Mitwirkung des Parlamentes im Bereich von Soft Law

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 83

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand: In den internationalen Beziehungen hat der Einsatz von rechtlich nicht verbindlichen Soft-Law-Instrumenten deutlich zugenommen. In der Schweiz müssen die für die Aussenpolitik zuständigen Kommissionen gemäss Parlamentsgesetz über wesentliche Vorhaben, Soft-Law-Vorhaben eingeschlossen, informiert und dazu konsultiert werden. Obwohl das Kriterium der Wesentlichkeit vom Bundesrat 2016 auf Verordnungsebene präzisiert wurde, gab es in den vergangenen Jahren mehrfach Kritik am fehlenden Einbezug des Parlamentes im Bereich von Soft Law (z. B. UNO-Migrationspakt).

Auftrag und Fragestellungen: Die Aussenpolitischen Kommissionen des Nationalra­tes und des Ständerates (APK-N/S) setzten eine Subkommission «Mitwirkung des Parlamentes im Bereich von Soft Law» (Subkommission Soft Law) ein. Auf Antrag dieser Subkommission beschlossen sie an ihren Sitzungen vom 30. Juni bzw. 14. August 2020, den GPK zu beantragen, die PVK mit einer Evaluation zur Mit­wirkung des Parlamentes im Bereich von Soft Law zu beauftragen. An ihren Sitzun­gen vom 25. August und 4. September 2020 nahmen die GPK diesen Antrag an, wobei sie darauf hinwiesen, dass die PVK den Evaluationen im Zusammenhang mit der Corona-Krise Priorität einräumen müsse. Die Subkommission «Soft Law» beschloss an ihrer Sitzung vom 10. November 2020, dass die Evaluation der PVK die folgenden Fragestellungen beantworten soll:

–         Schätzt die Bundesverwaltung die Wesentlichkeit von Soft-Law-Vorhaben zweckmässig und systematisch ein?

–         Ist die Mitwirkung der parlamentarischen Kommissionen zweckmässig?

–         Ist die Mitwirkung des Schweizer Parlamentes im Bereich von Soft Law im internationalen Rechtsvergleich ausgeprägt?

Falls die PVK neben den Evaluationen im Zusammenhang mit der Corona-Krise über ausreichende Ressourcen verfügt, wird sie zudem eine vertiefte Analyse der Schweizer Praxis vornehmen, welche die Soft-Law-Vorhaben aller Departemente berücksichtigt und den unterschiedlichen Kanälen für den Austausch zwischen Exekutive und Legislative stärker Rechnung trägt.

Vorgehen: Zur Beantwortung dieser Fragen führt die PVK eine Dokumentenanalyse zu den Reglementen, Richtlinien und anderen internen Dokumenten der Bundesver­waltung durch. Weiter befragt sie in Interviews Vertreterinnen und Vertreter des EDA, anderer Departemente und der Sekretariate der parlamentarischen Kommissi­onen. Zudem werden zu konkreten Soft-Law-Vorhaben verschiedener internationa­ler Organisationen Fallstudien durchgeführt. Um den Rechtsrahmen für die Mitwir­kung des Parlamentes im Bereich von Soft Law jenem anderer Länder gegenüberzustellen, wird ein externes Rechtsgutachten angefordert.

Geplanter Abschluss: Die PVK sieht vor, ihren Evaluationsbericht der Subkommis­sion «Soft Law» der beiden APK im vierten Quartal 2021 vorzulegen. Falls eine vertiefte Analyse der Schweizer Praxis durchgeführt wird, ist der Abschluss der Evaluation für das erste Quartal 2022 geplant.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet : dans le domaine des relations internationales, le recours aux instruments de droit souple, juridiquement non contraignants, a considérablement augmenté. En Suisse, les commissions compétentes en matière de politique extérieure doivent, conformément à la loi sur le Parlement, être informées et consultées sur les orientations principales de ladite politique, y compris les projets de droit souple. Bien que la définition des orientations principales ait été précisée par le Conseil fédéral au niveau de l’ordonnance en 2016, des voix se sont élevées à plusieurs reprises ces dernières années pour déplorer l’implication trop faible du Parlement dans le domaine du droit souple (p. ex. pacte de l’ONU sur les migrations).

Mandat et questions d’évaluation : les Commissions de politique extérieure du Conseil national et du Conseil des États (CPE-N/E) ont institué une sous-commission « Participation du Parlement dans le domaine du droit souple (soft law) » (sous-commission « soft law »). Sur proposition de cette sous-commission, elles ont décidé, respectivement le 30 juin et le 14 août 2020, de proposer aux CdG de charger le CPA de conduire une évaluation sur la participation du Parlement dans le domaine du droit souple. À leurs séances du 25 août et du 4 septembre 2020, les CdG ont adopté cette proposition, tout en précisant que le CPA devrait accorder la priorité aux évaluations liées à la crise du coronavirus. La sous-commission « soft law » a décidé, à sa séance du 10 novembre 2020, que l’évaluation du CPA devrait répondre aux questions suivantes :

–         L’administration fédérale qualifie-t-elle l’importance des projets de droit souple de manière opportune et systématique ?

–         La participation des commissions parlementaires est-elle opportune ?

–         La participation du Parlement suisse dans le domaine du droit souple est-elle étendue, sur le plan juridique, en comparaison internationale ?

Si le CPA dispose de ressources suffisantes, en plus de celles nécessaires aux évaluations liées à la crise du coronavirus, il procèdera en outre à une analyse approfondie de la pratique suisse, en tenant compte des projets de droit souple de l’ensemble des départements et en s’intéressant aux différents canaux d’échange entre l’exécutif et le législatif.

Procédure : afin de répondre à ces questions, le CPA réalise une analyse des documents relatifs aux règlements, directives et autres documents internes de l’administration fédérale. En outre, il mène des entretiens avec des représentants du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), d’autres départements et des secrétariats des commissions parlementaires. De plus, des études de cas sont réalisées sur la base de projets concrets de droit souple de diverses organisations internationales. Dans un avis de droit externe, enfin, le cadre juridique suisse relatif à la participation du Parlement dans le domaine du droit souple sera comparé avec celui d’autres pays.

Fin prévue de l’évaluation : le CPA prévoit de présenter son rapport d’évaluation à la sous-commission « soft law » des CPE au cours du quatrième trimestre 2021. Si une analyse approfondie de la pratique suisse est effectuée, la fin de l’évaluation sera prévue pour le premier trimestre 2022.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Oggetto: nell’ambito delle relazioni internazionali si registra un uso sempre maggiore di strumenti soft law giuridicamente non vincolanti rispetto alla conclusione di accordi internazionali. In Svizzera, conformemente alla legge sul Parlamento, le commissioni che si occupano della politica estera devono essere informate e consultate in merito a progetti essenziali, compresi quelli incentrati sulla soft law. Anche se nel 2016 il Consiglio federale ha precisato tramite ordinanza la portata dell’espressione «essenziale», negli ultimi anni vari interventi critici hanno segnalato un carente coinvolgimento del Parlamento nel settore della soft law (ad es. per quanto concerne il patto dell’ONU per la migrazione).

Mandato e questioni trattate: le commissioni della politica estera del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati (CPE-N/S) hanno istituito una sottocommissione «Coinvolgimento del Parlamento nel settore della soft law». Nelle sedute rispettivamente del 30 giugno e del 14 agosto 2020 le CPE hanno proposto alle CdG, in base a una richiesta della menzionata sottocommissione, di affidare al CPA un mandato di valutazione relativo al Coinvolgimento del Parlamento» nel settore della soft law. Nelle sedute rispettivamente del 25 agosto e del 4 settembre le CdG hanno accolto la richiesta pur precisando che le CdG dovevano però dare la priorità alle valutazioni connesse con la crisi pandemica.

Nella seduta del 10 novembre 2020 la sottocommissione «Soft Law» ha stabilito che la valutazione dovrà rispondere alle seguenti domande:

­ - L’Amministrazione federale effettua sistematicamente e in modo appropriato le valutazioni relative ai progetti essenziali nel settore della soft law?

­  - Le commissioni parlamentari sono coinvolte in modo appropriato?

­  - In un confronto internazionale, il Parlamento svizzero è coinvolto intensamente nel settore della soft law?

Nel caso in cui, al di là delle risorse necessarie per le valutazioni concernenti la crisi pandemica, disponesse ancora di risorse sufficienti, il CPA effettuerà un’analisi approfondita della prassi svizzera considerando i progetti soft law di tutti i dipartimenti e tenendo conto in modo più approfondito dei diversi canali a disposizione per gli scambi fra esecutivo e legislativo.

Procedura: per rispondere alle domande il CPA esegue un’analisi di regolamenti, direttive e altri documenti interni dell’Amministrazione federale e svolge una serie di colloqui con rappresentanti del DFAE e di altri dipartimenti e delle segreterie delle commissioni parlamentari. Inoltre provvede ad approfondire alcuni casi specifici relativi a concreti progetti soft law di alcune organizzazioni internazionali. Per effettuare un confronto fra il quadro giuridico relativo al coinvolgimento del Parlamento in Svizzera e in altri Paesi sarà commissionata una perizia giuridica esterna.  

Conclusione prevista: il CPA intende presentare il suo rapporto alla sottocommissione «Soft Law» delle due CdG nell’ultimo trimestre del 2021. Nel caso in cui si optasse per effettuare un’analisi approfondita della prassi seguita dalla Svizzera, la valutazione dovrebbe concludersi nel primo trimestre del 2022.

Abstract (Deutsch)

Die Art und Weise der parlamentarischen Mitwirkung im Bereich von Soft Law ist nur teilweise zweckmässig. Die diesbezüglichen Rechte des Schweizer Parlamentes sind im internationalen Vergleich ausgeprägt, jedoch auslegungsbedürftig, und die einschlägige Verordnung schränkt die Mitwirkung faktisch ein. Die Praxis in der Bundesverwaltung ist uneinheitlich, doch gibt es Harmonisierungsbestrebungen. Die Zuständigkeiten der parlamentarischen Kommissionen sind nicht klar.

Mit Zustimmung der Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beauftragten die Aussenpolitischen Kommissionen (APK) im Sommer 2020 die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer Evaluation über die Mitwir­kung des Parlamentes im Bereich von Soft Law.

An ihrer Sitzung vom 10. November 2020 beschloss die zuständige Subkommission «Mitwirkung des Parlamentes im Bereich von Soft Law» der APK, dass die Evaluation die Praxis der Bundesverwaltung bei der Information und Konsultation des Parla­mentes zu Soft Law betrachten und den Rechtsrahmen der Schweiz mit demjenigen anderer Länder vergleichen solle.

Die PVK vergab ein externes Mandat für ein Rechtsgutachten, das den Schweizer Rechtsrahmen und den internationalen Rechtsvergleich zum Gegenstand hat. Es stützt sich auf Länderberichte, die vom Schweizerischen Institut für Rechtsvergleichung (SIR) im Auftrag der PVK erstellt wurden. Die PVK überprüfte die Schweizer Praxis anhand von fünf Fallstudien von Soft-Law-Vorhaben, bei denen die Mitwirkung des Parlamentes mittels Dokumentenanalysen sowie Gesprächen untersucht wurde. Zu­dem führte die PVK Interviews mit Vertreterinnen und Vertretern aller Departe­mente und der Sekretariate der parlamentarischen Kommissionen und analysierte die beste­henden Vorgaben. Die wichtigsten Ergebnisse der Untersuchung werden im Folgen­den dargelegt.

Die im internationalen Vergleich weitgehenden Mitwirkungsrechte des Schweizer Parlamentes widerspiegeln die Kompetenzverteilung in der Aussenpolitik (Ziff. 3.1)

Gemäss Bundesverfassung besorgt der Bundesrat die auswärtigen Angelegenheiten unter Wahrung der Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung. In der Aussenpolitik sind die Zuständigkeiten von Bundesversammlung und Bundesrat somit verschränkt: Es liegt ein «Verhältnis zu gesamter Hand» vor. Dies verleiht der Schweizer Legisla­tive eine starke und im internationalen Vergleich einmalige Position. Diese schlägt sich in Mitwirkungsrechten nieder, die weitergehen als in den meisten anderen Län­dern (Ziff. 3.1).

Das Gesetz ist auslegungsbedürftig, während die Verordnungsbestimmung mangelhaft ist (Ziff. 3.2 und 3.3)

Das Bundesgesetz über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG) ist inso­fern zweckmässig, als es die Instrumente und Verfahren der parlamentarischen Mit­wirkung definiert, es ist jedoch auslegungsbedürftig (Ziff. 3.2). Der Artikel der Ver­ordnung, der konkretisiert, zu welchen Geschäften das Parlament konsultiert werden muss, ist hingegen in verschiedener Hinsicht unzulänglich. Zum einen wurde die Kon­kretisierung auf Verordnungs- statt auf Gesetzesebene und vom Bundesrat statt vom Parlament vorgenommen. Zum anderen ist der Artikel unpräzise formuliert und schränkt den Anwendungsbereich des Gesetzes zwar nicht rechtlich, aber in der Pra­xis ein (Ziff. 3.3).

Soft Law betrifft die Verwaltungseinheiten in unterschiedlichem Ausmass und ihre Praxis ist uneinheitlich sowie insgesamt wenig systematisch (Ziff. 4.1)

Die PVK hat eine Liste der von der Bundesverwaltung behandelten Soft-Law-Vorha­ben erstellt, die zeigt, dass alle Departemente mit Soft Law zu tun haben, allerdings in unterschiedlichem Ausmass. Am stärksten betrifft es Verwaltungseinheiten des Eid­genössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) sowie das Staats­sekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) und das Staatssekretariat für Wirt­schaft (SECO). Die Evaluation zeigt weiter auf, dass bei der Entscheidung, ob das Parlament bei einem bestimmten Vorhaben konsultiert und informiert werden muss, weder systematisch noch einheitlich vorgegangen wird: Einige Verwaltungseinheiten klären zuerst ab, ob es sich um ein Soft-Law-Vorhaben handelt, bevor sie prüfen, ob es wesentlich ist und das Parlament einbezogen werden muss; andere konzentrieren sich hingegen auf die Frage der Wesentlichkeit, ohne detailliert zu ermitteln, ob es sich um Soft Law handelt (Ziff. 4.1). Der erste Ansatz ist nicht zweckmässig, da sich die parlamentarische Mitwirkung nicht auf Soft Law beschränkt. Dennoch muss ermittelt werden, um welche Art von aussenpolitischer Aktivität es sich handelt, um die relevante Wesentlichkeitsschwelle bestimmen zu können, die über die Mitwirkung des Parlamentes entscheidet (Ziff. 3.2).

Da die Prozesse in Bezug auf Soft Law Schwierigkeiten bereiten, wird derzeit als willkommenes Hilfsmittel ein Leitfaden ausgearbeitet (Ziff. 4.2 und 4.3)

Soft-Law-Vorhaben und ihre Ausarbeitungsprozesse haben viele unterschiedliche Formen und entwickeln sich laufend weiter. Die Definition von Soft Law im Bericht des Bundesrates sowie die Erläuterungen dazu sind vor diesem Hintergrund in der Praxis zwar hilfreich, aber nicht klar und präzise genug, um Soft Law eindeutig zu identifizieren (Ziff. 4.2). Aufgrund der uneinheitlichen Anwendung der Soft-Law-Ver­fahren hat das EDA proaktiv eine Arbeitsgruppe «Soft Law» eingesetzt, um die Departemente für das Thema zu sensibilisieren und einen Leitfaden zu Soft Law zu erstellen. Dieser Leitfaden ist ein willkommenes Hilfsmittel für die Praxis, allerdings deckt die aktuelle Fassung nicht den gesamten Anwendungsbereich der parlamenta­rischen Mitwirkung ab (Ziff. 4.3).

Bei der Mitwirkung sind die Zuständigkeiten der parlamentarischen Kommissionen nicht klar (Ziff. 3.4 und 5.2)

Bei den «für die Aussenpolitik zuständigen Kommissionen», denen gemäss ParlG bei der Mitwirkung in der Aussenpolitik die Hauptrolle zukommt, handelt es sich um die APK, auch wenn diese im Gesetz nicht ausdrücklich genannt sind (Ziff. 3.4). Die Ana­lyse der Praxis zeigt, dass die Verwaltungseinheiten nicht immer wissen, welche par­lamentarische Kommission einzubeziehen ist. Die Bundesverwaltung informiert und konsultiert regelmässig auch andere Kommissionen als die APK, sogar wenn keine spezifische Anfrage vorliegt. In einigen Fällen bringt die vorgeschriebene Informa­tion oder Konsultation der APK deshalb nur einen begrenzten Mehrwert. Im Übrigen geben die APK relevante Informationen aufgrund der grossen Menge sowie der Vor­schriften über den Dokumentenzugang nicht systematisch an die anderen zuständigen Kommissionen weiter (Ziff. 5.2).

Information und Konsultation des Parlamentes ergänzen sich, können aber nicht immer effektiv genutzt werden (Ziff. 5.1 und 5.3)

Grundsätzlich ergänzen sich die Information als einseitige und die Konsultation als zweiseitige Kommunikation zwischen Exekutive und Legislative. Die Analysen der PVK haben jedoch gezeigt, dass einigen Departementen nicht klar ist, welches Ver­fahren wann anzuwenden ist. Die Bundesverwaltung verwendet verschiedene Listen, um die parlamentarischen Kommissionen über die wichtigen aussenpolitischen Ereignisse zu informieren. Die Kommissionen können sich so regelmässig einen Überblick verschaffen, auch wenn Inhalt und Form dieser Listen nicht optimal sind. Was die Konsultation angeht, ist festzuhalten, dass die Position des Bundesrates in den Unterlagen nicht immer ausreichend begründet ist, um den Kommissionen eine fundierte Stellungnahme zu ermöglichen (Ziff. 5.1). Das Gesetz sieht zudem einen frühzeitigen Einbezug des Parlamentes vor, doch ist es für die Bundesverwaltung schwierig, den richtigen Zeitpunkt zu finden, da sich Soft Law laufend verändert sowie aufgrund der Terminplanung der parlamentarischen Kommissionen einerseits und der internationalen Organisationen oder multilateralen Organe andererseits. Seit den Debatten zum UNO-Migrationspakt bemüht sich die Bundesverwaltung, Konsultatio­nen zu einem Zeitpunkt durchzuführen, an dem das betreffende Soft-Law-Instrument noch mitgestaltet werden kann (Ziff. 5.3).

Abstract (Englisch)

The way in which Parliament is involved in the field of soft law is only partially appropriate. The rights of the Parliament in this regard are well-developed in international comparison, but are open to interpretation, and the respective ordinance essentially restricts participation. The practice in the Federal Administration is inconsistent, but efforts are underway to harmonise the approach. The responsibilities of the parliamentary committees are not clearly defined.

With the approval of the Federal Assembly control committees (CCs), in the summer of 2020 the Foreign Affairs Committees (FACs) commissioned the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to conduct an evaluation of parliamentary involvement in the field of soft law.

At its meeting on 10 November 2020, the FACs’ responsible sub-committee – 'Parliamentary involvement in the field of soft law' – decided that the evaluation should look at the Federal Administration's practice of informing and consulting Parliament on soft law projects and compare Switzerland's statutory framework with that of other countries.

The PCA commissioned an external legal opinion which was to focus on Switzerland's statutory framework and make an international legal comparison based on country reports prepared by the Swiss Institute of Comparative Law (SICL) on behalf of the PCA. The PCA reviewed Swiss practice on the basis of five case studies of soft law projects, conducting document analyses and interviews in order to assess parliamentary involvement. The PCA also conducted interviews with representatives of all departments and the secretariats of the parliamentary committees, and analysed the existing guidelines. The main findings of the study are presented below.

The Swiss parliament's participation rights, which are extensive in international comparison, reflect the distribution of competences in foreign policy (Section 3.1)

The Federal Constitution states that the Federal Council is responsible for foreign relations, subject to the right of participation of the Federal Assembly. The Federal Assembly and the Federal Council are therefore jointly responsible for foreign policy. This gives the Swiss parliament a strong and unique position by international standards; it has greater participation rights than parliaments in most other countries (Section 3.1).

Federal act leaves scope for interpretation, while the ordinance provision is inadequate (Sections 3.2 and 3.3)

The Federal Act on the Federal Assembly (Parliament Act, ParlA) is appropriate in so far as it defines the instruments and procedures of parliamentary involvement; however, it leaves scope for interpretation (Section 3.2). Meanwhile, the article of the ordinance that specifies the matters on which parliament must be consulted is inadequate in several respects. Firstly, the matters are specified in an ordinance rather than in the federal act, and by the Federal Council and not by Parliament. Secondly, the article is imprecisely worded and restricts the scope of the law, not legally, but in practice (Section 3.3).

Soft law concerns the Federal Administration offices to varying degrees and their practices are inconsistent and not generally systematic (Section 4.1)

The PCA has drawn up a list of soft law projects dealt with by the Federal Administration, which shows that all departments are involved in soft law, albeit to varying degrees. The most closely concerned are the administrative units of the Federal Department of Foreign Affairs (FDFA), the State Secretariat for International Financial Matters (SIF) and the State Secretariat for Economic Affairs (SECO). The evaluation further shows that there is neither a systematic nor a uniform approach to deciding whether Parliament must be consulted and informed on a particular project. Some administrative units first clarify whether they are dealing with a soft law project before assessing whether it is material enough for Parliament to be involved, while others focus first on whether it is material before establishing in detail whether soft law is concerned (Section 4.1). The first approach is inappropriate, as parliamentary participation is not limited to soft law. Nevertheless, the type of foreign policy activity involved must be established in order to determine whether the project is material enough to warrant the involvement of Parliament (Section 3.2).

As the soft law processes pose difficulties, guidelines are currently being prepared and these will provide a welcome tool (Sections 4.2 and 4.3)

Soft law projects and the ways of approaching them take many different forms and are constantly evolving. In respect of this, the definition of soft law in the Federal Council's report and the associated explanations are helpful in practice, but they are not clear or precise enough to clearly identify soft law (Section 4.2). As soft law processes are inconsistently applied, the FDFA has proactively set up a soft law working group to raise awareness of the issue among the departments and to produce a soft law guide. This guide is a welcome practical aid, but the current version does not cover the entire scope of parliamentary participation (Section 4.3).

The responsibilities of the parliamentary committees in participation are not clearly defined (Sections 3.4 and 5.2)

The FACs, although not explicitly mentioned in ParlA, are the "committees responsible for foreign policy" which are the main players in foreign policy participation (Section 3.4). An analysis of how things operate in practice shows that the administrative units do not always know which parliamentary committee to involve. The Federal Administration also regularly informs and consults committees other than the FACs, even when not specifically asked to do so. In some cases, being required to inform or consult the FACs is only of limited value. Moreover, the FACs do not systematically pass on pertinent information to the other committees responsible owing to the large volume of information and to regulations on access to documents (Section 5.2).

Information and consultation processes complement each other, but cannot always be used in an effective way (Sections 5.1 and 5.3)

In principle, information as one-way communication and consultation as two-way communication between the government and Parliament are complementary processes. However, the PCA's analyses show that it is not clear to some departments which procedure is to be applied and when. The Federal Administration uses various lists to inform the parliamentary committees about important foreign policy events. The committees can thus regularly obtain an overview of events, even though the content and form of these lists are not optimum. As far as consultation is concerned, it should be noted that the documents provided do not always substantiate the Federal Council's position sufficiently to allow the committees to make a well-founded statement (Section 5.1). The law also provides for early involvement of Parliament, but it is difficult for the Federal Administration to find the right time to involve it for a number of reasons, including the constantly changing nature of soft law, the schedules of the parliamentary committees, and those of the international organisations and multilateral bodies. Since the debates on the UN migration pact, the Federal Administration has endeavoured to hold consultations at a time when the soft law instrument in question can still be shaped (Section 5.3).

Abstract (Französisch)

La manière dont le Parlement participe dans le domaine du droit souple n’est que partiellement opportune. Les droits du Parlement en la matière sont étendus en comparaison internationale, mais ils nécessitent d’être interprétés, et l’ordonnance limite dans les faits le champ de participation. La pratique de l’administration fédérale étant hétérogène, celle-ci a entrepris des démarches pour l’harmoniser. En outre, les compétences des commissions parlementaires ne sont pas claires.

Avec l’accord des Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG), les Commissions de politique extérieure (CPE) ont, en été 2020, chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation de la participation du Parlement dans le domaine du droit souple.

À sa séance du 10 novembre 2020, la sous-commission « Participation du Parlement dans le domaine de droit souple (soft law) » des CPE a décidé que l’évaluation devait porter sur la pratique de l’administration fédérale pour informer ou consulter le Parlement lors de projets de droit souple et se pencher également sur le cadre juridique en Suisse en comparaison avec d’autres pays.

Pour ce faire, le CPA a attribué un mandat externe pour la réalisation d’un avis de droit portant sur le cadre juridique suisse et la comparaison juridique internationale, se basant sur des rapports juridiques nationaux réalisés par l’Institut suisse de droit comparé (ISDC) sur mandat du CPA. Ce dernier a analysé la pratique suisse en s’appuyant sur cinq études de cas de projets de droit souple, dans lesquels la participation du Parlement a été examinée sur la base d’analyses de documents et d’entretiens. En outre, le CPA a mené des entretiens avec tous les départements et les secrétariats des commissions parlementaires concernées et a examiné les directives existantes. Les résultats les plus importants de l’analyse sont présentés ci-après.

Les droits de participation étendus du Parlement suisse reflètent la répartition des compétences en matière de politique extérieure (ch. 3.1)

Selon la Constitution suisse, l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral exercent la responsabilité de la politique extérieure de manière imbriquée comme « les doigts d’une même main », ce qui confère au pouvoir législatif une position forte, unique en comparaison internationale. Ces compétences prononcées du Parlement suisse se traduisent par des droits de participation plus étendus que dans les autres pays analysés (ch. 3.1).

La loi concrétise la participation parlementaire mais nécessite d’être interprétée, tandis que la disposition dans l’ordonnance est déficiente (ch. 3.2 et 3.3)

La loi sur l’Assemblée fédérale (LParl) est opportune dans la mesure où elle concrétise les instruments et les procédures de participation du Parlement dans la politique extérieure, mais elle nécessite d’être interprétée (ch. 3.2). Par contre, l’article de l’ordonnance, précisant les objets pour lesquels le Conseil fédéral doit consulter le Parlement, est déficient à divers égards. D’une part, la précision a été apportée au niveau de l’ordonnance au lieu de la loi, ainsi que par le Conseil fédéral au lieu du Parlement. D’autre part, l’article n’est pas formulé de manière précise et il restreint le champ d’application de la loi, non pas sur le plan juridique, mais dans la pratique (ch. 3.3).

Les unités administratives sont concernées à des degrés divers par le droit souple et leur pratique est hétérogène et globalement peu systématique (ch. 4.1)

Le CPA a compilé une liste des projets de droit souple traités par l’administration fédérale qui permet de constater que l’ensemble des départements sont concernés par le droit souple, mais à des degrés divers. De nombreuses unités administratives du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), le Secrétariat d’État aux questions financières internationales (SFI) et le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) sont particulièrement touchés. En ce qui concerne l’approche pour déterminer si le Parlement doit être informé et consulté sur un projet, l’évaluation montre que la démarche n’est globalement pas systématique et qu’elle diffère : certains vérifient d’abord s’il s’agit d’un projet de droit souple avant d’examiner s’il est important et s’il faut donc impliquer le Parlement, tandis que d’autres se focalisent sur la question de l’importance, sans identifier en détail s’il s’agit de droit souple (ch. 4.1). La première approche n’est pas opportune car la participation du Parlement ne se limite pas au droit souple, mais il convient de clarifier la nature de l’activité de politique extérieure en question pour pouvoir définir le seuil d’importance pertinent et ainsi déterminer la participation du Parlement (ch. 3.2).

Les procédures relatives au droit souple posant problème, un aide-mémoire bienvenu est en train d’être élaboré (ch. 4.2 et 4.3)

Compte tenu des formes variées et évolutives des projets de droit souple et de leur processus de création, la définition du droit souple dans le rapport du Conseil fédéral et les explications fournies pour l’identifier permettent de guider la pratique, mais ne sont pas suffisamment claires et précises pour dégager un jugement univoque (ch. 4.2). En raison de l’application incohérente des procédures relatives au droit souple, le DFAE a mis en place de manière proactive un groupe de travail sur le droit souple qui a permis la sensibilisation des départements à la thématique et l’élaboration d’un aide-mémoire sur le droit souple. Représentant un outil bienvenu pour guider la pratique, la version actuelle de cet aide-mémoire ne reflète toutefois pas le champ complet de participation du Parlement (ch. 4.3).

Les compétences des commissions parlementaires en matière de participation ne sont pas claires (ch. 3.4 et 5.2)

Les « commissions compétentes en matière de politique extérieure », qui ont le rôle principal dans la participation à la politique extérieure selon la LParl, sont les CPE, même si la loi ne l’indique pas explicitement (ch. 3.4). L’analyse de la pratique met en exergue que les unités administratives ne savent pas toujours quelle commission parlementaire impliquer. D’autres commissions que les CPE sont régulièrement informées ou consultées par l’administration fédérale, même sans demande spécifique. Dans ce contexte, l’information ou la consultation obligatoire des CPE n’amène qu’une plus-value limitée dans certains cas. Par ailleurs, la transmission des informations pertinentes aux autres commissions compétentes par les CPE ne s’effectue pas de manière systématique, en raison de la masse d’information à traiter et des règles d’accès aux documents (ch. 5.2).

L’information et la consultation du Parlement sont complémentaires, mais ne peuvent pas toujours être utilisées de manière effective (ch. 5.1 et 5.3)

En principe, l’information, en tant que communication unidirectionnelle, et la consultation, en tant que communication bidirectionnelle, entre l’exécutif et le législatif, sont complémentaires. Toutefois, les analyses du CPA montrent que, dans la pratique, il n’est pas évident pour certains départements de choisir laquelle adopter et à quel moment. L’administration fédérale utilise différentes listes pour informer les commissions parlementaires des événements importants en politique extérieure, ce qui permet à ces dernières de disposer régulièrement d’une vue d’ensemble, même si le contenu et la forme de ces listes ne sont pas optimaux. En ce qui concerne la consultation, la position du Conseil fédéral n’est pas toujours suffisamment étayée dans les documents pour permettre aux commissions une prise de position éclairée (ch. 5.1). En outre, la loi exige une implication précoce du Parlement, mais il est difficile pour l’administration fédérale de trouver le moment opportun, en raison du caractère évolutif du droit souple, ainsi que du calendrier des commissions parlementaires et des organisations internationales ou organes multilatéraux. Depuis le cas du Pacte mondial sur les migrations, des efforts ont été consentis par l’administration fédérale pour effectuer une consultation pendant que l’instrument de droit souple peut encore être façonné (ch. 5.3).

Abstract (Italienisch)

Il modo in cui il Parlamento partecipa nel settore della soft law è solo in parte appropriato. Nel raffronto internazionale i diritti del Parlamento in tale ambito sono ampi, ma necessitano di un’interpretazione, e l’ordinanza limita oggettivamente l’ambito di partecipazione. Visto che al suo interno la prassi non è uniforme, l’Amministrazione federale ha intrapreso iniziative volte ad armonizzarla. Non sono inoltre chiare le competenze delle commissioni parlamentari.

D’intesa con le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG), nell’estate del 2020 le Commissioni della politica estera (CPE) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di valutare la partecipazione del Parlamento nel settore della soft law.

Nella seduta del 10 novembre 2020, la sottocommissione «Partecipazione del Parlamento nel settore della soft law» delle CPE ha deciso di incentrare la valutazione sulla prassi adottata dall’Amministrazione federale per informare o consultare il Parlamento in caso di progetti di soft law, confrontando anche il quadro legale della Svizzera con quello di altri Paesi.

A tal fine il CPA ha conferito un mandato esterno per un parere giuridico sul quadro legale svizzero e sul raffronto internazionale basato sui rapporti nazionali elaborati dall’Istituto svizzero di diritto comparato (ISDC) su mandato del CPA. Quest’ultimo ha analizzato la prassi svizzera sulla scorta di cinque casi di studio di progetti di soft law, nei quali è stata esaminata la partecipazione del Parlamento sulla base di analisi di documenti e di interviste. Il CPA ha inoltre svolto interviste in tutti i dipartimenti e le segreterie delle commissioni parlamentari interessate ed esaminato le direttive esistenti. I principali risultati di tale analisi sono illustrati di seguito.

Gli ampi diritti di partecipazione del Parlamento svizzero riflettono la ripartizione delle competenze in materia di politica estera (n. 3.1)

Secondo la Costituzione federale, la politica estera compete in maniera congiunta all’Assemblea federale e al Consiglio federale, che la esercitano come in una «collaborazione a quattro mani». Questo conferisce al potere legislativo una posizione di forza, unica nel contesto internazionale. Tali spiccate competenze del Parlamento svizzero si traducono in diritti di partecipazione più estesi rispetto agli altri Paesi analizzati (n. 3.1).

La legge concretizza la partecipazione parlamentare, ma necessita di essere interpretata, mentre la disposizione nell’ordinanza è lacunosa (n. 3.2 e 3.3)

La legge federale sull’Assemblea federale (Legge sul Parlamento, LParl) è appropriata nella misura in cui concretizza gli strumenti e le procedure di partecipazione del Parlamento alla politica estera, ma deve essere interpretata (n. 3.2). Di contro, l’articolo dell’ordinanza che definisce gli oggetti per i quali il Consiglio federale deve consultare il Parlamento è lacunoso sotto diversi profili. Da un lato la precisazione è avvenuta a livello di ordinanza anziché a livello di legge e per mano del Consiglio federale anziché del Parlamento. Dall’altro l’articolo non è formulato in modo preciso e limita il campo di applicazione della legge non sul piano giuridico, bensì nella prassi (n. 3.3).

Il grado di partecipazione delle unità amministrative nella soft law varia e la prassi di tali unità è eterogenea e poco sistematica in termini generali (n. 4.1)

Il CPA ha stilato un elenco dei progetti di soft law sviluppati dall’Amministrazione federale da cui emerge che tutti i dipartimenti sono interessati dalla soft law, benché in misura diversa. Particolarmente interessate sono numerose unità amministrative del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), nonché la Segreteria di Stato per le questioni finanziarie internazionali (SFI) e la Segreteria di Stato dell’economia (SECO). Per quanto concerne le modalità con cui stabilire se il Parlamento debba essere informato e consultato su un dato progetto, l’analisi effettuata dimostra che la procedura non è né sistematica in generale né omogenea: in alcuni casi si verifica se si tratta di un progetto di soft law prima ancora di accertarsi se sia importante e se occorra quindi coinvolgere il Parlamento; in altri ci si concentra sulla questione dell’importanza, senza stabilire se si tratti di soft law (n. 4.1). La prima modalità non è appropriata, in quanto la partecipazione del Parlamento non si limita alla soft law. Occorre per contro definire la natura dell’attività di politica estera in questione per poter stabilire la rispettiva soglia di importanza e definire così la partecipazione del Parlamento (n. 3.2).

Considerato che le procedure relative alla soft law sono problematiche, è attualmente in corso di elaborazione un’utile guida (n. 4.2 e 4.3)

I progetti di soft law e i loro processi di elaborazione assumono forme diverse ed evolvono costantemente. La definizione di soft law nel rapporto del Consiglio federale e le relative spiegazioni consentono di orientare la prassi, ma non sono abbastanza chiare e precise per inquadrarla in modo univoco (n. 4.2). In considerazione dell’applicazione disomogenea delle procedure in materia di soft law, il DFAE ha istituito un gruppo di lavoro proattivo sulla soft law che ha consentito di sensibilizzare i dipartimenti circa l’utilità di elaborare una guida sulla soft law. Pur rappresentando uno strumento apprezzato per orientare la prassi, la versione attuale di tale guida non riflette tuttavia l’ambito di partecipazione completo del Parlamento (n. 4.3).

Le competenze delle commissioni parlamentari in materia di partecipazione non sono chiare (n. 3.4 e 5.2)

Le «commissioni competenti per la politica estera», il cui ruolo principale consiste secondo la legge sul Parlamento nella partecipazione alla politica estera, sono le CPE, anche se la legge non lo indica in modo esplicito (n. 3.4). Da un’analisi della prassi emerge che le unità amministrative non sempre sanno quale commissione parlamentare coinvolgere. L’Amministrazione federale informa e consulta regolarmente altre commissioni, rispetto alle CPE, anche quando non vi è una richiesta specifica. Da questo punto di vista, l’informazione o la consultazione obbligatoria delle CPE apporta talvolta uno scarso valore aggiunto. D’altra parte le CPE non trasmettono in maniera sistematica le informazioni pertinenti alle altre commissioni competenti, a causa del volume considerevole di informazioni da elaborare e delle regole di accesso ai documenti (n. 5.2).

L’informazione e la consultazione del Parlamento sono complementari, ma non è sempre possibile farvi ricorso in modo organico (n. 5.1 e 5.3)

In linea di principio l’informazione, quale comunicazione unidirezionale, e la consultazione, quale comunicazione bidirezionale, tra il potere esecutivo e il potere legislativo sono complementari. Tuttavia le analisi del CPA dimostrano come, nella prassi, la scelta della comunicazione da adottare e il momento in cui farlo non siano evidenti per certi dipartimenti. L’Amministrazione federale utilizza diversi elenchi per informare le commissioni parlamentari sugli sviluppi importanti della politica estera. In tal modo esse possono disporre costantemente di una visione d’insieme, anche se il contenuto e la forma di tali elenchi non sono ottimali. Per quanto concerne la consultazione, nei documenti la posizione del Consiglio federale non appare sempre sufficientemente articolata da permettere alle commissioni di prendere una posizione documentata (n. 5.1). La legge prevede inoltre il coinvolgimento tempestivo del Parlamento, ma per l’Amministrazione federale è difficile individuare il momento opportuno, vista la costante evoluzione della soft law, nonché la calendarizzazione a livello delle commissioni parlamentari e delle organizzazioni internazionali o degli organi multilaterali. Dopo il caso del Patto globale ONU sulla migrazione, l’Amministrazione federale ha compiuto degli sforzi per effettuare la consultazione in una fase in cui sia ancora possibile plasmare lo strumento della soft law (n. 5.3).