Evaluation der Ressourcenprogramme und -effizienzbeiträge in der Landwirtschaft

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 19337

Schlüsselwörter (Deutsch)

Ressourcenprogramm, Ressourceneffizienzbeiträge, Landwirtschaft, Subventionen, Finanzhilfen, Ökologie

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Wirksamkeit der Beiträge zur nachhaltigen Nutzung der natürlichen Ressource Boden in der Landwirtschaft (Wasser, Luft, Biodiversität oder Energie). Optimierung des Hilfsstoffeinsatzes, Schutz der biologischen Vielfalt. Verbesserung der Effizienz beim Einsatz von Produktionsmitteln (Reduktion von Pflanzenschutzmitteln, Ammoniak usw.). Wahl der geförderten Projekte. Koordination mit anderen Bundesmitteln oder kantonalen Beiträgen. Aufsicht. Messung der Zielerreichung. Nachhaltigkeit nach Ende der Unterstützung. Der genaue Fokus wird im Rahmen einer Prüfungsvorbereitung definiert werden.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Das Ressourcenprogramm (RP) ist ein Innovationsprogramm der Landwirtschaft gemäss Art. 77a und b LwG. Im Vordergrund steht die Unterstützung von Massnahmen, die nachweislich wirksam sind und deren Erprobung in einer Region oder Branche einen Erkenntnisgewinn über die Projektregion respektive -branche hinaus hat. Mit Ressourceneffizienzbeiträgen (REB) im Rahmen der landwirtschaftlichen Direktzahlungen gemäss Art. 76 LwG werden seit 2014 auf vier bzw. sechs Jahre befristet Techniken oder betrieblichen Verfahren gefördert, die einen Beitrag zur effizienteren oder nachhaltigeren Nutzung der Ressourcen (Boden, Wasser, Luft) und der Produktionsmittel leisten. Die Massnahmen müssen praxistauglich und umsetzbar sein.

Gesetzliche Grundlage der Wirksamkeitsüberprüfung (Deutsch)

Finanzkontrollgesetz (FKG)

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Ressourcenprojekte von allen Beteiligten geschätzt und trotz Mängel wirksam

Sämtliche Beteiligte zeichnen im Grundsatz ein positives Bild von der Konzeption des Ressourcenprogramms. Die Landwirte nutzen die Möglichkeit, neue nachhaltige Produktionstechniken auf dem eigenen Betrieb bei kleinem finanziellem Risiko zu testen und dabei fachlich kompetent und unabhängig von möglichen Einzelinteressen im Agrarsektor beraten und unterstützt zu werden. Die RP führen bei den Trägerschaften zu grossem personellen, administrativen und finanziellen Aufwand. Dies erfordert ressourcenstarke Projektträger und erklärt die hohe Beteiligung kantonaler Landwirtschaftsämter.

Als Mangel wertet die EFK etwa, dass in der Anfangsphase, insbesondere bei den Massnahmen zur Verminderung der Ammoniakemissionen, über ein Dutzend praktisch identische Anträge als RP bewilligt wurden, ohne dabei die gemäss Konzeption geforderte Innovation zu verlangen. Diese fast flächendeckende Förderung durch viele regionale RP hat sich aber letztlich positiv ausgewirkt und massgeblich dazu beigetragen, dass bereits 2015 über ein Drittel der betroffenen Betriebe emissionsmindernde Ausbringverfahren anwendete.

Ressourceneffizienzbeiträge für emissionsmindernde Ausbringverfahren erzielen kaum Mehrwert

Bei den REB fällt generell die fehlende Wirkungsorientierung auf. Dies gilt für die schonende Bodenbearbeitung, vor allem aber für emissionsmindernde Ausbringverfahren.

Aufgrund der hohen Nutztierdichte emittiert die Schweiz im europäischen Vergleich am zweitmeisten Ammoniak auf ihrer landwirtschaftlichen Nutzfläche. Vor diesem Hintergrund wurde in den Umweltzielen Landwirtschaft von 2008 ein Richtwert von jährlich maximal 25 000 Tonnen formuliert. Die REB werden zusammen mit dem Ressourcenprogramm als einzige Instrumente konkret benannt, um die Emissionen auf dieses Niveau zu senken. In der Konzeption der REB fehlt jedoch ein messbares Beitragsziel zum Ende der Laufzeit. Aufgrund eigener Berechnungen schätzt die EFK das Verminderungspotenzial emissionsmindernder Ausbringverfahren gemessen an den gesamten Ammoniakemissionen aus der Tierhaltung auf gut 10 %. Um den Richtwert zu erreichen, sind rund 40 % nötig.

Stagnierende Bezügerquoten und Hinweise auf Mitnahmeeffekte deuten zudem darauf hin, dass nach der bereits fast flächendeckenden Förderung im Rahmen des Ressourcenprogramms die REB kaum Mehrwert erzielten. Angesichts der beschränkten Verminderungswirkung, fehlender Zielwerte und unklarer Abstimmung mit dem Ressourcenprogramm erachtet die EFK die REB für emissionsmindernde Ausbringverfahren als wenig effizient.

Im Rahmen der neuen Agrarpolitik und mit entsprechender Änderung der Luftreinhalteverordnung sieht der Bundesrat ab 2022 eine Überführung der REB in ein Obligatorium für die Anwendung emissionsmindernder Ausbringverfahren vor, wogegen sich parlamentarischer Widerstand abzeichnet.

Die EFK empfiehlt dem BLW, die Verminderung der Ammoniakemissionen mit Massnahmen, die über die Anwendung emissionsmindernder Ausbringverfahren hinausgehen, voranzutreiben. Dazu sind ein zielgerichteter und terminierter Reduktionspfad festzulegen und für den Fall der Nichterreichung weitere Massnahmen vorzusehen.

Generell empfiehlt die EFK dem BLW, mit einer Analyse aufzuzeigen, bei welchen REB oder Folgeprogrammen gemäss AP22+ die Effizienz der Subvention durch Einführung klar benannter und messbarer Ziele auf Umsetzungs- und Wirkungsebene verbessert werden kann.

Mögliche Wirkungsverluste bei Ressourceneffizienzbeiträgen für schonende Bodenbearbeitung

Bei der Anwendung der mit REB geförderten Massnahmen werden die Landwirte mit Zielkonflikten konfrontiert, so auch im Bereich der Bodenfruchtbarkeit. Zur Eindämmung möglicher Ertragseinbussen werden bei Anwendung pflugloser Techniken vermehrt Herbizide eingesetzt. Ausserdem erzielt die schonende Bodenbearbeitung dann die grösste Wirkung, wenn sie während mehrerer Jahre kontinuierlich angewandt wird. Die EFK stellt nebst einer stetigen Zunahme der Anwendung fest, dass rund die Hälfte der betroffenen Landwirte die entsprechenden REB nicht kontinuierlich bezieht, sondern aufgrund der aktuellen betrieblichen Situation oder meteorologischer Bedingungen von Jahr zu Jahr neu entscheidet.

Aus Sicht der EFK besteht das Risiko eines Wirkungsverlusts der Subvention. Sie empfiehlt dem BLW zu prüfen, ob zusätzliche Massnahmen erforderlich sind, die eine dauerhafte Anwendung der schonenden Bodenbearbeitung begünstigen.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

Resource projects appreciated by all stakeholders and effective despite shortcomings

In principle, all stakeholders have a positive view of the resource programme concept. Farmers take advantage of the opportunity to test new sustainable production techniques on their own farms with minimal financial risk. They also receive expert advice and support that are independent of possible individual interests in the agricultural sector. RPs entail a great deal of time and effort on the sponsors' part in terms of personnel, administration and finances. This requires project managers with considerable resources and explains the high level of participation by cantonal agricultural offices.

One shortcoming identified by the SFAO, for example, is that in the initial phase, specifically in the case of measures to reduce ammonia emissions, more than a dozen practically identical applications were approved as RPs without requiring the innovation called for by the concept. However, this almost blanket support through many regional RPs has ultimately had a positive effect and contributed significantly to the fact that more than a third of the farms concerned used emission-reducing spreading techniques already in 2015.

Resource efficiency contributions for emission-reducing spreading techniques achieve hardly any added value

The resource efficiency contributions' lack of focus on impact is generally noticeable. This applies to soil conservation practices, but especially to emission-reducing spreading techniques.

Due to its high livestock density, Switzerland emits the second-highest amount of ammonia on its agricultural land when compared with other European countries. Against this backdrop, a guideline value of a maximum of 25,000 tonnes per year was set in the 2008 environmental targets for agriculture. The resource efficiency contributions, together with the resource programme, are the only instruments specifically named to reduce emissions to this level. However, the resource efficiency contribution concept lacks a measurable contribution target at the end of its term. Based on its own calculations, the SFAO estimated the reduction potential of emission-reducing spreading techniques to be just over 10% of total ammonia emissions from livestock farming. Around 40% is needed to reach the guideline value.

Stagnating user rates and indications of deadweight losses also suggest that, after almost blanket support under the resource programme, the resource efficiency contributions achieved hardly no added value. In view of the limited reduction effect, lack of target values and unclear coordination with the resource programme, the SFAO considered the resource efficiency contributions for emission-reducing spreading techniques to be inefficient.

As part of the new agricultural policy and with the corresponding amendment to the Air Pollution Control Ordinance, the Federal Council plans to make the resource efficiency contributions compulsory for the use of emission-reducing spreading techniques from 2022, although parliamentary opposition to this is emerging.

The SFAO recommends that the FOAG promote the reduction of ammonia emissions with measures that go beyond the use of emission-reducing spreading techniques. To this end, a targeted reduction path with a timeline must be defined and further measures must be envisaged in the event of non-achievement.

In general, the SFAO recommends that the FOAG carry out an analysis to identify in which resource efficiency contributions or follow-up programmes, according to AP22+, the efficiency of the subsidy can be improved by introducing clearly defined and measurable targets at the implementation and impact levels.

Potential loss of impact with resource efficiency contributions for soil conservation practices

When applying the measures supported by the resource efficiency contributions, farmers are confronted with conflicting aims in the area of soil fertility, for example. In order to limit possible yield losses, herbicides are increasingly used when no-till methods are applied. In addition, soil conservation practices are most effective when they are applied continuously over a period of several years. In addition to a steady increase in use, the SFAO found that around half of the farmers concerned do not claim the corresponding resource efficiency contributions on a permanent basis, but rather make a new decision each year based on their current operational situation or meteorological conditions.

In the SFAO's view, there is a risk of the subsidy losing its effectiveness. The SFAO recommends that the FOAG examine whether additional measures are required to promote the permanent use of soil conservation practices.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

Toutes les parties prenantes apprécient les projets de ressources, qui sont efficaces malgré quelques défauts

Toutes les parties prenantes brossent un tableau globalement positif de la conception du programme Ressources. Les agriculteurs profitent de l’opportunité d’expérimenter de nouvelles techniques de production durables sur leur propre exploitation, avec un faible risque financier, tout en bénéficiant de conseils et du soutien d’experts compétents et indépendants de potentiels intérêts particuliers dans le secteur agricole. Pour les entités responsables, les PR s’accompagnent de charges de personnel ainsi que de coûts administratifs et financiers importants. Cela exige des entités responsables de projets avec des ressources importantes et explique la forte participation des services cantonaux de l’agriculture.

Au rang des défauts, le CDF considère qu’au cours de la phase initiale, notamment en ce qui concerne les mesures de réduction des émissions d’ammoniac, plus d’une douzaine de demandes pratiquement identiques ont été approuvées en tant que PR, sans exiger l’innovation requise par la conception du programme. Finalement, le déploiement de ces mesures d’encouragement sur la quasi-totalité du territoire a cependant eu des effets positifs et a fortement contribué au fait que, dès 2015, plus d’un tiers des exploitations concernées appliquaient des techniques d’épandage diminuant les émissions polluantes.

Les contributions à l’efficience des ressources pour les techniques d’épandage diminuant les émissions polluantes n’apportent guère de plus-value

Les CER font généralement preuve d’un manque d’orientation sur les résultats. Ce constat est valable pour les techniques culturales préservant le sol, mais aussi et surtout pour les techniques d’épandage diminuant les émissions polluantes.

En raison de la forte densité de bétail, la Suisse est, en comparaison européenne, le deuxième pays émettant le plus d’ammoniac sur sa surface agricole. Dans ce contexte, un plafond de 25 000 tonnes par an a été inscrit dans les objectifs environnementaux pour l’agriculture de 2008. Conjointement avec le programme Ressources, les CER sont le seul outil cité concrètement pour ramener les émissions à ce niveau. Dans la conception des CER, il manque toutefois un objectif de contribution mesurable à la fin de la durée. D’après ses propres calculs, le CDF évalue à un peu plus de 10 % le potentiel de réduction lié aux techniques d’épandage diminuant les émissions polluantes par rapport aux émissions totales d’ammoniac dans l’élevage. Pour atteindre le but fixé, environ 40 % sont nécessaires.

En outre, la stagnation des taux de bénéficiaires et les indices d’effets d’aubaine indiquent que les CER n’ont pas apporté de plus-value après le déploiement de mesures d’encouragement sur la quasi-totalité du territoire dans le cadre du programme Ressources. Compte tenu de l’impact limité en matière de réduction d’émissions, du manque d’objectifs et de clarté de la coordination avec le programme Ressources, le CDF estime que les CER versées pour les techniques d’épandage diminuant les émissions polluantes sont inefficaces.

Dans le cadre de la nouvelle politique agricole et en modifiant l’ordonnance sur la protection de l’air en conséquence, le Conseil fédéral prévoit, à compter de 2022, de remplacer les CER par une obligation d’appliquer des techniques d’épandage réduisant les émissions – un dessein qui suscite une opposition parlementaire croissante.

Le CDF recommande à l’OFAG de continuer de promouvoir la réduction des émissions d’ammoniac par des mesures allant au-delà de l’application de techniques d’épandage réduisant les émissions. Pour ce faire, il convient de définir une feuille de route, avec des objectifs et un calendrier, et de prévoir des mesures supplémentaires pour le cas où les objectifs ne seraient pas atteints.

De manière générale, le CDF conseille à l’OFAG de procéder à une analyse afin de déterminer les CER ou programmes de suivi prévus par la PA22+ pour lesquels il est possible d’améliorer l’efficacité de la subvention par l’instauration d’objectifs clairement définis et mesurables au niveau de la mise en œuvre et de l’impact.

Possibles pertes d’efficacité dans le domaine des contributions à l’efficience des ressources pour les techniques culturales préservant le sol

Dans l’application des mesures encouragées par les CER, les agriculteurs sont confrontés à des conflits d’objectifs, par exemple dans le domaine de la fertilité du sol. Pour limiter les risques de perte de rendement, les herbicides sont de plus en plus utilisés lors de l’application de techniques sans labour. De plus, les techniques culturales préservant le sol ont une efficacité maximale lorsqu’elles sont employées en continu pendant plusieurs années. Or, parallèlement à une application accrue de ces techniques, le CDF constate qu’environ la moitié des agriculteurs concernés ne perçoivent pas les CER correspondantes en continu, mais qu’ils décident d’année en année, en fonction de la situation du moment de leur exploitation ou des conditions météorologiques.

Le CDF y voit un risque de perte d’efficacité de la subvention. Il conseille à l’OFAG d’examiner si des mesures supplémentaires sont nécessaires pour favoriser une application durable des techniques culturales préservant le sol.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

I progetti sulle risorse sono apprezzati da tutte le parti interessate e sono efficaci malgrado alcune lacune

In linea di massima, tutte le parti interessate vedono di buon occhio il principio del programma sulle risorse. Gli agricoltori colgono l’occasione per testare nuove tecniche di produzione sostenibile nelle loro aziende a basso rischio finanziario e ricevere consulenza e assistenza da parte di specialisti indipendenti da eventuali interessi individuali nel settore agricolo. Per gli enti responsabili i PR comportano un considerevole dispendio di risorse umane, amministrative e finanziarie. Ciò richiede enti promotori finanziariamente forti e spiega l’elevata partecipazione degli uffici agricoli cantonali.

Il CDF considera una lacuna ad esempio il fatto che nella fase iniziale, in particolare per quanto riguarda le misure di riduzione delle emissioni di ammoniaca, oltre una dozzina di domande praticamente identiche siano state approvate come PR senza pretendere il carattere innovativo richiesto dalla concezione del programma. Tuttavia, la promozione condotta su quasi tutto il territorio attraverso molti PR regionali ha avuto ripercussioni positive e contribuito in modo significativo al fatto che già nel 2015 più di un terzo delle aziende interessate utilizzava procedimenti di spandimento a basse emissioni.

I contributi per l’efficienza delle risorse versati per i procedimenti di spandimento a basse emissioni sono poco vantaggiosi

In generale, la mancanza di orientamento all’efficacia nei CER è palese. Ciò vale per la lavorazione rispettosa del suolo, ma soprattutto per i procedimenti di spandimento a basse emissioni.

A causa dell’alta densità di animali da reddito sul suo territorio, la Svizzera è il secondo Paese in Europa per quantità di emissioni di ammoniaca sui propri terreni agricoli. Per questo motivo, negli obiettivi ambientali per l’agricoltura del 2008 è stato fissato un tetto massimo di 25 000 tonnellate all’anno. Congiuntamente al programma sulle risorse, i CER sono l’unico strumento menzionato esplicitamente per ridurre le emissioni a questo livello. Tuttavia, nella concezione dei CER manca un obiettivo di contributo misurabile alla fine della durata. Il CDF stima il potenziale di riduzione dei procedimenti di spandimento a basse emissioni a circa il 10 per cento rispetto alle emissioni totali di ammoniaca nell’allevamento. Per raggiungere l’obiettivo fissato, si calcola che sarebbe necessario circa il 40 per cento.

La stagnazione della percentuale di beneficiari e gli indicatori relativi agli effetti di trascinamento rivelano inoltre che, dopo le misure di promozione già estese a quasi tutto il territorio nel quadro del programma sulle risorse, i CER non hanno apportato alcun valore aggiunto. In considerazione dell’effetto limitato dei CER in materia di riduzione delle di emissioni, della mancanza di obiettivi e del coordinamento poco chiaro con il programma sulle risorse, il CDF considera poco efficaci i CER versati per i metodi di spandimento che riducono le emissioni.

Nell’ambito della nuova politica agricola e con la corrispondente modifica dell’ordinanza contro l’inquinamento atmosferico, il Consiglio federale prevede di sostituire i CER con un obbligo di applicare i metodi di spandimento che riducono le emissioni a partire dal 2022, progetto che probabilmente sarà osteggiato in Parlamento.

Il CDF raccomanda all’UFAG di portare avanti la riduzione delle emissioni di ammoniaca con misure che vadano oltre l’impiego di metodi di spandimento che riducono le emissioni. A tal fine, è opportuno definito un percorso di riduzione mirato e programmato e devono essere previste ulteriori misure in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi.

In generale, il CDF raccomanda all’UFAG di effettuare un’analisi per individuare i CER e i programmi di monitoraggio previsti dalla PA22+ per i quali è possibile migliorare l’efficienza del sussidio attraverso l’introduzione di obiettivi chiaramente definiti e misurabili a livello di attuazione e di impatto.

Possibile perdita di efficacia dei contributi per l’efficienza delle risorse per la lavorazione rispettosa del suolo

Nel quadro dell’applicazione delle misure promosse dai CER, gli agricoltori sono confrontati a conflitti di obiettivi, anche nel campo della fertilità del suolo. Per limitare possibili perdite di guadagno, gli erbicidi sono sempre più utilizzati quando si applicano le tecniche senza aratura. Inoltre, la lavorazione rispettosa del suolo raggiunge la massima efficacia quando viene applicata in modo continuo per diversi anni. Oltre a un aumento costante dell’applicazione di questi metodi, il CDF constata che circa la metà degli agricoltori interessati non chiede i corrispondenti CER in modo continuo, ma piuttosto valuta la questione di anno in anno sulla base della situazione aziendale o delle condizioni meteorologiche.

Secondo il CDF vi è il rischio che il sussidio perda efficacia e raccomanda all’UFAG di esaminare la necessità di misure supplementari che favoriscano l’applicazione durevole della lavorazione rispettosa del suolo.