Geschäftsverteilung bei den eidgenössischen Gerichten

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 79

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand: Die Bundesverfassung garantiert, dass jede Sache, die in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, vor ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht gebracht wird (Art. 30 BV). Die Zuteilung der Geschäfte an die Richterinnen und Richter, die sich zum jeweili­gen Fall äussern müssen, muss demnach auf objektiven, vorgängig definierten Kriterien beruhen.

Auftrag und Fragestellungen: Die GPK beauftragten die PVK im Januar 2019 mit einer Evaluation der Verfahren der Geschäftsverteilung bei den eidgenössischen Gerich­ten, d. h. beim Bundesgericht, beim Bundesverwaltungsgericht, beim Bun­desstrafgericht und beim Bundespatentgericht. Die zuständigen Subkommissionen Gerichte/BA der beiden GPK beschlossen an ihrer Sitzung vom 9. September 2019, dass die Evaluation der PVK die folgenden Fragestellungen beantworten soll:

–         Entsprechen die Bestimmungen zur Geschäftsverteilung bei den eidgenössi­schen Gerichten den verfassungs- und völkerrechtlichen Anforderungen in diesem Bereich?

–         Sind die Verfahren der Geschäftsverteilung zweckmässig definiert?

–         Sind die von den Gerichten zur Geschäftsverteilung eingesetzten Instru­mente zweck­mässig?

–         Ist die Umsetzung der Verfahren der Geschäftsverteilung zweckmässig?

Vorgehen: Zur Beantwortung dieser Fragen führte die PVK eine Dokumentenanaly­se zu den Verfahren und Instrumenten durch (Rechtsgrundlagen, interne Reglemente und Richtlinien, Dokumentation zu den von den Gerichten eingesetzten Instrumen­ten). Die PVK analysierte mit der Unterstützung eines externen Rechtsexperten die ein­schlägige Rechtsliteratur, um einschätzen zu können, ob die Verfahren der Geschäftsverteilung dem übergeordneten Rechtsrah­men entsprechen. Zudem hat sie zahlreiche Interviews geführt, namentlich mit den Präsidentinnen und Präsidenten der verschiedenen Abteilungen der eidgenössischen Gerichte sowie mit Sachver­ständigen des Bereichs. Die Spruchkörperbildung in konkreten Fällen wurde von der PVK entsprechend dem Beschluss der Subkommissionen Gerichte/BA vom 22. April 2020 hingegen nicht untersucht.

Geplanter Abschluss: Die Evaluation konnte abgeschlossen werden, wenn auch mit einigen Monaten Verzögerung aufgrund der Corona-Krise. Die PVK hat die Ergeb­nisse in ihrem Bericht vom 5. November 2020 festgehalten und den Subkommissio­nen Gerichte/BA der beiden GPK am 19. November 2020 vorgestellt. Diese disku­tieren derzeit, welche Folgerungen und Empfehlungen daraus abgeleitet werden sollen.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet : la Constitution fédérale (Cst.) garantit que toute cause qui doit être jugée dans une procédure judiciaire est portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial (art. 30 Cst.). L’attribution des affaires aux juges qui seront appelés à se prononcer sur le cas d’espèce doit dès lors reposer sur des critères objectifs et déterminés à l’avance.

Mandat et questions d’évaluation : en janvier 2019, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation des processus de répartition des affaires au sein des tribunaux fédéraux, à savoir le Tribunal fédéral, le Tribunal administratif fédéral, le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal fédéral des brevets. Lors de leur séance du 9 septembre 2019, les sous-commissions Tribunaux/MPC des CdG, compétentes en la matière, ont décidé que l’évaluation du CPA devrait répondre aux questions suivantes :

–         Les dispositions actuelles sur les tribunaux fédéraux répondent-elles aux exigences définies par la Constitution et par le droit international en ce qui concerne le caractère indépendant de la procédure ?

–         Les processus de répartition des affaires sont-ils définis de manière opportune ?

–         Les processus et instruments de répartition des affaires sont-ils adéquats ?

–         Les processus de répartition des affaires sont-ils mis en œuvre de manière opportune ?

Procédure : afin de répondre aux questions ci-dessus, le CPA a procédé à une analyse des documents relatifs aux processus et aux instruments (bases légales, règlements et directives internes, documentation relative aux instruments utilisés par les tribunaux). Avec l’aide d’un expert juridique externe, il a analysé la littérature juridique pertinente pour apprécier la conformité des processus de répartition des affaires avec le cadre normatif supérieur. Il a également réalisé de nombreux entretiens, notamment avec les présidents des différentes cours des tribunaux fédéraux mentionnés, ainsi qu’avec des experts du domaine. Par contre, conformément à la décision des sous-commissions Tribunaux/MPC du 22 avril 2020, le CPA n’a pas analysé la composition du collège de juges dans des cas concrets.

Fin prévue de l’évaluation : l’évaluation est terminée, même si le calendrier a été retardé de quelques mois en raison de la crise du coronavirus. Le CPA a rassemblé ses résultats dans son rapport du 5 novembre 2020 et les a présentés aux sous-commissions Tribunaux/MPC des CdG le 19 novembre 2020. Celles-ci étudient actuellement les conclusions et les recommandations qu’il conviendra d’en tirer.

 

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Oggetto: secondo la Costituzione federale, nelle cause giudiziarie ognuno ha diritto d’essere giudicato da un tribunale fondato sulla legge, competente nel merito, indipendente e imparziale (art. 30 Cost.[1]). La ripartizione delle cause fra i giudici che sono chiamati a pronunciarsi in merito ai singoli casi deve quindi fondarsi su criteri oggettivi definiti antecedentemente.

Mandato e questioni trattate: nel gennaio del 2019 le CdG hanno incaricato il CPA di effettuare una valutazione della procedura di ripartizione delle cause presso i tribunali federali che comprendono il Tribunale federale, il tribunale amministrativo federale, il Tribunale penale federale e il Tribunale federale dei brevetti. Nella seduta del 9 settembre 2019 le competenti sottocommissioni Tribunali/MPC delle due CdG hanno stabilito che la valutazione del CPA dovrà rispondere alle seguenti domande:

­ - Le attuali disposizioni sulla ripartizione delle cause presso tribunali federali rispondono alle esigenze in materia definite dalla Costituzione e dal diritto internazionale?

­ - I processi di ripartizione delle cause sono definiti in modo appropriato?

­ - Gli strumenti utilizzati dai tribunali per la ripartizione delle cause sono appropriati?

­ - I processi di ripartizione delle cause sono attuati in modo appropriato?

Procedura: per rispondere a queste domande il CPA ha effettuato un’analisi dei documenti relativi ai processi e agli strumenti in questione (basi legali, regolamenti e direttive interne, documentazione relativa agli strumenti utilizzati dai tribunali). Il CPA ha esaminato con l’aiuto di un perito giuridico esterno la pertinente letteratura giuridica allo scopo di valutare la conformità del processo di ripartizione delle cause con il quadro giuridico istituito dal diritto superiore. Ha inoltre effettuato numerosi colloqui in particolare con i presidenti delle corti dei tribunali della Confederazione e con specialisti del settore. Conformemente alla decisione presa dalla sottocommissione Tribunali/MPC il 22 aprile 2020, il CPA non ha esaminato la composizione dei collegi giudicanti in singoli casi concreti.

Conclusione prevista: la valutazione ha potuto essere conclusa, seppure con alcuni mesi di ritardo a causa della crisi pandemica. Il 5 novembre 2020 il CPA ha pubblicato il relativo rapporto e il 19 novembre 2020 ha presentato i risultati alle sottocommissioni Tribunali/MPC delle CdG, che attualmente stanno discutendo le relative implicazioni e le raccomandazioni da adottare.

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[1]      Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost;
RS 101)

Abstract (Deutsch)

Die Verfahren der Geschäftsverteilung bei den eidgenössischen Gerichten sind grundsätzlich angemessen. Die Geschäfte werden den Richterinnen und Richtern anhand von objektiven Kriterien zugeteilt. Allerdings sind nicht alle Kriterien in den Reglementen aufgeführt und in den eingesetzten Hilfsmitteln berücksichtigt. Die Geschäftsverteilung wird zudem nicht ausreichend dokumen­tiert, was der Transparenz schadet und die Nachverfolgbarkeit einschränkt.

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beauftragten die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2019 mit einer Evalu­ation der Geschäftsverteilung bei den eidgenössischen Gerichten, d. h. beim Bun­desgericht (BGer), beim Bundesverwaltungsgericht (BVGer), beim Bundesstraf­gericht (BStGer) und beim Bundespatentgericht (BPatGer).

Im September 2019 entschieden die Subkommissionen Gerichte/BA der GPK, die für die Evaluation zuständig sind, dass die Verfahren der Geschäftsverteilung, ihre Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht und ihre Eignung, einen unabhängigen und unparteilichen Spruchkörper zu gewährleisten, untersucht werden sollen. Von einer Analyse der Spruchkörperbildung in einzelnen Fällen haben sie hingegen abgesehen.

Die PVK prüfte in einer rechtlichen Analyse, inwiefern die Bestimmungen der vier eidgenössischen Gerichte dem übergeordneten Recht und den Empfehlungen inter­nationaler Organisationen entsprechen. Dabei zog sie eine externe juristische Begleitung bei. In einer Dokumentenanalyse untersuchte sie die Verfahren der Geschäftsverteilung und die eingesetzten Instrumente. Zudem führte sie rund 30 Interviews durch, insbesondere mit Personen, die an den Gerichten für die Geschäftsverteilung zuständig sind.

Die Rechtsgrundlagen entsprechen grundsätzlich dem übergeordneten Recht, weisen aber gewisse Lücken auf (Ziff. 3)

Die zentralen Vorgaben der Bundesverfassung und des Völkerrechts in Sachen Geschäftsverteilung bei Gerichten werden von den eidgenössischen Gerichten grundsätzlich eingehalten. Die Gesetze und Reglemente der einzelnen Gerichte legen Verfahren fest, welche die Rechtmässigkeit, die Unabhängigkeit und die Unparteilichkeit der Gerichte gewährleisten (Ziff. 3.1). Allerdings sind diese Be­stimmungen nicht vollständig. Häufig fehlen bestimmte Kriterien, die bei der Spruch­körperbildung berücksichtigt werden, so namentlich die Sprachen, welche die Rich­terinnen und Richter beherrschen (beim BPatGer), oder die Abwesenheiten, das Geschlecht oder Spezialkenntnisse von Richterinnen und Richtern (beim BVGer) (Ziff. 3.2). Die Art und Weise, wie die Zusammensetzung des Spruchkörpers nach­träglich geändert werden kann, ist – entgegen den internationalen Empfehlungen – in den Rechtsgrundlagen keines einzigen Gerichts geregelt (Ziff. 3.3).

Die Transparenz der Verfahren für die Geschäftsverteilung ist unzureichend (Kap. 4)

Die Aufgaben bei der Geschäftsverteilung (Ziff. 4.1) und der Ablauf der Verfahren sind kaum dokumentiert (Ziff. 4.2), was der Transparenz schadet, sowohl gerichts­intern als auch nach aussen. Zudem wird die Geschäftsverteilung kaum überprüft. Lediglich das BGer erstellt hierzu einen Bericht, nicht aber das BVGer, obwohl gewisse Angaben seinem System entnommen werden können. Beim BStGer und beim BPatGer sind hierzu derzeit keinerlei Informationen verfügbar (Ziff. 4.3). Da die Rechtsgrundlagen der eidgenössischen Gerichte offen formuliert sind, ist es umso wichtiger, dass die Geschäftsverteilung in den einzelnen Fällen genau dokumentiert wird, um jeglichen Verdacht einer Manipulation der Spruchkörperbildung in der Absicht, das Urteil in eine bestimmte Richtung zu beeinflussen, ausschliessen zu können.

Die Instrumente stellen die objektive Spruchkörperbildung nicht durchwegs sicher (Kap. 5)

Der Einsatz von Informatikprogrammen zur automatischen Bildung der Spruchkör­per – wie am BGer und am BVGer – trägt zu einer objektiveren Geschäftsverteilung bei. Allerdings wird das Potenzial dieser Programme nicht voll ausgeschöpft, was die obige Aussage relativiert (Ziff. 5.1). Daneben werden – namentlich am BStGer und am BPatGer – Excel-Tabellen als Instrumente für die Geschäftsverteilung genutzt. Auch wenn diese pragmatisch eingesetzt werden, so sind sie doch nur rudimentär und berücksichtigen nicht alle Kriterien für die Geschäftsverteilung. Sie sind deshalb nur teilweise geeignet, um eine objektive Spruchkörperbildung sicher­zustellen (Ziff. 5.2).

Die Kriterien für die Geschäftsverteilung sind zweckmässig, werden jedoch unterschiedlich angewendet (Kap. 6)

Die Kriterien für die Geschäftsverteilung, z. B. spezifische Kenntnisse oder Abwe­senheiten der Richterinnen und Richter, werden von den einzelnen Gerichten und selbst von den verschiedenen Abteilungen innerhalb der Gerichte teilweise sehr unterschiedlich angewendet. Wie sich dies auf die Spruchkörperbildung auswirkt (Ziff. 6.1) und wie die Kriterien priorisiert werden (Ziff. 6.2), ist nicht ganz klar. Weil die Anwendung der Kriterien somit nicht vollständig nachvollzogen werden kann, wirft dies Fragen zur Objektivität der Verfahren auf.

Das Ermessen bei der Geschäftsverteilung trägt zu einer effizienten und effektiven Justiz bei (Kap. 6)

Ohne sich mit der Geschäftsverteilung in den einzelnen Fällen befasst zu haben, konnte die PVK feststellen, dass der bestehende Ermessensspielraum grundsätzlich dazu dient, ein Gleichgewicht zu finden zwischen strikten Automatismen und der für die Gewährleistung einer effektiven und effizienten Justiz nötigen Flexibilität. Aller­dings lassen sich gewisse Unterschiede bei den Rechtsgrundlagen, den Verfahren, den Instrumenten und der Umsetzung der Geschäftsverteilung nicht durch die Besonderheiten der einzelnen Gerichte erklären (Ziff. 6.3).

Abstract (Englisch)

The procedures for assigning cases in the federal courts are fundamentally appropriate. Cases are assigned to the judges on the basis of objective criteria. However, not all criteria are listed in the regulations and taken into account in the instruments used. Moreover, the way in which cases are assigned is not sufficiently documented, and this reduces transparency and traceability.

In January 2019, the Control Committees of the Federal Assembly (CCs) commissioned the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to evaluate case assignment in the federal courts, i.e. the Federal Supreme Court (FSC), the Federal Administrative Court (FAC), the Federal Criminal Court (FCC) and the Federal Patent Court (FPatC).

In September 2019, the Courts/OAG subcommittees of the CCs responsible for the evaluation decided that the procedures for assigning cases, their compatibility with superordinate law and their suitability for ensuring independent and impartial judgments should be examined. They decided not to proceed with evaluating the formation of panels of judges in individual cases.

In a legal analysis, the PCA examined the extent to which the regulations of the four federal courts comply with superordinate law and the recommendations of international organisations. In doing so, it had recourse to external legal advice. In a document analysis, it examined the procedures by which cases are assigned and the instruments used. It also conducted some 30 interviews, primarily with persons responsible for assigning cases in the courts.

The statutory requirements are essentially in line with superordinate law, with some shortcomings (Chapter 3)

The federal courts generally comply with the central requirements of the Federal Constitution and of international law regarding the assignment of cases in the courts. The laws pertaining to the courts and their own regulations lay down procedures that ensure their legality, independence and impartiality (Section 3.1). However, these regulations are not exhaustive. Criteria that are taken into account when a panel of judges is formed frequently do not feature, such as the languages spoken by the judges (at the FPatC), or their absences, gender or special knowledge (at the FAC) (Section 3.2). Contrary to international recommendations, none of the courts defines in its regulations the way in which changes can be made to the composition of a panel of judges (Section 3.3).

There is a lack of transparency in procedures for assigning cases (Chapter 4)

There is very little documentation of the tasks involved in assigning cases (Section 4.1) and the course of proceedings (Section 4.2), creating a lack of transparency both within the court and publicly. Furthermore, case assignment is rarely reviewed. Only the FSC compiles reports on case assignment. The FAC does not do so, although some information can be ascertained from its system. No information on this issue is currently available from the FCC and the FPatC (Section 4.3). Since the legal bases of the federal courts are formulated in an open manner, it is all the more important that individual case assignment is precisely documented so that any suspicion that the procedure for selecting judges is manipulated with the intention of influencing the outcome of a case can be ruled out.

The instruments do not consistently ensure objective formation of a panel of judges (Chapter 5)

The evaluation found that the use of computer programs to automatically select panels of judges results in a more objective assignment of cases. This is the practice at the FSC and the FAC. However, the potential of these programs is not fully exploited (Section 5.1). Excel tables are also used as a tool in assigning cases, in particular at the FCC and the FPatC. Even though used pragmatically, these are rudimentary and do not take into account all the criteria involved in assigning cases. They are therefore only partially suitable for ensuring that panels of judges are formed in an objective process (Section 5.2).

The criteria for assigning cases are appropriate but are not applied consistently (Chapter 6)

The criteria for assigning cases, e.g. judges' specific knowledge or absences, are sometimes applied very differently by the individual courts and even by the various divisions within the courts. It is not entirely clear how this affects the formation of a panel of judges (Section 6.1), nor how the criteria are prioritised (Section 6.2). Because it is not clear exactly how the criteria are applied, the objectivity of the procedures is called into question.

A degree of discretion in case assignment contributes to an efficient and effective judicial process (Chapter 6)

Without having looked at case assignment in individual cases, the PCA was still able to conclude that the existing degree of discretion helps to strike a balance between strict automatic processes and the flexibility necessary to ensure effective and efficient judicial processes. However, some of the differences in the statutory bases, procedures and instruments for case assignment, and the way cases are actually assigned, cannot be explained by the specific characteristics of the individual courts (Section 6.3).

Abstract (Französisch)

Les processus de répartition des affaires au sein des tribunaux fédéraux sont globalement adéquats. Les affaires sont attribuées aux juges selon des critères objectifs, mais ceux-ci ne sont pas tous compris dans les règlements, ni pris en compte dans les instruments utilisés. La répartition des affaires n’est pas assez documentée, ce qui nuit à la transparence et aux possibilités de suivi.

En janvier 2019, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation sur la répartition des affaires au sein des tribunaux fédéraux. Il s’agit du Tribunal fédéral (TF), du Tribunal administratif fédéral (TAF), du Tribunal pénal fédéral (TPF) et du Tribunal fédéral des brevets (TFB).

En septembre 2019, les sous-commissions Tribunaux/MPC des CdG, compétentes en la matière, ont décidé que l’évaluation devait se concentrer sur les processus de répartition des affaires et questionner leur conformité vis-à-vis du cadre normatif supérieur ainsi que leur adéquation pour garantir l’indépendance et l’impartialité du collège de juges. Les sous-commissions ont, par contre, décidé de renoncer à une analyse de la composition des collèges de juges dans des cas concrets.

Le CPA a procédé à une analyse juridique pour vérifier la conformité des dispositions au sein des quatre tribunaux vis-à-vis du droit supérieur et des recommandations d’organismes internationaux en la matière. Il a bénéficié pour cela d’un accompagnement juridique externe. Le CPA a analysé les processus de répartition des affaires et les instruments utilisés en se basant sur des documents. Il s’est également entretenu avec une trentaine de personnes, en particulier les personnes responsables de la répartition des affaires au sein des tribunaux.

Les bases légales et réglementaires correspondent globalement au cadre normatif supérieur, mais certaines lacunes sont constatées (chap. 3)

Les exigences principales posées par la Constitution et le droit international en ce qui concerne la répartition des affaires au sein des tribunaux sont globalement respectées par les tribunaux fédéraux, dont les dispositions légales et réglementaires posent les bases des processus permettant de garantir la légalité, l’indépendance et l’impartialité des tribunaux (ch. 3.1). En revanche, celles-ci manquent d’exhaustivité et omettent notamment de citer certains critères pris en compte lors de la composition du collège de juges, comme la langue qu’ils maîtrisent au TFB, l’absence des juges, leur genre ou leurs connaissances spécifiques au TAF (ch. 3.2). Les modalités de modification du collège de juges ne sont mentionnées dans les bases légales ou réglementaires d’aucun des tribunaux, contrairement à ce que préconisent les recommandations internationales (ch. 3.3).

Les processus de répartition des affaires ne sont pas suffisamment transparents (chap. 4)

Les tâches relatives à la répartition des affaires (ch. 4.1) et le fonctionnement des processus sont très peu documentés (ch. 4.2), ce qui nuit à la transparence, tant à l’interne des tribunaux que vis-à-vis de l’externe. Par ailleurs, les modalités de suivi de la répartition des affaires sont rares ; seul le TF établit un rapport à ce sujet, mais ce n’est pas le cas du TAF, bien que certaines données puissent être extraites de son système. De telles données ne sont actuellement pas disponibles au TPF ou au TFB (ch. 4.3). Les bases légales et réglementaires des tribunaux fédéraux étant formulées de manière ouverte, il est d’autant plus important que la répartition des affaires dans les cas individuels soit bien documentée afin d’exclure tout soupçon de manipulation de la composition du collège de juges qui permettrait d’influencer la décision dans un sens ou dans l’autre.

Les instruments ne garantissent pas entièrement une composition objective du collège de juges (chap. 5)

L’existence de programmes informatiques pour composer automatiquement le collège de juges au TF et au TAF est considérée comme pertinente pour objectiver la répartition des affaires. Leur potentiel n’est cependant pas totalement exploité, ce qui nuance cette appréciation (ch. 5.1). Les autres instruments utilisés, notamment au TPF et au TFB, sont des listes Excel. Bien qu’étant appliqués de manière pragmatique, ils sont rudimentaires et ne prennent pas en compte tous les critères de répartition des affaires. Ils ne sont alors que partiellement adéquats pour garantir une composition objective du collège de juges (ch. 5.2).

Les critères de répartition des affaires sont pertinents, mais appliqués différemment (chap. 6)

Les critères de répartition des affaires tels que les connaissances spécifiques des juges ou leurs absences sont appliqués de manière très différente par les tribunaux et les différentes cours d’un même tribunal, et les répercussions que cela a sur la composition du collège de juges ne sont pas totalement transparentes (ch. 6.1), tout comme la manière dont ils sont priorisés (ch. 6.2). Ce flou peut soulever des questions sur l’objectivité de l’application des critères, puisque cela ne peut pas être retracé.

La marge de manœuvre existante contribue à une justice efficiente et efficace (chap. 6)

Sans s’être penché sur les cas concrets, le CPA constate que la marge de manœuvre qui existe au sein des tribunaux reflète de manière générale la recherche d’un équilibre entre un automatisme strict et la flexibilité nécessaire pour garantir l’efficience et l’efficacité de la justice. Cependant, certaines divergences concernant les bases légales, les processus, les instruments et la mise en œuvre de la répartition des affaires ne sont pas justifiées par les spécificités des tribunaux (ch. 6.3).

Abstract (Italienisch)

Le procedure di ripartizione delle cause nei tribunali della Confederazione sono nel complesso adeguate. Le cause sono attribuite ai giudici secondo criteri oggettivi, che tuttavia non sono tutti compresi nei regolamenti né presi in considerazione dagli strumenti utilizzati. La ripartizione delle cause non è sufficientemente documentata, fattore che nuoce alla trasparenza e alle possibilità di monitoraggio.

Nel gennaio 2019 le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di procedere a una valutazione della ripartizione delle cause nei tribunali della Confederazione. Si tratta del Tribunale federale (TF), del Tribunale amministrativo federale (TAF), del Tribunale penale federale (TPF) e del Tribunale federale dei brevetti (TFB).

Nel settembre 2019 le sottocommissioni competenti Tribunali/MPC delle CdG hanno deciso che la valutazione doveva concentrarsi sulle procedure di ripartizione delle cause e interrogarsi sulla loro conformità rispetto al quadro normativo sovraordinato e sulla loro adeguatezza, al fine di garantire l’indipendenza e l’imparzialità del collegio giudicante. Le sottocommissioni hanno invece deciso di rinunciare a un’analisi della composizione dei collegi giudicanti nei casi concreti.

Il CPA ha quindi effettuato un’analisi giuridica per verificare la conformità delle disposizioni nei quattro tribunali rispetto al diritto sovraordinato e alle raccomandazioni di organismi internazionali sulla materia. Per farlo ha beneficiato di un accompagnamento giuridico esterno. Il CPA ha analizzato, sulla base di documenti, le procedure di ripartizione delle cause e gli strumenti utilizzati. Ha anche interpellato una trentina di persone, in particolare i responsabili della ripartizione delle cause nei tribunali.

Le basi legali e regolamentari corrispondono nel complesso al quadro normativo sovraordinato, ma si constatano alcune lacune (cap. 3)

I requisiti principali posti dalla Costituzione e dal diritto internazionale per quanto riguarda la ripartizione delle cause nei tribunali sono nel complesso adempiuti dai tribunali della Confederazione, le cui disposizioni legali e regolamentari fungono da base alle procedure che consentono di garantire la legalità, l’indipendenza e l’imparzialità dei tribunali (n. 3.1). Per contro esse mancano di esaustività e omettono di menzionare in particolare certi criteri di cui si è tenuto conto nella composizione del collegio giudicante, come la lingua che i giudici padroneggiano al TFB, le loro assenze, il loro genere o le loro conoscenze specifiche al TAF (n. 3.2). Le modalità di modifica del collegio giudicante non sono menzionate nelle basi legali o regolamentari di nessun tribunale, contrariamente a quanto previsto dalle raccomandazioni internazionali (n. 3.3).

Le procedure di ripartizione delle cause non sono sufficientemente trasparenti (cap. 4)

I compiti relativi alla ripartizione delle cause (n. 4.1) e il funzionamento delle procedure sono scarsamente documentati (n. 4.2), fatto che nuoce alla trasparenza sia all’interno dei tribunali che verso l’esterno. Inoltre, le modalità di monitoraggio della ripartizione delle cause sono rare; soltanto il TF redige una relazione in proposito, ma ciò non accade al TAF, anche se è possibile estrarre certi dati dal suo sistema. Questi dati non sono attualmente disponibili né al TPF né al TFB (n. 4.3). Dato che le basi legali e regolamentari dei tribunali della Confederazione sono formulate in modo aperto, è ancora più importante che la ripartizione delle cause nei singoli casi sia ben documentata allo scopo di escludere qualsiasi sospetto di manipolazione della composizione del collegio giudicante che consentirebbe di influenzare la decisione in un senso o nell’altro.

Gli strumenti non garantiscono del tutto una composizione oggettiva del collegio giudicante (cap. 5)

L’esistenza di programmi informatici per comporre automaticamente il collegio giudicante al TF e al TAF è considerata pertinente per rendere oggettiva la ripartizione delle cause. Il loro potenziale non è tuttavia completamente sfruttato, fattore che relativizza questo apprezzamento (n. 5.1). Gli altri strumenti utilizzati, in particolare al TPF e al TFB, sono elenchi in Excel. Pur venendo applicati in maniera pragmatica, sono rudimentali e non prendono in considerazione tutti i criteri di ripartizione delle cause. Risultano quindi adeguati soltanto in parte per garantire una composizione oggettiva del collegio giudicante (n. 5.2).

I criteri di ripartizione delle cause sono pertinenti, ma applicati in modi diversi (cap. 6)

I criteri di ripartizione delle cause, come le conoscenze specifiche dei giudici o le loro assenze, sono applicati in modi molto diversi dai tribunali e dalle diverse corti dello stesso tribunale e le ripercussioni che questo ha sulla composizione del collegio giudicante non sono del tutto trasparenti (n. 6.1), come pure il modo in cui viene loro assegnata la priorità (n. 6.2). Questa vaghezza solleva domande sull’oggettività dell’applicazione dei criteri, dato che non può essere tracciata.

Il margine di manovra esistente contribuisce a una giustizia efficiente ed efficace (cap. 6)

Senza aver analizzato i casi concreti, il CPA constata che il margine di manovra esistente nei tribunali rispecchia generalmente la ricerca di un equilibrio tra un automatismo completo e la flessibilità necessaria a garantire l’efficienza e l’efficacia della giustizia. Tuttavia, certe divergenze concernenti le basi legali, le procedure, gli strumenti e l’attuazione della ripartizione delle cause non sono giustificate dalle specificità dei singoli tribunali (n. 6.3).