Überprüfung der Praxis der Steuerung der Bundesunternehmen

• Forschungsstelle: EFV
• Projektnummer: 601_2018_2

Schlüsselwörter (Deutsch)

Bundesunternehmen, Corporate Governance, Aktiengesellschaften des Bundes, spezialgesetzliche Aktiengesellschaften, Steuerungsmodell

Kurzbeschreibung (Deutsch)

EFV, UVEK und VBS wurden beauftragt, die Praxis der Steuerung der Bundesunternehmen extern überprüfen zu lassen. Dabei soll insbesondere das Steuerungsmodell (Strategische Ziele, Eignergespräche) sowie die Rollenteilung innerhalb der Verwaltung überprüft werden.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Steuerung der Bundesunternehmen

Gesetzliche Grundlage der Wirksamkeitsüberprüfung (Deutsch)

RVOG

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

| Ausgangslage

Der Bundesrat war in den letzten Jahren verschiedentlich mit Fragen der Corporate Gover-nance der bundesnahen Unternehmen konfrontiert. In einem besonderen Spannungsfeld stehen dabei bundeseigene Unternehmen, die als privatrechtliche oder spezialgesetzliche Aktiengesellschaften organisiert sind, Dienstleistungen am Markt anbieten und oftmals auch Leistungen für den Bund im Rahmen von Leistungsaufträgen erbringen. Bei diesen Unternehmen gestaltet sich die Steuerung durch den Bund als Eigner besonders an-spruchsvoll. Akzentuiert wurde dies etwa durch die öffentliche Diskussion rund um die Post: Wie Untersuchungen zeigten, wurden bei der Post ungerechtfertigt Subventionen bezogen. Die RUAG war mit einem Cyber-Angriff konfrontiert. Bei der Swisscom gab es einen Datenverlust und bei den SBB stellten sich Fragen bezüglich Interessenbindungen im Verwaltungsrat.

Vor diesem Hintergrund wurde einem Expertenteam der Auftrag erteilt, die Steuerung der vier bundesnahen Unternehmen Post, RUAG, SBB und Swisscom durch den Eigner zu analysieren. Im Fokus standen dabei drei Untersuchungsgegenstände: Die Steuerungsin-strumente, die dem Eigner zur Verfügung stehen, der Informationsaustausch zwischen Eigner und bundesnahen Unternehmen und die Arbeitsteilung der Bundesstellen im Rah-men des dualen Eignermodells. Ergänzend wurden am Fall der SBB die Schnittstellen zwischen dem Bund als Eigner und Besteller untersucht.

| Zielsetzung und Vorgehensweise

Ziel des Auftrags war es, die Konzeption und die Umsetzung der Corporate Governance des Bundes für die vier bundesnahen Unternehmen Post, RUAG, SBB und Swisscom zu überprüfen. Dabei galt es auch aufzuzeigen, ob und gegebenenfalls wie die Corporate Governance des Bundes konzeptionell und praktisch optimiert werden sollte. Der Fokus der Untersuchung lag auf der Eignerrolle des Bundes.

Um die Zielsetzung zu erreichen, wurde zunächst eine Analyse der theoretischen Grund-lagen vorgenommen (konzeptionelle Grundlagen auf der internationalen Ebene und Lite-ratur mit Bezug zur Corporate Governance). Die Ergebnisse der Analyse der konzeptio

nellen Grundlagen auf der internationalen Ebene und der Literatur führten zu einer Zu-sammenstellung von Bewertungskriterien. Daraufhin wurden die konzeptionellen Grund-lagen und die Rechtsgrundlagen auf Bundesebene untersucht und mit den Bewertungskri-terien abgeglichen. Anschliessend fanden total 20 Interviews statt, bei denen 30 Personen befragt werden konnten. Die Resultate der Grundlagenanalyse, die empirischen Ergeb-nisse sowie die Überprüfung der Bewertungskriterien wurden eingehend ausgewertet und schliesslich zu einer Gesamtbewertung verdichtet. Basierend darauf wurden insgesamt 14 Empfehlungen formuliert.

| Ergebnis

Die Analyse der drei Untersuchungsgegenstände sowie der Schnittstelle zwischen Eigner- und Bestellerrolle am Beispiel der SBB lässt insgesamt ein positives Fazit zur Corporate Governance des Bundes zu: Die Steuerung der vier bundesnahen Unternehmen Post, RUAG, SBB und Swisscom durch den Bund, der Informationsaustausch zwischen den Unternehmen und Eignerstellen sowie die Funktionsfähigkeit des dualen Eignermodells haben sich grundsätzlich bewährt. Die bestehenden Instrumente reichen grundsätzlich aus, um die Eignerrolle wahrnehmen zu können. Die heutige Ausgestaltung des Informations-austauschs ermöglicht dem Eigner den Zugang zu allen wichtigen Informationen im Un-ternehmen. Das Eignermodell funktioniert in der Praxis weitgehend gut. Selbst gut funk-tionierende Steuerungsmechanismen und Organisationsmodelle können indessen Fehlver-halten nie gänzlich verhindern.

Trotz des insgesamt positiven Befunds muss auf Optimierungspotenziale hingewiesen werden. Insbesondere der Umgang mit Zielkonflikten, die knapp bemessenen Ressourcen der Eignerstellen und die Asymmetrie bei der Wahrnehmung der Eignerrolle zwischen UVEK/VBS einerseits und EFD andererseits bieten Ansatz für Weiterentwicklungen. Zu-dem sollte eine systematische gesetzliche Verankerung der Steuerungselemente und eine Systematisierung die Steuerungsabläufe erwogen werden.

Ausgehend von diesen Optimierungspotenzialen wurden insgesamt 14 Empfehlungen for-muliert. Sechs beziehen sich auf die Ausgestaltung der Steuerungsinstrumente, drei auf den Informationsaustausch, zwei auf die Ausgestaltung des dualen Eignermodells, eine auf die Schnittstelle zwischen Eigner und Besteller im Falle der SBB und zwei weitere Empfehlungen beziehen sich auf die Weiterentwicklung der Grundlagen der Corporate Governance sowie auf zusätzlichen Abklärungsbedarf.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

| Contexte

Au cours des dernières années, le Conseil fédéral a dû faire face à diverses occasions à des questions relevant du gouvernement des entreprises qui lui sont liées. À cet égard, les entreprises appartenant à la Confédération, qui sont organisées en sociétés anonymes de droit privé ou de droit public et fournissent des prestations sur le marché, mais aussi sou-vent au profit de la Confédération dans le cadre de mandats de prestations, se retrouvent dans une situation particulièrement délicate. Le pilotage de ces entreprises par la Confé-dération, en sa qualité de propriétaire, représente un défi de taille. Cette difficulté est en-core accrue par les débats publics au sujet de la Poste: des examens ont en effet révélé le versement de subventions injustifiées. RUAG a pour sa part été victime d’une cyberat-taque. Swisscom a dû faire face à une perte de données et les CFF ont vu émerger des questions de liens d’intérêts au sein de leur conseil d’administration.

C’est dans ce contexte qu’un groupe d’experts a été mandaté pour analyser le pilotage des quatre entreprises liées à la Confédération que sont la Poste, RUAG, les CFF et Swisscom. Trois objets étaient soumis à examen: les instruments de pilotage à la disposition du pro-priétaire, l’échange d’informations entre le propriétaire et les entreprises concernées et la répartition du travail des organes fédéraux dans le cadre du modèle dual de propriétaire. Dans le cas des CFF, les interfaces entre les deux rôles de la Confédération, à la fois pro-priétaire et mandante, ont également été analysées.

| Objectifs et procédure

Le mandat visait à contrôler la conception et la mise en oeuvre du gouvernement d’entre-prise de la Confédération pour les quatre entreprises liées à la Confédération que sont la Poste, RUAG, les CFF et Swisscom. Il s’agissait également de définir si le gouvernement d’entreprise de la Confédération devait être amélioré du point de vue de sa conception ou de sa mise en pratique et, le cas échéant, de quelle manière. Le rôle de propriétaire de la Confédération était l’élément clé de l’analyse.

Cette dernière a d’abord porté sur les bases théoriques, à savoir les documents conceptuels au niveau international et les ouvrages publiés au sujet du gouvernement d’entreprise. Les résultats de cette première analyse ont permis de déterminer des critères d’évaluation. Les

bases conceptuelles et les bases légales à l’échelle fédérale ont ensuite été examinées et comparées au moyen des critères d’évaluation. Ensuite, 20 entretiens ont permis d’inter-roger 30 personnes. Les résultats de l’analyse des bases, les résultats empiriques et l’exa-men des critères d’évaluation ont été passés en revue de manière détaillée et condensés en une évaluation générale, sur la base de laquelle 14 recommandations ont été formulées.

| Résultats

Le bilan de l’analyse des trois objets et de l’interface entre les rôles de propriétaire et de mandant que joue la Confédération par exemple pour les CFF est globalement positif en ce qui a trait au gouvernement d’entreprise de la Confédération. D’une manière générale, le pilotage par la Confédération des quatre entreprises qui lui sont liées – à savoir la Poste, RUAG, les CFF et Swisscom –, l’échange d’informations entre les entreprises et les ser-vices propriétaires et le fonctionnement du modèle dual de propriétaire se sont avérés sa-tisfaisants. Les instruments à disposition suffisent en principe à assumer le rôle de pro-priétaire. La manière dont s’organise actuellement l’échange d’informations permet au propriétaire d’avoir accès à toutes les informations importantes de l’entreprise. Dans la pratique, le modèle de propriétaire fonctionne généralement bien. Cependant, aucun mé-canisme de pilotage ou modèle organisationnel, si efficace soit-il, n’est totalement à l’abri de dysfonctionnements.

Il faut donc identifier les possibilités d’optimisation, même si les résultats obtenus sont globalement positifs. La gestion des conflits d’objectifs, les ressources des services pro-priétaires – calculées au plus près – et la différence de perception du rôle de propriétaire que peuvent avoir le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) et le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) d’une part et le Département fédéral des finances (DFF) d’autre part sont autant d’aspects où des améliorations peuvent être mises en oeuvre. Il faudrait en outre envisager d’ancrer systématiquement dans la loi les éléments de pilo-tage et d’instaurer une systématisation des processus de pilotage.

Quatorze recommandations ont été formulées à partir de ces pistes d’optimisation. Six d’entre elles se rapportent à l’organisation des éléments de pilotage, trois à l’échange d’in-formations, deux à l’organisation du modèle dual de propriétaire, une à l’interface entre le propriétaire et le mandant propre aux CFF et les deux dernières au développement des bases du gouvernement d’entreprise et à d’autres clarifications nécessaires.

Politische Schlussfolgerungen des Bundesrates (Deutsch)

Der Bundesrat hat diese Empfehlungen eingehend diskutiert und folgende Massnahmen beschlossen:

• Die Rechenschaftspflicht der Unternehmen gegenüber dem Bund soll im Bereich Compliance ausgebaut werden. Die nächsten strategischen Ziele sollen entsprechend ergänzt werden.
• Das Verfahren für die Wahl der Verwaltungsräte der bundesnahen Unternehmen soll gegenüber dem Bundesrat transparenter dargelegt werden. 
• Der Informationsaustausch im Rahmen der jährlichen Eignergespräche zwischen den Unternehmen und dem Bund soll systematisiert werden. 
• Das duale System mit der Aufgabenteilung zwischen dem Fachdepartement und dem Eidgenössischen Finanzdepartement (Eidgenössische Finanzverwaltung) wird rechtlich stärker verankert. 
• Es soll zudem geprüft werden, wie die Eignerstellen des Bundes personell gestärkt werden können.

Weitere Empfehlungen der Experten sind bereits heute umgesetzt. Dazu gehören unter anderem die Empfehlungen, auf die Zustellung der Protokolle des Verwaltungsrates zu verzichten sowie Zurückhaltung bei informellen Kontakten zu wahren.

Auf eine generelle, im Voraus beschlossene Priorisierung der strategischen Ziele will der Bundesrat verzichten. Allenfalls erforderliche Abwägungen zwischen einzelnen Zielen sollen stattdessen situativ im Rahmen der Eignergespräche diskutiert werden. Die strategischen Ziele werden in der Regel für eine Periode von vier Jahren festgelegt. Während einer solchen Zeitperiode verändert sich das politische und wirtschaftliche Umfeld laufend. Es gehört zudem zu den Kernaufgaben des Verwaltungsrates, sich mit den unterschiedlichen Zielen auseinanderzusetzen.

Der Bundesrat arbeitet zusätzlich zum Expertenbericht zur Corporate Governance an einem Bericht zum Postulat Abate (18.4274). Das Postulat umfasst auch die Anstalten des Bundes und geht bezüglich des Untersuchungsgegenstandes über den Expertenbericht hinaus. Im Zentrum stehen nicht die Fragen des Steuerungsmodells und der Rollenteilung, sondern die Frage nach der richtigen Eignerstrategie und deren Umsetzung.

Politische Schlussfolgerungen des Bundesrates (Französisch)

Le Conseil fédéral a étudié les recommandations du groupe d’experts et adopté les mesures suivantes:

• L’obligation pour les entreprises de rendre des comptes à la Confédération doit être renforcée dans le domaine de la conformité (compliance). Les prochains objectifs stratégiques seront complétés en conséquence.
• La procédure de nomination des membres du conseil d’administration des entreprises proches de la Confédération doit être plus transparente vis-à-vis du Conseil fédéral.
• L’échange d’informations entre les entreprises et la Confédération dans le cadre des entretiens annuels avec le propriétaire doit être systématisé. 
• Le système dual prévoyant une répartition des tâches entre le département compétent et le Département fédéral des finances (Administration fédérale des finances) sera mieux ancré dans la loi. 
• Il faudra également examiner les possibilités de renforcer les effectifs des services propriétaires de la Confédération.

D’autres recommandations des experts sont déjà mises en œuvre, comme celle consistant à renoncer à la transmission des procès-verbaux du conseil d’administration ou à faire preuve de prudence lors d’échanges informels.

Le Conseil fédéral renonce à établir à l’avance un classement des objectifs stratégiques par ordre de priorité. D’éventuels arbitrages nécessaires entre différents objectifs devront être effectués selon la situation dans le cadre des entretiens avec le propriétaire. En effet, les objectifs stratégiques sont généralement fixés pour quatre ans. Pendant cette période, le contexte politique et économique évolue constamment. En outre, l’une des tâches principales du conseil d’administration est de prendre en compte des objectifs différents.

Parallèlement au rapport d’experts sur le gouvernement d’entreprise, le Conseil fédéral travaille également à un rapport en réponse au postulat Abate (18.4274). Le postulat concerne aussi les établissements de la Confédération, même si son champ d’analyse est plus large que celui du rapport d’experts. Il ne porte pas prioritairement sur les questions du modèle de pilotage et de la répartition des rôles, mais sur celles de la bonne stratégie de propriétaire et de sa mise en œuvre.

Publikationssprachen (Deutsch)

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Publikationen / Ergebnisse (Deutsch)

Zugehörige Dokumente

• Expertenbericht Beurteilung der Corporate Governance des Bundes anhand der Analyse von vier Unternehmen [PDF] 2'056 kB

Publikationen / Ergebnisse (Französisch)

Zugehörige Dokumente

• ?Rapport d’experts «Évaluation du gouvernement d’entreprise de la Confédération fondée sur l’analyse de quatre entreprises» [PDF] 2'124 kB