressaten in der Bundesverwaltung richten (Ziff. 4.1). Dass Einsetzungsver­fügungen nicht hinterfragt werden, führte in der Corona-Krise bei der Eid­genössi­schen Pandemiekommission (EKP) zu einem offensichtlichen Problem: Obwohl in der Verfügung Aufgaben zur Pandemiebewältigung aufgeführt waren, kam ihr praktisch keine Rolle zu (Ziff. 5.2).

Obsolete Verwaltungskommissionen werden nicht abgeschafft

Einzelne Kommissionen tagen nur selten oder nie, was nicht einer ständigen Beratung entspricht. Dennoch beantragten die Departemente im Rahmen der Überprüfung 2018 nicht, sie aufzulösen. Die Gründe, weshalb diese Kommissionen trotzdem weiter eingesetzt werden, sind unterschiedlich. Oft hat die Verwaltung darauf verwiesen, dass gewisse Kommissionen in einem Gesetz verankert sind und dieses geändert wer­den müsste, wenn man sie streichen wollte. Gestützt auf seine Organisationskom­pe­tenz kann der Bundesrat jedoch auch ohne Gesetzesrevision Aufgaben von Kom­mis­sionen anderweitig verteilen, wenn sie dadurch besser erfüllt werden (Ziff. 3.5).

Verwaltungskommissionen sind aus kompetenten Personen und weitgehend entsprechend den rechtlichen Vorgaben zusammengesetzt

Die Vorgaben in Gesetz und Verordnung zur Zusammensetzung der Kommissionen, z. B. in Bezug auf Geschlecht, Sprache und Region, sind weitgehend eingehalten. Abweichungen davon sind in der Regel plausibel begründet. Nicht eingehalten wird allerdings die Vorgabe, dass Angehörige der Bundesverwaltung nur in begründeten Einzelfällen als Mitglieder einer Kommission gewählt werden dürfen. Knapp der Hälfte der Kommissionen gehört mindestens ein Mitglied der Bundesverwaltung an, wobei dies meist plausibel begründet wird. Obwohl die Vorgaben zur Zusammen­set­zung die Auswahl möglicher Mitglieder einschränken, sind die Kommissionen zudem nach breiter Auffassung mit kompetenten Personen besetzt (Ziff. 3.6).

Verwaltung nutzt die Kommissionsleistungen, sofern diese an sie gerichtet sind

Die Leistungen der Verwaltungskommissionen sind für die Bundesverwaltung gross­mehrheitlich von guter Qualität, weil sie sich einerseits durch die Expertise der Mit­glieder auszeichnen und andererseits das Produkt einer Koordination von verschie­denen Meinungen und Interessen darstellen. Jene Kommissionsleistungen die klar an die Verwaltung gerichtet sind, entsprechen einem Bedürfnis der derselben. (Ziff. 4.1). Die Verwaltung nutzt sie in der Regel als Teil der Grundlagen, auf die sie sich bei ihrer Arbeit stützt. Neben der fachlichen Beratung durch die Verwaltungskommis­sio­nen fliessen bei Entscheiden des Bundesrates und der Verwaltung aber immer auch politische Überlegungen mit ein (Ziff. 5.2).

Kosten fallen mehrheitlich bei den Sekretariaten, nicht bei den Mitgliedern an

Die Kosten, die durch die Kommissionen entstehen, fallen mehrheitlich bei den Sek­retariaten in Form von Lohnkosten der Mitarbeitenden an. Die Taggelder für die Kommissionsmitglieder machen dagegen einen kleineren Anteil aus. Die Kommis­si­onssekretariate werden von den Mitgliedern durchgehend als kompetent eingestuft und sind zentral, damit die Milizkommissionen ihre Leistungen erbringen können. Ins­besondere sind sie für eine gute Verbindung zur Bundesverwaltung unerlässlich (Ziff. 4.3).

Externe Aufträge können die Arbeit von Verwaltungskommissionen kaum ersetzen

Nur sehr vereinzelt lassen sich Aufgaben der Kommissionen in Form von Mandaten an Externe auslagern. Insbesondere können die Arbeiten ganzer Kommissionen nicht ersetzt werden, denn ein grosser Mehrwert der Kommissionen besteht darin, dass sie konsolidierte Meinungen und Expertisen liefern, was externe Mandate nur begrenzt können. Zudem verfügen die Mitglieder, indem es sich um ständige Kommissionen handelt, mit der Zeit über Kenntnisse der Thematik und des Kontexts (Ziff. 6.1). Schliesslich ist zu erwarten, dass die Leistungserbringung bei externen Mandaten teu­rer ausfallen würde als bei einer Kommission, weil die Mitglieder insbesondere mit der bestehenden Taggeldregelung deutlich kostengünstiger arbeiten (Ziff. 6.2).

Abstract (Englisch)

The majority of administrative commissions are appointed expediently and in accordance with the legal provisions.  The commissions generally fulfil their mandate of holding regular consultations with the Federal Council and the Federal Administration. However, some of them are outdated and some of their services are rarely used because of shortcomings in appointment orders.

In January 2021, the Control Committees (CC) of the Federal Assembly commissioned the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to evaluate the Extra-Parliamentary Administrative Commissions.

At its meeting on 22 March 2021, the competent FDJP/FCh sub-committee of the Council of States Control Committee (CC-S) decided that the evaluation should examine the appointment and services of the administrative commissions as well as the use of these services by the Administration. In addition, the PCA should examine to what extent the tasks of the commissions could be performed by external consultants.

The evaluation is based both on an online survey and on case studies. The online survey was completed by approximately 1,000 members and nearly all the secretariats of the administrative commissions. The PCA commissioned the case studies from an external consulting firm, Strategos SA, which examined nine commissions in more detail.

Overall, nearly 50 interviews were carried out with members of the Federal Administration and the commissions. The PCA also analysed documents and commissioned a short legal opinion from Professor Uhlmann. The key findings of the evaluation are:

Administrative commissions are a flexible instrument

The purpose and appointment of the Administrative Commissions are regulated in the corresponding laws and ordinances. The relevant legal provisions are expedient. Since they define ‘regular consultation’ very broadly, the Administration is flexible in determining the scope of the commissions’ tasks (Section 3.1). While the processes for appointing and renewing members is expedient, managing the membership database is inefficient and time-consuming (Section 3.2).

Appointment orders are not reviewed in detail

The Federal Council appoints administrative commissions by means of an appointment order. The Federal Administration only superficially reviews the content of these appointment orders and rarely modifies them.  Approximately one in ten appointment orders does not comply with the legal requirements for appointing extra-parliamentary commissions. Moreover, the tasks of some commissions are not defined sufficiently clearly (Section 3.3), which leads to them providing services that are not directed at a clear recipient within the Federal Administration (Section 4.1). The fact that appointment orders are not subject to scrutiny presented the Federal Commission for Pandemic Preparedness and Response (EKP), for example, with a problem during the coronavirus crisis: although the appointment order contained a list of pandemic-related management tasks, the Commission had virtually no role to play (Section 5.2).

Obsolete administrative commissions are not dissolved

Some commissions meet rarely or not at all, which is not consistent with their role as a regular consultation body. Despite this, the departments did not propose dissolving them during the 2018 review process. The reasons for the continuing existence of these commissions vary. The Federal Administration has often pointed out that some commissions are enshrined in law, which would have to be amended if they were to be dissolved. However, by virtue of its statutory powers, the Federal Council can appoint different tasks to a commission without amending legislation, provided these tasks are better fulfilled as a result (Section 3.5).

The members of administrative commissions are competent, and commissions are composed largely in accordance with the legal requirements

The requirements of the relevant laws and ordinances concerning the commissions’ composition, e.g. with respect to gender, language and regions, are generally complied with; any deviations from these requirements are, in general, plausibly justified. However, one requirement that is not met is that members of the Federal Administration may only be appointed to a commission if it is justified. Nearly half the commissions include at least one member of the Federal Administration, although this is usually plausibly justified. Although the requirements on composition limit the choice of members, the commissions are generally made up of competent members (Section 3.6).

The Administration uses the commissions’ services if they are relevant for them

The services provided by the administrative commissions are largely of a high quality. This is because the services reflect the expertise of the commission members and bring together different opinions and interests. Services that are clearly aimed at the Federal Administration meet its needs (Section 4.1). The Federal Administration generally uses them as a basis of its work. However, decisions by the Federal Council or the Federal Administration not only reflect the expert advice of the commissions but also political considerations (Section 5.2).

Costs arise mainly from the commissions’ secretariats rather than from their members

Most of the costs incurred by the commissions can be attributed to the salary costs of the secretariat staff; by contrast, the daily allowance for commission members accounts for a smaller share of the costs. Members consistently rate the secretariats as being competent and central to enabling the commissions to fulfil their tasks. The secretariats are particularly important for ensuring good ties between the commissions and the Federal Administration (Section 4.3).

External mandates cannot replace the work of the administrative commissions

A commission’s tasks can only be outsourced to an external party in very specific circumstances. The work of an entire commission cannot be outsourced because a major added value of a commission is that it provides consolidated opinions and expertise which external mandates can only provide to a limited extent In addition, members of permanent commissions gain knowledge of the subject matter and context over time (Section 6.1). Moreover, services provided by external mandates are likely to be more expensive than those of a commission because commission members work much more cost-effectively, especially under the current daily allowance system (Section, 6.2).

 

The full report is available in French, German and Italian (www.parliament.ch).

Abstract (Französisch)

L’institution de la majorité des commissions consultatives est opportune et conforme au cadre légal et, à l’exception de quelques commissions dépassées, la plupart d’entre elles conseillent en permanence le Conseil fédéral et l’administration fédérale, conformément à leur mission. Les actes d’institution présentent toutefois des faiblesses, qui sont notamment à l’origine de la sous-utilisation de certaines prestations des commissions.

En janvier 2021, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation des commissions consultatives extraparlementaires.

À sa séance du 22 mars 2021, la sous-commission compétente de la CdG du Conseil des États (CdG-E), à savoir la sous-commission DFJP/ChF, a décidé que l’évaluation devait servir à analyser l’institution et les prestations des commissions consultatives ainsi que l’utilisation de ces prestations par l’administration fédérale. Le CPA devait aussi examiner dans quelle mesure les tâches des commissions pourraient être accomplies dans le cadre de mandats de conseil externes.

L’évaluation repose d’une part sur une enquête en ligne, à laquelle ont répondu environ un millier de membres et presque tous les secrétariats des commissions consultatives. D’autre part, la CPA a mandaté la société Strategos SA pour réaliser des études de cas : neuf commissions ont ainsi fait l’objet d’une analyse détaillée. Au total, près de 50 entretiens ont été menés avec des personnes de l’administration et des membres de commissions. Le CPA a en outre procédé à des analyses documentaires et commandé un avis de droit succinct au Prof. Dr. Uhlmann. Les principales conclusions de l’évaluation sont présentées ci-après.

Les commissions consultatives se distinguent par leur souplesse

Les dispositions légales régissant le but et les modalités du recours aux commissions administratives sont opportunes. Elles parlent de « conseiller en permanence », une locution dont le sens très large permet à l’administration de définir de manière souple ce qui est du ressort des commissions (ch. 3.1). Les procédures régissant l’institution des commissions et leur renouvellement intégral sont elles aussi globalement opportunes. La gestion de la base de données des membres est toutefois laborieuse et inefficace (ch. 3.2).

Le réexamen des actes d’institution n’est que superficiel

Le Conseil fédéral institue les commissions consultatives au moyen d’un acte d’institution. L’administration ne contrôle pratiquement pas le contenu des actes d’institution et ne les modifie que rarement. Environ un acte d’institution sur dix s’écarte des prescriptions légales relatives à l’institution de commissions extraparlementaires. En outre, les tâches de certaines commissions ne sont pas définies assez clairement (ch. 3.3) ; par conséquent, ces commissions fournissent des prestations qui n’ont pas de destinataire clair dans l’administration fédérale (ch. 4.1). Le fait que les actes d’institution ne soient pas remis en question s’est révélé problématique lors de la crise du coronavirus dans le cas de la Commission fédérale pour la préparation et la gestion en cas de pandémie (CFP) : alors que son acte d’institution l’investissait de tâches de gestion en cas de pandémie, elle n’a pratiquement joué aucun rôle (ch. 5.2).

Les commissions consultatives obsolètes ne sont pas dissoutes

Certaines commissions ne se réunissent que rarement, voire jamais, ce qui ne leur permet pas de conseiller en permanence le Conseil fédéral et l’administration fédérale. Pourtant, les départements n’ont pas demandé leur dissolution dans le sillage du réexamen de 2018. Le maintien de ces commissions s’explique de différentes manières. Souvent, l’administration a indiqué que les commissions concernées étaient prévues dans une loi et que, pour les supprimer, il fallait modifier la loi en question. En vertu de sa compétence en matière d’organisation, le Conseil fédéral peut toutefois redistribuer les tâches de commissions sans révision de loi, si cela permet de mieux les accomplir (ch. 3.5).

Les commissions consultatives sont constituées de manière largement conforme aux dispositions légales et composées de personnes compétentes

Les dispositions de la loi et de l’ordonnance relatives à la composition des com­missions, par exemple concernant la représentation des deux sexes, des langues et des régions, sont largement respectées. Les raisons invoquées pour justifier les écarts sont généralement plausibles. La règle selon laquelle les membres de l’administration fédérale ne peuvent être nommés dans une commission que dans des cas dûment motivés n’est toutefois pas respectée. Près de la moitié des commissions compte au moins un membre de l’administration fédérale, la plupart du temps pour des raisons plausibles. Bien que les règles de composition restreignent le nombre de personnes sélectionnables, de l’avis général, les membres des commissions sont compétents (ch. 3.6).

L’administration utilise les prestations des commissions pour autant qu’elles lui soient destinées

Pour l’administration fédérale, la majeure partie des prestations des commissions consultatives sont de bonne qualité, d’une part parce qu’elles se distinguent par l’expertise de leurs membres, et d’autre part parce qu’elles conjuguent plusieurs opinions et intérêts. Les prestations qui s’adressent clairement à l’administration répondent à un besoin de celle-ci (ch. 4.1). L’administration les intègre généralement aux bases auxquelles elle se réfère pour son travail. Outre les conseils avisés prodigués par les commissions consultatives, le Conseil fédéral et l’administration intègrent néanmoins toujours à leurs décisions des considérations politiques (ch. 5.2).

Les secrétariats, et non les membres des commissions, occasionnent la majeure partie des coûts

Les coûts salariaux des collaborateurs et collaboratrices des secrétariats constituent le principal poste de coûts des commissions. Les indemnités journalières des membres des commissions représentent quant à elles une moindre part des coûts. Les membres des commissions s’accordent à dire que les secrétariats sont compétents et constituent la clé du bon fonctionnement de leur instrument de milice. Les secrétariats sont parti­culièrement indispensables en leur qualité de bureau de liaison avec l’administration fédérale (ch. 4.3).

Des mandats externes ne peuvent guère remplacer le travail des commissions consultatives

Les tâches des commissions ne peuvent être externalisées que dans de très rares cas. Il n’est notamment pas possible de remplacer les travaux de commissions entières, car les commissions produisent de la valeur ajoutée sous forme d’avis consolidé et de connaissances fondées, un service que des mandataires externes ne peuvent pratiquement pas proposer. En outre, comme il s’agit de commissions permanentes, leurs membres acquièrent avec le temps une certaine maîtrise du sujet et du contexte (ch. 6.1). Enfin, les prestations externalisées reviendraient probablement plus cher, car les membres des commissions travaillent à bien meilleur compte que les mandataires externes, notamment avec le régime d’indemnités journalières existant (ch. 6.2).

Abstract (Italienisch)

La maggior parte delle commissioni consultive sono state istituite in modo opportuno e conforme alla legge e, ad eccezione di alcune commissioni obsolete, adempiono al loro mandato di fornire consulenza permanente al Consiglio federale e all'Amministrazione federale. Tuttavia le decisioni istitutive sono talvolta lacunose e possono condurre fra l’altro a una sottoutilizzazione di alcune prestazioni fornite dalle commissioni.  

Nel gennaio 2021 le Commissioni della gestione dell'Assemblea federale (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione delle commissioni consultive extraparlamentari.

Nella seduta del 22 marzo 2021 la competente sottocommissione DFGP/CaF della CdG del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha deciso che la valutazione sarebbe stata incentrata sul processo di istituzione e sulle prestazioni fornite dalle commissioni amministrative, nonché sull'utilizzo di tali prestazioni da parte dell'Amministrazione. Inoltre il CPA si sarebbe occupato di esaminare in che misura i compiti delle commissioni potrebbero essere svolti anche attraverso mandati di consulenza esterni.

Da un lato, la valutazione si basa su un sondaggio online al quale hanno risposto circa 1000 membri e quasi tutte le segreterie delle commissioni consultive. Dall’altro il CPA ha attribuito un mandato alla Strategos SA con il compito di esaminare alcuni casi di studio, esaminando più a fondo l’attività di nove commissioni. In totale sono state condotte quasi 50 interviste con persone dell'Amministrazione e con membri delle commissioni. Inoltre il CPA ha condotto un'analisi dei documenti e ha commissionato un breve parere legale al professor Uhlmann. In base alla valutazione il CPA ha elaborato le conclusioni principali seguenti:

Le commissioni consultive costituiscono uno strumento flessibile

Le disposizioni contenute nella legge e nell'ordinanza che disciplina lo scopo e le modalità con cui sono istituite le commissioni consultive sono appropriate. La nozione di consultazione permanente contenuta nella legge è molto ampia e di conseguenza l'Amministrazione può determinare in modo flessibile il campo di attività delle commissioni (n. 3.1). Anche i processi relativi all’istituzione e al rinnovo integrale delle commissioni sono complessivamente adeguati, mentre la gestione del database dei membri è onerosa e inefficiente (n. 3.2).

Le decisioni istitutive vengono esaminate solo in modo superficiale

Il Consiglio federale costituisce le commissioni consultive per mezzo di una decisione istitutiva. L'Amministrazione esamina solo superficialmente il contenuto di queste decisioni e provvede raramente ad adeguarlo. Circa una decisione istituiva su dieci si discosta dai requisiti stabiliti dalla legislazione per l’istituzione delle commissioni extraparlamentari. Inoltre i compiti di alcune commissioni non sono definiti in modo sufficientemente chiaro (n. 3.3), il che comporta la fornitura di prestazioni che non si rivolgono in modo chiaro a un destinatario nell'Amministrazione federale (n. 4.1). Nel caso della Commissione federale per le pandemie (CFP), il fatto che le decisioni istitutive non vengano riesaminate ha comportato un problema evidente durante la crisi di COVID-19: sebbene la decisione istitutiva attribuisca alla commissione compiti nell’ambito della gestione di una pandemia, tale commissione non è stata chiamata ad assumere praticamente alcun ruolo (n. 5.2).

Le commissioni consultive obsolete non vengono soppresse

Si constata che singole commissioni si sono riunite solo raramente oppure non hanno svolto alcuna seduta e ciò non è conforme al compito di fornire una consulenza permanente. Ciononostante nell’ambito del riesame integrale del 2018 i dipartimenti non hanno proposto di sopprimere le commissioni in questione. I motivi per cui tali commissioni non sono state soppresse sono di varia natura. In numerosi casi l’Amministrazione ha precisato che determinate commissioni sono disciplinate a livello di legge e che quindi la loro soppressione renderebbe necessario procedere a modifiche legislative. Il Consiglio federale potrebbe però modificare la ripartizione dei compiti delle commissioni anche senza procedere a una revisione di legge, fondandosi sulle sue competenze di carattere organizzativo e perseguendo l’obiettivo di adempiere meglio a tali compiti (n. 3.5).

Le commissioni consultive sono costituite da persone competenti e in modo generalmente conforme alle disposizioni pertinenti

Le disposizioni della legge e dell’ordinanza pertinenti concernenti la composizione delle commissioni in relazione ad es. al sesso, alla lingua e alla regione di provenienza dei membri sono ampiamente rispettate ed eventuali deroghe sono motivate in modo plausibile. Non è invece rispettato il principio secondo cui i collaboratori dell’Amministrazione federale possono essere nominati nelle commissioni unicamente in singoli casi debitamente motivati. Infatti in quasi la metà delle commissioni vi è un membro proveniente dall’Amministrazione federale. Nella maggior parte dei casi ciò è motivato in modo plausibile. Inoltre gran parte degli interpellati reputa che le commissioni sono costituite da persone competenti, nonostante le disposizioni restringano il novero dei candidati (n. 3.6).

L’Amministrazione si avvale delle prestazioni fornite dalle commissioni quando sono indirizzate a un destinatario specifico nell’Amministrazione

Secondo l’Amministrazione federale gran parte delle prestazioni fornite dalle commissioni consultive sono di buona qualità poiché da un lato rispecchiano le buone competenze dei membri e dall’altro derivano da un processo di coordinamento di opinioni e interessi diversi. Le prestazioni delle commissioni che sono chiaramente indirizzate all’Amministrazione corrispondono alle necessità di quest’ultima (n. 4.1) ed essa di regola le inserisce fra gli elementi su cui fonda il proprio lavoro. Le decisioni del Consiglio federale e dell’Amministrazione si fondano poi, oltre che sulla consulenza di carattere specialistico fornita dalle commissioni consultive, anche su considerazioni di carattere politico (n. 5.2).

La quota maggiore dei costi è generata dalle segreterie e non dai membri delle commissioni

La maggior parte dei costi delle attività commissionali è generata dalle segreterie sotto forma di costi salariali dei collaboratori. Le diarie versate ai membri delle commissioni rappresentano una quota minore. Le segreterie sono generalmente giudicate competenti dai membri delle commissioni e assumono un ruolo fondamentale per fare in modo che le commissioni di milizia possano erogare le loro prestazioni. Esse sono indispensabili soprattutto per sviluppare buone relazioni con l’Amministrazione federale (n. 4.3).

I mandati esterni difficilmente possono sostituire il lavoro svolto dalle commissioni consultive

Solo in pochi singoli casi i compiti delle commissioni possono essere conferiti a terzi con mandati esterni. In particolare non è possibile esternalizzare integralmente il lavoro svolto dalle commissioni poiché quest’ultime vantano la preziosa capacità di fornire pareri e conoscenze consolidate, una caratteristica di cui si può beneficiare in modo solo limitato facendo capo a mandati esterni. Inoltre i membri di tali commissioni permanenti possono sviluppare nel tempo le loro conoscenze sull’argomento e sul relativo contesto (n. 6.1). Infine è prevedibile che le prestazioni erogate mediante mandati esterni comporterebbero costi più elevati, poiché il lavoro svolto da membri delle commissioni in base alle diarie previste dall’attuale disciplinamento risulta nettamente meno costoso (n. 6.2).

Publikationssprachen (Deutsch)

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