Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen in der Bundesverwaltung

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 77

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand

Werden in einer Verwaltungseinheit Missstände vermutet, kann die zuständige Stelle zur Klärung eine Untersuchung anordnen. Mit einer Administrativuntersuchung wer­den Sachverhalte geklärt, die für die Wahrnehmung der Dienstaufsicht relevant sind. Bei der Disziplinaruntersuchung wird dagegen untersucht, ob eine bestimmte Person arbeitsrechtliche Pflichten verletzt hat. Einige dieser Untersuchungen aus der nahen Vergangenheit weisen auf verschiedene Probleme hin. Oft fehlt eine Deklaration des Verfahrens, weshalb sich die Frage stellt, welche rechtlichen Vorgaben gelten. Auch wird mit dem Spannungsverhältnis zwischen dem öffentlichen Interesse und dem Schutz der betroffenen Personen im Rahmen der Untersuchungen unterschiedlich umgegangen. Verschiedentlich wurde die Kompetenz und Unabhängigkeit der Stel­len, welche die Untersuchungen durchführten, infrage gestellt.

Vor diesem Hintergrund haben die GPK im Januar 2018 die PVK beauftragt, eine Evaluation zu den Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen in der Bundesver­waltung durchzuführen.

Hauptfragen

An ihrer Sitzung vom 25. Juni 2018 hat die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK-N entschieden, dass die PVK in ihrer Evaluation folgende Hauptfragen untersuchen soll:

• Ist die Anordnung von Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen aus rechtlicher Sicht und in der Anwendungspraxis angemessen?

• Ist die Durchführung von Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen aus rechtlicher Sicht und in der Anwendungspraxis angemessen?

• Ist der Abschluss von Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen aus rechtlicher Sicht und in der Anwendungspraxis angemessen?

Vorgehen

Die Thematik der Evaluation wird aus einer rechtlichen und aus einer anwendungs­orientierten Perspektive beurteilt.

Ein Rechtsgutachten soll die Fragen nach den rechtlichen Anforderungen an Admi­nistrativ- und Disziplinaruntersuchungen analysieren sowie Unklarheiten und Lücken herausarbeiten. Zudem soll aus rechtlicher Sicht die Zweckmässigkeit der Abgren­zung von Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen gegenüber formlosen Unter­suchungen beurteilt werden. Das Rechtsgutachten wird von Prof. Dr. Felix Uhlmann (Universität Zürich) erarbeitet.

Die Anwendungspraxis bei Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen wird durch die PVK anhand einer Auswahl der von den Verwaltungseinheiten durchgeführten Verfahren bewertet. Dieser Evaluationsteil beruht einerseits auf der Analyse von Dokumenten zu den ausgewählten Fällen (Anordnung der Untersuchung, Berichte, Kommunikation etc.) und andererseits auf Leitfadeninterviews mit zentralen Personen der jeweiligen Verwaltungseinheiten, mit den Untersuchungsorganen sowie mit den Betroffenen. Des Weiteren werden mittels Leitfadeninterviews auch Einschätzungen der Personalverbände und weiterer Bundesstellen hinsichtlich der Angemessenheit der Vorgaben und der Anwendungspraxis eingeholt.

Die PVK wird der Subkommission EDA/VBS der GPK-N die Ergebnisse der Evalu­ation im zweiten Quartal 2019 präsentieren.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet

S’il soupçonne des abus au sein d’une unité administrative, le service compétent peut, à des fins de clarification, ordonner une enquête. L’enquête administrative a pour but de clarifier un état de fait important pour l’exercice de la surveillance, tandis que l’enquête disciplinaire cherche à savoir si une personne déterminée a enfreint ses obligations professionnelles. Certaines enquêtes menées récemment font apparaître différents problèmes. Souvent, la procédure n’est pas déclarée et la question du respect des normes légales se pose. Par ailleurs, tous les services ne gèrent pas les enquêtes de la même manière face au dilemme que posent, d’un côté l’intérêt public et, de l’autre côté, la protection des personnes concernées. Enfin, les compétences et l’indépendance du service choisi pour exécuter une enquête ont été remises en question à maintes reprises.

Eu égard à ce qui précède, les CdG ont chargé le CPA, en janvier 2018, de procéder à une évaluation des enquêtes administratives et disciplinaires au sein de l’administration fédérale.

Questions principales

Le 25 juin 2018, la sous-commission DFAE/DDPS de la CdG-N a décidé que l’évaluation menée par le CPA devrait répondre aux questions principales suivantes :

• La décision d’ouvrir des enquêtes administratives et disciplinaires est-elle appropriée d’un point de vue juridique et dans la pratique ?

• L’exécution des enquêtes administratives et disciplinaires est-elle appropriée d’un point de vue juridique et dans la pratique ?

• La conclusion des enquêtes administratives et disciplinaires est-elle appropriée d’un point de vue juridique et dans la pratique ?

Procédure

La problématique faisant l’objet de l’évaluation est examinée d’un point de vue juridique, mais également dans la pratique.

Un avis de droit doit analyser les exigences légales en vigueur concernant les enquêtes administratives et disciplinaires afin d’identifier les lacunes et les imprécisions. En outre, l’opportunité d’établir une délimitation entre les enquêtes informelles, d’une part, et les enquêtes administratives et disciplinaires, d’autre part, doit pouvoir être clairement jugée du point de vue du droit. Cet avis sera établi par le Professeur Felix Uhlmann de l’Université de Zurich.

La pratique en matière d’enquêtes administratives et disciplinaires est examinée par le CPA, sur la base d’une sélection de procédures menées dans les unités administratives. Cette partie de l’évaluation s’effectue, d’une part, en analysant les documents concernant les cas sélectionnés (décision ordonnant l’ouverture d’une enquête, rapports, différents documents de correspondance et d’information, etc.) et, d’autre part, en menant des entretiens structurés avec des acteurs clés de chaque service impliquée, les organes chargés des enquêtes ainsi que les personnes concernées. De plus, ces entretiens doivent permettre de connaître le point de vue des associations de personnel et d’autres organes fédéraux quant à l’adéquation des dispositions et de la pratique en vigueur.

Le CPA présentera les résultats de son évaluation à la sous-commission DFAE/DDPS de la CdG-E au deuxième trimestre 2019.

Abstract (Deutsch)

Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen in der Bundesverwaltung werden mehrheitlich angemessen angeordnet, durchgeführt und abgeschlossen. Gewisse Schwächen deckt die Evaluation bei der Wahl der Verfahrensart, dem Einbezug der Departemente, dem Verfahrensrecht, dem Umgang mit der Verjährung und dem vorhandenen Wissen auf.

Im Rahmen der Dienstaufsicht kann die Bundesverwaltung verschiedene Untersu­chungen anordnen. Neben einer formlosen Untersuchung durch eine hierarchisch vorgesetzte Stelle bestehen zwei formelle Verfahren: zur Klärung eines Sachverhalts kann eine Administrativuntersuchung (AU) und zur Abklärung einer möglichen Dienstpflichtverletzung durch eine bestimmte Person eine Disziplinaruntersuchung (DU) angeordnet werden.

Aufgrund von Mängeln, welche die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössi­schen Räte (GPK) bei einzelnen Verfahren festgestellt hatten, beauftragten sie die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2018 mit einer Evaluation der AU und DU in der Bundesverwaltung. An ihrer Sitzung vom 25. Juni 2018 ent­schied die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK des Nationalrates, dass die PVK die Anordnung, die Durchführung und den Abschluss von AU und DU einerseits aus rechtlicher Sicht und andererseits aus Sicht der Anwendungspraxis untersuchen soll. Ebenfalls beschloss die Subkommission, die rechtliche Abgrenzung von formlo­sen Untersuchungen gegenüber AU und DU sei zu überprüfen.

Die PVK hat in der Folge an die Universität Zürich ein Rechtsgutachten vergeben. Um sich einen Überblick über die Untersuchungen in der Bundesverwaltung zu ver­schaffen, hat die PVK zudem eine schriftliche Befragung der Departemente durchge­führt. Auf dieser Grundlage hat sie sechs AU und zwölf DU ausgewählt und vertieft untersucht. Nebst Dokumentenanalysen wurden dazu rund 45 Leitfadeninterviews geführt – nach Möglichkeit für jeden Fall mit der anordnenden Stelle, dem Untersu­chungsorgan und den Betroffenen. Zusätzlich hat die PVK Interviews mit verschie­de­nen Personalverbänden, der Schlichtungsstelle des Bundes, dem eidgenössischen Personalamt, der Bundeskanzlei und mit einzelnen Generalsekretariaten der Depar­temente zur allgemeinen Praxis bei solchen Verfahren geführt.

Schwierigkeiten bei der Wahl der Verfahren

Die gesetzlichen Grundlagen regeln nur bedingt, unter welchen Voraussetzungen eine Behörde eine AU oder eine DU durchführen kann oder muss. Es bleibt deshalb etwas beliebig, in welchen Fällen eine Behörde zu einer AU oder einer DU greift. Bei den AU zeigt sich in der Praxis, dass in einigen untersuchten Konstellationen die Anord­nung einer DU angemessener gewesen wäre. Dies betrifft insbesondere jene Fälle, bei welchen zum Zeitpunkt der Auslösung der Untersuchung bereits bekannt war, auf welche Personen sich die Untersuchung beziehen würde. Verein­zelt wurden auch DU unangemessen angeordnet. Man kann sich grundsätzlich fragen, weshalb es AU und DU braucht, zumal bereits die formlose Untersuchung die Möglichkeit eröffnet, per­sonalrechtliche Massnahmen bis hin zur Kündigung zu treffen. Einige Kantone haben die DU denn auch abgeschafft, wobei die PVK die Vor- und Nachteile davon nicht genauer untersucht hat. Letztlich unterstreicht man mit der Anordnung einer AU oder einer DU die Relevanz einer Problematik und setzt allenfalls auch ein Signal gegen­über der betroffenen Person bzw. Verwaltungs­einheit oder gegen aussen. Die Abgrenzungsprobleme, welche die Evaluation bei der Anordnung der beiden Ver­fahren festgestellt hat, werfen jedoch die Frage der Zweckmässigkeit von zwei for­mellen Verfahren auf.

Teilweise unangemessene Delegation der Anordnung von AU

Gemäss Gesetz werden AU durch das Departement angeordnet. In zwei der von der PVK untersuchten AU hat das Departement die Anordnung, abgestützt auf einer Delegationsnorm, an die Verwaltungseinheit abgetreten. Damit hat das Departe­ment die Anordnung der AU zwar rechtmässig delegiert, der Sachverhalt war jedoch so ausgestaltet, dass es angemessener gewesen wäre, das Departement hätte die Unter­suchung selbst angeordnet. In zwei weiteren Fällen hat eine Verwaltungsein­heit eine AU ausgelöst ohne die notwendige Delegationsnorm des Departements. Ver­schiedentlich hat die PVK festgestellt, dass die Verwaltungseinheiten das Depar­te­ment über AU wie auch DU sehr zurückhaltend informieren, wobei keine rechtli­che Mitteilungspflicht besteht. Mangels einer Übersicht reichte ein Departement bei der schriftlichen Befragung durch die PVK aber lückenhafte Informationen zu den durchgeführten Untersuch­ungen ein.

Rechtsschutz gewährt, jedoch oft späte Information der Betroffenen über ihre Rechte

In Verfahrensfragen bestehen vor allem bei der AU rechtliche Unsicherheiten, weil es bei diesem Verfahren grundsätzlich keine Parteien und daher auch keine Partei­rechte gibt. Rechtsschutz ist daher bei AU in den rechtlichen Vorgaben nur sehr beschränkt vorgesehen. Die Fallstudien haben aber gezeigt, dass die Gewährung des Rechtsschutzes bei AU, v. a. des rechtlichen Gehörs, angemessen ist, doch hat die PVK nur mit Personen gesprochen, die auch bei den AU angehört worden waren. Es gab indessen keine Hinweise, dass in den untersuchten Verfahren wichti­ge Betroffene nicht angehört worden wären. Wie auch die Personalverbände bestä­tigen, werden die Betroffenen bei der Ankündigung sowohl von AU als auch von DU meist nur sehr beschränkt auf ihre Rechte hingewiesen und erst bei einer Anhörung in der Regel ausführlich über die Verfahrensrechte aufgeklärt. Verschiedentlich wurden betroffene Personen damit erst sehr spät über ihre Rechte aufgeklärt, wes­halb sie beispielweise nicht rechtzeitig eine Rechtsvertretung beiziehen konnten. Kritisch ist dies speziell bei DU, die unmittelbare Folgen für die betroffenen Perso­nen haben können, wie bei­spielsweise eine Verwarnung oder eine Lohnkürzung. Aber auch bei AU stellt die späte Information der Betroffenen über ihre Rechte ein Problem dar, da zuweilen die Informationen aus diesen Untersuchungen für nach­folgende DU verwendet werden.

Angemessene Untersuchungsdauer, vereinzelt aber Disziplinarmassnahmen trotz Verjährung

Die PVK bewertet die Untersuchungsdauer der AU und DU allgemein als angemes­sen. Sie stellte in der Analyse der Anwendungspraxis fest, dass die Beteiligten mehr­heitlich ein Interesse daran haben, einen Sachverhalt möglichst rasch zu klären. Trotzdem stellt bei DU die Tatsache, dass die disziplinarische Verantwortlichkeit von Bundesangestellten ein Jahr nach Entdeckung des Sachverhalts verjährt, ver­schie­dentlich eine Herausforderung dar. Zwar wurde die Mehrheit der DU in einer Zeit­spanne von einem bis fünf Monaten abgeschlossen, doch dauerten gewisse Verfahren länger als ein Jahr, und dennoch mündeten sie teilweise in disziplinari­sche Massnah­men, was aus Sicht der PVK nicht rechtmässig ist und die betroffenen Personen einer langen Unsicherheit aussetzt.

Wissenslücken bezüglich AU und DU

Insgesamt gibt es nur wenig Materialien, Lehrmeinungen und Gerichtsentscheide zu AU, DU und formlosen Untersuchungen, die in der Praxis als Unterstützung beige­zo­gen werden könnten. Zwar bewerten die anordnenden Stellen die rechtlichen Vorga­ben als klar und zweckmässig, doch sind mehrere Probleme, welche die Eva­luation festgestellt hat (z. B. Wahl des Verfahrens, Information der Betroffenen), auf Fehler der anordnenden oder untersuchungsleitenden Stellen zurückzuführen. Diesen fehlt es gemäss Personalverbänden zuweilen an der nötigen Sensibilität. Viele Stellen sind nur selten mit der Durchführung einer AU oder DU konfrontiert. Nur ganz vereinzelt verfügen sie hierfür über festgehaltene Prozesse oder Checklis­ten. Auch sprechen sie sich selten mit dem Generalsekretariat ihres Departements oder dem Eidgenössischen Personal­amt (EPA) ab, weshalb auch diese Einheiten nur über beschränktes Wissen zur The­matik der AU und DU verfügen und kaum zur rechtsgleichen Behandlung der Fälle beitragen können. Als Begründung, warum sie kaum Unterstützung suchen, gaben die untersuchungsleitenden Stellen an, ein dis­kretes Vorgehen zu bevorzugen und jeweils möglichst wenige Personen über diese zumeist heiklen Untersuchungen zu informie­ren. In Weiterbildungen für Kader der Bundes­verwaltung werden die Verfahren der AU und DU zwar angesprochen, aber nach Einschätzung der PVK wird zu wenig auf die Herausforderungen eingegangen, die sich den Führungsverant­wortlichen bei der Anordnung und Durchführung solcher Untersuchungen stellen.

Abstract (Englisch)

Administrative and disciplinary investigations in the Federal Administration are usually requested, conducted and concluded in an appropriate manner. However, the evaluation uncovered some weaknesses in the choice of type of procedure, the inclusion of the departments, procedural regulations, the application of the statute of limitations and the use of available expertise.

As part of its supervisory duties, the Federal Administration may order various kinds of investigation to be carried out. Besides an informal investigation conducted by a superior, two formal procedures exist: an administrative investigation to examine an event or situation, and a disciplinary investigation to examine whether an individual has breached their professional duty.

Having identified problems with procedure in some instances, in January 2018 the parliamentary control committees (CCs) requested the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to conduct an evaluation of administrative and disciplinary investigations in the Federal Administration. At its meeting on 25 June 2018, the competent sub-committee of the National Council Control Committee, the FDFA/DDPS sub-committee, decided that the PCA should investigate how administrative and disciplinary investigations are ordered, conducted and concluded both from a legal and a practical viewpoint. The sub-committee also decided to assess the extent to which informal investigations differ from formal administrative and disciplinary investigations in legal terms.

The PCA subsequently requested the University of Zurich to provide a legal opinion. The PCA also carried out a written survey among the departments in order to form its own impression of investigations in the Federal Administration. On the basis of this survey, it selected six administrative investigations and twelve disciplinary investigations to examine in more detail. Documents were analysed and around 45 interviews conducted, in each case with the instance ordering the investigation, with the body conducting the investigation and with the investigated person, where possible. The PCA also conducted interviews on general practices in such procedures with a number of employee associations, the mediation board for federal employees, the Federal Office of Personnel, the Federal Chancellery and with the general secretariats of some departments.

Difficulties in procedure selection

The law regulates only to an extent the circumstances under which an authority can or must conduct an administrative or disciplinary investigation. To some degree, therefore, it is at the discretion of the departments and offices to decide when to conduct an investigation. The PCA enquiry showed that in some cases an administrative investigation was conducted where a disciplinary one would have been more appropriate. This was particularly true of the cases in which it was already known which individuals the investigation would focus on at the time the investigation was launched. In a few cases, it was inappropriate to order a disciplinary investigation. It might be asked why administrative and disciplinary investigations are actually necessary, since an informal investigation can also lead to staff measures being applied and, if necessary, to dismissal. Some cantons, indeed, no longer conduct disciplinary investigations; however, the PCA did not look at the pros and cons of this in any detail. Finally, ordering an administrative or disciplinary investigation underlines an issue’s importance and possibly sends out a signal about the person or administrative unit to be investigated. The evaluation also identified problems of differentiation between the two procedures, raising questions about the need to have two separate formal procedures.

Ordering of administrative investigations sometimes inappropriately delegated

The law states that administrative investigations should be ordered at departmental level. In two of the administrative investigations evaluated by the PCA, the department delegated this task to a lower administrative unit on the basis of an internal regulation. In other words, the department delegated the ordering of the investigation in line with the statutory requirements; however, the matter under investigation was such that it would have been more appropriate for the department to have ordered the investigation. In two further cases, the administrative unit launched an administrative investigation in the absence of a departmental regulation on delegation. The PCA noted that in several instances the administrative units provide very little information to their department about administrative and disciplinary investigations; admittedly, there is no actual legal requirement to do so. Owing to an oversight, in the PCA’s written survey one department submitted incomplete information on the investigations it had conducted.

Legal protection afforded, but subjects often informed of their rights at a very late stage

In matters relating to procedure, there is legal uncertainty in particular with regard to the administrative investigation, because in this procedure there are no parties and therefore no party rights. Legal protection does not, therefore, feature greatly in the legal provisions relating to administrative investigations. However, the case studies showed that legal protection is appropriately granted in an administrative investigation, especially the right to be heard; indeed, the PCA only spoke to persons who had been given a hearing in such an investigation. There was no indication that persons signficantly affected had not been interviewed during the procedure under review. As also confirmed by the employee associations, those involved are usually very inadequately informed of their rights when an administrative or disciplinary investigation is announced, and only have these explained when interviewed. Some had their rights explained at a very late stage, so were not, for example, able to organise legal representation in time. This is a particularly problematic situation in the case of a disciplinary investigation, as it can have direct consequences for the persons involved, such as an official warning or reduction in pay. But informing people of their rights at a late stage can also cause problems in an administrative investigation, as sometimes the information from these investigations may be used in subsequent disciplinary investigations.

Duration of investigations appropriate, but in some cases disciplinary measures imposed despite statute of limitations

The PCA considers the time taken to conduct administrative and disciplinary investigations to be generally appropriate. Its analysis of the investigations conducted suggests that those involved are, for the most part, interested in clarifying a situation as quickly as possible. However, in disciplinary investigations a federal employee’s liability to disciplinary measures lapses one year after the matter comes to light, and this can pose a challenge to differing degrees. The majority of disciplinary investigations were concluded in one to five months, but some lasted more than a year and yet still resulted in disciplinary measures being imposed. The PCA considers this to be unlawful and that the person under investigation is exposed to uncertainty for too long.

Lack of information on administrative and disciplinary investigations

There are, in general, very few materials, expert opinions or court decisions on administrative, disciplinary and informal investigations which can provide a basis for support when conducting such an investigation. Although the departments and offices that order the investigations regard the statutory requirements as clear and fit for purpose, many of the problems identified in the evaluation (e.g. choice of procedure, degree of information provided to person under investigation) were the result of mistakes made by those ordering or conducting the investigation. According to the employee associations, there is too little awareness regarding the issue; many departments and offices are seldom called on to conduct an administrative or disciplinary investigation, and so very few have the appropriate processes or checklists in place. Moreover, they rarely consult their department’s general secretariat or the Federal Office of Personnel (FOPER), and so these entities also know very little about the issue of administrative and disciplinary investigations and as a result cannot contribute in any great measure to ensuring that the cases are properly dealt with. When asked why they do not seek support, the departments and offices responded that they prefer to conduct their investigations as discreetly as possible, informing as few people as possible about what are, in most cases, very delicate situations.

Although the procedures in administrative and disciplinary investigations are addressed in training courses for managers in the Federal Administration, the PCA concludes that too little attention is paid to the challenges faced by those responsible for ordering and carrying out such investigations.

Abstract (Französisch)

La plupart des enquêtes administratives et disciplinaires au sein de l’administration fédérale sont ordonnées, exécutées et clôturées de manière adéquate. L’évaluation met le doigt sur certains problèmes liés au choix du type de procédure, à l’implication des départements, au droit procédural, au respect du délai de prescription et aux connaissances existantes.

L’administration fédérale peut ordonner différents types de procédures dans le cadre de l’exercice de sa surveillance. Outre l’enquête informelle menée par un service hiérarchiquement supérieur, les procédures formelles sont au nombre de deux : l’enquête administrative peut être ordonnée pour établir un état de fait et l’enquête disciplinaire pour savoir si une personne déterminée a manqué à ses obligations professionnelles.

Ayant constaté des manquements lors de certaines procédures, les Commissions de gestion des Chambres fédérales ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA), en janvier 2018, de procéder à une évaluation des enquêtes administratives et disciplinaires au sein de l’administration fédérale. À sa séance du 25 juin 2018, la sous-commission compétente de la Commission de gestion du Conseil national, à savoir la sous-commission DFAE/DDPS, a décidé que l’évaluation devait se concentrer d’une part sur la décision d’ouvrir des enquêtes administratives et disciplinaires, l’exécution et la clôture de celles-ci du point de vue légal et, d’autre part, sur la pratique en la matière. Elle a également demandé au CPA d’étudier la délimitation légale des enquêtes informelles par rapport aux enquêtes administratives et disciplinaires.

Le CPA a alors chargé l’Université de Zurich de lui remettre un avis de droit. De son côté, il a interrogé les départements par écrit afin de se faire une idée des enquêtes menées au sein de l’administration fédérale. Sur cette base, il a ensuite sélectionné et examiné six enquêtes administratives et douze enquêtes disciplinaires. À cette fin, il a analysé des documents et mené près de 45 entretiens semi-directifs, veillant pour chaque cas, dans la mesure du possible, à s’entretenir avec l’autorité qui avait ordonné l’enquête, avec l’organe qui l’avait menée et avec les personnes qui en faisaient l’objet. Le CPA a également interrogé différentes associations du personnel, le service de médiation de la Confédération, l’Office fédéral du personnel (OFPER), la Chancellerie fédérale et certains secrétariats généraux des départements sur la pratique en matière d’enquêtes.

Difficultés lors du choix de la procédure

Les bases légales ne régissent que partiellement les conditions sous lesquelles une autorité peut ou doit mener une enquête administrative ou disciplinaire. La décision prise par une unité d’ouvrir une enquête administrative ou disciplinaire est donc quelque peu arbitraire. Il ressort des cas étudiés qu’il aurait parfois été plus adéquate de préférer l’enquête disciplinaire à l’enquête administrative, en particulier lorsque les personnes concernées étaient déjà connues au moment de l’ouverture de la procédure. Il est également arrivé que le choix d’une enquête disciplinaire s’avère inadéquate. On peut se poser la question du bien-fondé des enquêtes administratives et disciplinaires, d’autant que l’enquête informelle permet déjà de prendre des mesures relevant du droit du personnel qui peuvent aller jusqu’au licenciement. Certains cantons ont du reste aboli l’enquête disciplinaire ; il convient toutefois de préciser que le CPA ne s’est pas penché sur les avantages et les inconvénients de cette décision. En ordonnant une enquête administrative ou disciplinaire, on met l’accent sur l’importance d’un problème et on adresse éventuellement un signal à la personne ou à l’unité administrative concernées ou vers l’extérieur. Cependant, comme le montre l’évaluation du CPA, il est difficile de distinguer ces deux formes d’enquête au moment de les ordonner, ce qui pose la question de l’opportunité de deux procédures formelles.

Délégation parfois inadéquate de la décision d’ouvrir une enquête administrative

Aux termes de la loi, ce sont les départements qui ordonnent les enquêtes administratives. Dans deux cas d’enquêtes administratives examinés par le CPA, le département s’est appuyé sur une norme de délégation pour confier l’ouverture d’une enquête à une unité administrative. Dans ces cas, le département a certes délégué, de manière conforme au droit, la décision d’ordonner une enquête administrative, mais la configuration était telle qu’il aurait été plus pertinent qu’il ordonne lui-même l’enquête. Dans deux autres cas, l’unité concernée a ordonné une enquête administrative en l’absence de la norme de délégation indispensable du département. Le CPA a constaté à différentes reprises que les unités administratives faisaient preuve d’une très grande retenue lorsqu’elles informaient leur département au sujet d’enquêtes administratives et disciplinaires. Il est à noter toutefois que les bases légales ne leur imposent pas d’obligation d’informer leur département. Lors de l’enquête écrite réalisée par le CPA, un département a pourtant fourni des informations lacunaires sur les enquêtes menées en son sein, faute de vue d’ensemble.

Octroi de la protection juridique, mais information souvent tardive des personnes concernées quant à leurs droits

L’enquête administrative, en particulier, suscite des incertitudes juridiques en matière de procédure, car elle ne comprend pas de parties ni, par conséquent, de droits des parties. La protection juridique est donc très limitée dans les bases légales portant sur l’enquête administrative. Les études de cas ont néanmoins montré que l’octroi de la protection juridique, notamment du droit d’être entendu, était adéquate dans le cas des enquêtes administratives. Il convient toutefois de préciser que le CPA ne s’est entretenu qu’avec des personnes ayant été auditionnées lors d’une enquête administrative. Rien n’indiquait cependant que d’autres personnes particulièrement touchées n’auraient pas été auditionnées durant les procédures examinées. Comme l’ont confirmé les associations du personnel, les personnes concernées ne sont informées de leurs droits que de façon très restreinte lors de l’annonce d’une enquête administrative ou disciplinaire, et ce n’est qu’à leur audition qu’elles sont généralement informées de manière détaillée des droits procéduraux. Dans différents cas, des personnes n’ont donc été informées de leurs droits que très tardivement, ce qui explique par exemple qu’elles n’aient pas pu recourir à une représentation juridique à temps. Cela pose des problèmes, en particulier pour les enquêtes disciplinaires, qui peuvent avoir des conséquences directes pour les personnes concernées, par exemple un avertissement ou une réduction de salaire. Les renseignements collectés lors d’enquêtes administratives étant parfois utilisés dans le cadre d’enquêtes disciplinaires ultérieures, l’information tardive des personnes concernées quant à leurs droits est également problématique pour les enquêtes administratives.

Durée des enquêtes adéquate, mais parfois prise de mesures disciplinaires malgré l’expiration du délai de prescription

Le CPA considère que, globalement, la durée des enquêtes est adéquate. Dans son analyse de la pratique, il a constaté que la plupart des parties prenantes avaient intérêt à élucider les faits le plus rapidement possible. Le fait que la responsabilité disciplinaire des employés de la Confédération se prescrit un an après la découverte des faits constitue tout de même souvent un problème pour les enquêtes disciplinaires. La plupart d’entre elles ont certes été clôturées dans un intervalle d’un à cinq mois ; cependant, certaines procédures ont duré plus d’un an et ont parfois donné lieu à des mesures disciplinaires, ce qui n’est pas conforme au droit du point de vue du CPA et soumet les personnes concernées à une longue période d’incertitude.

Connaissances lacunaires concernant les enquêtes administratives et disciplinaires

Globalement, la doctrine, les arrêts des tribunaux et autres documents de référence susceptibles de fournir une aide pour mener une enquête administrative, discipli­naire ou informelle dans la pratique sont rares. Les autorités ordonnant les enquêtes jugent certes que les bases légales sont claires et pertinentes ; l’évaluation a cependant mis en lumière plusieurs problèmes (par ex. choix de la procédure, information des personnes concernées) dus à des erreurs des autorités qui ordonnent ou mènent les enquêtes. Les associations du personnel ont constaté qu’il manquait parfois la sensibilité nécessaire à ces autorités. Nombre de ces dernières ne sont que rarement confrontées à des enquêtes administratives ou disciplinaires. Elles ne disposent presque pas à cet égard de processus définis ou de listes de contrôle. De plus, les autorités consultent rarement le secrétariat général de leur département ou l’Office fédéral du personnel (OFPER), si bien que ces derniers sont peu familiarisées avec la question des enquêtes administratives et disciplinaires et ne peuvent que difficilement contribuer à l’égalité de traitement entre les cas. Pour justifier le fait qu’elles ne demandent presque jamais d’aide en la matière, les autorités ordonnant et exécutant les enquêtes ont indiqué qu’elles privilégiaient la discrétion et veillaient à informer le moins de personnes possible sur ces enquêtes généralement sensibles. Les enquêtes administratives et disciplinaires sont certes abordées dans les cours de perfectionnement destinés aux cadres de l’administration fédérale, mais le CPA considère que l’on ne parle pas suffisamment des défis liés à la décision d’ordonner de telles enquêtes et à leur exécution.

Abstract (Italienisch)

Le inchieste amministrative e disciplinari nell’Amministrazione federale sono in gran parte ordinate, eseguite e concluse in modo adeguato. La valutazione ha individuato alcuni punti deboli nella scelta del tipo di procedura, nel coinvolgimento dei dipartimenti, nel diritto procedurale, nell’applicazione della prescrizione e nelle conoscenze disponibili.

Nell’ambito della vigilanza sulla funzione di servizio l’Amministrazione federale può ordinare diverse inchieste. Oltre a un’inchiesta non formale da parte di un servizio gerarchicamente superiore, vi sono due procedure formali: l’inchiesta amministrativa (IA) può essere ordinata per accertare i fatti, mentre l’inchiesta disciplinare (ID) può essere ordinata per accertare una possibile violazione degli obblighi di servizio da parte di una determinata persona.

Sulla base di lacune constatate dalle Commissioni della gestione (CdG) delle Camere federali in alcune procedure, tali Commissioni hanno incaricato nel gennaio 2018 il Controllo parlamentare dell’Amministrazione (CPA) di valutare le IA e le ID nell’Amministrazione federale. Nella sua seduta del 25 giugno 2018 la sottocommissione competente DFAE/DDPS della CdG del Consiglio nazionale ha deciso che il CPA doveva esaminare l’ordine, l’esecuzione e la conclusione di IA e ID, da un lato, dal profilo giuridico e, dall’altro, dal profilo della prassi d’esecuzione. La sottocommissione ha pure deciso di verificare la delimitazione giuridica delle inchieste non formali rispetto alle IA e alle ID.

Il CPA ha in seguito conferito all’Università di Zurigo l’incarico di svolgere una perizia giuridica. Allo scopo di ottenere una panoramica delle inchieste nell’Amministrazione federale, il CPA ha inoltre effettuato un sondaggio scritto presso i dipartimenti. Su questa base ha selezionato ed esaminato approfonditamente sei IA e 12 ID. Oltre all’analisi dei documenti, sono state condotte circa 45 interviste guidate – per quanto possibile per ciascun caso con il servizio ordinante, l’organo d’inchiesta e gli interessati. Il CPA ha inoltre svolto interviste con diverse associazioni del personale, l’organo di conciliazione della Confederazione, l’Ufficio federale del personale, la Cancelleria federale e alcune segreterie generali dei dipartimenti riguardanti la prassi generale applicata in questi procedimenti.

Difficoltà nella scelta delle procedure

Le basi legali disciplinano in modo limitato a quali condizioni un’autorità può o deve svolgere un’IA o un’ID. I criteri per stabilire in quali casi un’autorità apre un’IA o un’ID sono quindi arbitrari. Per le IA la prassi mostra che in alcune costellazioni esaminate sarebbe stato più adeguato ordinare un’ID. Ciò riguarda in particolare quei casi per i quali, al momento dell’avvio dell’inchiesta, erano già note le persone a cui la stessa si sarebbe riferita. In alcuni casi sono state ordinate anche ID inopportunamente. Ci si può chiedere in linea di massima perché sono necessarie le IA o ID, dal momento che già l’inchiesta non formale offre la possibilità di adottare misure di diritto del personale, che possono arrivare sino al licenziamento. Alcuni Cantoni hanno anche abolito le ID; tuttavia il CPA non ha approfondito i vantaggi e gli svantaggi di tale decisione. Infine, ordinando un’IA o un’ID si vuole sottolineare l’importanza di una problematica e si dà un segnale alla persona interessata o all’unità amministrativa o verso l’esterno. I problemi di delimitazione che la valutazione ha evidenziato nell’ordinare le due procedure sollevano tuttavia l’interrogativo circa l’opportunità di due procedure formali.

Delega talvolta inadeguata della decisione di aprire un’IA

Per legge le IA sono ordinate dal dipartimento. In due delle IA esaminate dal CPA, in virtù di una norma di delega il dipartimento ha incaricato l’unità amministrativa di aprire un’inchiesta. È vero che il dipartimento ha agito conformemente alla legge, ma i fatti erano tali per cui sarebbe stato più adeguato se il dipartimento stesso avesse ordinato l’IA. In altri due casi un’unità amministrativa ha avviato un’IA senza disporre della necessaria norma di delega del dipartimento. Il CPA ha constatato talvolta che le unità amministrative informano il dipartimento con molto riserbo sulle IA e ID. Va comunque tenuto presente che non esiste l’obbligo legale d’informare. A causa della mancanza di una visione d’assieme, nel sondaggio scritto effettuato dal CPA un dipartimento ha fornito informazioni lacunose in merito alle inchieste eseguite.

La protezione giuridica è concessa, ma sovente gli interessati sono informati tardivamente sui loro diritti

Soprattutto nelle IA vi sono incertezze giuridiche a livello procedurale, poiché sostanzialmente nei procedimenti non vi sono parti e pertanto nemmeno diritti di parte. Per le IA la protezione giuridica è quindi prevista nelle norme giuridiche solo in parte. Gli studi dei casi hanno tuttavia mostrato che la concessione della protezione giuridica nelle IA, soprattutto del diritto di essere sentiti, è adeguata, sebbene il CPA abbia parlato solo con persone che erano state sentite anche nelle IA. Non vi erano tuttavia indizi secondo cui nelle inchieste esaminate vi fossero importanti persone coinvolte che non erano state sentite. Come confermato anche dalle associazioni del personale, al momento dell’annuncio sia di un’IA sia di un’ID gli interessati sono informati in modo perlopiù limitato dei loro diritti e soltanto al momento dell’audizione sono messi al corrente di regola in modo esaustivo dei loro diritti in materia procedurale. In diversi casi le persone interessate sono state dunque informate solo molto tardi dei loro diritti, ragione per cui ad esempio non hanno potuto avvalersi tempestivamente del patrocinio legale. Ciò si rivela critico in special modo per le ID, che potrebbero avere conseguenze dirette per gli interessati, come ad esempio un’ammonizione o una riduzione dello stipendio. Tuttavia anche per le IA un’informazione tardiva degli interessati sui loro diritti rappresenta un problema, dato che talvolta le informazioni legate a queste inchieste vengono utilizzate per le successive ID.

Durata d’inchiesta adeguata, in alcuni casi però adozione di misure disciplinari nonostante la prescrizione

Il CPA valuta in generale come adeguata la durata d’inchiesta delle IA e ID. Nell’analisi della prassi d’applicazione esso constata che i partecipanti hanno perlopiù interesse a chiarire una fattispecie il più rapidamente possibile. Ciononostante per le ID il fatto che la responsabilità disciplinare degli impiegati federali si prescriva un anno dopo la scoperta della violazione rappresenta per molti un problema. È vero che la maggior parte delle ID sono state concluse in un lasso di tempo che va da uno a cinque mesi, ma alcuni procedimenti sono durati più di un anno e sono sfociati in parte in misure disciplinari, ciò che secondo il CPA non è ammissibile legalmente ed espone le persone interessate a un lungo periodo d’incertezza.

Conoscenze lacunose in materia di IA e ID

In generale si constata una certa scarsità nella documentazione, nelle opinioni della dottrina e nella giurisprudenza in merito alle IA, alle ID e alle inchieste non formali, che potrebbero essere utili nella prassi quale sostegno. Gli uffici che ordinano le inchieste ritengono chiare ed adeguate le norme giuridiche, ma vi sono numerosi problemi evidenziati dalla valutazione (p. es. scelta della procedura, informazione degli interessati), i quali sono riconducibili a errori degli uffici ordinanti o preposti alla direzione dell’inchiesta. A detta delle associazioni del personale, questi ultimi mancherebbero talvolta della necessaria sensibilità. Dal momento che molti uffici sono raramente confrontati con l’esecuzione di un’IA o un’ID, dispongono in questa materia solo limitatamente di processi o liste di controllo consolidate. Parimenti essi si intrattengono raramente a colloquio con il segretario generale del loro dipartimento o con l’Ufficio federale del personale (UFPER), ragione per cui anche queste unità dispongono solo di conoscenze limitate in materia di IA e ID e difficilmente possono contribuire a trattare i casi in modo equo. Gli uffici preposti a dirigere le inchieste hanno motivato la mancata richiesta di sostegno con il fatto che hanno preferito un procedimento discreto in cui poche persone venivano informate su queste inchieste perlopiù delicate. Nelle formazioni continue dei quadri dell’Amministrazione federale le procedure per l’IA e l’ID sono trattate ma, secondo il CPA, i problemi che si pongono ai responsabili della direzione quando ordinano ed eseguono simili inchieste non sono sufficientemente approfonditi.