Prüfung von Projekten des Programms Agglomerationsverkehr sowie des Strategischen Entwicklungsprogramms Bahninfrastruktur und Nationalstrassen

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 20393

Schlüsselwörter (Deutsch)

Agglomerationsverkehr, Bahninfrastruktur, Nationalstrassen

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Die Eidgenössische Finanzkontrolle möchte mit dieser Prüfung Erkenntnisse über die Wirksamkeit umgesetzter Massnahmen gewinnen. Dies soll als Grundlage zur Verbesserung des Programms Agglomerationsverkehr dienen. Die Vorbereitungsarbeiten haben gezeigt, dass Massnahmen der 1. und 2. Generation geprüft werden können. Dabei geht es darum, mit einer «Stiefelprüfung» in den Agglomerationen vor Ort herauszufinden, ob die umgesetzten Massnahmen die intendierte Wirkung erreicht haben.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Mit dem Programm Agglomerationsverkehr beteiligt sich der Bund seit 2009 finanziell an Verkehrsprojekten von Städten und Agglomerationen. Von Bundesbeiträgen profitieren Agglomerationen, die mit ihren Agglomerationsprogrammen die Verkehr- und Siedlungsentwicklung wirkungsvoll aufeinander abstimmen. Die Agglomerationsprogramme sind somit ein wichtiger Pfeiler der Agglomerationspolitik des Bundes und der nachhaltigen Raumentwicklung der Schweiz.

Gesetzliche Grundlage der Wirksamkeitsüberprüfung (Deutsch)

Finanzkontrollgesetz (FKG, SR 614.0)

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Im Rahmen des Programms Agglomerationsverkehr (PAV) beteiligt sich der Bund finanziell an Verkehrsprojekten von Städten und Agglomerationen. Von Bundesbeiträgen profitieren Letztere, die mit ihren Programmen die Verkehrs- und die Siedlungsentwicklung wirkungsvoll aufeinander abstimmen. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat die Federführung beim PAV, das eine Verbundaufgabe zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden darstellt.

Mit dem PAV stellt der Bund seit 2009 jährlich zwischen 270 und 360 Millionen Franken zur Mitfinanzierung der Verkehrsinfrastrukturen in Städten und Agglomerationen zur Verfügung. Davon wurden insgesamt 5,8 Milliarden Franken zur Mitfinanzierung von Massnahmen der Agglomerationsprogramme der ersten und zweiten Finanzierungsperiode (Generation) sowie die dringenden Projekte mittels Bundesbeschlüssen freigegeben. Die Subvention ist gesetzlich gut verankert und die Ziele und Rahmenbedingungen werden von den Beteiligten weitestgehend akzeptiert.

Die Evaluation geht der Frage nach, ob die Verkehrsinfrastrukturmassnahmen der Agglomerationsprogramme die beabsichtigten Wirkungen erzeugen. Die Analyse zeigt, dass die Programme neben der Quantität (Anzahl umgesetzter baulichen Massnahmen) die Qualität der Wirkung dieser Massnahmen noch stärker in den Mittelpunkt stellen muss.

Gesamtheitliche Betrachtung beeinflusst die Zusammenarbeit der Institutionen positiv

Die Agglomerationsprogramme fördern die gemeindeübergreifende Planung von Verkehrs- und Siedlungsentwicklung und haben zur Bildung von interdisziplinären Strukturen über alle Staatsebenen hinweg geführt. Besonders die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden einer Agglomeration stellte für eine Bundessubvention ein Novum dar. Durch die Vernetzung der Institutionen einer Agglomeration verbessert sich die Qualität der Verkehrsplanung. Vereinbarungen zwischen Bund und Trägerschaften führen dazu, dass die baulichen Massnahmen verbindlich umgesetzt werden. Da viele Agglomerationen bei der Umsetzung der Massnahmen zeitlich in Verzug geraten sind, hat der Bund beim Verfahren zusätzliche Fristen eingeführt.

Zielkonflikte, die sich aus der Überschneidung von Agglomerationsprogrammen und nationalen Verkehrsinfrastrukturen (z. B. Nationalstrassen) ergeben, will das ARE in Zukunft mit dem Sachplan Verkehr frühzeitig erkennen. Inwieweit dieses Instrument den erwarteten Nutzen stiftet und somit Doppelspurigkeiten verhindert, wird sich erst im Rahmen der kommenden 4. Generation (ab 2024) zeigen.

Die Agglomerationen sollen ihre jeweiligen Kernprobleme klarer aufzeigen

Viele Agglomerationsprogramme sind ohne erkennbaren Schwerpunkt. Viele Trägerschaften haben in ihrem Verkehrssystem kein Kernproblem definiert, das mit Infrastrukturmassnahmen gelöst werden soll. Dies führt zu Agglomerationsprogrammen, welche ein Sammelsurium von Massnahmen darstellt, ohne eine übergeordnete Wirkung anzustreben. Die meisten Agglomerationen überarbeiten ihre Programme im Vierjahresrhythmus. Dadurch erhöht sich der Fokus auf die Massnahmenumsetzung und trübt den Blick auf deren Wirkung. Diese Faktoren erhöhen das Risiko, dass der Bund seine finanziellen Mittel nach dem Giesskannenprinzip verteilt.

Die erwartete Wirkung der Agglomerationsprogramme wird zu optimistisch eingeschätzt

Der Beitragssatz des Bundes beträgt zwischen 30 und 50 Prozent der Erstellungskosten. Je höher die Wirkung des Agglomerationsprogramms eingeschätzt wird, desto grösser ist die finanzielle Unterstützung des Bundes. Die Akteure der Agglomerationsprogramme gehen davon aus, dass die Massnahmen die «auf dem Papier» vorgesehene Wirkung nach der Realisierung automatisch erzeugen. Der Bund überlässt es den Agglomerationen, den Wirkungsanspruch nach der Umsetzung der Massnahmen zu überprüfen oder nicht.

Der Bund hat die Agglomerationsprogramme der 1. und 2. Generation (ab 2010 bzw. 2014) durch den Infrastrukturfonds mitfinanziert. Die zeitliche Befristung des Fonds hat zum Prinzip «first come, first serve» geführt und eine Hektik mit nicht ausgereiften Projekten ausgelöst. Seit der Ablösung durch den Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrsfonds ist die finanzielle Beteiligung des Bundes dank zusätzlicher Einnahmequellen unbefristet sichergestellt. Dadurch haben sich die Agglomerationen für die Planung der Massnahmen ab der 3. Generation (ab 2019) mehr Zeit nehmen können, was die Projektreife der Massnahmen und die Agglomerationsprogramme als Ganzes verbessert hat.

Die Agglomerationsprogramme so weiterentwickeln, dass die effektive Wirkung nachweisbar ist

In den ausgewählten Programmen sind für die Kernmassnahmen Wirkungsziele definiert, die grundsätzlich auch messbar sind. In zwei von fünf durchgeführten Fallstudien haben die Agglomerationen die Wirkungen mit einem Monitoring- und Controllingsystem überprüft. Bei den Programmanträgen fehlt aber die klare Wirkungsorientierung mit Beitragsansprüchen für die Kernelemente einer Generation. Die EFK empfiehlt deshalb, für die Weiterentwicklung der Agglomerationsprogramme Wirkungsmodelle einzusetzen.

Die vom ARE für die Überprüfung der Wirkung des PAV vorgesehene Kontrolle ist noch zu unspezifisch und ein Teil der Evidenzen ist wenig belastbar. Dazu sind methodische Optimierungen notwendig. Es braucht diese vertieften Analysen, damit erkennbar wird, welche Massnahmen besser wirken und welche weniger.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

Within the framework of the urban transportation programme PAV, the Confederation contributes financially to transportation projects in towns, cities and conurbations. Conurbations whose programmes effectively align transportation with urban development receive federal subsidies. The Federal Office for Spatial Development (ARE) is the lead authority in the PAV, which is a joint task of the Confederation, cantons and communes.

Under the PAV, the Confederation has provided between CHF 270 million and CHF 360 million annually since 2009 to help fund transportation infrastructures in town, cities and conurbations. Of this, a total of CHF 5.8 billion has been released by federal decree to help fund measures in the 1st and 2nd periods (generations) of urban transportation programmes, as well as urgent projects. The subsidy is well anchored in law and the targets and framework conditions are generally accepted by those involved.

The evaluation looked at the question of whether the transportation infrastructure measures in urban transportation programmes are having the desired effect. The evaluation concluded that, in addition to quantity (number of implemented structural measures), programmes must also place greater emphasis on the quality of the impact of these measures.

Holistic view is having a positive effect on cooperation between institutions

The urban transportation programmes promote the planning of transportation and urban development across communes and have resulted in interdisciplinary structures being set up across all levels of government. In particular, the cooperation between the communes in a conurbation was an innovation in terms of federal subsidies. Networking the institutions in a conurbation improves the quality of transportation planning. Agreements between the Confederation and management organisations have led to the binding implementation of structural measures. As many conurbations have experienced delays in implementing the measures, the Confederation has introduced additional milestones into the project.

In future, the ARE wants to identify conflicting objectives arising out of the overlap between urban transportation programmes and national transportation infrastructures (e.g. motorways) at an early stage. The extent to which this instrument achieves the expected benefit and eliminates duplications in effort will become clear only during the forthcoming 4th generation (starting in 2024).

Conurbations should outline their core problems more clearly

Many urban transportation programmes do not have a discernible focal point. Many management organisations have not defined any core problem that the infrastructure measures are supposed to resolve. This results in urban transportation programmes with a host of measures but without an overarching intended impact. Most conurbations review their programmes every four years. As a result, the focus is more on the implementation of the measures and less on their impact. These factors increase the risk of the Confederation applying a scatter-gun approach when disbursing funds.

Expectations regarding the impact of urban transportation programmes are too optimistic

The Confederation contributes between 30% and 50% of production costs. The higher the estimated impact of the urban transportation programme, the greater the financial support from the Confederation. Those involved in urban transportation programmes assume that, once put into practice, the measures will automatically have the impact envisaged on paper. The Confederation leaves it up to the conurbations to check, or not, whether the implemented measures have had the desired effect.

The Confederation helped to fund the urban transportation programmes' 1st and 2nd generations (starting in 2010 and 2014) via the infrastructure fund. The temporary nature of the fund gave rise to a "first come, first served" culture and a rush to launch projects that were not fully mature. Since that fund was replaced by the motorway and urban transportation fund, the Confederation's financial contribution is permanently ensured thanks to additional income sources. This allowed the conurbations to take more time with planning the measures for the 3rd generation onwards (starting in 2019), which improved both the maturity of the project measures and the urban transportation programmes overall.

Urban transportation programmes should be developed further in order to ensure that the effective impact is verifiable

In the selected programmes, the impact objectives are defined for the core measures; these objectives are in principle also quantifiable. In two of the five case studies performed, the conurbations had a monitoring and control system for checking the impact of measures. However, as regards programme applications, there is a lack of clear impact focus with associated funding requirements for the key elements of a given generation. The SFAO therefore recommends that impact models be used to further develop the urban transportation programmes.

The monitoring envisaged by the ARE to check the impact of the PAV is still too imprecise and some of the evidence does not stand up to scrutiny. This requires methodical improvement. In-depth assessments are needed in order identify which measures are more effective, and which less.

Original text in German

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

Dans le cadre du programme en faveur du trafic d’agglomération (PTA), la Confédération participe au financement de projets de transports dans les villes et les agglomérations. Les contributions fédérales vont à des agglomérations dont les projets coordonnent efficacement le développement des transports et celui de l’urbanisation. L’Office fédéral du développement territorial (ARE) assure la direction du PTA, qui constitue une tâche commune de la Confédération, des cantons et des communes.

Dans le cadre du PTA, la Confédération met à disposition depuis 2009 entre 270 et 360 millions de francs pour le cofinancement des infrastructures de transport des villes et agglomérations. Au total, 5,8 milliards de francs ont été engagés au moyen d’arrêtés fédéraux pour cofinancer les mesures des projets d’agglomération de la première et de la deuxième période de financement (génération) ainsi que les projets urgents. La subvention est solidement ancrée dans la loi et les objectifs et les conditions-cadres sont largement acceptés par les parties prenantes.

L’évaluation vise à déterminer si les mesures relatives aux infrastructures de transport prévues par les PTA produisent les effets escomptés. L’analyse montre qu’en plus de la quantité (nombre de mesures de construction réalisées), les projets doivent mettre davantage l’accent sur la qualité de l’impact de ces mesures.

Une approche globale influence positivement la collaboration entre les institutions

Les projets d’agglomération encouragent une planification intercommunale du développement des transports et de l’urbanisation. Ils ont conduit à la formation de structures interdisciplinaires à tous les échelons étatiques. La collaboration entre les communes d’une agglomération constituait en particulier une première dans la pratique d’octroi des subventions fédérales. La mise en réseau des institutions d’une agglomération améliore la qualité de la planification des transports. Les conventions entre la Confédération et les organismes responsables confèrent un caractère contraignant à la mise en œuvre des mesures de construction. Comme de nombreuses agglomérations ont pris du retard dans la mise en œuvre des mesures, la Confédération a introduit des délais supplémentaires dans la procédure.

À l’avenir, l’ARE veut identifier à temps les conflits d’objectifs qui résultent du chevauchement des projets d’agglomération et d’infrastructures de transport nationales (par ex. routes nationales) grâce au Plan sectoriel des transports. Il faudra toutefois attendre les projets de la 4^e génération (dès 2024) pour voir dans quelle mesure cet instrument apporte les avantages escomptés et évite ainsi les doublons.

Les agglomérations doivent préciser plus clairement leurs problèmes majeurs respectifs

De nombreux projets d’agglomération sont dépourvus d’accent clairement identifiable. De nombreux organismes responsables n’ont pas défini de problème majeur dans leur système de transport à résoudre par des mesures infrastructurelles. Il en résulte des projets d’agglomération qui constituent un assemblage disparate de mesures sans effet global. La plupart des agglomérations révisent leurs projets tous les quatre ans. Cette situation les amène à se concentrer sur la mise en œuvre des mesures et à perdre de vue les effets visés. De tels facteurs augmentent le risque pour la Confédération d’allouer ses moyens financiers selon le principe de l’arrosoir.

Les effets escomptés des projets d’agglomération sont jugés trop optimistes

Le taux de contribution de la Confédération oscille entre 30 et 50 % des coûts de réalisation. Plus l’effet d’un projet d’agglomération est jugé élevé, plus le soutien financier de la Confédération sera important. Les acteurs des projets d’agglomération partent du principe qu’une fois réalisées, les mesures produisent automatiquement l’effet escompté « sur papier ». La Confédération laisse aux agglomérations le soin de vérifier ou non si les mesures mises en œuvre ont eu l’effet escompté.

La Confédération a cofinancé les projets d’agglomération de la 1^ère et de la 2^e génération (dès 2010 et 2014) au moyen du fonds d’infrastructure. La limitation dans le temps du fonds faisait prévaloir le principe du « premier arrivé, premier servi » et a déclenché une frénésie de projets inaboutis. Depuis son remplacement par le Fonds pour les routes nationales et le trafic d’agglomération (FORTA), la participation financière de la Confédération est garantie pour une durée indéterminée grâce à des sources de revenus supplémentaires. Cela a permis aux agglomérations de consacré plus de temps à la planification des mesures de la 3^e génération (dès 2019), ce qui a amélioré le degré de maturité des mesures et le PTA dans son ensemble.

Développer les projets d’agglomération de manière à en démontrer l’efficacité

Dans les projets choisis, des objectifs d’efficacité sont définis pour les mesures-clés et, en principe, mesurables. Dans deux des cinq études de cas réalisées, les agglomérations ont vérifié les effets obtenus à l’aide d’un système de suivi et de contrôle de gestion. Les demandes de projets ne sont toutefois pas clairement axées sur les résultats et ne prévoient pas de contributions spécifiques pour les éléments-clés d’une génération. Le CDF recommande par conséquent de mettre en place des modèles d’impact pour le développement ultérieur des projets d’agglomération.

Le contrôle prévu par l’ARE pour vérifier l’impact du PTA est encore trop peu spécifique et une partie des preuves avancées sont peu probants. Des optimisations seraient nécessaires sur le plan méthodologique. Ces analyses approfondies sont nécessaires pour identifier les mesures les plus efficaces et celles qui le sont moins.

Texte original en allemand

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

Nel quadro del Programma Traffico d’agglomerato (PTA), la Confederazione sostiene finanziariamente progetti nel settore dei trasporti nelle città e negli agglomerati. A beneficiare dei contributi federali sono quegli agglomerati che hanno saputo armonizzare in maniera efficace, grazie ai loro programmi, la politica dei trasporti con lo sviluppo degli insediamenti. L’Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE) è responsabile del PTA, che costituisce un compito congiunto di Confederazione, Cantoni e Comuni.

Nel quadro del PTA, dal 2009 la Confederazione mette a disposizione ogni anno da 270 a 360 milioni di franchi per cofinanziare infrastrutture di trasporto pubblico nelle città e negli agglomerati. Di questo importo, complessivamente 5,8 miliardi di franchi sono stati approvati tramite decreti federali per il cofinanziamento di misure dei programmi d’agglomerato dei primi due periodi di finanziamento (generazioni) e per i progetti urgenti. Il sussidio è ben ancorato nella legge e gli obiettivi e le condizioni quadro sono accettate dalla maggioranza degli interessati.

La valutazione intende esaminare se le misure infrastrutturali di trasporto dei programmi d’agglomerato producono gli effetti auspicati. L’analisi mostra che, oltre alla quantità (numero di misure edili attuate), nei programmi occorre porre maggiormente l’accento sulla qualità degli effetti di queste misure.

Un approccio globale favorisce la collaborazione interistituzionale

I programmi d’agglomerato promuovono la pianificazione intercomunale dello sviluppo dei trasporti e degli insediamenti e hanno contribuito alla creazione di strutture interdisciplinari a tutti i livelli statali. In particolare, la collaborazione tra i Comuni di un agglomerato costituisce una novità nella prassi di concessione di un sussidio federale. Le sinergie tra le istituzioni di un agglomerato consentono di migliorare la qualità della pianificazione del traffico. Gli accordi conclusi tra la Confederazione e gli organi responsabili conferiscono un carattere vincolante all’attuazione delle misure edili. Dato che in molti agglomerati l’attuazione di queste misure ha subito ritardi, la Confederazione ha introdotto delle scadenze supplementari nella procedura.

Grazie al piano settoriale dei trasporti, in futuro l’ARE intende riconoscere per tempo gli obiettivi conflittuali dovuti alla sovrapposizione di programmi d’agglomerato e infrastrutture di traffico nazionali (ad es. strade nazionali). Tuttavia bisognerà attendere i progetti d’agglomerato di quarta generazione (dal 2024) per appurare in che misura questo strumento produrrà gli effetti auspicati e quindi eviterà i doppioni.

Gli agglomerati devono illustrare con maggiore chiarezza le problematiche principali

Molti programmi d’agglomerato non hanno chiare priorità. Diversi organi responsabili non hanno definito nei propri sistemi di trasporto le problematiche principali che intendono risolvere con misure infrastrutturali. Di conseguenza, i programmi d’agglomerato contengono un insieme disomogeneo di misure senza perseguire un effetto sovraordinato. La maggior parte degli agglomerati elabora i propri programmi a cadenza quadriennale. Ciò li induce a concentrarsi sull’attuazione delle misure e a perdere di vista i relativi effetti. Tali fattori aumentano il rischio di dispersione nella distribuzione delle risorse finanziarie della Confederazione.

Gli effetti attesi dai programmi d’agglomerato sono valutati in modo troppo ottimistico

La percentuale dei contributi della Confederazione varia dal 30 al 50 per cento dei costi di costruzione. Tanto maggiore sarà l’effetto valutato di un programma d’agglomerato, quanto più elevato sarà il sostegno finanziario della Confederazione. Gli attori dei programmi d’agglomerato partono dal presupposto che, dopo la realizzazione, le misure producano automaticamente gli effetti previsti sulla carta. La Confederazione lascia gli agglomerati liberi di verificare se le misure attuate hanno prodotto gli effetti auspicati.

La Confederazione ha cofinanziato i programmi d’agglomerato della prima e seconda generazione (dal 2010 e dal 2014) tramite il fondo infrastrutturale. La limitazione temporale del fondo ha fatto prevalere il principio «first come, first serve» e innescato una frenesia a lanciare progetti non del tutto maturi. Il fondo infrastrutturale è stato poi sostituito con il Fondo per le strade nazionali e il traffico d’agglomerato. Dopo questa sostituzione, la partecipazione finanziaria della Confederazione è garantita per un periodo illimitato grazie a fonti di entrate supplementari. Ciò ha permesso agli agglomerati di disporre di più tempo per la pianificazione delle misure a partire dalla terza generazione (dal 2019), il che ha migliorato sia il grado di maturità dei progetti, sia i programmi d’agglomerato nel loro insieme.

Lo sviluppo dei progetti d’agglomerato deve essere focalizzato su effetti dimostrabili

Nei programmi selezionati, per le misure principali sono stati definiti degli obiettivi prestazionali che in linea di principio sono anche misurabili. In due su cinque casi di studio svolti, gli agglomerati hanno verificato gli effetti tramite un sistema di monitoraggio e controllo della gestione. Tuttavia, poiché le richieste programmatiche non sono sufficientemente orientate all’efficacia, mancano anche i relativi diritti ai contributi per gli elementi chiave di una generazione. Il Controllo federale delle finanze raccomanda pertanto di impiegare modelli di efficacia per l’ulteriore sviluppo dei programmi d’agglomerato.

Il controllo dell’efficacia del PTA previsto dall’ARE è ancora troppo impreciso e una parte delle prove non sono abbastanza fondate. Ciò richiede miglioramenti sul piano metodologico. È necessario svolgere analisi approfondite al fine di identificare quali misure sono più efficaci e quali meno.

Testo originale in tedesco

Publikationssprachen (Deutsch)

Deutsch (Zusammenfassungen auf Französisch, Italienisch und Englisch)