Externe Mitarbeitende der Bundesverwaltung: Kurzevaluation

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: KE 64

Abstract (Deutsch)

Die Transparenz zum Einsatz externer Mitarbeitender in der Bundesverwaltung hat sich seit der letzten Evaluation verbessert. Der Bundesrat hat weitgehend klare Wei­sun­gen zum Personalverleih erlassen, die mehrheitlich umgesetzt werden, doch besteht ein Risiko für Pseudo-Aufträge. Der Bund hat zahlreiche Stellen internali­siert, wobei unklar ist, wie viel er damit tatsächlich eingespart hat und ob das Spar­potential ausge­schöpft wurde.

Gestützt auf eine Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK) zu den externen Mitarbeitenden der Bundesverwaltung richtete die Geschäftsprüfungs­kommission des Ständerates (GPK-S) im Jahr 2014 sechs Empfehlungen an den Bun­desrat. Im Rahmen der Nachkontrolle zur Umsetzung ihrer Empfehlungen beauftragte die GPK-S die PVK im Februar 2017 mit einer Kurzevaluation, um gewisse Aspekte vertieft zu prüfen. An ihren Sitzungen vom 29. Juni 2017 und vom 22. Februar 2018 hat die zuständige Subkommission EFD/WBF der GPK-S ent­schieden, die Kurzeva­luation solle die Klarheit und die Umsetzung der Weisungen des Bundesrates zu externen Mitarbeitenden, die Transparenz zu deren Einsatz einschliesslich der Prob­lematik von sogenannten Pseudo-Aufträgen sowie die Inter­nalisierung von Stellen und die damit erzielten Kosteneinsparungen behandeln.

Die PVK hat den Einsatz externer Mitarbeitender sowie die Internalisierung von Stel­len in fünf Verwaltungseinheiten näher untersucht. Zudem hat sie die Angaben aus den Voranschlägen und Staatsrechnungen sowie aus dem Beschaf­fungscontrolling des Bundes ausgewertet, Dokumentenanalysen durchgeführt und ein juristisches Kurzgutachten in Auftrag gegeben. Nachfolgend sind die wesentli­chen Ergebnisse dargestellt.

Transparenz zu den Ausgaben weitgehend vorhanden, sonst aber lückenhaft

Seit 2017 sind die Ausgaben für den Personalverleih, d. h. den temporären Einsatz von externen Mitarbeitenden, die über einen Dritten angestellt sind, in den Staats­rechnungen und Voranschlägen des Bundes ausgewiesen. Die Transparenz gegen­über dem Parlament ist damit gestiegen, allerdings wurden die entsprechenden Auf­wände bisher zu tief budgetiert. Seit 2016 wird der Personalverleih zudem im Beschaffungscontrolling in separaten Kategorien erfasst, jedoch sind die Angaben zwischen den Verwaltungseinheiten nur begrenzt vergleichbar. Überdies fehlen Infor­mationen zur Anzahl der Vollzeitstellen, die mit Personalverleih besetzt wer­den, und zur Zahl der betroffenen Mitarbeitenden. Weil die Einsatzdauer der einzel­nen Perso­nen nicht bekannt ist, kann zudem nur beschränkt überprüft werden, ob die Befristung auf zwei Jahre, die in den Weisungen des Bundesrates zum Personal­verleih festge­schrieben ist, in der Regel eingehalten wird.

Überwiegend klare Grundsätze zum Personalverleih, die mehrheitlich eingehalten werden

Die Weisungen des Bundesrates zum Personalverleih sind überwiegend klar und wer­den mehr­heitlich eingehalten. Bundesweit stellt der Personalverleih, entsprechend dem Grundsatz in den Weisungen, eine Ausnahme dar. Bei einzelnen Verwaltungsein­hei­ten ist er jedoch umfangmässig durchaus von Bedeutung, sei es im Vergleich zum internen Personal oder zu den vergebenen Aufträgen und Werkverträgen. Auch ist der Personalverleih, übereinstimmend mit den Weisungen, mehrheitlich auf die Deckung eines kurzfristigen personellen Engpasses ausgerichtet. Die Hälfte der Verträge dau­ert höchstens ein Jahr und bloss 12 % haben eine Laufzeit von mehr als zwei Jahren. Die Dauer der einzelnen Verträge sagt jedoch nur beschränkt etwas aus, weil die Verwaltungseinheiten mit der gleichen Unternehmung häufig mehrere Verträge abschliessen, wobei ein gewisses Controlling bezüglich Folgeaufträgen stattfindet. Dieses erfasst allerdings nicht, ob die Verwaltung entgegen den Weisungen mittels Personalverleih Daueraufgaben erfüllt, indem sie nacheinander unterschiedliche Unternehmungen damit betraut.

Zweckmässige Tendenz weg vom Personalverleih, die jedoch Risiken birgt

Der grosse Vorteil des Personalverleihs gegenüber internem Personal ist sein flexib­ler Einsatz. Mit der Befristung des Personalverleihs auf zwei Jahre, welche in den Weisungen festgeschrieben ist, wurde diese Flexibilität jedoch eingeschränkt. In der Praxis gibt es deshalb gegenwärtig eine klare Tendenz weg vom Personalverleih und hin zu Aufträgen oder Werkverträgen. Diese Tendenz entspricht grundsätzlich den Weisungen und ist zweckmässig, weil die Ergebnisverantwortung externalisiert wird. Sie birgt jedoch das Risiko, dass vermehrt Pseudo-Aufträge abgeschlossen werden, die faktisch Arbeits- oder Personalverleihverträge darstellen. Dies festzustellen ist jedoch schwierig, weil die verschiedenen Vertragsarten in der Realität weniger ein­deutig abgrenzbar sind, als durch die Weisungen und den zugehörigen Anhang vor­gegeben wird. Das im Auftrag der PVK erstellte Kurzgutachten, in dessen Rahmen eine kleine Stichprobe von Verträ­gen untersucht wurde, fand in den Vertragstexten keine Hinweise auf Pseudo-Aufträge. Die tatsächlichen Verhältnisse hingegen konn­ten nicht überprüft werden. Gewisse Gesprächsaussagen weisen darauf hin, dass Per­sonalverleihverträge zuweilen durch Aufträge ersetzt werden, ohne dass die Arbeits­bedingungen der eingesetzten Fachkräfte klar ändern würden.

Fragliche Ausnutzung des Sparpotentials bei Internalisierungen

Seit 2015 sind laut den Voranschlägen des Bundes insgesamt 476 Vollzeitstellen internalisiert worden. Daraus veranschlagte der Bundesrat dauerhafte Einsparungen in der Höhe von 13,4 Millionen Franken, was 15 % der vormaligen externen Kosten entspricht. Die veranschlagten Einsparungen liegen damit deutlich tiefer, als die PVK aufgrund ihrer ersten Evaluation erwartet hätte. Dies könnte einerseits daran liegen, dass der Auslöser für Internalisierungen häufig nicht mögliche Einsparungen sind, sondern die Sicherstellung und Kontinuität von Fachwissen oder der hoheit­liche Cha­rakter der betreffenden Aufgaben. Andererseits haben die Verwaltungsein­heiten einen Anreiz, die Einsparungen nicht zu hoch zu veranschlagen, weil ihr Budget grundsätz­lich um den Sparbetrag gekürzt wird. Die Anga­ben zu den veranschlagten Einsparun­gen sind bisher mangelhaft, und es fehlt ein Con­trolling zu den tatsächlich realisierten Einsparungen bei Internalisierungen. Ob das Einspa­rungspotential gegenwärtig rea­lisiert wird, ist für die PVK unter den gegebenen Umständen deshalb fraglich.

Abstract (Englisch)

Transparency in the use of external employees in the Federal Administration has improved since the last evaluation was conducted. The Federal Council has issued clear directives on hiring workers via third parties; for the most part, these are observed. However, the risk of pseudo-temporary positions still exists. The Confederation has created numerous internal positions, although it is not clear how much money has actually been saved by doing so and whether the potential for cost-saving has been fully exploited.

In 2014, in response to an evaluation by the Parliamentary Control of the Administration (PCA) on external employees in the Federal Administration, the Council of States Control Committee (CC-S) made six recommendations to the Federal Council. In February 2017 it then commissioned the PCA to conduct a short evaluation to look at how the recommendations had been applied and to consider certain aspects in greater detail. At its meetings of 29 June 2017 and 22 February 2018, the relevant CC-S sub-committee, the FFD/EAER sub-committee, decided that this short evaluation should look at the following: the clarity and application of directives on external employees issued by the Federal Council; how transparent the practice of employing externals is, including the problem of ‘pseudo-temporary’ employment; the internalisation of jobs and the resulting cost-savings.

The PCA looked closely at the use of external employees and the internalisation of positions in five federal offices. It also evaluated data from budget proposals, state financial statements and federal procurement controlling, analysed documents and commissioned an expert legal opinion. The main findings are presented below.

Expenditure largely transparent, but with shortcomings

Expenditure on hiring external staff on a temporary basis via a third party has been recorded in the federal financial statements and budgets since 2017. This has created greater transparency for Parliament, although the budgeted figures have so far always been too low. Since 2016, procurement controlling has also recorded expenditure on external employees hired via temporary recruitment services in separate categories; however, it is difficult to make a comparison of the figures for the different federal offices. Furthermore, there is a lack of information regarding the number of full-time equivalent positions filled via third parties and the number of employees involved. As it is not known how long some individuals are employed for, it is not possible to ascertain clearly whether the Federal Council’s directive on a maximum employment period of two years is generally observed.

Principles on hiring via temporary recruitment services are largely clear and generally observed

The Federal Council’s directives on hiring via third parties are largely clear and are generally observed. This practice forms the exception throughout the Federal Administration, in line with the directives. In some offices and departments, however, the figures are high, either as a proportion of total staff numbers or in terms of the number of external assignments and contracts. In accordance with the directives, externals hired via third parties are primarily employed to meet short-term staff shortages. Half of the contracts are for a maximum of 12 months, and only 12 per cent run for more than two years. However, the duration of the individual contracts is not an entirely reliable indicator, as federal offices often conclude several contracts with the same agency or company; that said, there is some controlling of follow-up contracts, although this does not reveal whether the Federal Administration disregards the directives and uses staff from different companies in succession in order to carry out tasks over a long period.

Trend away from hiring via temporary recruitment services is appropriate but involves some risk

The great advantage of employing staff via third parties as opposed to internals is the flexibility this provides. However, limiting contracts to two years, as the Federal Council directives require, reduces the flexibility. In practice, therefore, federal offices are moving away from hiring staff via temporary recruitment services towards more temporary contracts for work and services. This trend is in accordance with the directives and is appropriate, as responsibility for the products and services is externalised. However, there is a risk that more pseudo-temporary positions are created that should in fact be standard employment or agency contracts, whereby it is difficult to ascertain whether this is the case, because in reality the various types of contract are less clearly defined than is set out in the directives and their annex. The legal opinion commissioned by the PCA, for which a small sample of contracts was considered, found that the contract wording did not reveal any indication of pseudo-temporary positions. However, the exact nature of the employment relationships could not be ascertained. Some statements made in discussions suggest that employment contracts via temporary recruitment services are sometimes replaced by work and services contracts with little change to the actual working conditions of the employees involved.

Internalisation may not fully exploit savings potential

The federal budgets reveal that a total of 476 full-time equivalent positions have been internalised since 2015. The Federal Council budgeted for permanent savings of CHF 13.4 million, or 15 per cent of the former costs for externals, which is considerably less than the PCA expected following its first evaluation. This may be because the main reason for internalising positions is not to save money but rather to retain and ensure the continuity of expertise, or because the tasks concerned are highly specific to the Federal Administration. In addition, there is no incentive for the offices to budget for large savings as their budget will be reduced by the amount they expect to save. There is currently insufficient information about budgeted savings, and the actual savings made as a result of internalisation have not been calculated. Under the current circumstances, the PCA questions whether the savings potential is being fully exploited.

Abstract (Französisch)

La transparence concernant le recours à des collaborateurs externes dans l’administration fédérale a été améliorée depuis la dernière évaluation. Le Conseil fédéral a édicté des directives sur la location de services qui sont en grande partie claires et largement appliquées, mais il y a un risque que des pseudo-mandats soient conclus. La Confédération a internalisé un grand nombre de postes. Il n’est toutefois pas possible d’établir quelles économies cela représente effectivement et si le potentiel d’économies a été totalement exploité.

Se fondant sur une évaluation du Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) concernant les collaborateurs externes de l’administration fédérale, la Commission de gestion du Conseil des États (CdG-E) a adressé en 2014 six recommandations au Conseil fédéral. Dans le cadre du contrôle de suivi relatif à ces recommandations, la CdG-E a demandé au CPA en février 2017 de réaliser une évaluation succincte portant sur certains aspects à approfondir. Lors de ses séances des 29 juin 2017 et 22 février 2018, la sous-commission compétente (DFF/DEFR) a décidé que l’évaluation succincte porterait sur la clarté et l’application des directives du Conseil fédéral sur la location de services, sur la transparence en matière de recours aux collaborateurs externes, y compris le problème des pseudo-mandats, ainsi que sur les internalisations de postes et les économies induites.

Le CPA a examiné de plus près le recours à des collaborateurs externes et les internalisations de poste dans cinq unités administratives. Il a en outre évalué les données présentées dans les budgets et les comptes d’État et issues du contrôle des achats de la Confédération ; il a procédé à des analyses documentaires et il a mandaté une expertise juridique succincte. Les principaux résultats de ces travaux sont exposés ci-après.

Transparence en grande partie présente concernant les dépenses, mais lacunaire par ailleurs

Les dépenses de location de services, c’est-à-dire les charges correspondant au recours temporaire à des collaborateurs externes employés par des entreprises tierces, sont présentées dans le budget et le compte d’État de la Confédération depuis 2017. La transparence vis-à-vis du Parlement a donc été améliorée, même si le budget présenté pour ces dépenses a toujours été trop bas jusqu’ici. En outre, le contrôle des achats de la Confédération enregistre la location de services dans des catégories séparées depuis 2016, mais la comparabilité des données entre les unités administratives est limitée. Il n’y a pas d’informations sur le nombre de postes à plein temps pourvus par le recours à la location de services ni sur le nombre de collaborateurs concernés. Comme la durée d’engagement des collaborateurs externes n’est pas connue, il est difficile de vérifier si la limite de deux ans prescrite dans les directives du Conseil fédéral sur la location de services est généralement respectée.

Principes concernant la location de services en majeure partie clairs et respectés

Les directives du Conseil fédéral sur la location de services sont en majeure partie claires et respectées. Conformément à ces directives, le recours à cette forme d’engagement de personnel reste exceptionnel à l’échelle de l’administration fédérale. En revanche, il représente un volume important dans certaines unités administratives, que ce soit par rapport au personnel interne ou aux mandats et contrats d’entreprise. De même, le recours à la location de services sert en grande partie à couvrir un manque de personnel à court terme, comme le prescrivent les directives. La moitié des contrats ont une durée maximale d’un an et seuls 12 % ont une durée supérieure à deux ans. La durée des contrats individuels n’a cependant qu’une signification limitée car les unités administratives concluent souvent plusieurs contrats avec la même entreprise, les mandats subséquents faisant l’objet d’un certain contrôle. Ce dernier ne permet pourtant pas de détecter les cas où, contrairement à ce que prescrivent les directives du Conseil fédéral, les unités administratives utilisent la location de services pour accomplir des tâches de longue durée en concluant des contrats successifs avec des entreprises différentes.

Tendance adéquate à délaisser la location de services, mais comportant des risques

Le grand avantage de la location de services par rapport au personnel interne est sa flexibilité. Celle-ci a été restreinte par la limitation à deux ans du recours à cette forme d’engagement, prescrite dans les directives. On observe donc à l’heure actuelle une tendance claire de l’administration à se détourner de la location de services au profit de mandats et de contrats d’entreprise. Cette tendance est conforme aux principes énoncés dans les directives et appropriée, car la responsabilité en matière de résultat est externalisée. Mais elle comporte également le risque que soient conclus davantage de pseudo-mandats, qui constituent de fait des contrats de travail ou des contrats de location de services. Ces cas sont difficiles à détecter car les limites entre les différents types de contrats demeurent plus floues dans la réalité qu’elles le sont au niveau des directives et de l’annexe correspondante. L’expertise juridique succincte établie sur mandat du CPA, qui a porté sur un petit échantillon de contrats, n’a pas mis au jour d’indices de pseudo-mandats dans la teneur des contrats. Les situations concrètes n’ont par contre pas pu être étudiées. Certains propos entendus lors des entretiens indiquent que la location de services est parfois remplacée par des mandats, sans modification significative des conditions de travail des spécialistes engagés.

Doutes sur la pleine exploitation du potentiel d’économies des internalisations

Selon les budgets de la Confédération, 476 postes à plein temps ont été internalisés depuis 2015. Le Conseil fédéral a budgété à ce titre une économie durable de 13,4 millions de francs, soit 15 % des coûts externes avant les internalisations. Les économies budgétées sont ainsi nettement inférieures à ce qu’avait estimé le CPA lors de sa première évaluation. Cela pourrait avoir deux explications. D’une part, les internalisations ont été souvent motivées par le souhait de se prémunir contre la perte de compétences spécialisées et d’assurer une continuité, ou par le caractère souverain des tâches concernées, plutôt que par la volonté de faire des économies. D’autre part, les unités administratives sont incitées à ne pas faire état d’économies trop élevées puisque leur budget est en principe diminué de ces montants. Les données sur les économies budgétées sont lacunaires et il n’y a pas de dispositif permettant de contrôler les économies effectivement réalisées grâce aux internalisations. Dans ces circonstances, le CPA se demande si le potentiel d’économies que représentent les internalisations est pleinement exploité à l’heure actuelle.