Nutzung der wissenschaftlichen Erkenntnisse durch das BAG in der Coronakrise

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 84

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand: Über die vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse informiert zu sein, war in der Covid-19-Pandemie eine Voraussetzung, um zum richtigen Zeitpunkt die richtigen Beschlüsse fassen zu können. Das BAG wurde dafür kritisiert, wie es die wissenschaftlichen Erkenntnisse nutzte.

Auftrag und Fragestellungen: Die GPK beauftragten die PVK an ihrer Sitzung vom 26. Januar 2021 zu evaluieren, wie das BAG in der Coronakrise die wissen­schaftli­chen Erkenntnisse nutzte. Diese Evaluation ist Teil der Inspektion der GPK über die Bewältigung der Covid-19-Pandemie durch die Bundesbehörden. Die zustän­dige Sub­kommission EDI/UVEK der GPK-N beschloss an ihrer Sitzung vom 1. April 2021, dass die Evaluation der PVK die folgenden Fragestellungen beantwor­ten soll:

• Begünstigten die rechtlichen und strategischen Vorgaben eine angemessene Berücksichtigung der wissenschaftlichen Erkenntnisse über das neue Corona­virus in der Krise?
• Waren die Organisation und die Prozesse zweckmässig für die Verarbeitung der wissenschaftlichen Erkenntnisse über das neue Coronavirus?
• Wurden die wissenschaftlichen Erkenntnisse über das neue Coronavirus in den Entscheidungsgrundlagen angemessen berücksichtigt?
• War die öffentliche Kommunikation der wissenschaftlichen Erkenntnisse – sowohl inhaltlich als auch im Hinblick auf die Aufgabenverteilung – zweck­mässig?

Vorgehen: Die Nutzung der wissenschaftlichen Erkenntnisse untersuchte die PVK, indem sie die Entscheidungsprozesse zu fünf konkreten Massnahmen betrachtete und dabei die Verarbeitung und Berücksichti­gung der Erkenntnisse aufzeigte. Diese Fall­studien umfassten eine Analyse der verwaltungsinternen Dokumente und Interviews mit Vertreterinnen und Vertretern des BAG, des Generalsekretariats des Eidgenössi­schen Departements des Innern sowie mit Wissenschaftlerinnen und Wissenschaft­lern. Um die Korrektheit ihrer Ana­lyse der wissenschaftlichen Erkenntnisse zu gewährleisten, liess sich die PVK von einer exter­nen Fachperson für Epidemiologie beraten. Ein zweites exter­nes Mandat vergab sie, um untersuchen zu lassen, wie die wissenschaftlichen Erkenntnisse in zwei der Fallstudien öffentlich kommuniziert wur­den.

Geplanter Abschluss: Die PVK hat die Ergebnisse der Evaluation in ihrem Bericht vom 24. August 2022 festgehalten und der zuständigen Subkommission der GPK-N am 7. September 2022 präsentiert. Die Behandlung der Evaluation durch die Subkom­mission war Ende 2022 noch nicht abgeschlossen

Kurzbeschreibung (Englisch)

Scientific findings play an important role in tackling the pandemic. The evaluation examined whether the Federal Office of Public Health (FOPH) adequately processed and took into account the scientific findings on the new coronavirus and whether these findings were communicated transparently to the public.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet : pendant la pandémie de COVID-19, la disponibilité des informations scientifiques constituait une condition pour prendre les bonnes décisions au bon moment. La manière dont les connaissances scientifiques ont été utilisées par l’OFSP a fait l’objet de critiques.

Mandat et questions d’évaluation : lors de leur séance du 26 janvier 2021, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation sur l’utilisation des connaissances scientifiques par l’OFSP durant la crise du coronavirus. Cette évaluation s’inscrit dans le cadre de l’inspection des CdG sur la gestion de la crise du coronavirus par les autorités fédérales. Le 1^er avril 2021, la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-N, compétente en la matière, a décidé que l’évaluation du CPA devrait répondre aux questions suivantes :

• Les bases juridiques et stratégiques ont-elles favorisé une prise en compte adéquate des connaissances scientifiques sur le nouveau coronavirus durant la crise ?
• L’organisation et les processus ont-ils été opportuns pour traiter les connaissances scientifiques sur le nouveau coronavirus ?
• La prise en compte des connaissances scientifiques sur le nouveau coronavirus dans les bases de décision a-t-elle été opportune ?
• La communication publique des connaissances scientifiques a-t-elle été opportune en termes de contenu et de répartition des tâches ?

Procédure : le CPA a évalué l’utilisation des connaissances scientifiques en analysant les processus de décision liés à cinq mesures concrètes et en illustrant le traitement et la prise en compte de ces connaissances. Ces études de cas se sont basées sur une analyse des documents internes à l’administration ainsi que des entretiens avec l’OFSP, le Secrétariat général du Département fédéral de l’intérieur et des représentantes et représentants des milieux scientifiques. Afin de s’assurer de la pertinence de son analyse des connaissances scientifiques, le CPA a été conseillé par un expert en épidémiologie. Pour deux études de cas, la communication publique des connaissances scientifiques par l’administration fédérale a également été abordée dans le cadre d’un autre mandat externe.

Fin prévue de l’évaluation : le CPA a consigné les résultats de l’évaluation dans son rapport du 24 août 2022, qu’il a présenté à la sous-commission compétente de la CdG-N le 7 septembre 2022. Fin 2022, le traitement de l’évaluation par la sous-commission n’était pas encore achevé.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Oggetto: essere informati sulle conoscenze scientifiche attuali era un presupposto durante pandemia di COVID-19 per prendere decisioni giuste al momento giusto. L’UFSP è stato criticato per come ha utilizzato i dati scientifici in suo possesso.

Mandato e questioni trattate: riunitesi il 26 gennaio 2021, le CdG hanno incaricato il CPA di valutare come l’UFSP ha utilizzato i dati scientifici durante la crisi pandemica. La valutazione rientra nell’ispezione delle CdG sulla gestione della pandemia di COVID-19 da parte delle autorità federali. La sottocommissione competente DFI/DATEC della CdG-N ha deciso nella riunione del 1° aprile 2021 che la valutazione del CPA deve rispondere alle domande seguenti:

• Le basi legali e strategiche hanno fatto sì che i dati scientifici raccolti sul nuovo coronavirus fossero considerati in modo adeguato durante la crisi?
• L’organizzazione e i processi erano idonei all’elaborazione dei dati scientifici sul nuovo coronavirus?–I dati scientifici sul nuovo coronavirus sono stati considerati in modo appropriato nelle basi decisionali?
• La comunicazione al pubblico dei dati scientifici è avvenuta in modo opportuno in termini di contenuti e di ripartizione dei compiti?

Procedura: il CPA ha esaminato come siano state messe a frutto le conoscenze scientifiche, prendendo in considerazione i processi decisionali relativi a cinque casi concreti e illustrando in merito l’elaborazione e la ponderazione dei dati raccolti. Questo studio dei casi concreti comprendeva un’analisi della documentazione interna all’Amministrazione e colloqui con i rappresentanti dell’UFSP, della segreteria generale del Dipartimento federale dell’interno nonché con scienziati. Al fine di garantire l’esattezza della sua analisi dei risultati scientifici, il CPA ha ricorso alla consulenza di un esperto di epidemiologia esterno. Un secondo mandato esterno è stato commissionato al fine di accertare come i dati scientifici siano stati comunicati al pubblico in due casi concreti.

Conclusione prevista: il CPA ha inserito i risultati della valutazione nel suo rapporto del 24 agosto 2022 e li ha presentati alla sottocommissione competente della CdG-N il 7 settembre 2022. A fine 2022 la sottocommissione non aveva ancora concluso l’esame della valutazione.

Abstract (Deutsch)

Die Nutzung der wissenschaftlichen Erkenntnisse durch das Bundesamt für Gesundheit (BAG) war zu Beginn der Coronakrise nur teilweise angemessen, hat sich in der Folge aber verbessert. Das BAG verfügte über das benötigte Fachwissen, auch wenn es nicht proaktiv ein wissenschaftliches Netzwerk aufbaute. Die wissen­schaftlichen Erkenntnisse waren in den Entscheidungsgrundlagen nicht immer transparent dargelegt und wurden in der Kommunikation des BAG insgesamt nur wenig eingesetzt.

Im Rahmen ihrer Inspektion über den Umgang der Schweizer Behörden mit der Coronakrise beauftragten die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2021 mit einer Evaluation zur Nutzung der wissenschaftlichen Erkenntnisse durch das BAG in der Coronakrise.

Die zuständige Subkommission EDI/UVEK der Geschäftsprüfungs­kommission des Nationalrates (GPK-N) beschloss im April 2021, dass im Mittelpunkt der Evaluation die rechtlichen und strategischen Grundlagen, die Verarbeitung der wissenschaftli­chen Erkenntnisse über das neue Coronavirus sowie die Berücksichtigung dieser Erkenntnisse in den Entscheidungsgrundlagen des Bundesrates und in der öffentli­chen Kommunikation stehen sollten. Die Evaluation hatte hingegen nicht zum Ziel, die Zweckmässigkeit der Behördenentscheide zu prüfen, die das Ergebnis einer Inte­ressenabwägung sind, bei der neben den wissenschaftlichen Erkenntnissen auch andere Erwägungen eine Rolle spielen.

Die PVK untersuchte fünf Massnahmen aus der Anfangszeit der Coronakrise (Anfang 2020 bis Ende März 2021), mit denen die Übertragung des Virus eingedämmt werden sollte (Maskenpflicht und verschiedene Beschränkungen), um herauszufinden, wie die wissenschaftlichen Erkenntnisse berücksichtigt wurden. Sie rekonstruierte mit der Unterstützung eines Epidemiologen, welche Erkenntnisse zu welchem Zeitpunkt ver­fügbar waren. Zudem prüfte sie Verwaltungsunterlagen und führte Interviews mit rund 30 Personen, namentlich aus dem BAG und der Wissenschaft. Die Inhaltsanalyse der öffentlichen Kommunikation gab die PVK extern in Auftrag. Die Evaluation kommt zu den nachfolgenden Hauptergebnissen:

Die Art des Einbezugs der Wissenschaft war wenig vordefiniert und das Wissenschaftsnetzwerk hat sich selbst organisiert

In den rechtlichen Grundlagen zum Umgang mit Epidemien heisst es, dass sich dieser auf wissenschaftliche Erkenntnisse stützen muss, doch bleibt in den strategischen Grundlagen sehr vage, wie der Einbezug der Wissenschaftskreise zu erfolgen hat (Ziff. 3.1). Die Eidgenössische Kommission für Pandemievorbereitung und -bewälti­gung (EKP) war zu Krisenbeginn das einzige bereits vorhandene Gre­mium in diesem Themenbereich, doch wurde es – entgegen dem, was in seiner Einset­zungsverfügung steht – nicht einberufen (Ziff. 3.2). Das BAG baute sein Wissen­schaftsnetzwerk nicht proaktiv auf, sondern die Kontakte entstanden auf Initiative von Personen aus der Wissenschaft wie der «Swiss National COVID-19 Science Task Force» (SN-STF) (Ziff. 3.3, 4.3). Die Tatsache, dass es keine vordefinierten Verfahren für die Zusam­menarbeit zwischen Behörden und Wissenschaft gab, hatte zur Folge, dass diese stark von den einzelnen Personen auf beiden Seiten abhing (Ziff. 4.3).

Das BAG verbesserte die Nutzung der wissenschaftlichen Erkenntnisse im Laufe der Krise

Es ist bezeichnend für Krisen, dass sie die üblichen Strukturen auf die Probe stellen. Die Verfügbarkeit und Flexibilität der Personen, sowohl innerhalb der Verwaltung wie auch aus der Wissenschaft, sowie deren Einsatz bei der Bewältigung der Pande­mie wurden allseits anerkannt (Ziff. 4.3). Die PVK hält fest, dass sich die Nutzung der wissenschaftlichen Erkenntnisse im Laufe der Krise in vielerlei Hinsicht verbessert hat, sowohl was die Zusammenarbeit zwischen dem BAG und der Wissenschaft (Ziff. 4.3) als auch die öffentliche Kommunikation angeht (Ziff. 6.3).

Die Wissenschaft wurde über verschiedene Kanäle einbezogen und teilweise kam es zu Doppelspurigkeiten

Das BAG hatte über zahlreiche Kanäle Zugang zu wissenschaftlichen Erkenntnissen, wobei es keine genauen Kriterien gab, nach welchen die relevanten Erkenntnisse aus­gewählt wurden (Ziff. 4.1). Es kam ausserdem zu gewissen Doppelspurigkeiten bei den Anfragen, die das BAG an die wissenschaftlichen Akteure richtete (Ziff. 4.2). Die Rolle dieser Akteure hat das Amt erst nach und nach präzisiert (Ziff. 3.3). Indem die SN-STF je länger desto weniger Empfehlungen aussprach, sondern vermehrt lediglich eine Einschätzung der epidemiologischen Lage und Entwicklungen abgab, ver­schwamm deren Rolle zunehmend mit jener anderer wissenschaftlicher Akteure (Ziff. 4.3).

Die wissenschaftlichen Erkenntnisse waren nicht immer transparent in den Entscheidungsgrundlagen dargelegt

Die Dokumente zuhanden des Bundesrates wurden in enger Zusammenarbeit des BAG und des Generalsekretariats des Eidgenössischen Departements des Innern (GS-EDI) erstellt, die dabei unter grossem Zeitdruck standen. Die Dokumente enthielten zwar viele Fakten zur Entwicklung der epidemiologischen Lage in der Schweiz, die wissenschaftlichen Grundlagen an sich waren allerdings nicht immer transparent dargelegt (Ziff. 5.1). So wurden im Frühjahr 2020 die verschiedenen Ansichten zum Maskentragen nicht ausdrücklich aufgeführt (Ziff. 5.2) und die neuen Erkenntnisse zur Virusübertragung durch Aerosole kaum verwertet (Ziff. 5.3). Dies verdeutlicht das Spannungsfeld zwischen der Notwendigkeit einer raschen politischen Reaktion und der Berücksichtigung von wissenschaftlichen Erkenntnissen, welche noch mit gewis­sen Unsicherheiten behaftet sind.

Die wissenschaftlichen Erkenntnisse wurden in der öffentlichen Kommunikation, namentlich jener des BAG, nur wenig eingesetzt

Die extern in Auftrag gegebene Analyse der Medienkonferenzen und -dossiers zeigt, dass die wissenschaftlichen Erkenntnisse in der öffentlichen Kommunikation nur wenig eingesetzt wurden. Dabei hat die Mehrheit der Personen, welche die PVK interviewt hat, betont, dass es wichtig sei, transparent zu informieren und die Grund­lagen, auf welchen die Massnahmen beschlossen wurden, darzulegen. Die SN-STF verwies bei ihrer Kommunikation – entsprechend ihrem Auftrag als wissenschaftli­ches Beratungsgremium – stets auf die wissenschaftlichen Grundlagen. Das BAG tat dies bei seinen Äusserungen hingegen nur selten, obwohl es für die Kommunikation der fachlichen und wissenschaftlichen Aspekte zuständig ist (Ziff. 6.1, 6.3). So hat es beispielsweise den Kenntnisstand zum Maskentragen nicht proaktiv kommuniziert, obwohl das Amt seine diesbezügliche Position stark verändert hat (Ziff. 6.2). Die befragten Personen bezeichneten die Verteilung der Kommunikationsaufgaben inner­halb der Bundesverwaltung zwar als eindeutig, allerdings spiegelte sich dies nicht unbedingt in der Praxis wider. Die Koordination zwischen der Bundesverwaltung und der SN-STF war, namentlich was die Inhalte der öffentlichen Kommunikation betraf, schwierig (Ziff. 6.3).

Abstract (Englisch)

The Federal Office of Public Health (FOPH) made limited use of scientific findings in the early stages of the coronavirus pandemic although this subsequently improved over time. It had the necessary expertise at its disposal, despite not proactively building its scientific network. The scientific findings were not always explained transparently in the information provided as a decision-making basis and, in general, were rarely referred to in the FOPH’s communications with the public.

As part of their audit of the federal authorities’ handling of the coronavirus crisis, the Federal Assembly Control Committees tasked the Parliamentary Control of the Administration (PCA) in January 2021 with evaluating the FOPH’s use of scientific findings during the pandemic.

In April 2021, the competent FDHA/DETEC sub-committee of the National Council Control Committee (CC-N) ruled that the evaluation should focus on the legal and strategic basis, the handling of the scientific findings on the novel coronavirus, and the inclusion of these findings in the Federal Council’s decision-making information and in public communications. It was not the purpose of the evaluation to assess the expediency of the authorities’ decisions, as these must take other factors into account beyond the scientific findings.

The PCA selected five transmission control measures from the initial stage of the pandemic (early 2020 to end-March 2021), i.e. mask-wearing and other restrictions, to investigate the extent to which scientific findings were taken into account. With the assistance of an epidemiologist, it compiled the specific findings that were available at various points in time. It then examined government documents and interviewed around 30 people from the FOPH and the scientific community. The content of public communications was analysed externally on behalf of the PCA. The main results of the evaluation are as follows:

There was no clearly defined process for involving the scientific community, which organised its own network

While the legal framework provides for scientific findings to be used in managing an epidemic, the strategic framework offers less clarity on how the scientific community should be involved (3.1). The Federal Commission for Pandemic Preparedness and Response (FCP) – the only existing body in this field at the time – was not mobilised, contrary to the terms of its appointment order (3.2). The FOPH did not proactively build up its scientific network; links with the scientific community were instead initiated by external actors such as the Swiss National COVID-19 Science Task Force (SN-STF) (3.3, 4.3). Moreover, the absence of defined processes meant that collaboration between public authorities and the scientific community was largely dependent on the specific individuals on both sides (4.3).

The FOPH improved its use of scientific findings over the course of the pandemic

It is precisely in times of crisis that normal structures are put to the test. There has been widespread recognition of the commitment and flexibility of those involved in tackling the pandemic, both within and outside the public administration (4.3). The PCA notes that the use of scientific findings did improve over the course of the pandemic, in terms of collaboration between the FOPH and the scientific community (4.3) as well as in public communications (6.3).

Scientific expertise was sought from numerous channels, in some cases in duplicate

While the FOPH had access to scientific findings through various channels, no specific criteria had been identified to filter out the most relevant information (4.1). A number of duplicate requests were made to the scientific community (4.2), although the FOPH gradually adapted the specific role of individual actors over time (3.3). The SN-STF issued fewer recommendations as time went by, focusing instead on assessing the epidemiological situation and how it was evolving. This tended to blur the line between its specific role and that of other bodies (4.3).

The scientific findings were not always presented transparently in the information serving as a decision-making basis

The documents submitted to the Federal Council as a basis for decision-making were drafted in close cooperation between the FOPH and the General Secretariat of the Federal Department of Home Affairs (GS-FDHA), working under extreme time constraints. They contained extensive data on the evolution of the epidemiological situation in Switzerland but did not always clearly present the scientific findings as such (5.1). For instance, differences in opinions on mask-wearing were not explicitly mentioned in spring 2020 (5.2), and little attention was given to new findings on airborne transmission of the virus (5.3). This reflects the conflict that existed between having to act quickly while also taking account of scientific findings still subject to a degree of uncertainty.

Public communications, particularly from the FOPH, made little reference to the scientific findings

The external analysis of press releases and press conferences concludes that very little reference was made to scientific findings in public communications, despite the fact that most people surveyed by the PCA thought it was important to communicate information transparently and to explain the basis on which specific measures were being decided. In the communications analysed, the SN-STF referred consistently to the scientific basis, in keeping with its mandate as a scientific advisory body. The FOPH, however, rarely mentioned such findings, despite its role as a specialised agency to communicate on technical and scientific aspects (6.1, 6.3). For example, the FOPH did not proactively communicate the latest scientific findings on mask-wearing even though it had substantially changed its opinion in this regard (6.2). Also, while the allocation of communication tasks within the administration was believed to be clear, this was not fully reflected in practice. Moreover, there was a lack of coordination between the administration and the SN-STF, particularly regarding the content of this communication (6.3).

Abstract (Französisch)

L’utilisation des connaissances scientifiques par l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) a été partiellement adéquate au début de la crise du coronavirus, mais elle s’est améliorée ensuite. L’OFSP a disposé des connaissances nécessaires, même s’il n’a pas construit son réseau scientifique de manière proactive. Les connaissances n’ont pas toujours été présentées de manière transparente dans les bases de décision et ont généralement été peu valorisées dans la communication de l’OFSP.

Dans le cadre de leur inspection concernant la gestion de la crise du coronavirus par les autorités fédérales, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont, en janvier 2021, chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation de l’utilisation des connaissances scientifiques par l’OFSP durant cette crise.

En avril 2021, la sous-commission DFI/DETEC de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N), compétente en la matière, a décidé que l’évaluation devait se pencher sur les bases juridiques et stratégiques, le traitement des connaissances scientifiques sur le nouveau coronavirus, ainsi que sur la manière dont celles-ci sont prises en compte dans les bases de décision du Conseil fédéral et dans la communication publique. L’évaluation n’avait cependant pas pour but d’évaluer la pertinence des décisions prises par les autorités, qui sont le résultat d’une pesée des intérêts dans laquelle des éléments autres que les aspects scientifiques sont également pris en considération.

Pour le début de la crise du coronavirus, sur une période allant de début 2020 à fin mars 2021, le CPA a examiné cinq mesures pour freiner la transmission du virus (port du masque et différentes restrictions) afin d’analyser la prise en compte des connaissances scientifiques. Il a reconstitué les connaissances disponibles à différents moments et a été accompagné pour cela par un épidémiologiste. Il a ensuite étudié des documents de l’administration et mené des entretiens avec une trentaine de personnes, notamment issues de l’OFSP et du monde scientifique. L’analyse du contenu de la communication publique a été confiée par le CPA à des mandataires externes. L’évaluation parvient aux principaux résultats suivants :

Les modalités d’implication du réseau scientifique étaient peu définies et celui-ci s’est construit lui-même

Les bases légales prévoient la prise en compte de connaissances scientifiques dans la gestion d’une épidémie, mais dans les bases stratégiques, les modalités d’implication des milieux scientifiques restent vagues (ch. 3.1). La Commission fédérale pour la préparation et la gestion en cas de pandémie (CFP), seule structure existante concrète dans ce domaine, n’a pas été activée, contrairement à ce que prévoyait son acte d’institution (ch. 3.2). L’OFSP n’a pas agi de manière proactive pour constituer son réseau scientifique, et les liens de l’office avec les milieux scientifiques se sont établis à l’initiative d’acteurs externes comme la « Swiss National COVID-19 Science Task Force » (SN-STF) (ch. 3.3, 4.3). Par ailleurs, le manque de processus définis a fait que la collaboration entre les autorités et les acteurs scientifiques a été fortement dépendante des personnes en place des deux côtés (ch. 4.3).

L’OFSP a amélioré l’utilisation des connaissances scientifiques au cours de la crise

En situation de crise, les structures ordinaires sont par définition mises à l’épreuve. La disponibilité et la flexibilité des personnes impliquées pour faire face à la pandémie, aussi bien dans que hors de l’administration, a été reconnue de toutes parts (ch. 4.3). Le CPA constate de nombreuses améliorations de l’utilisation des connaissances scientifiques au cours de la crise, tant au niveau de la collaboration entre l’OFSP et les acteurs scientifiques (ch. 4.3) que de la communication publique (ch. 6.3).

L’apport scientifique est venu de nombreux canaux, et les prestations ont parfois été réalisées en doublons

L’OFSP a eu accès aux connaissances scientifiques au travers de nombreux canaux sans que des critères précis pour effectuer le tri des connaissances ne soient identifiés (ch. 4.1). Certains doublons ont été repérés dans les demandes adressées par l’OFSP aux scientifiques (ch. 4.2), dont le rôle a été ajusté au fur et à mesure par l’office (ch. 3.3). La SN-STF a de moins en moins donné de recommandations, mais s’est focalisée sur l’appréciation de la situation épidémiologique et de son évolution, ce qui implique que la spécificité de son rôle par rapport à celui d’autres acteurs s’est estompée (ch. 4.3).

Les connaissances scientifiques n’ont pas toujours figuré de manière transparente dans les bases de décision

Les documents soumis au Conseil fédéral ont été rédigés en étroite collaboration entre l’OFSP et le Secrétariat général du Département fédéral de l’intérieur (SG-DFI), qui ont fait face à des délais très courts. Ils ont intégré de nombreuses informations factuelles sur l’évolution de la situation épidémiologique en Suisse, mais les connaissances scientifiques en tant que telles n’ont pas toujours été présentées de manière transparente (ch. 5.1). Ainsi, les différents avis sur le port du masque n’ont pas été explicités au printemps 2020 (ch. 5.2), et les nouvelles connaissances sur la transmission du virus par aérosols ont été peu valorisées (ch. 5.3). Cela met en évidence une tension entre la nécessité d’une réaction politique rapide et la prise en compte de connaissances scientifiques qui sont accompagnées d’un certain degré d’incertitude.

Les connaissances scientifiques ont été peu valorisées dans la communication publique, notamment de l’OFSP

L’analyse des conférences et dossiers de presse réalisée par les mandataires externes montre que les connaissances scientifiques ont été peu valorisées dans la communication publique, malgré l’importance accordée par la majorité des personnes interrogées par le CPA à la transparence des informations communiquées et au fait d’expliciter sur quelles bases les mesures ont été décidées. Dans les propos analysés, la SN-STF a toujours fait référence à des bases scientifiques, conformément à son mandat d’organe de conseil scientifique, mais l’OFSP a peu eu recours à de telles connaissances, alors que son rôle en tant qu’office spécialisé est de communiquer sur les aspects techniques et scientifiques (ch. 6.1, ch. 6.3). L’état des connaissances n’a pas été communiqué de manière proactive, alors que la position de l’OFSP sur le port du masque a beaucoup évolué (ch. 6.2). Par ailleurs, si la répartition des tâches de communication au sein de l’administration était considérée comme claire, cela ne s’est pas totalement reflété dans la pratique, et la coordination a été insuffisante entre l’administration et la SN-STF, notamment en termes de contenu de cette communication (ch. 6.3).

Abstract (Italienisch)

L’uso delle conoscenze scientifiche da parte dell’Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) è risultato solo in parte adeguato all’inizio della crisi pandemica, ma è migliorato nel tempo. L’UFSP ha potuto disporre delle conoscenze necessarie, pur non avendo costruito la propria rete scientifica in modo proattivo. Tali conoscenze non sono sempre state esposte in maniera trasparente nelle basi decisionali e in generale sono state poco valorizzate nella comunicazione dell’UFSP.

Nell’ambito della loro ispezione sulla gestione della crisi pandemica da parte delle autorità federali le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato nel gennaio 2021 il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di procedere a una valutazione dell’uso delle conoscenze scientifiche da parte dell’UFSP durante la crisi in questione.

Nell’aprile 2021 la sottocommissione competente DFI/DATEC della Commissione della gestione del Consiglio nazionale (CdG-N) ha deciso che la valutazione doveva riguardare le basi giuridiche e strategiche, il trattamento delle conoscenze scientifiche sul nuovo coronavirus e il modo in cui queste vengono considerate nelle basi decisionali elaborate all’attenzione del Consiglio federale e nella comunicazione al pubblico. Lo scopo della valutazione non era tuttavia quello di verificare l’adeguatezza delle decisioni prese dalle autorità, che peraltro sono frutto di una ponderazione degli interessi nella quale confluiscono anche criteri diversi rispetto ai fattori scientifici.

Il CPA ha esaminato cinque misure adottate nel periodo iniziale della crisi pandemica (da inizio 2020 a fine marzo 2021) per contenere la diffusione del virus – uso della mascherina e diverse restrizioni – nell’intento di analizzare la considerazione delle conoscenze scientifiche. Avvalendosi della collaborazione di un epidemiologo, ha ricostruito quali conoscenze erano disponibili nei diversi momenti. Ha inoltre studiato i documenti dell’Amministrazione federale e intervistato circa 30 persone, provenienti nello specifico dall’UFSP e dal mondo scientifico. Il CPA ha incaricato esperti esterni di analizzare il contenuto della comunicazione al pubblico. La valutazione giunge ai seguenti risultati principali.

Le modalità di coinvolgimento della rete scientifica erano poco definite e la rete si è organizzata in modo autonomo

Le basi giuridiche prevedono che la gestione di un’epidemia debba tenere conto delle conoscenze scientifiche, tuttavia le basi strategiche non precisano le modalità di coinvolgimento della comunità scientifica (n. 3.1). La Commissione federale per la preparazione e la risposta alle pandemie (CFP), unica struttura esistente concreta in tale ambito all’inizio della pandemia, non è stata convocata, contrariamente a quanto previsto nella rispettiva decisione istitutiva (n. 3.2). L’UFSP non ha agito in modo proattivo per costituire la propria rete scientifica, bensì i rapporti dell’Ufficio sono nati dall’iniziativa di esponenti della comunità scientifica, come la «Swiss National COVID-19 Science Task Force» (SN-STF) (n. 3.3 e 4.3). Per di più l’assenza di processi definiti ha fatto sì che la collaborazione tra autorità e comunità scientifica dipendesse fortemente dai singoli individui di entrambe le parti (n. 4.3).

L’UFSP ha migliorato l’uso delle conoscenze scientifiche durante la crisi

In caso di crisi le strutture ordinarie vengono letteralmente messe alla prova. La disponibilità e la flessibilità delle persone coinvolte nella gestione della pandemia, sia all’interno che all’esterno dell’Amministrazione federale, sono state riconosciute da tutti (n. 4.3). Il CPA constata numerosi miglioramenti nell’uso delle conoscenze scientifiche durante la crisi, sia a livello della collaborazione tra l’UFSP e la comunità scientifica (n. 4.3) che nella comunicazione al pubblico (n. 6.3).

I contributi scientifici sono pervenuti da molteplici canali e talvolta si sono verificati doppioni delle prestazioni

L’UFSP aveva accesso alle conoscenze scientifiche attraverso numerosi canali, ma non sono stati definiti criteri precisi per effettuare una cernita delle conoscenze rilevanti (n. 4.1). Si sono verificati doppioni nelle richieste rivolte dall’UFSP agli esponenti della comunità scientifica (n. 4.2) e il ruolo di quest’ultima è stato messo a punto dall’Ufficio in corso d’opera (n. 3.3). La SN-STF ha emanato sempre meno raccomandazioni, concentrandosi sulla valutazione della situazione epidemiologica e della sua evoluzione. Questo ha avuto ripercussioni sulla specificità del suo ruolo, risultato offuscato rispetto a quello di altri attori (n. 4.3).

Le conoscenze scientifiche non sono sempre state esposte in modo trasparente nelle basi decisionali

I documenti sottoposti al Consiglio federale sono frutto della stretta collaborazione tra l’UFSP e la Segreteria generale del Dipartimento federale dell’interno (SG-DFI), alle prese con scadenze molto ravvicinate. Tali documenti contenevano numerose informazioni fattuali sull’andamento della situazione epidemiologica in Svizzera, ma le conoscenze scientifiche in quanto tali non sono sempre state esposte in modo trasparente (n. 5.1). Ne sono un esempio i diversi pareri sull’uso della mascherina nella primavera del 2020 (n. 5.2), che non sono stati spiegati, e le nuove conoscenze sulla trasmissione del virus tramite aerosol, che sono state poco valorizzate (n. 5.3). Ciò evidenzia un conflitto tra la necessità di una reazione politica rapida e la considerazione delle conoscenze scientifiche caratterizzate da un certo grado d’incertezza.

Le conoscenze scientifiche sono state poco valorizzate nella comunicazione al pubblico, in particolare da parte dell’UFSP

Dall’analisi delle conferenze stampa e dei dossier per i media effettuata dagli esperti esterni incaricati emerge che le conoscenze scientifiche sono state poco valorizzate nella comunicazione al pubblico, malgrado la maggior parte delle persone interpellate dal CPA ritenesse importante informare in modo trasparente e spiegare su quali basi fossero state decise le misure. Stando alle analisi effettuate, la SN-STF ha sempre fatto riferimento nella sua comunicazione alle basi scientifiche, in conformità al suo mandato di organo di consulenza scientifica, mentre l’UFSP vi ha fatto riferimento solo di rado (n. 6.1 e 6.3) nonostante il suo ruolo di ufficio specializzato sia comunicare gli aspetti tecnici e scientifici. Lo stato delle conoscenze circa l’uso della mascherina non è stato comunicato in modo proattivo, sebbene la posizione dell’UFSP in proposito sia cambiata radicalmente (n. 6.2). Se dunque, da un lato, la ripartizione dei compiti di comunicazione all’interno dell’Amministrazione federale era considerata chiara, dall’altro, tale chiarezza non si è rispecchiata integralmente nella prassi. Inoltre il coordinamento tra l’Amministrazione federale e la SN-STF, in particolare per quanto concerne i contenuti di tale comunicazione, non è stato sufficiente (n. 6.3).

Publikationssprachen (Französisch)

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