Wahl des obersten Kaders durch den Bundesrat. Nachkontrolle

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: KE 54

Abstract (Deutsch)

Der Bundesrat und die Departemente haben ausgehend von den Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates das Verfahren bei der Wahl des obersten Kaders deutlich überarbeitet. Zu den Hauptänderungen zählen die syste­matische Durchführung von Personensicherheitsprüfungen vor dem Ernennungs­entscheid und die Schaffung von Findungskommissionen. Dennoch bestehen nach wie vor Schwächen, insbesondere was die Qualität der Informationen angeht, die dem Bundesrat als Grundlage für seinen Entscheid übermittelt werden.

Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) übermittelte dem Bun­desrat am 15. November 2013 ihren auf der Evaluation der Parlamentarischen Ver­waltungskontrolle (PVK) beruhenden Prüfbericht über das Verfahren bei der Wahl des obersten Kaders durch den Bundesrat. Dieser Bericht enthielt sechs Empfehlun­gen, u. a. die Empfehlung, ein transparentes Wahlverfahren zu schaffen, welches Grundelemente enthält, die für alle Departemente gelten. Nach einem regen Aus­tausch mit dem Bundesrat beschloss die GPK-N, ihre Prüfung abzuschliessen. Gleich­zeitig informierte sie den Bundesrat, dass sie nach einigen Jahren eine Nachkontrolle durchführen und zu diesem Zwecke der PVK einen Auftrag für eine Kurzevaluation erteilen wird.

Die Subkommission EFD/WBF der GPK-N beschloss an ihrer Sitzung vom 9. Novem­ber 2016, die Nachkontrolle einzuleiten. Sie erteilte der PVK auf der Grundlage von deren Projektskizze den Auftrag, die Einhaltung der Rechtsgrundlagen bei der Durch­führung der Personensicherheitsprüfungen sowie die Beachtung der Vorgaben betref­fend das Verfahren zur Vorbereitung der Anträge an den Bundesrat und betreffend den Inhalt dieser Anträge zu untersuchen.

In Erfüllung ihres Auftrags analysierte die PVK bei allen Ernennungen des Bundes­rates zwischen 2015 und 2017 die entsprechenden Wahlanträge und Personensicher­heitsprüfungen. Bei vier Ernennungen in den Jahren 2017 und 2018 befasste sie sich zudem eingehend mit dem Verfahren der Departemente vor der Antragstellung an den Bundesrat sowie mit dem Inhalt der entsprechenden Anträge.

Auf der Grundlage ihrer Arbeiten kommt die PVK zum Schluss, dass die Departe­mente einige der Empfehlungen der GPK-N betreffend die Vorbereitung der Wahlan­träge sehr gut umgesetzt haben, die entsprechenden Verfahren aber immer noch Schwächen aufweisen.

Die PVK kommt zu folgenden Erkenntnissen:

• Die Verfahren der Departemente zur Vorbereitung der Anträge an den Bun­desrat stehen grundsätzlich im Einklang mit der Weisung des Bundesrates. Die Departemente haben – auch für die Karrieresysteme im militärischen und diplomatischen Bereich – geeignete Findungskommissio­nen geschaffen, die Stellen werden ausgeschrieben, und es werden Stellungnahmen von Drittper­sonen eingeholt. In einem der vier eingehend untersuchten Fälle wurde vom standardisierten Verfahren abgewichen, doch dies wurde im Antrag an den Bundesrat hervorgehoben und begründet.

• Es werden systematisch und unter Einhaltung der einschlägigen Rechtsvor­schriften Personensicherheitsprüfungen durchgeführt.

• Die Qualität der Anträge an den Bundesrat variiert. Bestimmte Informationen sind systematisch enthalten und von guter Qualität, auf gewisse Aspekte wird hingegen nie oder nur selten eingegangen. So enthalten die Anträge entgegen den Empfehlungen der GPK-N weder Informationen über die Gründe, wes­halb gerade diese Kandidatin bzw. dieser Kandidat vorgeschlagen wird, noch einen Vergleich mit den anderen Bewerberinnen und Bewerbern. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Departemente diese Informationen nicht kom­munizieren, da die entsprechenden Angaben gemäss der Weisung des Bun­desrates zu anonymisieren sind und die abgelehnten Bewerberinnen und Bewerber somit nicht erkennbar sind. Im Weiteren sind die Weisung des Bun­desrates und die Antragsvorlage der Bundeskanzlei ungenau und führen dazu, dass die gelieferten Informationen nicht immer vergleichbar sind.

• Die Anträge innerhalb der Karrieresysteme im militärischen und diplomati­schen Bereich sind in der Regel präzise und standardisiert. Die Anträge des VBS enthalten Informationen zum Umfeld, Profil und Werdegang der Kandi­datin bzw. des Kandidaten und die Anträge des EDA Informationen zum Umfeld und Werdegang der Kandidatin bzw. des Kandidaten. In beiden Fäl­len beginnen die Anträge grundsätzlich mit einer kurzen Standardeinleitung über das Karrieresystem, die vermuten lässt, der Zugang stehe einem viel grösseren Kandidatenkreis offen, als dies tatsächlich der Fall ist.

• Die der PVK übermittelten Informationen waren zum Teil ungenau oder sogar fehlerhaft. Die Aussagen der Departemente in den Befragungen durch die PVK stimmten teilweise nicht überein mit den Informationen in den Unterla­gen zu den Verfahren. Ausserdem musste die PVK feststellen, dass der Bun­desrat die GPK-N falsch über den Erlass der Richtlinien des EDA informiert hatte.

Abstract (Englisch)

In response to recommendations made by the National Council Control Committee, the Federal Council and the departments have made substantial changes to the procedure for nominating senior managers. These include the systematic implementation of security screening of candidates before nomination and the creation of selection committees. Certain weaknesses were however identified, in particular regarding the quality of information submitted to serve as a basis for the Federal Council’s decision.

On 15 November 2013, the National Council Control Committee (CC-N) sent the Federal Council its investigation report on nominations to positions of senior management by the Federal Council, which had been drawn up on the basis of an evaluation study by the Parliamentary Control of the Administration. This contained six recommendations, focusing in particular on the establishment of a transparent process which clearly sets out the key elements to be complied with by all departments. Following a series of exchanges with the Federal Council, the CC-N decided to close its investigation and informed the Federal Council that it would carry out a follow-up investigation several years later, and commission the Parliamentary Control of the Administration to produce a brief evaluation.  

The CC-N’s FDF/EAER subcommittee decided to launch the follow-up investigation at its meeting on 9 November 2016. On the basis of a draft project submitted by the PCA, the subcommittee commissioned the PCA to investigate whether security screening of candidates is compliant with the legislative basis and whether guidelines regarding the procedure for preparing nominations to the Federal Council and regarding the content of the proposals submitted to the Federal Council are followed.

In its investigation, the PCA studied the nominations and security screening of all appointments by the Federal Council from 2015 to 2017. It also carried out a detailed investigation of four procedures carried out by the departments before submission of their nominations to the Federal Council, and of the content of these proposals. These four nominations were made in 2017 and 2018.

Having completed its evaluation, the PCA concludes that some of the CC-N’s recommendations on processes for selecting nominees have been very well implemented by the departments, but that there are still weaknesses in the procedures.

The main results are the following:

• The procedures carried out by the departments before submitting a nomination to the Federal Council generally conform to the guidelines set out by the Federal Council. The departments have set up suitable selection committees, including in military and diplomatic career systems; the positions are advertised and the opinions of third parties are sought. In one of the four cases studied in detail, the standard procedure was not applied, but in the nomination submitted to the Federal Council the reasons for this were made clear;

• Security screening of candidates takes place systematically and in accordance with the relevant legal provisions;

• The content of the proposals made to the Federal Council is of varying quality. Certain information is given systematically and is of high quality, while other elements are not mentioned or only to a very limited extent. For example, contrary to the CC-N’s recommendations some contain no specific information justifying the choice of the nominated candidate and no comparison is made with other candidates. It is unclear why the departments withhold this information, since the Federal Council’s guidelines state that this information must be anonymised so that the rejected candidates cannot be identified. Moreover, the Federal Council’s guidelines and the Federal Chancellery’s nomination template are imprecisely expressed, meaning that the information received is not always comparable;

• The content of nominations for diplomatic or military career system appointments is generally concise and standardised. Information on the candidate’s background, profile and career path is given in DDPS nominations and information on the candidate’s background and career path is provided in FDFA nominations. In both cases, the nominations generally start with a brief, standard introduction to the career system, suggesting that the procedures are more open to a range of applicants than is in fact the case;

• Lastly, the PCA notes that the information it was sent was sometimes imprecise or even erroneous: close reading of the documents revealed that some information did not correspond to the departments’ statements in interviews with the PCA. Moreover, the PCA noted that the Federal Council had informed the CC-N incorrectly concerning the issuing of the FDFA guidelines.

Abstract (Französisch)

Le Conseil fédéral et les départements ont procédé à de réels changements de pratique pour ce qui concerne les procédures de nomination des cadres supérieurs suite aux recommandations de la Commission de gestion du Conseil national. La conduite systématique des contrôles de sécurité relatifs aux personnes avant la décision de nomination et la constitution d’une commission de sélection constituent deux exemples majeurs. Certaines faiblesses ont toutefois encore été constatées, notamment dans la qualité de l’information communiquée au Conseil fédéral avant sa décision.

Se fondant sur une évaluation du Contrôle parlementaire de l’administration (CPA), la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a adressé au Conseil fédéral, le 15 novembre 2013, son rapport d’inspection concernant la nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral, contenant six recommandations. Celles-ci portaient notamment sur l’établissement d’un processus transparent précisant des éléments clés à respecter par l’ensemble des départements. Suite à différents échanges avec le Conseil fédéral, la CdG-N a décidé de clore son inspection et informé le Conseil fédéral qu’elle procéderait à un contrôle de suivi quelques années plus tard, en intégrant notamment un mandat confié au CPA pour une évaluation succincte.

Lors de sa séance du 9 novembre 2016, la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-N a décidé de lancer le contrôle de suivi. Sur la base d’une esquisse de projet  présentée par le CPA, la sous-commission lui a confié le mandat d’analyser le respect des bases légales dans l’exécution des contrôles de sécurité relatifs aux personnes ainsi que le respect des directives relatives à la procédure en amont de la proposition au Conseil fédéral et au contenu des propositions de nominations soumises à la décision du Conseil fédéral.

Afin de remplir son mandat, le CPA a étudié les propositions de nominations et les contrôles de sécurité de toutes les nominations du Conseil fédéral de 2015 à 2017. En outre, le CPA a étudié dans le détail quatre procédures conduites par les départements avant la présentation de leur proposition au Conseil fédéral, ainsi que le contenu des propositions. Ces quatre nominations ont eu lieu en 2017 et 2018.

Au terme de son mandat, le CPA arrive à la conclusion que les recommandations de la CdG-N ont été pour certaines très bien suivies par les départements dans le cadre des processus débouchant sur des propositions de nominations. Les procédures présentent toutefois encore des faiblesses.

Les résultats principaux sont les suivants :

• les procédures menées par les départements en amont de la proposition au Conseil fédéral sont en règle générale en adéquation avec les directives fixées par le Conseil fédéral. Les départements ont mis en place des commissions de sélection appropriées y compris dans les processus de carrière militaire et diplomatique ; les postes sont mis au concours et des avis externes sont recherchés. Dans l’un des quatre cas étudiés en détail, ce processus n’est pas appliqué, mais la proposition au Conseil fédéral est transparente quant à l’absence d’une procédure usuelle et aux raisons qui l’ont motivée ;

• les contrôles de sécurité relatifs aux personnes ont été systématiquement opérés, et cela selon les dispositions légales en la matière ;

• le contenu des propositions au Conseil fédéral est de qualité variable. Certaines informations sont mentionnées systématiquement et sont de bonne qualité alors que d’autres éléments ne sont pas ou que très peu abordés. L’absence d’information spécifique concernant les raisons du choix du candidat proposé et l’absence de comparaison de ce dernier avec les autres candidats sont clairement des manquements aux recommandations de la CdG-N. Conformément aux directives du Conseil fédéral, ces informations anonymisées ne doivent pas permettre d’identifier les autres candidats non retenus. C’est pourquoi les raisons pour lesquelles les départements ne les communiquent pas au Conseil fédéral sont incompréhensibles. En outre, les directives du Conseil fédéral et le canevas de proposition établi par la Chancellerie fédérale manquent de précision et aboutissent à la réception d’informations pas toujours comparables ;

• le contenu des propositions relatives à des nominations relevant des processus de carrière diplomatique ou de carrière militaire est en règle générale concis et standardisé. Des informations concernant le contexte, le profil et le parcours du candidat sont spécifiées dans les propositions émanant du DDPS et des informations concernant le contexte et le parcours du candidat sont fournies dans les propositions du DFAE. Dans ces deux cas, les propositions débutent généralement par une brève introduction standard au sujet du processus de carrière, pouvant laisser conclure que les procédures sont plus ouvertes en termes de candidatures qu’elles ne le sont véritablement ;

• enfin, le CPA doit constater que les informations qui lui ont été transmises ont parfois souffert d’un manque de précision ou se sont même révélées erronées. En effet, l’étude de la documentation a fait apparaître des informations non concordantes par rapport à celles qui avaient été communiquées par les départements lors des entretiens conduits par le CPA. En outre, le CPA a découvert que le Conseil fédéral avait transmis des informations erronées à la CdG-N concernant l’édiction des lignes directrices du DFAE.

Abstract (Italienisch)

A seguito delle raccomandazioni formulate dalla Commissione della gestione del Consiglio nazionale, il Consiglio federale e i dipartimenti hanno modificato in modo concreto la prassi per la nomina dei quadri superiori. Le due principali innovazioni sono lo svolgimento sistematico dei controlli di sicurezza relativi alle persone prima della decisione di nomina e l’istituzione di una commissione di selezione. Permangono tuttavia alcune lacune, in particolare per quanto riguarda la qualità delle informazioni fornite al Consiglio federale prima della sua deci-sione.

Basandosi su una valutazione del Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA), il 15 novembre 2013 la Commissione della gestione del Consiglio nazionale (CdG-N) ha trasmesso al Consiglio federale il suo rapporto d’ispezione concernente la nomina dei quadri superiori da parte del Consiglio federale. Nel documento la CdG-N formulava sei raccomandazioni riguardanti in particolare lo sviluppo di una prassi trasparente con elementi di base validi per tutti i dipartimenti. Dopo vari colloqui con il Consiglio federale, la CdG-N ha deciso di concludere la sua ispezione annunciando al Collegio governativo che entro alcuni anni avrebbe effettuato un controllo successivo, nell’ambito del quale avrebbe affidato il mandato al CPA di condurre una valutazione sintetica.

Nella seduta del 9 novembre 2016, la Sottocommissione DFF/DEFR della CdG-N ha deciso di avviare il controllo successivo. Ha così incaricato il CPA, sulla base di una bozza presentata da quest’ultimo, di analizzare il rispetto delle basi legali nello svolgimento dei controlli di sicurezza relativi alle persone e il rispetto delle istruzioni relative sia alla procedura a monte della proposta al Consiglio federale sia al contenuto delle proposte di nomina trasmesse al Consiglio federale per decisione.

Per adempiere il suo mandato, il CPA ha esaminato le proposte di nomina e i controlli di sicurezza relativi a tutte le persone nominate dal Consiglio federale dal 2015 al 2017. Ha inoltre analizzato in dettaglio quattro procedure svolte dai dipartimenti prima di presentare le loro proposte al Consiglio federale e il relativo contenuto. Le quattro nomine sono avvenute tra il 2017 e il 2018.

Alla fine del suo mandato, il CPA giunge alla conclusione che nell’ambito delle procedure sfociate in proposte di nomina i dipartimenti hanno attuato in maniera molto soddisfacente parte delle raccomandazioni della CdG-N. Le procedure pre-sentano tuttavia ancora alcune lacune.

I principali risultati sono i seguenti:

• le procedure svolte dai dipartimenti a monte della proposta al Consiglio federale sono in linea di massima conformi alle istruzioni del Consiglio federale. I dipartimenti hanno istituito commissioni di selezione adatte, anche all’interno dei sistemi di carriera militare e diplomatica; i posti vengono messi a concorso e ci si avvale di pareri esterni. In uno dei quattro casi analizzati dettagliatamente, non è stata applicata questa procedura ma la proposta al Consiglio federale è trasparente in merito all’assenza di una procedura usuale e alle ragioni alla base di questa scelta;

• i controlli di sicurezza relativi alle persone sono stati effettuati in modo sistematico e conformemente alle disposizioni legali in materia;

• la qualità del contenuto delle proposte al Consiglio federale è incostante. Alcune informazioni sono menzionate sistematicamente e sono di buona qualità mentre altri elementi non sono affatto menzionati o soltanto marginalmente. L’assenza di informazioni specifiche relative alle ragioni che hanno portato a scegliere il candidato proposto e l’assenza di un raffronto di quest’ultimo con gli altri candidati costituiscono chiare inosservanze delle raccomandazioni della CdG-N. Conformemente alle istruzioni del Consiglio federale, queste informazioni rese anonime non devono permettere di risalire ai candidati non assunti. È perciò incomprensibile che i dipartimenti non le comunichino al Consiglio federale. Inoltre le istruzioni del Consiglio federale e il modello di proposta elaborato dalla Cancelleria federale sono poco precisi e di conseguenza le informazioni fornite non sono sempre paragonabili;

• il contenuto delle proposte di nomina elaborate all’interno del sistema di carriera diplomatica o militare è di norma conciso e standardizzato. Le proposte provenienti dal DDPS contengono informazioni relative al contesto, al profilo e alla carriera del candidato mentre quelle del DFAE contengono informazioni relative al contesto e alla carriera del candidato. In questi due casi, le proposte iniziano in genere con una breve introduzione standard sul sistema di carriera, lasciando intendere che, per quanto riguarda le candidature, le procedure siano più aperte di quanto non lo siano in realtà;

• infine, il CPA constata che le informazioni ricevute erano in parte poco precise o addirittura errate. Analizzando la documentazione sono infatti emerse informazioni non concordanti con quelle che i dipartimenti gli avevano comunicato durante i colloqui. Inoltre, il CPA ha scoperto che il Consiglio federale aveva trasmesso alla CdG-N informazioni errate per quanto riguarda l’emanazione delle linee guida del DFAE.