Grundwasserschutz in der Schweiz

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 81

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand: Schweizweit werden über 80 Prozent des Trinkwasser­bedarfs aus Grundwasser gedeckt. Der planerische Grundwasserschutz ist zentral, um dieses in ausreichender Menge und guter Qualität zu sichern. Beim planerischen Grundwasser­schutz werden rund um Grund­wasservorkommen Schutzgebiete festgelegt, in denen bestimmte Aktivitäten, die das Grundwasser gefährden könnten, nur beschränkt oder gar nicht erlaubt sind. Für die Umsetzung des planerischen Grundwasserschutzes sind die Kantone zuständig, dem Bund kommt die Aufsicht zu.

Auftrag und Fragestellungen: Die GPK beauftragten die PVK im Januar 2020, eine Evaluation zur Wasserqualität in der Schweiz mit Fokus auf den Grundwasserschutz durchzuführen. Gestützt auf eine Projektskizze der PVK legte die zuständige Sub­kommission EDI/UVEK der GPK des Nationalrates (GPK-N) an ihrer Sitzung vom 11. Mai 2020 die folgenden Evaluationsfragestellungen fest:

• Sind die rechtlichen Grundlagen für die Aufsicht des Bundes über den kanto­nalen Vollzug des planerischen Grundwasserschutzes zweckmässig?
• Unterstützt der Bund die Kantone bei der Umsetzung der Bundesvorgaben zum planerischen Grundwasserschutz mit zweckmässigen Informationen?
• Wendet der Bund das Instrumentarium zur Aufsicht über den kantonalen Voll­zug des planerischen Grundwasserschutzes zweckmässig an?
• Sind auf Bundesebene die Schnittstellen zwischen dem Grundwasserschutz und der Landwirtschaftspolitik sowie der Raumplanungspolitik zweckmässig ausgestaltet?

Vorgehen: Zur Beantwortung dieser Fragestellungen führte die PVK Leitfadeninter­views mit Mitarbeitenden der betroffenen Bundesämter, ausgewählter Kantonsver­waltungen und Wasserversorger sowie mit Expertinnen und Experten. Ausserdem führte sie eine Online-Umfrage bei allen 26 kantonalen Umweltämtern durch und nahm Dokumentenanalysen vor. Zu den rechtlichen Grundlagen holte die PVK schliesslich ein externes Rechtsgutachten ein.

Geplanter Abschluss: Die PVK hat die Ergebnisse der Evaluation in ihrem Bericht vom 7. Oktober 2021 festgehalten und der zuständigen Subkommission der GPK-N präsentiert. Die Behandlung der Evaluation durch die Subkommission war Ende 2021 noch nicht abgeschlossen.

Kurzbeschreibung (Englisch)

Groundwater protection in Switzerland: The federal government monitors the measures taken by the cantons to protect groundwater. The PCA evaluation looked at how the Confederation conducts this monitoring and whether the interfaces with agricultural and spatial planning policy are appropriate.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet : à l’échelle de la Suisse, plus de 80 % des besoins en eau potable sont couverts par les eaux souterraines. Pour garantir que ces dernières soient de qualité et disponibles en quantité suffisante, les mesures d’organisation du territoire sont essentielles. Ces mesures consistent notamment à définir des zones de protection autour des nappes phréatiques, zones dans lesquelles certaines activités susceptibles de représenter un danger pour les eaux souterraines ne sont que partiellement autorisées, voire sont complètement interdites. Il incombe aux cantons de mettre en œuvre les mesures d’organisation du territoire pour la protection des eaux souterraines et à la Confédération d’exercer la surveillance.

Mandat et questions d’évaluation : en janvier 2020, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation de la qualité de l’eau en Suisse, en se concentrant sur la protection des eaux souterraines. Se fondant sur une esquisse de projet du CPA, la sous-commission DFI/DETEC de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N), compétente en la matière, a défini, lors de sa séance du 11 mai 2020, les questions d’évaluation suivantes :

• Les bases légales relatives aux mesures d’organisation du territoire pour la protection des eaux souterraines dotent-elles la Confédération d’instruments appropriés pour surveiller l’exécution par les cantons ?
• Lors de l’exécution des dispositions fédérales sur les mesures d’organisation du territoire pour la protection des eaux souterraines, la Confédération soutient-elle les cantons au moyen d’informations appropriées ?
• La Confédération utilise-t-elle de façon adéquate les instruments dont elle dispose pour surveiller l’exécution, par les cantons, des mesures d’organisation du territoire pour la protection des eaux souterraines ?
• Au niveau fédéral, les interfaces entre la protection des eaux souterraines, d’une part, et la politique agricole, ainsi que la politique d’aménagement du territoire, d’autre part, ont-ils été conçus de façon appropriée ?

Procédure : pour répondre à ces questions, le CPA a mené des entretiens semi-directifs avec des collaborateurs des offices fédéraux concernés, de certaines administrations cantonales et sociétés de distribution des eaux ainsi qu’avec des experts. Il a en outre réalisé une enquête en ligne auprès des 26 offices cantonaux de l’environnement et a procédé à des analyses documentaires. Enfin, en ce qui concerne la question relative aux bases légales, le CPA a commandé un avis de droit externe.

Fin prévue de l’évaluation : le CPA a consigné les résultats de l’évaluation dans son rapport du 7 octobre 2021, qu’il a présenté à la sous-commission compétente de la CdG-N. Fin 2021, le traitement de l’évaluation par la sous-commission n’était pas encore achevé.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Oggetto: in Svizzera oltre l'80 per cento del fabbisogno di acqua potabile è coperto mediante acque sotterranee. Le misure pianificatorie di protezione delle acque che istituiscono delle zone di protezione attorno alle falde freatiche sono di centrale importanza per assicurare la disponibilità di acque di buona qualità in quantità sufficiente. In queste zone sono vietate o limitate determinate attività che possono costituire una minaccia per le acque sotterranee. L'attuazione delle misure pianificatorie di protezione delle acque è di competenza dei Cantoni, mentre alla Confederazione spetta il compito di vigilanza.

Mandato e questioni trattate: nel gennaio del 2020 le CdG hanno incaricato il CPA di effettuare una valutazione della qualità dell'acqua in Svizzera incentrata in partico-lare sugli aspetti relativi alla protezione delle acque sotterranee. Sulla base di una bozza di progetto elaborata dal CPA, l'11 maggio 2020 la sottocommissione DFI/DATEC della Commissione della gestione del Consiglio nazionale (CdG-N) ha stabilito che la valutazione dovesse rispondere alle seguenti domande:

• le basi giuridiche delle misure pianificatorie di protezione delle acque sotterranee forniscono alla Confederazione strumenti appropriati per esercitare la vigilanza sulle modalità di attuazione a livello cantonale?
• La Confederazione fornisce assistenza ai Cantoni mediante informazioni appropriate per l'attuazione delle prescrizioni federali concernenti le misure pianificatorie di protezione delle acque sotterranee?
• La Confederazione utilizza in modo appropriato gli strumenti di cui dispone per esercitare la vigilanza sulle misure pianificatorie di protezione delle acque sotterranee?
• Sul piano federale gli elementi di interfaccia fra la protezione delle acque sotterranee e la politica agricola nonché quella della pianificazione del territorio sono configurati in modo appropriato?

Procedura: il CPA ha svolto interviste guidate presso collaboratori dei servizi federali interessati, colloqui presso amministrazioni cantonali e servizi di erogazione delle acque selezionati nonché con esperti. Inoltre ha condotto un sondaggio online presso i 26 uffici di protezione dell'ambiente cantonali e ha analizzato la documentazione pertinente. Infine ha commissionato una perizia esterna per chiarire le basi legali.

Conclusione prevista: il CPA illustrato i risultati della valutazione nel rapporto del 7 ottobre 2021 che ha presentato alla sottocommissione della CdG-N. L'esame da parte della sottocommissione non era ancora concluso alla fine del 2021.

Abstract (Deutsch)

Die Aufsicht des Bundes über den kantonalen Vollzug des planerischen Grundwas­serschutzes ist nur teilweise zweckmässig. Zwar leistet der Bund gute Vollzugs­un­terstützung, es bestehen jedoch Defizite beim Monitoring über den Stand des kan­tonalen Vollzugs. Bei Vollzugslücken schreitet der Bund kaum ein. Insgesamt gut gelöst sind auf Bundesebene die Schnittstellen zwischen Grundwasserschutz und Landwirtschaft sowie Raumplanung.

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beauftragten die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2020, eine Evaluation zur Wasserqualität durchzuführen, wobei der Schwerpunkt von Beginn an auf dem Grundwasserschutz lag.

Im Mai 2020 präzisierte die zuständige Subkommission EDI/UVEK der GPK des Nationalrates (GPK-N), dass die PVK die Aufsicht des Bundes über den kantonalen Vollzug des planerischen Grundwasserschutzes sowie die Schnittstellen des Grund­wasserschutzes zur Landwirtschafts- und zur Raumplanungspolitik auf Bundesebene untersuchen soll.

Die PVK hat zu diesem Zweck Dokumentenanalysen, gegen 40 Interviews und eine Umfrage bei allen kantonalen Umweltämtern durchgeführt. In einem Rechtsgutachten liess sie zudem untersuchen, ob die rechtlichen Grundlagen für die Bundesaufsicht zweckmässig sind. Auf der Basis dieser Abklärungen gelangt die PVK zu den folgen­den Hauptergebnissen.

Die rechtlich verfügbaren Aufsichtsmittel des Bundes sind klar, doch ihre begrenzte Reichweite erschwert eine wirksame Aufsicht (Kap. 3)

Das Bundesrecht legt im Wesentlichen klar fest, welche Aufgaben die Kantone im Vollzug des planerischen Grundwasserschutzes zu erfüllen haben (Ziff. 3.1) und wel­che Mittel der Bund hat, um den kantonalen Vollzug zu beaufsichtigen (Ziff. 3.2). Das Bundesrecht für den planerischen Grundwasserschutz gibt aber nicht vor, innert wel­cher Fristen die Kantone ihre Vollzugsaufgaben erledigen müssen. Auch ist die Berichterstattung der Kantone an den Bund nur rudimentär festgelegt. Schliesslich stehen dem Bund keine praktikablen Sanktionsmöglichkeiten zur Verfügung, wenn ein Kanton seine Aufgaben nicht oder nicht korrekt erfüllt. Dies erschwert eine wirksame Aufsicht des Bundes (Ziff. 3.3).

Die Vollzugsunterstützung ist von guter Qualität, aber die Aktualisierung der Vollzugshilfe verzögert sich (Kap. 4)

Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) legt seinen Fokus in der Aufsicht zum planeri­schen Grundwasserschutz auf die Unterstützung der Vollzugsakteure. Es pflegt einen regelmässigen Austausch mit den kantonalen Gewässerschutzfachstellen. Bei Fragen und Anliegen zum Vollzug können diese wie auch andere Vollzugsakteure das BAFU niederschwellig kontaktieren. Die Auskünfte, die das BAFU erteilt, sind von guter Qualität (Ziff. 4.2). Die Vollzugsakteure schätzen die Qualität und Praxisnähe der Vollzugshilfe, bei deren Ausarbeitung das BAFU die Kantone stark einbezieht. Aller­dings ist das BAFU bei notwendigen Ergänzungen und Aktualisierungen der Voll­zugshilfe erheblich in Verzug (Ziff. 4.1).

Trotz anhaltender Vollzugslücken setzt das BAFU seine Aufsichtsmöglichkeiten sehr zurückhaltend ein (Kap. 4)

Das BAFU macht von den vergleichsweise begrenzten Aufsichtsinstrumenten, die ihm das Recht zum planerischen Grundwasserschutz bietet, sehr wenig Gebrauch. Zwar hat das BAFU das Monitoring über den Stand des kantonalen Vollzugs in den letzten Jahren verbessert, doch weist dieses weiterhin wichtige Lücken auf und kann nur bedingt als zweckmässig bezeichnet werden (Ziff. 4.3). Noch zurückhaltender nutzt das BAFU seine Möglichkeiten, um Vollzugslücken zu begegnen. Obwohl das Amt seit Längerem und wiederholt festgestellt hat, dass in vielen Kantonen erhebliche Defizite beim Vollzug bestehen, hat es gegenüber den Kantonen bisher kaum interveniert (Ziff. 4.4). Damit ist letztlich nicht sichergestellt, dass das Ziel des planerischen Grundwas­serschutzes – das Grundwasser in ausreichender Menge und guter Qualität für den heutigen und künftigen Gebrauch zu sichern – erreicht werden kann.

Schnittstellen zu Landwirtschaft und Raumplanung sind auf Bundesebene weitgehend zweckmässig ausgestaltet (Kap. 5 und 6)

Die Kompetenzen an den Schnittstellen sind klar und zweckmässig zwischen den beteiligten Bundesämtern abgegrenzt. Die Zusammenarbeit zwischen den Ämtern ver­läuft im Wesentlichen sachlich und konstruktiv, auch wenn diese unterschiedliche gesetzliche Aufträge zu erfüllen haben (Ziff. 5.1 und 6.1). Die Strukturen und Prozesse erlauben es dem BAFU in der Regel, die Anliegen des Grundwasserschutzes an beiden Schnittstellen angemessen einzubringen (Ziff. 5.2 und 6.2). An der Schnittstelle zur Raumplanungspolitik ist jedoch nicht durchgehend gewährleistet, dass das BAFU bei der Beurteilung der Sachpläne des Bundes frühzeitig einbezogen wird und die Grund­wasserschutzgebiete in den Sachplänen konsequent abgebildet werden (Ziff. 6.2).

Erfolge des Gewässerschutzprogramms sind nicht nachhaltig gesichert (Ziff. 5.4)

Die Projekte des Gewässerschutzprogramms an der Schnittstelle zwischen Grund­wasserschutz und Landwirtschaft tragen in der Regel dazu bei, den Zustand des Grundwassers zu verbessern. Allerdings fehlen im Programm Anreize, um die Grund­wasserqualität über die Dauer der Projekte hinaus zu sichern, was für die Zweckmäs­sigkeit des gesamten Programms zentral wäre. Zudem wird die Wirksamkeit des Pro­gramms dadurch eingeschränkt, dass es relativ selten genutzt wird (Ziff. 5.4).

Abstract (Englisch)

Federal oversight of cantonal implementation of groundwater protection planning is only partially appropriate. Although the Confederation provides good enforcement support, there are shortcomings in the monitoring of the status of cantonal enforcement. The Confederation rarely intervenes where shortcomings in enforcement are identified. The interfaces at federal level between groundwater protection, agriculture and spatial planning are generally sound.

In January 2020, the Control Committees of the Federal Assembly (CCs) commissioned the Parliamentary Control of Administration (PCA) to carry out an evaluation of water quality, whereby the focus from the outset was on groundwater protection.

In May 2020, the responsible FDHA/DETEC sub-committee of the National Council Control Committee (CC-N) specified that the PCA should investigate federal oversight of cantonal enforcement of groundwater protection planning, along with the interfaces between groundwater protection and agricultural and spatial planning policy at federal level.

To this end, the PCA analysed documents, held around 40 interviews and conducted a survey of all the cantonal environment offices. It also commissioned a legal opinion to examine the expediency of the legislation on which federal oversight is based. On the basis of these investigations, the PCA reached the main conclusions set out below.

There are clear available means for federal oversight in the law, but their limited scope makes effective oversight difficult (Chapter 3).

In essence, federal law clearly defines the tasks that the cantons are required to carry out in groundwater protection planning (Section 3.1) and the means that the Confederation has to oversee this (Section 3.2). However, federal law on groundwater protection planning does not specify the deadlines within which the cantons must complete their enforcement tasks. The requirements on the cantons with regard to reporting to the Confederation are also only rudimentarily defined. Finally, the Confederation has no practicable means of imposing sanctions if a canton fails to observe the requirements or does not do so correctly. This makes effective oversight by the Confederation more difficult (Section 3.3).

There is good-quality support for enforcement, but delays in updating enforcement guidance (Chapter 4)

In its oversight of groundwater protection planning, the Federal Office for the Environment (FOEN) focuses on supporting the enforcement actors. It is in regular contact with the cantonal water protection agencies. If the latter have questions or concerns about enforcement, it is easy for them and other enforcement actors to contact the FOEN. The information provided by the FOEN is of good quality (Section 4.2). The enforcement actors appreciate the quality and practical relevance of the enforcement guidance, and the FOEN involves the cantons closely when this is drawn up. However, the FOEN is considerably behind schedule on providing necessary supplements and updates to the enforcement guidance (Section 4.1).

Despite continuing shortcomings in enforcement, the FOEN shows reluctance in conducting oversight (Chapter 4)

The FOEN makes very little use of the comparatively restricted oversight instruments available to it under legislation on groundwater protection planning. Although there has been improved monitoring of cantonal enforcement in recent years, the shortcomings are still considerable and monitoring can be classed as appropriate to a certain extent only (Section 4.3). The FOEN is even more reluctant to address enforcement shortcomings; although it has been clear for a long time that many cantons do not adequately enforce the rules, the FOEN has barely intervened (Section 4.4). As a result, there is no certainty that the aim of groundwater protection planning - to ensure that groundwater of good quality is available for use in sufficient quantity both now and for future generations - can be achieved.

Interfaces to agriculture and spatial planning at federal level are largely appropriate (Chapters 5 and 6)

Responsibilities at the interfaces are clearly and appropriately defined between the federal offices involved. Cooperation between the offices is largely professional and constructive, even though their tasks as defined by the law are different (Sections 5.1 and 6.1). The structures and processes generally allow the FOEN to make the case for groundwater protection appropriately at both interfaces (Sections 5.2 and 6.2). At the interface to spatial planning policy, however, the FOEN is not always involved at an early stage in the assessment of federal sectoral plans and nor are groundwater protection areas consistently mapped in the sectoral plans (Section 6.2).

Successes in the Water Protection Programme are not durable (Section 5.4)

Projects in the Water Protection Programme at the interface between groundwater protection and agriculture generally contribute to improving the condition of groundwater. However, the programme lacks incentives to ensure groundwater quality beyond the duration of the projects, which is key to ensuring the success of the entire programme. In addition, the effectiveness of the programme is limited by the fact that it is used relatively rarely (Section 5.4).

The full report is available in German, French and Italian (www.parliament.ch).

Abstract (Französisch)

La surveillance de la Confédération sur l’exécution, par les cantons, des mesures d’organisation du territoire pour la protection des eaux souterraines n’est que partiellement opportune. Même si le soutien apporté par la Confédération en matière d’exécution est efficace, on constate des manquements en ce qui concerne le suivi de l’exécution dans les cantons. Par ailleurs, la Confédération n’intervient que rarement en cas de problème d’exécution. Au niveau fédéral, les interfaces entre la protection des eaux souterraines et l’agriculture respectivement l’aménagement du territoire sont globalement conçues de façon opportune.

En janvier 2020, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation de la qualité de l’eau en Suisse, en se focalisant dès le début sur la protection des eaux souterraines.

En mai 2020, la sous-commission DFI/DETEC de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N), compétente en la matière, a précisé que l’évaluation devait porter sur la manière dont la Confédération assume la surveillance de l’exécution, par les cantons, des mesures d’organisation du territoire pour la protection des eaux souterraines ainsi que sur les interfaces avec la politique agricole et l’aménagement du territoire au niveau fédéral.

Dans cette perspective, le CPA a analysé des documents, mené une quarantaine d’entretiens et réalisé une enquête auprès des services cantonaux de la protection de l’environnement. Il a également commandé un avis de droit afin de déterminer si les bases légales de la surveillance de la Confédération étaient opportunes. Sur la base de ces investigations, il est parvenu aux conclusions principales exposées ci-après.

Les instruments de surveillance dont dispose la Confédération en vertu de la loi sont clairs, mais leur portée limitée rend difficile une surveillance efficace (chap. 3)

Pour l’essentiel, le droit fédéral définit clairement les tâches que doivent accomplir les cantons s’agissant de l’exécution des mesures d’organisation du territoire pour la protection des eaux souterraines (ch. 3.1) et les moyens dont dispose la Confédération pour surveiller l’exécution par les cantons (ch. 3.2). En ce qui concerne les mesures précitées, le droit fédéral ne précise toutefois pas dans quels délais les cantons doivent accomplir leurs tâches d’exécution. De même, les dispositions fédérales relatives aux rapports que les cantons doivent remettre à la Confédération sont rudimentaires. Enfin, la Confédération ne dispose d’aucune possibilité de sanctions praticable lorsqu’un canton n’accomplit pas ses tâches ou ne le fait pas correctement. Cela rend difficile une supervision efficace par la Confédération (ch. 3.3).

Le soutien en matière d’exécution est de bonne qualité, mais la mise à jour des aides à l’exécution prend du retard (chap. 4)

En ce qui concerne la surveillance des mesures d’organisation du territoire pour la protection des eaux souterraines, l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) se concentre sur le soutien apporté aux autorités chargées de l’exécution. Il s’entretient régulièrement avec les services cantonaux de la protection des eaux. En cas de questions ou de souhaits relatifs à l’exécution, ces services, comme d’autres acteurs impliqués dans l’exécution, peuvent s’adresser à l’OFEV selon une procédure simple. Les renseignements fournis par l’OFEV sont de bonne qualité (ch. 4.2). Les acteurs concernés apprécient la qualité et l'orientation pratique des aides à l’exécution, pour l’élaboration desquelles l’OFEV collabore étroitement avec les cantons. Toutefois, l’OFEV a pris un retard considérable dans les compléments et mises à jour nécessaires de ces aides. (ch. 4.1).

Malgré des lacunes persistantes dans l’exécution, l’OFEV fait usage de ses possibilités de surveillance avec trop de réserve (chap. 4)

L’OFEV n’utilise que rarement les instruments de surveillance relativement limités que la loi lui confère s’agissant des mesures d’organisation du territoire pour la protection des eaux souterraines. Même si, ces dernières années, il a amélioré le suivi de de l’exécution par les cantons, d’importants manquements subsistent, de sorte que le suivi n’est que partiellement opportun (ch. 4.3). L’OFEV fait un usage encore plus réservé des possibilités dont il dispose pour régler les problèmes d’exécution. Bien qu’il ait constaté depuis longtemps, et à plusieurs reprises, que de nombreux cantons connaissaient des problèmes majeurs en matière d’exécution, il n’est, jusqu’à présent, pratiquement jamais intervenu (ch. 4.4). Par conséquent, on ne peut assurer que l’objectif des mesures d’organisation du territoire pour la protection des eaux souterraines – à savoir garantir des eaux souterraines de qualité en quantité suffisante pour la consommation actuelle et future – puisse être atteint.

Au niveau fédéral, les interfaces respectives avec l’agriculture et l’aménagement du territoire sont globalement conçues de façon appropriée (chap. 5 et 6)

Les compétences aux interfaces entre les différents offices fédéraux concernés sont claires et opportunes. Pour l’essentiel, la collaboration entre les offices se déroule de manière factuelle et constructive, même si la loi leur confère des tâches différentes (ch. 5.1 et 6.1). En règle générale, les structures et les processus permettent à l’OFEV de prendre en considération de façon efficace les intérêts de la protection des eaux souterraines aux interfaces avec l’agriculture et l’aménagement du territoire (ch. 5.2 et 6.2). Toutefois, s’agissant de la politique en matière d’aménagement du territoire, on ne peut pas toujours garantir que l’OFEV soit impliqué suffisamment tôt lors de l’évaluation des plans sectoriels de la Confédération et que les aires de protection des eaux souterraines soient systématiquement délimitées dans les plans sectoriels (ch. 6.2).

Les succès du programme de protection des eaux ne sont pas garantis à long terme (ch. 5.4)

En règle générale, les projets du programme de protection des eaux menés aux interfaces entre la protection des eaux souterraines et l’agriculture contribuent à améliorer la qualité des eaux souterraines. Toutefois, le programme ne prévoit aucune incitation permettant d’assurer la qualité des eaux souterraines au-delà de la durée de vie des projets, alors qu’un tel mécanisme serait indispensable pour affirmer que le programme est opportun. En outre, l’utilisation relativement faible du programme restreint son efficacité (ch. 5.4).

Abstract (Italienisch)

La vigilanza della Confederazione sull’attuazione cantonale della pianificazione della protezione delle acque sotterranee è solo parzialmente appropriata. Sebbene la Confederazione fornisca un buon supporto per l'attuazione, vi sono carenze nel monitoraggio dello stato d’attuazione sul piano cantonale. La Confederazione non interviene quasi mai in caso di lacune d’attuazione. Nel complesso le interfacce tra la protezione delle acque sotterranee e l'agricoltura e la pianificazione territoriale a livello federale sono impostate in modo adeguato.

Nel gennaio 2020 le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’Amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione sulla qualità delle acque, chiedendo sin dall’inizio di concentrare lo studio sulla protezione delle acque sotterranee.

Nel maggio 2020, la sottocommissione DFI/DATEC della CdG del Consiglio Nazionale (CdG-N) ha specificato che il CPA è incaricato di esaminare la vigilanza federale sull’attuazione cantonale della pianificazione delle acque sotterranee e sulle interfacce della protezione delle acque sotterranee con la politica agricola e della pianificazione del territorio a livello federale.

A tal fine il CPA ha effettuato alcune analisi di documenti, circa 40 interviste e un sondaggio presso tutti gli uffici dell’ambiente cantonali. Inoltre ha commissionato una perizia giuridica per esaminare se le basi legali della vigilanza della Confederazione sono appropriate. Sulla base di queste indagini il CPA è giunto alle seguenti conclusioni principali.

Gli strumenti di vigilanza disponibili sul piano giuridico sono chiari, ma la loro portata limitata rende difficile una vigilanza efficace (cap. 3)

In linea di massima il diritto federale definisce chiaramente i compiti che i Cantoni devono svolgere nell'attuazione della pianificazione della protezione delle acque sotterranee (n. 3.1) e gli strumenti di cui dispone la Confederazione per vigilare sull'attuazione cantonale (n. 3.2). Tuttavia, la legge federale sulla pianificazione della protezione delle acque sotterranee non specifica le scadenze entro le quali i Cantoni devono completare i loro compiti esecutivi. Anche i rendiconti dei Cantoni all’indirizzo della Confederazione sono definiti in modo solo rudimentale. Infine la Confederazione non dispone di strumenti praticabili per l’imposizione di sanzioni nel caso in cui i Cantone dovessero non adempire per nulla oppure in modo non adeguato ai loro doveri. In questo contesto la Confederazione incontra difficoltà nell’esercizio di una vigilanza efficace (n. 3.3).

L’aiuto all’attuazione è qualitativamente adeguato ma il relativo processo di aggiornamento è in ritardo (cap. 4)

L'Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) concentra la sua attività di vigilanza sulla pianificazione della protezione delle acque sotterranee nell’opera di sostegno offerta agli attori del processo di attuazione. Mantiene uno scambio regolare con i servizi cantonali di protezione delle acque. In caso di domande o dubbi sull'attuazione, i servizi cantonali e altri attori coinvolti possono contattare l'UFAM a bassa soglia. Le informazioni fornite dall'UFAM sono di buona qualità (n. 4.2). Gli attori del processo di esecuzione apprezzano la qualità e la rilevanza pratica dell'aiuto all'esecuzione, che l'UFAM allestisce coinvolgendo intensamente i Cantoni. L'UFAM è però notevolmente in ritardo per quanto riguarda i necessari supplementi e aggiornamenti degli aiuti all'attuazione (n. 4.1).

Nonostante la persistenza di lacune nell'attuazione, l'UFAM utilizza con molta cautela gli strumenti di vigilanza limitati di cui dispone (cap. 4)

L'UFAM utilizza assai poco gli strumenti di vigilanza relativamente limitati previsti dalla legge sulla pianificazione della protezione delle acque sotterranee. Malgrado il perfezionato monitoraggio dello stato dell'attuazione cantonale, negli ultimi anni, tale processo presenta ancora importanti lacune e può essere considerato solo parzialmente appropriato (n. 4.3). L'UFAM utilizza con ancora maggior cautela le possibilità di intervento di cui dispone in caso di lacune d’attuazione. Pur avendo da tempo rilevato che in molti Cantoni sussistono considerevoli deficit di attuazione, l’UFAM non è finora quasi mai intervenuto presso i Cantoni (n. 4.4). In definitiva, questo modo di procedere non garantisce che l'obiettivo della protezione delle acque sotterranee nella pianificazione, cioè assicurare acque sotterranee in quantità sufficiente e di buona qualità per l'uso attuale e futuro, possa essere raggiunto.

Le interfacce con l'agricoltura e la pianificazione del territorio a livello federale sono in gran parte strutturate in modo appropriato (cap. 5 e 6)

La ripartizione delle competenze alle interfacce tra gli uffici federali coinvolti è definita in modo chiaro e appropriato. La cooperazione tra gli uffici è essenzialmente oggettiva e costruttiva, anche se devono adempiere a diversi mandati legali (cfr. n. 5.1 e 6.1). Di norma le strutture e i processi permettono all'UFAM di integrare adeguatamente le esigenze relative alla protezione delle acque sotterranee nelle due interfacce (n. 5.2 e 6.2). All'interfaccia con la politica di pianificazione del territorio, tuttavia, non è sempre garantito che l'UFAM sia coinvolto già in fase iniziale nella valutazione dei piani settoriali della Confederazione e che le fasce di protezione delle acque sotterranee siano coerentemente indicate nei piani settoriali (n. 6.2).

I successi del programma di protezione delle acque non sono assicurati durevolmente (n. 5.4)

I progetti del programma di protezione delle acque all'interfaccia tra la protezione delle acque sotterranee e l'agricoltura contribuiscono generalmente a migliorare le condizioni delle acque sotterranee. Tuttavia il programma manca di incentivi per assicurare che la qualità delle acque sotterranee venga mantenuta anche dopo conclusione dei progetti, il che sarebbe centrale per l'appropriatezza dell'intero programma. Inoltre l'efficacia del programma è limitata dal fatto che i pertinenti attori ne fanno uso in modo relativamente limitato (n. 5.4).