Evaluation der Rollenden Landstrasse (RoLa)

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 17570

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Der Bundesrat entscheidet 2019 über die Zukunft der RoLa über das Jahr 2023 hinaus, weil dann nebst den Abgeltungen für den kostendeckenden Betrieb zusätzlich Investitionen in neues Wagenmaterial anstehen. Eine Analyse der Wirkung und der Folgen eines allfälligen Wegfalls des RoLa-Angebots durch die Schweiz besteht noch nicht. Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) beabsichtigt mit der vorliegenden Evaluation nützliche, empirische Grundlagen für den Entscheid des Bundesrats zu liefern. Basierend auf einer Risikoanalyse hat die EFK folgende Hauptfragen ins Zentrum gestellt: 1 Welchen Beitrag leistet die RoLa zur Verlagerung des AQGV von der Strasse auf die Schiene? (retrospektiv) 2 Wohin verlagern sich die aktuell rund 110‘000 Fahrten, falls die RoLa nicht mehr angeboten wird? (prospektiv) 3 Welche Voraussetzungen beeinflussen den Kostendeckungsgrad der RoLa?

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Rollende Landstrasse (RoLa)

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Mit der Annahme der Alpeninitiative am 20. Februar 1994 hat das Schweizer Stimmvolk den Bund verpflichtet, das Alpengebiet vor den negativen Auswirkungen des Transitverkehrs zu schützen. Danach dürfen gemäss Güterverkehrsverlagerungsgesetz von 2008 ab 2018 noch maximal 650 000 schwere Güterfahrzeuge (SGF) die Alpen auf der Strasse durchqueren.

Das Hauptinstrumentarium der Schweizer Verlagerungspolitik beinhaltet die Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA), die Modernisierung der Bahninfrastruktur, die Bahnreform und das Landverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union. Flankierend subventioniert der Bund nebst dem unbegleiteten kombinierten Verkehr (UKV) auch den Verlad von LKWs und Sattelzügen auf die Bahn, die sogenannte Rollende Landstrasse (RoLa). Im Jahr 2016 waren es 35 Millionen Franken.

Der Bundesrat wird mit dem Verlagerungsbericht 2019 dem Parlament die Entscheidungsgrundlagen darüber vorlegen, ob das Angebot der RoLa weiterhin gefördert werden soll. Nebst den Abgeltungen für einen kostendeckenden Betrieb ab 2024 ist auch über zusätzliche Investitionen in neues Wagenmaterial und Verladeterminals zu entscheiden.

Eine Analyse der Wirkung und der Folgen eines allfälligen Wegfalls des RoLa-Angebots durch die Schweiz besteht noch nicht. Mit der vorliegenden Evaluation stellt die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) Bundesrat und Parlament eine Entscheidungsgrundlage zur Verfügung und fordert noch zusätzliche ein.

Wichtiger Beitrag zur Erreichung des Verlagerungsziels

Seit 2002 verkehren RoLa-Züge auf den Verbindungen Freiburg im Breisgau (D) – Novara (I) und Basel – Lugano. Gesamthaft wurden in den Jahren 2011–2016 jährlich durchschnittlich rund 105 000 SGF befördert. Der RoLa-Anteil am gesamten alpenquerenden Güterverkehr (AQGV) auf Strasse und im kombinierten Verkehr durch die Schweiz betrug knapp 5 Prozent. Gemessen an den SGF, die die Alpen auf der Strasse überquerten, betrug die Entlastung durch die RoLa knapp 10 Prozent. Wird die Gütermenge nach Frachtgewicht betrachtet, so entlastete die RoLa die Strasse um rund 13 Prozent.

Die RoLa ist ein verlagerungswirksames Instrument für jene alpenquerenden Strassentransporte, die aus logistischen Gründen kaum je in den UKV verlagert werden. Aufgrund ihrer Analyse geht die EFK davon aus, dass sich bei einem Wegfall der RoLa rund drei Viertel der RoLa-Transporte oder ca. 77 000 SGF zurück auf die Strasse verlagerten, wodurch beim Stand 2016 die Entfernung vom Verlagerungsziel auf über 400 000 SGF-Fahrten ansteigen würde. Bei Transporten von Gefahrengütern, für die ein Fahrverbot durch den Gotthard-Strassentunnel besteht, ist keine direkte Rückverlagerung auf die Strasse zu erwarten.

Erhebliches Effizienzsteigerungspotenzial

Im Jahr 2016 betrug der Betriebsaufwand für den Transport pro SGF auf der RoLa 837 Franken. Die Subvention für den Transport eines SGF durch den Bund belief sich derweil auf 336 Franken, was der Höhe der LSVA für ein 40-Tonnen-SGF der EuroNorm V von Basel nach Chiasso entspricht.

Die Eröffnung des 4-Meter-Korridors auf der Flachbahn durch den Gotthard ab 2021 erlaubt es, die Betriebskosten der RoLa deutlich zu senken. Nebst den betrieblichen Vereinfachungen und günstigeren Traktionsleistungen kann die Kapazität durch das Führen längerer Züge im Idealfall um fast 50 Prozent gesteigert werden. Zudem ist zu erwarten, dass mit der Neubeschaffung von modernem Wagenmaterial zusätzliche Effizienzsteigerungen beim Beladen der Züge und tiefere Unterhaltskosten realisiert werden können. Die Dienstleistungen gegenüber den Kunden können zudem durch Verbesserungen bei der Buchung und beim Komfort der Begleitwagen attraktiver gestaltet werden.

Den weitaus grössten Anteil an den Betriebskosten der RoLa nehmen, nebst Miete und Unterhalt des Wagenmaterials, die Kosten für den Einkauf der Traktionsleistung, sprich des Lokomotiven- und Lokführer-Einsatzes, in Anspruch. Allerdings besteht wenig Transparenz darüber, ob der Einkauf der Traktionsleistung angemessen ist. Die EFK empfiehlt dem Bundesamt für Verkehr (BAV), Massnahmen zu ergreifen, die zu mehr Transparenz bei den Traktionskosten führen.

Verbleibende Investitions- und Betriebsrisiken

Der ausgewiesene Verlagerungsbeitrag zum gesetzlich festgelegten Verlagerungsziel spricht für eine Weiterführung eines RoLa-Angebots durch die Schweiz ab dem Jahr 2024. Dem stehen betriebswirtschaftliche Risiken gegenüber, von denen einige aus heutiger Sicht nicht mit Sicherheit auf ein annehmbares Niveau gesenkt werden können.

Einerseits fehlen die Standorte künftig notwendiger Verladeterminals sowohl im deutschen Oberrheintal als auch im Grossraum Mailand für ein RoLa-Angebot via die Gotthard-Achse. Andererseits ist die Mengenentwicklung der Verkehrsträger im AQGV mittelfristig mit Unsicherheiten behaftet. Dies hat direkte Auswirkungen auf die Betriebsdauer der RoLa und dementsprechend auf den Abschreibungshorizont des Wagenmaterials.

Angesichts dieser Unsicherheiten kann die EFK nicht abschliessend beurteilen, ob ein nachhaltig kostendeckender Betrieb einer künftigen RoLa ohne staatliche Subventionen möglich sein wird. Bei der Erarbeitung der Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Parlaments 2019 empfiehlt die EFK dem BAV, die Investitionskosten in neues Wagenmaterial und deren Finanzierung klar auszuweisen und die Risiken im Zusammenhang mit der Erschliessung neuer Terminals abzuschätzen.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

By adopting the Alpine initiative on 20 February 1994, Swiss voters obliged the Confederation to protect the Alpine region from the negative effects of transit traffic. According to the Goods Traffic Transfer Act 2008, since 2018 a maximum of 650,000 heavy goods vehicles (HGVs) are permitted to cross the Alps by road.

The main instruments of the Swiss Traffic Shift policy include the mileage-related heavy vehicle charge (LSVA), modernising railway infrastructure, the railway reform and the Overland Transport Agreement between Switzerland and the European Union. In addition to subsidising unaccompanied combined transport (UCT), the Confederation also supports the transportation of HGVs and articulated lorries by rail, i.e. the rolling highway. Subsidies in 2016 were CHF 35 million.

With the 2019 report on the transfer of traffic, the Federal Council will present Parliament with the basis for deciding whether or not the rolling highway should continue to be supported. In addition to compensation payments for a cost-covering operation from 2024, additional investments in new rolling stock and loading terminals must be also be agreed upon.

An analysis of the impact and consequences of ending the rolling highway service through Switzerland does not yet exist. With the present evaluation, the Swiss Federal Audit Office (SFAO), the Federal Council and Parliament provide a basis for decision-making and calls for additional information to be provided.

Important contribution towards achieving Traffic Shift target

Since 2002, rolling highway trains have be running on the Freiburg im Breisgau (Germany) – Novara (Italy) and Basel – Lugano routes. Between 2011 and 2016, an overall average of 105,000 HGVs were transported annually. The rolling highway share of total transalpine goods transport by road and combined traffic through Switzerland was just under 5%. The rolling highway reduced the number of HGVs crossing the Alps by road by almost 10%. When the quantity of goods is measured in terms of cargo weight, the rolling highway has reduced the burden on roads by 13%.

The rolling highway is an effective transfer instrument for all such transalpine road transport which, for logistical reasons, is rarely transferred to unaccompanied combined transport (UCT). Based on its analysis, the SFAO assumes that if the rolling highway were to be discontinued, around three quarters of its transport, i.e. 77,000 HGVs, would return to the road. As of 2016, this would increase the distance to the Traffic Shift target by over 400,000 HGV journeys. The transport of dangerous goods, which are banned from the Gotthard road tunnel, is not expected to be shifted directly back to the roads.

Significant potential for increased efficiency

In 2016, operating expenses per HGV on the rolling highway were CHF 837. The Confederation subsidy for the transport of an HGV stood at CHF 336, which corresponds to the mileage-related heavy vehicle charge for a 40-tonne Euro V HGV from Basel to Chiasso.

The opening of the four-metre corridor on the low-gradient route through the Gotthard base tunnel from 2021 will allow rolling highway operating costs to be greatly reduced. In addition to operational simplifications and cheaper traction, running longer trains can ideally increase capacity by nearly 50%. Furthermore, it is expected that the acquisition of modern rolling stock will result in further increases in train loading efficiency and lower maintenance costs. The service provided to customers can be made more attractive by improving the booking process and increasing comfort in the passenger carriages.

In addition to rent and rolling stock maintenance, the cost of purchasing traction, i.e. locomotives and drivers, account for by far the largest proportion of rolling highway operating costs. However, there is a lack of transparency as to whether the traction purchasing costs are appropriate. The SFAO recommends that the Federal Office of Transport (FOT) take measures which will provide more transparency in terms of transaction costs.

Remaining investment and operational risks

The reported shift contribution to the statutory Traffic Shift target indicates the need to continue the rolling highway service through Switzerland from 2024. The service faces economic risks, some of which, as things currently stand, cannot definitely be reduced to acceptable levels.

On the one hand, locations for future loading terminals which will become necessary for a rolling highway service via the Gotthard axis are lacking both in the German Upper Rhine Valley and the greater Milan area. On the other hand, there are uncertainties in the medium-term volume trends for transalpine good transport carriers. This has a direct impact on the rolling highway's service life and, in turn, the depreciation horizon of the rolling stock.

In view of these uncertainties, the SFAO cannot definitively determine whether it will be possible to run a cost-covering rolling highway in the future without state subsidies. When producing its 2019 basis for decision-making for the attention of Parliament, the SFAO recommends that the FOT clearly identifies the investment costs for new rolling stock and how these are to be financed. Further, the FOT should assess the risks linked to opening new terminals.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

En acceptant l’initiative des Alpes le 20 février 1994, le peuple suisse a obligé la Confédération à protéger l’arc alpin des effets négatifs du trafic de transit. En vertu de la loi de 2008 sur le transfert du transport de marchandises, seuls 650 000 poids lourds au maximum auront le droit de franchir les Alpes à partir de 2018.

Les principaux instruments de la politique suisse de transfert sont la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP), la modernisation de l’infrastructure ferroviaire, la réforme des chemins de fer et l’accord entre la Suisse et l’Union européenne sur les transports terrestres. Outre le transport combiné non accompagné (TCNA), la Confédération subventionne le chargement des camions et semi-remorques sur les trains (ou chaussée roulante, CR) comme mesure d’accompagnement. En 2016, cette subvention a atteint 35 millions de francs.

Dans son rapport sur le transfert, le Conseil fédéral présentera en 2019 les bases qui permettront au Parlement de décider s’il faut poursuivre le soutien financier à la CR. Le Parlement devra non seulement se prononcer sur les indemnités permettant de couvrir les coûts d’exploitation dès 2024, mais aussi s’il faut investir dans du nouveau matériel roulant et dans des terminaux de chargement.

L’impact et les conséquences d’un éventuel abandon de l’offre de la CR à travers la Suisse n’ont pas été analysés jusqu’ici. Avec la présente évaluation, le Contrôle fédéral des finances (CDF) fournit une base décisionnelle au Conseil fédéral et au Parlement et revendique encore davantage de prises de décisions.

Contribution importante pour atteindre l’objectif de transfert

Depuis 2002, les trains de la CR desservent les relations entre Fribourg-en-Brisgau (Allemagne) et Novare (Italie) ainsi qu’entre Bâle et Lugano. Entre 2011 et 2016, quelque 105 000 poids lourds en moyenne ont été transportés de cette façon chaque année. La part de la CR au total du transport de marchandises à travers les Alpes par la route et dans le transport combiné à travers la Suisse s’est élevée à tout juste 5 %. Comparé au nombre de poids lourds qui traversent les Alpes par la route, la CR a permis un délestage d’environ 10 %. Si l’on considère la quantité de marchandises transportées d’après le poids du fret, la CR a décongestionné les routes de quelque 13 %.

La CR est un instrument efficace pour transférer le trafic routier transalpin qui, pour des raisons logistiques, est difficilement transférable vers le TCNA. Sur la base de l’analyse qu’il a menée, le CDF part du principe qu’en cas d’abandon de la CR, les trois quarts des transports effectués par ce biais – environ 77 000 poids lourds – retourneraient à la route. Dès lors, selon l’état de 2016, l’écart par rapport à l’objectif de transfert à atteindre augmenterait à plus de 400 000 déplacements avec des poids lourds. En revanche, il ne faut pas s’attendre à un retour direct à la route dans le cas des transports de marchandises dangereuses qui ont l’interdiction de se faire par le tunnel routier du Saint-Gothard.

Fort potentiel d’amélioration de l’efficience

En 2016, les coûts d’exploitation liés au transport d’un poids lourd sur la CR s’élevaient à 837 francs. Pour sa part, la Confédération a accordé une subvention de 336 francs pour ce même transport, ce qui correspond à la RPLP pour un poids lourd de 40 tonnes de la norme Euro V pour un trajet de Bâle à Chiasso.

L’ouverture d’un corridor de quatre mètres sur la ligne de plaine par le Saint-Gothard permettra dès 2021 de baisser considérablement les coûts d’exploitation de la CR. Outre une exploitation simplifiée et des prestations de traction moins chères, la capacité de transport avec des trains plus longs pourrait dans l’idéal augmenter de presque 50 %. En outre, il faut s’attendre à ce que l’achat de matériel roulant moderne permette d’améliorer l’efficience du chargement des trains et de faire baisser les frais d’entretien. De plus, des prestations plus attrayantes peuvent être fournies à la clientèle grâce à l’amélioration du système de réservation et du confort des voitures d’accompagnement.

Au-delà de la location et de l’entretien du matériel roulant, ce sont les coûts d’achat de la prestation de traction, à savoir de l’engagement de la locomotive et de son conducteur, qui représentent de loin la part la plus importante des frais d’exploitation de la CR. Toutefois, le manque de transparence ne permet pas de déterminer si l’achat des prestations de traction est approprié. Le CDF recommande à l’Office fédéral des transports (OFT) de prendre des mesures pour accroître la transparence au niveau des coûts de traction.

Risques d’investissement et d’exploitation résiduels

La contribution avérée de la CR à l’atteinte de l’objectif de transfert fixé dans la loi plaide en faveur de la poursuite d’une telle offre à travers la Suisse à partir de 2024. Il n’en demeure pas moins des risques économiques, dont certains ne semblent pas actuellement pouvoir être baissés avec certitude à un niveau acceptable.

D’une part, il manque des sites pour réaliser les terminaux de chargement nécessaires à l’avenir pour l’offre de CR via l’axe du Saint-Gothard aussi bien dans la vallée du Rhin supérieur en Allemagne que dans la grande région milanaise. D’autre part, l’évolution des modes de transport via le fret transalpin à moyen terme comporte des incertitudes. Cela a des répercussions directes sur la durée d’exploitation de la CR et, dès lors, sur l’horizon d’amortissement du matériel roulant.

Au vu de ces incertitudes, le CDF ne peut pas juger définitivement si l’exploitation de la CR pourrait à l’avenir couvrir durablement ses coûts sans subventions étatiques. Lors de l’élaboration des bases décisionnelles à l’intention du Parlement en 2019, le CDF recommande à l’OFT d’indiquer clairement les coûts d’investissement dans le nouveau matériel roulant et la manière de les financer ainsi que d’évaluer les risques liés à l’aménagement de nouveaux terminaux.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

Con l’accettazione dell’iniziativa delle Alpi del 20 febbraio 1994, l’elettorato svizzero ha obbligato la Confederazione a proteggere la regione alpina dalle ripercussioni negative del traffico di transito. La legge del 2008 sul trasferimento del traffico merci ha fissato a 650 000 il numero massimo di veicoli pesanti (TIR) che per il trasporto merci su strada potranno transitare dal 2018 attraversare le Alpi.

La tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP), la modernizzazione dell’infrastruttura ferroviaria, la riforma delle ferrovie e l’accordo sui trasporti terrestri tra la Svizzera e l’Unione Europea costituiscono i principali strumenti della politica svizzera di trasferimento del traffico. Oltre al traffico combinato non accompagnato (TCNA), la Confederazione sovvenziona a titolo di misura di accompagnamento il trasporto su rotaia di autocarri e semirimorchi, la cosiddetta strada viaggiante (RoLa). Nel 2016 i sussidi ammontavano a 35 milioni di franchi.

Nel rapporto sul trasferimento del traffico 2019, il Consiglio federale presenterà al Parlamento le basi che consentiranno a quest’ultimo di decidere se proseguire il promovimento dell’offerta della RoLa. Oltre a fissare le indennità per coprire i costi d’esercizio dal 2024, il Parlamento dovrà anche stabilire se investire nei terminali di trasbordo e in nuovo materiale rotabile.

Non sono ancora stati analizzati gli effetti e le ripercussioni di un’eventuale soppressione dell’offerta della RoLa in Svizzera. Con la presente verifica, il Controllo federale delle finanze (CDF) fornisce una base decisionale al Consiglio federale e al Parlamento e chiede di elaborare ulteriori basi.

Un importante contributo per raggiungere l’obiettivo di trasferimento del traffico

Dal 2002 i treni della RoLa circolano sulle tratte Friburgo in Brisgovia (D)–Novara (I) e
Basilea–Lugano. Nel periodo 2011–2016 sono stati trasportati su rotaia circa 105 000 TIR in media ogni anno. Sul volume totale del traffico merci transalpino su strada e nel traffico combinato attraverso la Svizzera, la quota della RoLa era di quasi il 5 per cento. Rispetto al numero totale di TIR che hanno attraversato le Alpi su strada, la RoLa ha permesso di ridurre il numero di transiti di quasi il 10 per cento. Se si rapporta il peso delle merci alla loro quantità complessiva, la riduzione del traffico su strada ottenuta grazie alla RoLa è di circa il 13 per cento.

La RoLa è un efficace strumento per il trasferimento del traffico transalpino su strada che, per motivi logistici, è difficile deviare sul TCNA. Sulla base della sua analisi, il CDF ritiene che, in caso di soppressione della RoLa, sarebbero nuovamente trasferiti su strada circa tre quarti dei trasporti effettuati con la RoLa, ossia circa 77 000 TIR. Quindi, secondo lo stato del 2016, la differenza rispetto all’obiettivo di trasferimento da raggiungere aumenterebbe a oltre 400 000 transiti di TIR. Non è previsto un ritorno diretto al trasporto su strada delle merci pericolose, per le quali vige il divieto di transito nella galleria stradale del Gottardo.

Un notevole potenziale di incremento dell’efficienza

Nel 2016 i costi d’esercizio per il trasporto sulla RoLa di un singolo TIR ammontava a 837 franchi. Per questo trasporto la Confederazione erogava un sussidio pari a 336 franchi, corrispondente al costo della TTPCP per il tragitto da Basilea a Chiasso con un TIR di 40 tonnellate della norma Euro V.

L’apertura di un corridoio di quattro metri sull’asse ferroviario pianeggiante del Gottardo permetterà dal 2012 di ridurre notevolmente i costi d’esercizio della RoLa. Oltre a semplificare l’esercizio e diminuire i costi di trazione, sarà possibile aumentare la capacità di trasporto idealmente fino al 50 per cento grazie all’impiego di treni più lunghi. Inoltre, si suppone che l’acquisto di materiale rotabile moderno consentirà di incrementare l’efficienza nel carico dei treni e di ridurre i costi di manutenzione. Migliorando il sistema di prenotazione e il comfort dei vagoni dedicati, si potranno fornire alla clientela servizi più interessanti.

La voce più importante dei costi d’esercizio della RoLa, oltre alla locazione e alla manutenzione del materiale rotabile, è il costo per l’acquisto della prestazione di trazione, ovvero l’impiego delle locomotive e dei macchinisti. Tuttavia, la scarsa trasparenza non consente di stabilire se tali costi sono adeguati. Il CDF raccomanda all’ Ufficio federale dei trasporti (UFT) di adottare provvedimenti che garantiscano una maggiore trasparenza dei suddetti costi.

Persistono i rischi legati agli investimenti e all’esercizio

Il contributo apportato agli obiettivi di trasferimento del traffico fissati nella legge è un motivo che depone a favore del proseguimento dell’offerta della RoLa attraverso la Svizzera a partire dal 2024. Tale contributo comporta rischi economici, alcuni dei quali al momento attuale non possono essere ridotti con certezza a un livello accettabile.

Da un lato, mancano le aree, sia nella regione del Reno superiore in Germania sia nella regione di Milano, dove poter costruire i futuri terminali di trasbordo necessari per l’offerta della RoLa attraverso l’asse del Gottardo. Dall’altro, l’evoluzione della quantità di merci trasportate nel traffico transalpino genera incertezze a medio termine. Ciò si ripercuote direttamente sulla durata d’esercizio della RoLa e quindi sull’orizzonte di ammortamento del materiale rotabile.

A fronte di queste incertezze, il CDF non è in grado di valutare in modo definitivo se in futuro sarà possibile coprire durevolmente i costi d’esercizio della RoLa senza dover ricorrere a sussidi statali. In occasione dell’elaborazione delle basi decisionali da presentare al Parlamento nel 2019, il CDF raccomanda all’UFT di indicare chiaramente i costi d’investimento relativi al nuovo materiale rotabile e la modalità di finanziamento, nonché di valutare i rischi legati alla realizzazione di nuovi terminali.

Publikationssprachen (Deutsch)

Deutsch (Zusammenfassungen auf Französisch, Italienisch und Englisch)