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Forschungsstelle
PVK
Projektnummer
80
Projekttitel
Controlling von Offset-Geschäften

Texte zu diesem Projekt

 DeutschFranzösischItalienischEnglisch
Kurzbeschreibung
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Abstract
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Erfasste Texte


KategorieText
Kurzbeschreibung
(Deutsch)

Gegenstand: Wenn der Bund Rüstungsgüter im Ausland beschafft, muss sich der ausländische Lieferant üblicherweise zu Kompensationsgeschäften vom selben finanziellen Umfang mit der Schweizer Industrie verpflichten. Diese Offset-Geschäfte sollen die Wettbewerbsfähigkeit der sicherheitsrelevanten Schweizer Industrieunternehmen stärken. Zuständig für die Umsetzung der Offset-Geschäfte ist das Bundesamt für Rüstung (armasuisse), dem gemeinsam mit dem Offset-Büro Bern auch das Controlling dieser Geschäfte obliegt. Mit dem Controlling soll der Ablauf der Geschäfte nachverfolgt und sichergestellt werden, dass die gesetzten Ziele erreicht und die Vorgaben eingehalten werden.

Auftrag und Fragestellungen: Die GPK beauftragten die PVK am 28. Januar 2020 mit einer Evaluation des Controllings von Offset-Geschäften. Die zuständige Sub­kommission EDA/VBS der GPK-S beschloss am 25. Mai 2020, dass die Evaluation der PVK die folgenden Fragestellungen beantworten soll:

–         Bestehen für das Controlling der Offset-Geschäfte zweckmässige Ziele sowie ein geeigneter Rechtsrahmen?

–         Sind die Controllinginstrumente zweckmässig?

–         Sind die Organisation und die Durchführung des Controllings angemessen?

–         Ist die Berichterstattung von Armasuisse über die Offset-Geschäfte trans­parent?

Vorgehen: Zur Beantwortung dieser Fragen führt die PVK Dokumentenanalysen zum Rechtsrahmen, zu den Instrumenten, zur Umsetzung und zur Berichterstattung von Armasuisse durch. Zur Qualitätssicherung wurde ein Expertenmandat für die juristische Begleitung vergeben. Ausserdem werden ausführliche Gespräche geführt mit den zuständigen Personen in der Bundesverwaltung und dem Offset-Büro Bern, mit Vertreterinnen und Vertretern der Branchenverbände und Schweizer Industrie­unternehmen sowie mit Fachleuten.

Geplanter Abschluss: Der Bericht der PVK zuhanden der Subkommission EDA/VBS der GPK-S sollte im zweiten Quartal 2021 vorliegen.

Kurzbeschreibung
(Französisch)

Objet : dans le cadre d’acquisitions d’armements à l’étranger par la Confédération, le fournisseur étranger doit, normalement, s’engager à conclure avec l’industrie suisse des affaires compensatoires pour un volume équivalent. Ces affaires servent à renforcer la compétitivité des industries nationales importantes pour la sécurité. Les affaires compensatoires sont mises en œuvre par l’Office fédéral de l’armement (armasuisse), auquel incombe également leur controlling, en collaboration avec le Bureau des affaires compensatoires à Berne. Le controlling doit permettre le suivi du déroulement des travaux de façon à remplir les objectifs ainsi que les critères fixés.

Mandat et questions d’évaluation : le 28 janvier 2020, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation sur le controlling des affaires compensatoires. Le 25 mai 2020, la sous-commission DFAE/DDPS de la CdG-E, compétente en la matière, a décidé que l’évaluation du CPA devrait répondre aux questions suivantes :

–         Le controlling des affaires compensatoires repose-t-il sur des objectifs et un cadre normatif adéquats ?

–         Les instruments de controlling sont-ils appropriés ?

–         L’organisation et la mise en œuvre du controlling sont-elles adéquates ?

–         La manière dont Armasuisse rend compte des activités compensatoires est-elle suffisamment transparente ?

Procédure : pour répondre à ces questions, le CPA procède à une analyse des documents relatifs au cadre légal, aux instruments, à la mise en œuvre et aux informations publiées par Armasuisse. À des fins de contrôle de la qualité, un mandat de conseil en matière d’accompagnement juridique a été attribué. En outre, des entretiens détaillés sont menés avec les personnes compétentes de l’administration fédérale et du Bureau des affaires compensatoires à Berne, avec des représentants des associations professionnelles et des entreprises suisses ainsi qu’avec des spécialistes.

Fin prévue de l’évaluation : le CPA prévoit de présenter les résultats de son évaluation à la sous-commission DFAE/DDPS de la CdG-E au cours du deuxième trimestre 2021.

Kurzbeschreibung
(Italienisch)

Oggetto: di regola, quando la Confederazione acquista beni d’armamento all’estero il fornitore estero deve impegnarsi a concludere con le industrie svizzere affari di compensazione per un valore corrispondente. Questi affari di compensazione si prefiggono di rafforzare la competitività delle industrie svizzere che operano nel settore della sicurezza. L’Ufficio federale dell’armamento (armasuisse) si occupa dell’attuazione degli affari di compensazione e, in collaborazione con l’Ufficio offset, anche del relativo controlling che si prefigge, mediante monitoraggio degli affari, di assicurare il rispetto delle prescrizioni e il conseguimento dei relativi obiettivi.

Mandato e questioni trattate: il 28 gennaio 2020 le CdG hanno incaricato il CPA di effettuare una valutazione del controlling degli affari di compensazione. Il 25 maggio 2020 la competente sottocommissione DFAE/DDPS della CdG-S ha stabilito che la valutazione del CPA dovrà rispondere alle seguenti domande:

­  - Il controlling degli affari di compensazione si fonda su obiettivi e su un quadro giuridico appropriati?

­  - Gli strumenti utilizzati per il controlling sono appropriati?

­  - L’organizzazione e l’esecuzione del controlling sono appropriati?

­  - Armasuisse fornisce un rendiconto trasparente in merito agli affari di compensazione?

Procedura: per rispondere alle domande il CPA esegue un’analisi dei documenti relativi al quadro giuridico, degli strumenti utilizzati nonché delle modalità di attuazione e di rendiconto di armasuisse. Per assicurare la qualità del controllo è stato attribuito a un perito un mandato di accompagnamento per gli aspetti giuridici. Sono inoltre previsti colloqui approfonditi con i funzionari competenti dell’Amministrazione federale e dell’Ufficio offset, con i rappresentanti delle organizzazioni di categoria e delle industrie svizzere come pure con alcuni specialisti.

Conclusione prevista: il rapporto del CPA all’indirizzo della sottocommissione DFAE/DDPS della CdG-S dovrebbe essere concluso nel secondo trimestre del 2021.

Abstract
(Deutsch)

Das Controlling der Offset-Geschäfte ist nur teilweise zweckmässig, weil damit nicht überprüft werden kann, ob das Hauptziel der Offsets erreicht wird: die Stär­kung der Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Industrie, insbesondere der Unter­nehmen der sicherheitsrelevanten Technologie- und Industriebasis (STIB). Das Legalitätsprinzip wird hingegen eingehalten und bei der Transparenz wurden erhebliche Fortschritte erzielt.

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beauftragten die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2020 damit, das Con­trolling von Offset-Geschäften zu evaluieren.

Die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK des Ständerates (GPK-S) beschloss im Mai 2020, dass die Zweckmässigkeit des Rechtsrahmens und der Con­trollinginstrumente sowie die Organisation, Durchführung und Dokumentation des Controllings untersucht werden sollen.

Die PVK führte zu diesem Zweck rund 30 Interviews mit Personen aus der Bundes­verwaltung und der Industrie sowie mit Experten. Zudem nahm sie Dokumentenana­lysen vor und vergab ein externes juristisches Begleitmandat. Die Evaluation kommt zu den nachfolgenden Hauptergebnissen:

Die wenigen vorhandenen Rechtsvorgaben zu Offsets werden eingehalten, die Ziele sind jedoch nicht genügend klar

Der Rechtsrahmen für Offset-Geschäfte ist rudimentär. Für die Bundesverwaltung ist es dementsprechend nicht sehr schwierig, das Legalitätsprinzip einzuhalten (Ziff. 3.1). Die Weisungen der Bundesverwaltung sind kohärent (Ziff. 3.2), den Zielen der Offset-Geschäfte fehlt es jedoch an Klarheit (Ziff. 3.3) und auch die Zuständigkeiten für das Controlling sind nicht klar definiert (Ziff. 3.4).

Im Rahmen des Controllings wird nicht überprüft, ob das Hauptziel der Offset-Geschäfte erreicht wird

Obwohl die bestehenden Controllinginstrumente noch kaum digitalisiert sind, können mit ihnen grundsätzlich geeignete Daten zu den Offset-Geschäften gesammelt werden (Ziff. 4.1 und 4.2). In der Praxis bezieht sich das Controlling aber lediglich auf die operativen Ziele der Offset-Geschäfte. Nicht überprüft wird, ob das Hauptziel, die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Industrie, insbesondere der STIB-Unternehmen, erreicht wird (Ziff. 5.1 und 5.2). Im Weiteren ist nicht klar definiert, was genau zur STIB gehört. Dies ist zum Teil auf mangelnde interne Koordination im Bundesamt für Rüstung (Armasuisse) zurückzuführen (Ziff. 5.3).

Die Unabhängigkeit des Controllings ist fraglich und die Aufsicht schwach

Das Controlling der Offset-Geschäfte erfolgt durch Armasuisse in Zusammenarbeit mit dem Offset-Büro Bern (OBB). Letzteres wird von einem Zusammenschluss meh­rerer Branchenverbände betrieben (ASIPRO). Die Beteiligung des Privatsektors am Controlling wirft Fragen in Bezug auf die Unabhängigkeit des Controllingprozesses auf. Zudem ist die Aufsicht über die Offset-Geschäfte schwach (Ziff. 5.4).

Die beschränkten Personalressourcen erlauben nur ein begrenztes Controlling

Die Kompetenzen der Verantwortlichen für das Controlling der Offset-Geschäfte sind allgemein anerkannt. Die Personalressourcen, die für das Controlling eingesetzt wer­den, sind allerdings sehr bescheiden. Das Controlling verursacht deshalb geringe Kosten, ist dadurch aber auch sehr begrenzt, was Fragen im Hinblick auf umfangrei­che Rüstungsprogramme wie Air2030 aufwirft (Ziff. 5.5).

Die externe Transparenz wurde erhöht, die interne Dokumentation bleibt dagegen mangelhaft

Die Information der Öffentlichkeit, die hauptsächlich über die Webseite von Armasuisse erfolgt, wurde verbessert, was die Transparenz nach aussen deutlich erhöht hat (Ziff. 6.1). Die interne Dokumentation ist hingegen mangelhaft. Die Genehmigung der Geschäfte ist nur bedingt nachvollziehbar und wie die «Multiplika­toren» festgelegt werden, mit denen gewisse Offset-Geschäfte aufgewertet werden können, ist ungenügend dokumentiert (Ziff. 6.2).
Abstract
(Englisch)

The controlling of offset transactions is only appropriate to a degree, because it is not possible to check whether the main objective of the offsets is being achieved, namely boosting the competitiveness of Swiss industry, in particular that of companies in the security-related technology and industrial base (STIB). However, the legal requirements are respected and considerable progress has been made in terms of transparency.

In January 2020, the Control Committees of the Federal Assembly (CCs) commissioned the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to evaluate the controlling of offset transactions.

The responsible FDFA/DDPS sub-committee of the Council of States Control Committee (CC-S) decided in May 2020 that the appropriateness of the legal framework and of the controlling instruments, the organisation, implementation and documentation should be investigated.

For this purpose, the PCA conducted around 30 interviews with people from the Federal Administration and industry, and with various experts. It also carried out document analyses and sought external legal opinions. The evaluation led to the following key conclusions:

There is compliance with the few existing legal provisions on offsetting, but the objectives are not sufficiently clear

The legal framework for offset transactions is rudimentary. It is therefore not very difficult for the Federal Administration to comply with the law (Section 3.1). The Federal Administration guidelines are coherent (Section 3.2), but the objectives of the offset transactions lack clarity (Section 3.3) and the responsibilities for controlling are also not clearly defined (Section 3.4).

The controlling process does not involve checking whether the main objective of the offset transactions is actually achieved

Although there has as yet been minimal digitalisation of the existing controlling instruments, they can in principle be used to collect appropriate data on offset transactions (Sections 4.1 and 4.2). In practice, however, controlling only involves the operational objectives of offset transactions. There is no check on whether the main objective – boosting the competitiveness of Swiss industry, in particular STIB companies – is achieved (Sections 5.1 and 5.2). Furthermore, there is no clear definition of what STIB actually involves. This is partly due to a lack of internal coordination within the Federal Office for Defence Procurement (Armasuisse) (Section 5.3).

The independence of controlling is questionable and oversight is weak

Offset transactions are controlled by Armasuisse in cooperation with the Offset Büro Bern (OBB). The latter is operated by a group of industry associations (ASIPRO). The involvement of the private sector in controlling raises questions about the independence of the controlling process. Moreover, oversight of offset transactions is weak (Section 5.4).

Limited staff resources only allow for limited controlling

The persons responsible for controlling offset transactions are generally recognised as competent to do so. However, the human resources allocated to controlling are very modest. Controlling thus incurs low costs, but is also very limited for this reason, and this is a questionable situation when it comes to major armament programmes such as Air2030 (Section 5.5).

External transparency has been increased, but internal documentation remains inadequate

Information for the public, which is mainly provided via the Armasuisse website, has been improved, thereby significantly increasing external transparency (Section 6.1). Internal documentation, however, is inadequate. There is a lack of clarity about how transactions are approved and insufficient documentation on how the 'multipliers' with which certain offset transactions can be revalued are determined (Section 6.2).
Abstract
(Französisch)

Le controlling des affaires compensatoires n’est que partiellement opportun, car il ne permet pas de mesurer l’atteinte de leur objectif principal, soit le renforcement de la compétitivité de l’industrie nationale, notamment des entreprises de la base technologique et industrielle importante pour la sécurité (BTIS). Toutefois, le principe de légalité est respecté et de nets progrès ont été réalisés en matière de transparence.

En janvier 2020, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation du controlling des affaires compensatoires.

La sous-commission DFAE/DDPS de la CdG du Conseil des États (CdG-E), compétente en la matière, a décidé en mai 2020 que l’évaluation devait porter sur l’opportunité du cadre normatif et des instruments de controlling ainsi que sur la manière dont le controlling est organisé, mis en œuvre et documenté.

Pour ce faire, le CPA a réalisé une trentaine d’entretiens avec l’administration fédérale, l’industrie et des experts. Il a également procédé à des analyses documentaires et bénéficié d’un accompagnement juridique externe. L’évaluation parvient aux principaux résultats suivants :

Les quelques exigences légales relatives aux affaires compensatoires sont respectées, mais les objectifs manquent de clarté

Le cadre normatif des affaires compensatoires est très mince. L’administration fédérale rencontre donc peu de difficultés à respecter le principe de légalité (ch. 3.1). Les directives de l’administration fédérale sont cohérentes (ch. 3.2). Par contre, les objectifs des affaires compensatoires manquent de clarté (ch. 3.3) et les responsabilités en matière de controlling ne sont pas clairement définies (ch. 3.4).

L’atteinte de l’objectif principal des affaires compensatoires n’est pas vérifiée dans le cadre du controlling

Bien que très peu numérisés, les instruments utilisés dans le cadre du controlling permettent de collecter des données globalement adéquates sur les affaires compensatoires (ch. 4.1 et 4.2). En pratique, le controlling ne porte en revanche que sur les objectifs opérationnels des affaires compensatoires. L’atteinte de l’objectif principal, soit le renforcement de la compétitivité de l’industrie nationale, notamment des entreprises de la BTIS, n’est donc pas évaluée (ch. 5.1 et 5.2). Par ailleurs, la définition de la BTIS est peu claire, en partie par manque de coordination interne au sein de l’Office fédéral de l’armement (Armasuisse) (ch. 5.3).

L’indépendance du controlling est discutable et la surveillance est faible

Le controlling des affaires compensatoires est mis en œuvre par Armasuisse en collaboration avec le Bureau des affaires compensatoires à Berne (OBB). Ce dernier est exploité par une association regroupant plusieurs faîtières industrielles (ASIPRO). L’implication du secteur privé suscite des interrogations quant à l’indépendance des procédures de controlling. Par ailleurs, la surveillance des affaires compensatoires est faible (ch. 5.4).

La faible dotation en personnel ne permet qu’un controlling limité

Les responsables du controlling des affaires compensatoires disposent de compétences qui sont largement reconnues. Cependant, la dotation en personnel pour cette tâche est très modeste. Le controlling est donc peu coûteux, mais aussi limité, ce qui peut être remis en question dans la perspective de programmes volumineux comme Air2030 (ch. 5.5).

La transparence envers l’extérieur s’est améliorée, mais la documentation interne reste lacunaire

Il y a désormais plus d’informations accessibles au public, notamment sur le site Internet d’Armasuisse, ce qui améliore nettement la transparence des affaires compensatoires envers l’extérieur (ch. 6.1). En revanche, la documentation interne est lacunaire. Les décisions relatives à l’approbation des affaires compensatoires ne sont que partiellement compréhensibles et la manière dont sont déterminés les « multiplicateurs », avec lesquels certaines affaires compensatoires peuvent être valorisées, est insuffisamment documentée (ch. 6.2).

Abstract
(Italienisch)

Il controllo delle transazioni di compensazione risulta solo parzialmente adeguato poiché non consente di verificare se l'obiettivo principale delle compensazioni venga conseguito, ossia il rafforzamento della competitività dell'industria svizzera e in particolare delle aziende della base tecnologica e industriale rilevante in materia di sicurezza (STIB). Il principio di legalità è invece rispettato e sono stati fatti notevoli progressi in termini di trasparenza.

Nel gennaio del 2020 le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell'Amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione in merito al controllo gestionale degli affari di compensazione.

Nel maggio del 2020 la competente commissione DFAE/DDPS della CdG del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha deciso di procedere a una valutazione incentrata sull’adeguatezza del quadro legale e degli strumenti del controllo gestionale nonché sull'organizzazione, l'attuazione e la documentazione di tale controllo.

A tale scopo il CPA ha condotto una trentina di interviste all’interno dell'Amministrazione federale, con rappresentanti dell'industria e con alcuni periti. Inoltre ha condotto un'analisi di documenti e ha commissionato un mandato di supporto giuridico esterno. La valutazione è sfociata nelle seguenti conclusioni principali:

I pochi requisiti legali esistenti in materia di affari di compensazione sono rispettati, ma gli obiettivi non sono sufficientemente chiari.

Il quadro legale per le transazioni offset è rudimentale. Di conseguenza l'Amministrazione federale riesce a rispettare il principio di legalità senza particolari difficoltà (capitolo 3.1). Le direttive dell'Amministrazione federale sono coerenti (capitolo 3.2), ma gli obiettivi concernenti gli affari di compensazione mancano di chiarezza (capitolo 3.3) e anche le responsabilità in materia di controllo gestionale non sono chiaramente definite (capitolo 3.4).

Nell'ambito del controllo gestionale non si verifica se l'obiettivo principale degli affari di compensazione sia stato raggiunto

Sebbene gli strumenti in uso per il controllo gestionale non siano ancora digitalizzati, in linea di principio consentono di raccogliere dati adeguati sulle transazioni di compensazione (numeri 4.1 e 4.2). In pratica però il controllo gestionale si riferisce solo agli obiettivi operativi relativi agli affari di compensazione. Non si procede invece a verificare se l'obiettivo principale, cioè il rafforzamento della competitività dell'industria svizzera e in particolare delle aziende STIB, sia stato conseguito (numeri 5.1 e 5.2). Inoltre non è chiaramente definito in cosa consista effettivamente la STIB. Ciò è dovuto in parte alla mancanza di coordinamento all’interno dell'Ufficio federale dell’armamento (Armasuisse) (capitolo 5.3).

L'indipendenza del controllo gestionale è discutibile e l’attività di vigilanza è limitata

Il controllo gestionale degli affari di compensazione viene effettuato da Armasuisse in collaborazione con l'Ufficio offset di Berna (UOB). Quest'ultimo è gestito da una federazione che riunisce varie associazioni industriali (ASIPRO). Il coinvolgimento del settore privato nel controllo solleva interrogativi in merito all'indipendenza di tale processo. Inoltre, la vigilanza sulle transazioni di compensazione è limitata (capitolo 5.4).

Le scarse risorse di personale permettono solo un controllo limitato

Le competenze dei responsabili del controllo relativo agli affari di compensazione sono generalmente riconosciute. Tuttavia, le risorse di personale usate per il controllo sono assai modeste. Il controllo è quindi poco costoso ma è anche molto limitato, il che solleva interrogativi in vista dei programmi di armamento di grande entità come Air2030 (capitolo 5.5).

La trasparenza esterna è stata rafforzata, ma la documentazione interna rimane carente

Le informazioni al pubblico fornite principalmente attraverso il sito web di Armasuisse sono state migliorate. Ciò ha nettamente rafforzato la trasparenza esterna (capitolo 6.1). La documentazione interna è invece carente. Il processo che conduce all'approvazione di singoli affari di compensazione è presentato in modo solo parzialmente comprensibile e le modalità in base a cui sono determinati i «moltiplicatori» che potenziano gli effetti di una parte degli affari di compensazione non sono sufficientemente documentate (capitolo 6.2).