Pertinence des scénarios de l’évolution de la population établis par l’OFS

• Unité de recherche: CPA
• Numéro de projet: 74

Description succincte (Allemand)

Gegenstand

Szenarien der Bevölkerungsentwicklung sind in verschiedenen Bereichen der Politik elementare Planungsgrundlagen. Das Bundesamt für Statistik (BFS) erstellt drei Ent­wicklungsszenarien. Das mittlere Szenario (auch Referenzszenario) beschreibt die plausibelste Entwicklung – die aktu­elle Berechnung aus dem Jahr 2015 rechnet für 2045 mit einer Bevölkerungs­grösse von rund 10,2 Mio. –, während das hohe Szena­rio von einem stärkeren Wachstum ausgeht (2045: 11 Mio.) und das tiefe Szenario eine Drosselung des Wachstums vorsieht (2045: 9,4 Mio.). Basierend auf die Bevöl­kerungsszenarien werden von den Bundes­ämtern – aber auch von Kantonen und Dritten – Entscheide von grosser Tragweite vorbereitet.

Die regelmässige Erneuerung der Bevölkerungsszenarien und die oft nach wenigen Jahren festzustellende Abweichungen lassen an der Güte der Szenarien zweifeln. Verschiedentlich wird die Vermutung geäussert, wonach diese Unterschätzung einem politischen Willen entspreche. Von einzelnen Kantonen ist die Kritik zu vernehmen, dass die vom BFS erstellten kantonalen Bevölkerungsszenarien zu stark an der nationalen Entwicklung orientiert seien und kantonsspezifische Aspekte zu wenig einbezogen würden. Aus diesem Grund seien die Abweichungen der kantonalen Szenarien von der realen Entwicklung nach kurzer Zeit noch grösser als jene bei den nationalen Szenarien. In der Folge erstellen einige Kantone eigene Szenarien, die in unterschiedlichem Masse von den Zahlen des BFS abweichen. Gleichzeitig wird moniert, dass die Bundesämter sich im Rah­men ihrer Arbeit praktisch ausschliesslich auf das mittlere Szenario berufen würden, was an der Angemessenheit von drei Szenarien zweifeln lasse.

Vor diesem Hintergrund haben die GPK am 28. Januar 2016 beschlossen, die PVK mit einer Evaluation der Bevölkerungsszenarien des BFS zu beauftragen.

Hauptfragen

An ihrer Sitzung vom 18. November 2016 hat die Subkommission EDI/UVEK der GPK-S entschieden, von der PVK die Zweckmässigkeit der Bevölkerungsszenarien des BFS untersuchen zu lassen. Dabei sollen folgende Hauptfragen beantwortet wer­den:

• Ist die Genauigkeit der nationalen und der kantonalen Bevölkerungsszenari­en des BFS angemessen?

• Ist der Erarbeitungsprozess der nationalen und der kantonalen Bevölke­rungsszenarien des BFS geeignet?

• Sind die nationalen und die kantonalen Bevölkerungsszenarien des BFS angemessen?

Vorgehen

Zur Frage der Eignung des Erarbeitungsprozesses der nationalen und kantonalen Bevölkerungsszenarien führt die PVK Experteninterviews sowie Grup­peninterviews bei den betroffenen Ämtern und den Kantonen durch. Zur Beurteilung der Genauig­keit der Bevölke­rungsszenarien wer­den die Szenarien mit der realen Entwicklung vergli­chen; zudem werden die den Szenarien zugrundeliegenden Hypothesen mit Exper­ten dis­kutiert. Die Frage zur Angemessenheit der nationalen und kantonalen Bevölkerungs­szenarien wird ebenfalls auf der Basis der Gespräche mit den betroffe­nen Ämtern, der Kanto­ne, aber auch mit Dritten beantwortet. Für den interna­tionalen Vergleich, welcher in die Beantwortung der ersten wie auch der zweiten Fragestel­lung einfliesst, analysiert die PVK Daten von vier Vergleichsländer (Deutschland, Liechtenstein, Norwegen, Österreich).

Die PVK wird der zuständigen Subkommission der GPK-S voraussichtlich im 1. Quartal 2018 Bericht erstatten.

 

Description succincte (Français)

Objet

Les scénarios de l’évolution de la population constituent un instrument de planification majeur pour différents domaines de la politique. L’OFS établit trois scénarios de développement : le scénario « moyen », qui décrit le développement le plus plausible (le dernier calcul, datant de 2015, prévoit une population d’environ 10,2 millions d’habitants en 2045), le scénario « haut », qui prévoit une croissance démographique élevée (11 millions d’habitants en 2045), et le scénario « bas », qui table sur une baisse de la croissance de la population (9,4 millions d’habitants en 2045). Les offices fédéraux – comme les cantons et des tiers – se fondent sur ces scénarios pour prendre des décisions de grande portée.

Le renouvellement régulier des scénarios de l’évolution de la population et les écarts souvent constatés quelques années seulement après leur établissement font naître des doutes sur la qualité des scénarios en question. D’aucuns soupçonnent que cette sous-estimation résulte d’une volonté politique. Selon les critiques émises par certains cantons, les scénarios de l’évolution de la population cantonale établis par l’OFS seraient trop axés sur l’évolution nationale et tiendraient trop peu compte d’aspects spécifiques aux cantons. Par conséquent, les écarts entre les scénarios et l’évolution réelle se révéleraient très vite encore plus importants en ce qui concerne la population cantonale qu’en ce qui concerne la population nationale, conduisant certains cantons à établir leurs propres scénarios, lesquels divergent de ceux de l’OFS à des degrés divers. Des voix s’élèvent en outre pour dénoncer le fait que les offices fédéraux se réfèrent presque exclusivement au scénario « moyen » pour leur travail, ce qui conduit, souligne-t-on, à douter de la pertinence de l’établissement de trois scénarios.

C’est dans ce contexte que, le 28 janvier 2016, les CdG ont décidé de demander au CPA d’évaluer les scénarios de l’évolution de la population établis par l’OFS.

Questions principales

Réunie le 18 novembre 2016, la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-E a décidé que le CPA évaluerait la pertinence de ces scénarios en apportant des réponses aux questions suivantes :

• Le degré d’exactitude des scénarios de l’évolution de la population nationale et cantonale établis par l’OFS est-il adéquat ?

• Le processus d’élaboration des scénarios de l’évolution de la population nationale et cantonale mis en place par l’OFS est-il approprié ?

• Les scénarios de l’évolution de la population nationale et cantonale de l’OFS sont-ils pertinents ?

Procédure

Pour déterminer la pertinence du processus d’élaboration des scénarios, le CPA interroge des experts ainsi que les offices et les cantons concernés (entrevues collectives). Pour ce qui est du degré d’exactitude des scénarios, il établit une comparaison de ces derniers avec l’évolution réelle de la population et discute des hypothèses sous-tendant ces scénarios avec des experts. Il examine la question de l’adéquation des scénarios sur la base des entrevues menées avec les offices concernés, les cantons et des tiers. Pour effectuer la comparaison internationale souhaitée – qui est un élément de réponse à la première et à la seconde question –, le CPA analyse les données de quatre pays comparables à la Suisse (Allemagne, Autriche, Liechtenstein et Norvège).

Le CPA prévoit de présenter son rapport à la sous-commission compétente de la CdG-E au premier trimestre 2018.

Résumé des résultats (Abstract) (Allemand)

Das Wichtigste in Kürze

Die Szenarien der Bevölkerungsentwicklung des Bundesamtes für Statistik (BFS) sind trotz einer gewissen Ungenauigkeit mehrheitlich angemessen. Die zuständige Sektion Demografie und Migration im BFS verfügt über den nötigen Spielraum, um die Szenarien in fachlich unabhängiger Weise zu erstellen. Nur eine Minder­heit der Kantone nutzt die kantonalen Szenarien des BFS, da sie als zu ungenau eingestuft werden und nicht die nötige Feingliederung aufweisen.

Szenarien der Bevölkerungsentwicklung sind in verschiedenen Bereichen der Politik elementare Planungsgrundlagen. Das BFS erstellt drei unterschiedliche Szenarien der Bevölkerungsentwicklung für die gesamte Schweiz und für jeden Kanton. Das mittlere Szenario basiert auf einer ausgewogenen Einschätzung der Entwicklung, während das hohe von einem stärke­ren Wachstum und das tiefe von einer Drosse­lung des Wachstums ausgeht. Die regelmässige Erneuerung dieser Szenarien und die oft schon nach kurzer Zeit das hohe Szenario überschreitende reale Bevölke­rungsentwicklung lassen an der Güte der Szenarien zweifeln. Deshalb beauftragten die Geschäftsprü­fungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) die Parlamen­tarische Verwal­tungskontrolle (PVK) im Januar 2016 mit einer Evaluation der Zweckmässigkeit der Bevölkerungsszena­rien des BFS.

An ihrer Sitzung vom 18. November 2016 hat die zuständige Subkommission EDI/UVEK der GPK des Ständerates entschieden, dass die Evaluation insbesondere die Zweckmässigkeit der Bevölkerungsszenarien und deren Erarbeitungsprozess sowie die Genauigkeit früherer Szenarien des BFS untersuchen soll.

Für die Evaluation hat die PVK einen statistischen Vergleich nationaler sowie kantonaler Bevölkerungsszenarien des BFS mit der realen Bevölkerungsentwicklung durchgeführt. Weiter hat sie die durchschnittliche jährliche Abweichung der Bevöl­kerungs­szenarien von Deutschland, Liechtenstein, Norwegen und Österreich erhoben und mit jener des BFS verglichen. Sie hat zudem Gespräche mit knapp 60 Personen – vorwiegend mit Expertinnen und Experten, Mitarbeitenden von ausge­wählten Bundesämter und von Kantonen sowie mit Dritten – geführt und die rele­vanten Dokumente analysiert.

Trotz Abweichungen adäquate Methode zur Schätzung der Migration

Die Entwicklung der Bevölkerung wurde in den Szenarien des BFS seit der Jahrtau­sendwende meist unterschätzt, wozu die Unterschätzung der Migration massgeblich beitrug. Nach wenigen Jahren hatte die reale Bevölkerungsentwicklung das höchste Szenario meist überschritten. Die Schätzung der zukünftigen Migration erwies sich auch in den Vergleichsländern als zentrale Herausforderung bei der Erarbeitung von Bevölke­rungsszenarien. Das BFS hat 2015 mittels einer schriftlichen Befragung Expertinnen und Experten sowie Mitarbeitende der Bundesämter früher als bei den vorherigen Szenarien in den Erarbeitungsprozess einbezogen, damit diese ihre Einschät­zung der zukünftigen Bevölkerungsentwicklung anbringen konnten. Die befragten Akteure stufen diesen Prozess als angemessen ein und bezeichnen die verwendete Berechnungs­methode als adäquat und die letztlich vom BFS gewählten Hypothesen als grund­sätzlich plausibel.

Unabhängige Entscheidung beim BFS

Obwohl die Unabhängigkeit des BFS gesetzlich festgelegt ist, war es in der Vergan­genheit regelmässig der Kritik ausgesetzt, die Bevölke­rungsentwicklung und dabei speziell die Migration aufgrund politischer Einfluss­nahme systematisch zu unter­schätzen. So würden gewisse Bundesämter mit der Unterstützung des Bundesrates die Zuwan­derung in den Szenarien auf einem akzeptablen Niveau festlegen oder habe das BFS die Annahmen der Migration in vorauseilendem Gehorsam tief angesetzt. Die von der PVK konsultierten Expertinnen und Experten erachteten die Arbeit des BFS im Rahmen der Szenarien 2015 hingegen als faktenbasiert und neutral. Dies konnte auch auf Basis einer Dokumentenanalyse festgestellt werden. Zumindest für die Szenarien 2015 kann die Anschuldigung einer nicht unabhängigen Erarbeitung der Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung widerlegt werden.

Bundesämter verwenden mittleres Szenario mit wenig Reflektion

Bundesämter, welche die nationalen Bevölkerungsszenarien des BFS bei der Erfüllung ihrer Aufgaben beiziehen, verwenden fast ausschliesslich das mittlere Szenario. Der Grund liegt darin, dass dieses Szenario von den befragten Akteuren als das ausgewogenste erachtet wird; zudem müsse ein Amt die Wahl des hohen oder tiefen Szenarios speziell begründen. Vereinzelt wird das mittlere Szenario jedoch auch aus Gewohnheit und mit wenig Reflektion gewählt. Wird von den Nutzenden standardmässig das mittlere Szenario verwendet, stellt sich die Frage nach der Relevanz von mehreren Szenarien. Die festgestellten Abwei­chungen der Szenarien im Vergleich zur realen Bevölkerungsentwicklung verdeutli­chen die Wichtigkeit des Einbezugs mehrerer Szenarien durch die Nutzenden. Um diesen Unsicherheiten gerecht zu werden, empfiehlt auch das BFS, wenn möglich mehrere Szenarien zu berücksichtigen.

Kantonale Bevölkerungsszenarien des BFS nur bedingt angemessen

Während die nationalen Szenarien des BFS fast durchwegs als angemessen einge­stuft werden können, zeigt sich bei den kantonalen Szenarien ein anderes Bild. Die Kantone erarbeiten mehrheitlich ihre eigenen Szenarien.

Aus zwei Gründen sind die kantonalen Szenarien des BFS für die Kantone nur beschränkt angemessen. Einerseits fliessen kantonale Eigenheiten nur in geringem Masse in die Entwicklung dieser Szenarien mit ein, wodurch diese Szenarien speziell für kleine Kantone zu ungenau seien. Andererseits stellt das BFS keine Daten für Bezirke oder Gemeinden zur Verfügung, was eines der zentralen Bedürfnisse für die Kantone bei der Nutzung von Szenarien (z. B. für die Raumpla­nung oder Schulpla­nung) ist.

Während das BFS die freiwillige Nutzung der kantonalen Szenarien unterstreicht, müssen die Kantone die Szenarien seit 2014 entsprechend den Vorgaben an den kantonalen Richtplan zur Ermittlung des Bauzonenbedarfs berücksichtigen. Dies fällt bei einzelnen Kantonen auf Kritik, weil sie vom BFS bei der Erarbeitung der Szenarien nur sehr beschränkt einbezogen werden.

Résumé des résultats (Abstract) (Anglais)

Summary

Despite a certain degree of inaccuracy, the population development scenarios drawn up by the Federal Statistical Office (FSO) are, for the most part, satisfactory. The FSO’s Demography and Migration Section has the necessary scope to create the scenarios in a professionally independent manner. Only a minority of the cantons use the FSO’s cantonal scenarios, since they are classified as inaccurate and are not sufficiently detailed.

The population development scenarios provide an essential planning basis in a range of policy sectors. The FSO is preparing three different population development scenarios for the whole of Switzerland and for each canton. The intermediate scenario is based on a balanced assessment of development, while the high scenario assumes stronger growth and the low scenario assumes a slowdown in growth. The periodic changes to these scenarios and the real population development, which often exceeds the high scenario after a short time, cast doubt on the quality of the scenarios. For these reasons, in January 2016 the Federal Assembly’s control committees (CCs) commissioned the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to evaluate the appropriateness of the FSO’s population scenarios.

At its meeting on 18 November 2016, the relevant FDHA/DETEC sub-committee of the Council of States CC decided that the evaluation should in particular examine the fitness for purpose of the population scenarios and the process used to develop them, as well as the accuracy of the FSO’s earlier scenarios.

In the evaluation, the PCA carried out a statistical comparison of FSO’s national and cantonal population scenarios with real population trends. It also compared the average annual deviation of the population scenarios of Germany, Liechtenstein, Norway and Austria with the deviation for the FSO scenarios. It also held talks with almost 60 people – mainly experts, employees of selected federal offices and cantons, and third parties – and analysed the relevant documents.

The method for estimating migration flows is adequate despite deviations

Since the turn of the millennium, the FSO’s scenarios have mostly underestimated population development, mainly due to the fact that immigration was underestimated. After a few years, the real population development had mostly exceeded the highest scenario. The estimation of future migration also proved to be a central challenge in the development of population scenarios in the comparative countries. By means of a written survey in 2015, the FSO involved experts and employees of the federal offices in the development process earlier than in the previous scenarios so that they could provide their estimate of future population development. The parties involved rated the process as satisfactory, and described the calculation method used as adequate and the hypotheses ultimately chosen by the FSO as basically plausible.

Independent decision at the FSO

Although the FSO’s independence is laid down by law, it has been regularly criticised in the past for systematically underestimating population development and migration in particular due to political influence. With the support of the Federal Council, certain federal offices would set immigration at an acceptable level in the scenarios, or the FSO would, in anticipation of what was desirable, set the assumptions of migration at a low level. However, the experts consulted by the PCA considered the work of the FSO within the framework of the 2015 scenarios to be fact-based and neutral. This was also confirmed by a document analysis. The accusation of bias in drawing up population development scenarios can at least be refuted for the scenarios drawn up in 2015.

Federal offices almost invariably use the intermediate scenario

Federal offices which use the FSO’s national population scenarios to fulfil their tasks almost exclusively use the intermediate scenario. The reason for this is that experts and employees interviewed consider this scenario to be the most balanced; in addition, offices must give specific reasons for choosing the high or low scenarios. Occasionally, however, offices choose the intermediate scenario out of habit and without putting much thought into it. If users tend to choose the intermediate scenario by default, the question arises as to the usefulness of preparing several scenarios. The observed deviations of the scenarios in comparison with real population development illustrate the importance using several scenarios. The FSO recommends taking several scenarios into account if possible in order to address these uncertainties.

The FSO’s cantonal population scenarios are only partially suitable

While the FSO’s national scenarios can almost entirely be classified as satisfactory, the cantonal scenarios show a different picture. Most cantons develop their own scenarios.

The FSO’s cantonal scenarios are only suitable for the cantons to a limited extent for two reasons. Firstly, cantonal peculiarities play only a minor role in the development of these scenarios, which makes these scenarios too inaccurate, especially for small cantons. Secondly, the FSO does not provide data for districts or communes, which is one of the cantons’ central needs when using the scenarios (e.g. for spatial planning or school planning).

While the FSO emphasises that use of the cantonal scenarios is voluntary, since 2014 the cantons have had to take the scenarios into account in accordance with the requirements of the cantonal structure plan for determining building zone needs. Some cantons are critical of this recommendation since the FSO only involves the cantons to a very limited extent in drawing up the scenarios.

Résumé des résultats (Abstract) (Français)

L’essentiel en bref

En dépit d’une certaine imprécision, les scénarios de l’évolution de la population établis par l’Office fédéral de la statistique (OFS) sont appropriés dans la plupart des cas. La section de l’OFS Démographie et migration, compétente en la matière, dispose de la latitude nécessaire pour établir les scénarios de manière indépendante. Seule une minorité de cantons utilisent les scénarios de l’évolution de la population cantonale établis par l’OFS, qui sont considérés comme étant trop peu exacts et insuffisamment détaillés.

Les scénarios de l’évolution de la population constituent un instrument de planification majeur pour différents domaines de la politique. L’OFS établit trois scénarios démographiques différents pour l’ensemble de la Suisse et pour chaque canton. Le scénario « moyen » repose sur une estimation équilibrée de l’évolution démographique, tandis que le scénario « haut » prévoit une croissance élevée et que le scénario « bas » table sur une baisse de la croissance de la population. Le fait que de nouveaux scénarios soient régulièrement élaborés et que l’évolution réelle dépasse souvent rapidement le scénario « haut » fait naître des doutes sur la qualité des scénarios en question. Dans ce contexte, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA), en janvier 2016, de réaliser une évaluation de la pertinence des scénarios démographiques de l’OFS.

A sa séance du 18 novembre 2016, la sous-commission DFI/DETEC de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E), chargée du dossier, a décidé de faire porter l’évaluation en particulier sur l’adéquation des scénarios et sur leur processus d’élaboration, ainsi que sur la précision des scénarios précédemment établis par l’OFS.

Pour réaliser son évaluation, le CPA a effectué une comparaison statistique entre les scénarios de l’évolution de la population nationale ainsi que cantonale établis par l’OFS et l’évolution démographique réelle. De plus, il a procédé au relevé de l’écart annuel moyen entre les scénarios démographiques et l’évolution réelle de la population de l’Allemagne, du Liechtenstein, de la Norvège et de l’Autriche, et l’a comparé avec l’écart concernant la Suisse. Enfin, il a mené des entretiens avec près de 60 personnes – principalement des experts ainsi que les collaborateurs de certains offices fédéraux et de plusieurs cantons, mais aussi des tiers – et analysé la documentation pertinente.

Estimation des flux migratoires : une méthode adéquate en dépit des écarts constatés

Depuis l’an 2000, l’évolution de la population a été la plupart du temps sous-estimée dans les scénarios de l’OFS. Ce phénomène est dû en grande partie à une sous-estimation des flux migratoires. L’évolution réelle de la population a le plus souvent dépassé le scénario « haut » quelques années seulement après l’établissement des scénarios. Pour les pays de référence aussi, l’estimation des flux migratoires s’est révélée être la difficulté majeure lors de l’élaboration des scénarios démographiques. En 2015, l’OFS a adressé un questionnaire écrit aux experts et aux collaborateurs des offices fédéraux et les a associés au processus d’élaboration plus tôt qu’il ne l’avait fait pour les scénarios précédents, afin qu’ils puissent présenter leurs estimations concernant l’évolution démographique à venir. Les acteurs interrogés ont estimé que ce processus était approprié ; ils ont qualifié la méthode de calcul utilisée d’adéquate et les hypothèses finalement sélectionnées par l’OFS de plausibles.

Indépendance décisionnelle de l’OFS

Bien que la loi prévoie expressément l’indépendance de l’OFS, l’office a régulièrement dû essuyer la critique selon laquelle, subissant des influences politiques, il sous-estimerait systématiquement l’évolution démographique et, notamment, les flux migratoires. Il a été dit que certains offices fédéraux, appuyés par le Conseil fédéral, fixaient un niveau acceptable d’immigration dans les scénarios ou que l’OFS, avec complaisance précipitée, estimait délibérément les flux migratoires à un faible niveau. Or, les experts consultés par le CPA ont considéré que le travail fourni par l’OFS pour l’établissement des scénarios 2015 reposait sur des faits objectifs et qu’il était neutre. C’est également ce qui ressort de l’analyse des documents. Le reproche selon lequel l’OFS n’aurait pas établi les scénarios démographiques de manière indépendante peut être réfuté, du moins pour 2015.

Offices fédéraux : recours quasi systématique au scénario « moyen »

Les offices fédéraux qui, pour l’accomplissement de leurs tâches, tiennent compte des scénarios de l’évolution de la population nationale établis par l’OFS utilisent presque exclusivement le scénario « moyen ». Celui-ci est en effet considéré par les acteurs interrogés comme étant le plus équilibré ; en outre, le choix du scénario « haut » ou « bas » devrait être motivé expressément par l’office concerné. Il arrive aussi que le scénario « moyen » soit retenu par simple habitude, sans grande réflexion préalable. Les utilisateurs optant presque systématiquement pour ce scénario, on peut se demander s’il est pertinent d’avoir plusieurs scénarios. Les écarts constatés entre les scénarios et l’évolution réelle de la population soulignent l’importance de la prise en considération de plusieurs scénarios par les utilisateurs, méthode que préconise d’ailleurs l’OFS.

Scénarios de l’OFS concernant l’évolution de la population cantonale : adéquation partielle

Si les scénarios nationaux établis par l’OFS peuvent généralement être qualifiés d’appropriés, il en va autrement des scénarios cantonaux. La plupart des cantons établissent leurs propres scénarios.

Deux raisons expliquent que les scénarios de l’OFS concernant la démographie cantonale ne soient que partiellement adaptés aux besoins des cantons. Premièrement, les spécificités cantonales sont très peu prises en considération dans le développement de ces scénarios, lesquels sont donc trop imprécis, particulièrement pour les petits cantons. Deuxièmement, l’OFS ne fournit pas de données pour les districts ou les communes, alors que les cantons en auraient absolument besoin (par ex. à des fins d’aménagement du territoire ou de planification scolaire).

Alors que l’OFS souligne le caractère facultatif de l’utilisation de ses scénarios cantonaux, ceux-ci ont un effet contraignant depuis 2014, pour déterminer les besoins en matière de zones à bâtir dans le cadre du plan directeur cantonal. Ce point suscite des critiques de la part de certains cantons, étant donné qu’ils ne sont associés par l’OFS que de manière très limitée à l’élaboration des scénarios.

Langues de publication (Allemand)

deutsch, französisch