Evaluation der Wirtschaftlichkeit von Massnahmen gegen Feinstaub

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 17571

Schlüsselwörter (Deutsch)

Feinstaub, Aktionsplan Feinstaub, Luftverschmutzung, Luftreinhaltung, Luftreinhalteverordnung, Umwelt

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Luftschadstoffe wie Stickoxide, Ozon und Feinstaub haben direkte schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit und die Umwelt. Die Luftverschmutzung verursacht in der Schweiz jährlich Folgekosten in Milliardenhöhe. Die Feinstaubbelastung hat seit 1991 kontinuierlich abgenommen, liegt aber teilweise noch immer über den (Tages-)Grenzwerten. Gemäss geltenden Gesetzen sind Bund, Kantone und Gemeinden angehalten, Massnahmen zur Reduzierung der Luftbelastung einzuleiten und umzusetzen. Die Luftreinhaltepolitik der Schweiz beruht auf den Artikeln 11–18 des Umweltschutzgesetzes (USG), auf der Luftreinhalte-Verordnung (LRV) sowie auf Bestimmungen von Spezialgesetzgebungen (z.B. Strassenverkehrsrecht). Die Instrumente des Bundes zur Luftreinhaltung in der Schweiz umfassen im Wesentlichen Emissionsbegrenzungen, Immissionsgrenzwerte und Sanierungspflichten für Anlagen. Ein wichtiges Steuerungsinstrument ist das Luftreinhalte-Konzept des Bundesrates (Aktionsplan Feinstaub). Auf Bundesebene existieren verschiedene Vollzugshilfen zur Umsetzung der Luftreinhaltung: Die sektor-spezifischen Massnahmen der LRV sehen auch eine Reihe von Ausnahme- und Sonderregelungen oder Erleichterungen vor. Die Umsetzung der Luftreinhalte-Verordnung in der Schweiz ist eine Gemeinschaftsaufgabe, u.a. beruhen einzelne Massnahmen auf Selbstdeklarationspflichten. Die Evaluation soll aufzeigen, mit welchen Mitteln die zuständigen Akteure eine „unbedenkliche“ Luftqualität erreichen können. Es wird untersucht, ob die Schweiz über ein griffiges Massnahmenpaket zur Sicherstellung einer hohen Luftqualität verfügt. Zudem soll aufgezeigt werden, ob die Umsetzung der Massnahmen zur Luftreinhalteverordnung effizient ist und ob die Wirkungsziele in zufriedenstellenden Masse erreicht werden (Effektivität). Folgende Hauptfragestellungen bzw. Themenbereiche stehen im Vordergrund:
1. Verfügt die Schweiz über ein kohärentes Massnahmenpaket zur Sicherstellung einer „unbedenklichen“ Luftqualität beim Feinstaub?
2. Gestaltet sich der Vollzug der Luftreinhaltemassnahmen gegen Feinstaub effizient?
3. Werden die Wirkungsziele der Luftreinhaltung zufriedenstellend erreicht? Die Fragestellungen der Evaluation werden mit verschiedenen Methoden (Dokumentenana-lysen, Interviews, Umfrage) bearbeitet. Die Evaluation erfolgt auch im Rahmen eines sogenannten Coordinated Audit, an welchem insgesamt 16 Länder teilnehmen.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Massnahmen im Rahmen der Luftreinhaltepolitik

Gesetzliche Grundlage der Wirksamkeitsüberprüfung (Deutsch)

Finanzkontrollgesetz, FKG (SR 614.0)

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Eine hohe Luftverschmutzung durch Schadstoffe wie Feinstaubpartikel führt zu gravierenden Gesundheits- und Umweltschäden. Diese volkswirtschaftlichen Folgekosten werden allein für die Schweizer Bevölkerung auf über 11 Milliarden Franken pro Jahr geschätzt. In den letzten Jahrzehnten hat die Schweiz beachtliche Erfolge im Kampf gegen die generelle Luftverschmutzung erzielt. Aber bis zum Ziel einer unbedenklichen Luftqualität ist es noch ein weiter Weg.

Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) ist federführend für die Durchsetzung von Vorgaben in der Luftreinhalte-Verordnung (LRV). Der gesetzeskonforme Vollzug der LRV obliegt mehrheitlich den Kantonen. Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat in der vorliegenden Evaluation untersucht, mit welcher Strategie, Mitteln und Instrumenten die Schweiz eine hohe Luftqualität sicherstellt.

Die Luftschadstoffbelastung kann seit Jahren gesenkt werden, die Vollzugskosten liegen jedoch nur vereinzelt vor

Die Schweiz hat sich vor rund zehn Jahren zu weitreichenden Schutzzielen in der Luftreinhaltung verpflichtet. Messdaten zeigen, dass die Luftschadstoffbelastung seit 40 Jahren andauernd sinkt. Trotz dieser Erfolge sind auch künftig Anstrengungen zur Erreichung der Schutzziele nötig. Konkret sind weitere Reduktionen der primären sowie der Vorläufergase von sekundären Feinstaubemissionen von 40 Prozent gegenüber dem Bezugsjahr 2005 notwendig.

Schätzungen darüber, zu welchen Kosten die Umsetzung der LRV im Bereich Feinstaub führt, liegen nur für einzelne Massnahmen vor, ein Gesamtbild fehlt. Fachlich fundierte Informationen zur Schätzung der Kosten sind von hohem umweltpolitischem Interesse. Ökonomische Kostenbetrachtungen würden ermöglichen, den Nutzen umweltpolitischer Massnahmen besser einordnen und bewerten zu können. Aus diesen Gründen empfiehlt die EFK, eine höhere Kostentransparenz im Bereich der Luftreinhaltung anzustreben.

Eine Stärkung des föderalen Vollzugs ist wichtig

Die Umsetzung der LRV ist eine Verbundaufgabe über alle Staatsebenen hinweg. Ein Vorteil dieses Systems ist, dass die Kantone den Vollzug der LRV besser den lokalen Gegebenheiten und spezifischen Belastungssituationen anpassen können. Nachteilig wirkt sich der damit verbundene hohe Koordinationsaufwand aus. Im Zuge dieser dezentralen Umsetzung besteht zudem das Risiko, dass wirkungsvolle Massnahmen aufgrund kantonal unterschiedlicher Interessenslagen und Vollzugsdefizite, etwa durch Gewährung von langen Fristen, verzögert oder uneinheitlich umgesetzt werden.

Wenngleich der heutige Vollzug sich über die Jahre eingespielt hat, sieht die EFK noch Optimierungspotenzial für eine weitere Stärkung des Vollzugs. Dadurch könnte sichergestellt werden, dass definierte Massnahmen mit hoher Wirksamkeit und einem guten Kosten-Nutzen-Verhältnis umgesetzt werden.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

High levels of air pollution caused by pollutants such as particulate matter cause serious damage to people's health and the environment. The economic consequential costs for the Swiss population alone are estimated at over CHF 11 billion per year. Switzerland has achieved considerable success in the fight against general air pollution in recent decades, but there is still a long way to go to reach the objective of safe air quality.

The Federal Office for the Environment (FOEN) is responsible for enforcing the requirements of the Ordinance on Air Pollution Control (OAPC). The cantons are largely responsible for implementing the OAPC in accordance with the law. During this evaluation, the Swiss Federal Audit Office (SFAO) examined the strategy, means and instruments used by Switzerland to ensure a high level of air quality.

It has been possible for air pollution to be reduced for years, but only isolated implementation costs are available

Around ten years ago, Switzerland undertook to work towards extensive air pollution control protection objectives. Measurement data shows that air pollution has been falling continuously for 40 years. Despite this success, efforts will be needed also in the future to achieve the protection objectives. In concrete terms, it is necessary for primary and precursor gases of secondary particulate matter emissions to be reduced by another 40% relative to the reference year of 2005.

Estimates of the costs of implementing the OAPC in the area of particulate matter are available only for individual measures, and there is no overall picture. Sound technical information for estimating costs is of great environmental policy interest. Economic cost considerations would make it possible to better classify and evaluate the benefits of environmental policy measures. Consequently, the SFAO recommends striving for greater cost transparency in the area of air pollution control.

Stronger federal enforcement is important

The implementation of the OAPC is a task shared by all levels of government. One benefit of this system is that the cantons can better adapt the implementation of the OAPC to local conditions and specific pollution situations. The considerable coordination effort associated with that is a disadvantage. In the course of this decentralised implementation, there is also the risk that effective measures may be delayed or implemented inconsistently because of cantonal differences in interests and implementation delays due to the granting of long deadlines, for example.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

Une pollution de l'air élevée causée par la présence de polluants tels que les particules de poussières fines a des conséquences graves pour la santé et l'environnement. Les coûts subséquents pour la seule population suisse sont ainsi estimés à plus de 11 milliards de francs par an. Ces dernières décennies, le pays a réalisé des progrès considérables dans la lutte contre la pollution générale de l'air, mais le chemin vers une qualité de l'air inoffensive est encore long.

L'application des directives de l'ordonnance sur la protection de l'air (OPair) se fait sous la houlette de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV). L’exécution de l’OPair conformément à la loi relève largement de la responsabilité des cantons. Dans la présente évaluation, le Contrôle fédéral des finances (CDF) étudie la stratégie, les moyens et les instruments mis en œuvre par la Suisse pour garantir une haute qualité de l'air.

La pollution atmosphérique diminue depuis des années, mais les coûts de mise en œuvre sont très fragmentaires

Il y a environ dix ans, la Suisse s'est engagée à respecter des objectifs de protection de grande envergure en matière de qualité de l'air. Les données mesurées montrent que la pollution de l'air est en constante diminution depuis 40 ans. Malgré ces succès, des efforts sont encore nécessaires pour honorer ces engagements. Concrètement, de nouvelles réductions de 40 % des émissions de gaz primaires et de gaz précurseurs de particules secondaires devront ainsi être réalisées par rapport à l'année de référence 2005.

Une estimation des coûts liés à la mise en œuvre de l'OPair dans le domaine des particules fines n'a été effectuée que pour un petit nombre de mesures, une vue d'ensemble fait défaut. Dans le cadre d'une politique environnementale, avoir des informations techniques étayées pour estimer les coûts est particulièrement importante. Des considérations de coûts permettraient ainsi de mieux identifier et évaluer l'utilité des différentes mesures de politique environnementale. C'est pourquoi le CDF recommande d'aspirer à plus de transparence sur la question des coûts dans le domaine de la protection de l'air.

Il est important de renforcer la mise en œuvre au plan fédéral

La mise en application de l'OPair est une tâche commune à tous les échelons étatiques. L'un des avantages de ce système réside dans le fait que les cantons sont plus à même d'adapter l'exécution de l'OPair aux spécificités locales et aux difficultés propres à chaque situation. Néanmoins, cela implique un important effort de coordination. Cette mise en œuvre décentralisée fait aussi courir le risque de voir des mesures efficaces être reportées ou appliquées de manière hétérogène en raison de divergences d'intérêts entre les cantons et de lacunes en matière d'exécution, liées notamment à la longueur des délais accordés.

Bien que la mise en œuvre actuelle se soit améliorée au fil des années, le CDF considère qu'il reste encore une marge pour mieux faire. Il serait ainsi possible de garantir la mise en œuvre efficace et le bon rapport coût/utilité des mesures définies.

Texte original en allemand

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

Un forte inquinamento atmosferico provocato da sostanze nocive come le particelle di polveri fini causa effetti nocivi per la salute e l’ambiente. I relativi costi economici per la sola popolazione svizzera sono stimati a più di 11 miliardi di franchi all’anno. Negli ultimi decenni la Svizzera ha raggiunto risultati importanti nella lotta contro l’inquinamento atmosferico in generale. Tuttavia, c’è ancora molta strada da fare prima di ottenere una qualità dell’aria priva di pericoli.

L’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) è responsabile dell’attuazione delle prescrizioni contenute nell’ordinanza contro l’inquinamento atmosferico (OIAt). L’esecuzione dell’OIAt conforme alla legge spetta in prevalenza ai Cantoni. Nella presente valutazione il Controllo federale delle finanze (CDF) analizza le strategie, i mezzi e gli strumenti adottati dalla Svizzera per assicurare una buona qualità dell’aria.

Negli ultimi anni l’inquinamento atmosferico è diminuito, ma i costi d’esecuzione non sono sempre noti

Circa dieci anni fa la Svizzera si è impegnata a raggiungere obiettivi di vasta portata nell’ambito della protezione dell’aria. Le misurazioni mostrano che da 40 anni l’inquinamento atmosferico è in costante calo. Nonostante questi successi, anche in futuro saranno necessari sforzi atti al raggiungimento degli obiettivi di protezione dell’aria. In particolare occorrerà ridurre del 40 per cento i gas primari e i gas precursori di particelle secondarie rispetto all’anno di riferimento 2005.

Una stima dei costi legati all’esecuzione dell’OIAt in materia di polveri fini è disponibile solo per singole misure. Manca un quadro generale. Nel settore della politica ambientale è fondamentale disporre di informazioni tecnicamente valide per stimare i costi. Un’analisi economica dei costi permetterebbe di classificare e valutare meglio l’utilità delle misure di politica ambientale. Per questi motivi, il CDF raccomanda di aumentare la trasparenza dei costi nel settore della protezione dell’aria.

È importante rafforzare l’esecuzione federale

L’attuazione dell’OIAt è un compito comune di tutti i livelli statali. Un vantaggio di questo sistema risiede nel fatto che i Cantoni possono adeguare l’esecuzione dell’OIAt alle circostanze locali e alle loro difficoltà specifiche. Lo svantaggio, però, è che tale sistema richiede un forte coordinamento. L’attuazione decentralizzata cela inoltre il rischio che alcune misure efficaci vengano ritardate o attuate in modo eterogeno a causa di divergenze d’interesse tra i Cantoni e di lacune d’esecuzione, dovute ad esempio a lunghe scadenze.

Benché nel corso degli anni l’attuale esecuzione si sia consolidata, secondo il CDF può essere rafforzata ulteriormente. Ciò consentirebbe di assicurare che l’attuazione delle misure definite sia particolarmente efficace e presenti un buon rapporto costi-benefici.

Testo originale in tedesco

Publikationssprachen (Deutsch)

Deutsch (Zusammenfassungen auf Französisch, Italienisch und Englisch)