Beteiligung des Bundes an Wirtschaftssanktionen

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 72

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand und Vorgehen

Die Sanktionspolitik der Schweiz hat sich in den letzten 20 Jahren grundlegend gewandelt. Einerseits sind die Sanktionen des UNO-Sicherheitsrates für die Schweiz seit ihrem Beitritt zur UNO im Jahr 2002 verbindlich. Andererseits beteiligt sich die Schweiz freiwillig meist auch an Sanktionen der EU als wichtigstem Schweizer Handelspartner. Dabei besteht für die Schweiz jedoch ein Ermessensspielraum. Der Bundesrat beschliesst eine allfällige Sanktionsbeteiligung nach einer Abwägung verschiedener aussenpolitischer, aussenwirtschaftspolitischer und rechtlicher Krite­rien. Es gibt Fälle, in denen der Bundesrat die EU-Sanktionen nicht oder nur teilwei­se übernimmt. Bei der Vorbereitung dieser Beschlüsse sowie den allfälligen Sankti­onsverordnungen und deren Vollzug kommt der Bundesverwaltung eine tragende Rolle zu. Das Parlament ist daran nicht beteiligt.

Vor diesem Hintergrund haben die GPK am 28. Januar 2016 beschlossen, dass die PVK eine Evaluation der Beteiligung des Bundes an Wirtschaftssanktionen durch­führen soll. An ihrer Sitzung vom 22. August 2016 hat die zuständige Subkommis­sion EFD/WBF der GPK-S entschieden, die Evaluation auf die Verwaltungstätigkeit in der Sanktions­politik zu fokussieren. In Vordergrund sollten die Strategie der Sanktionspolitik sowie die Vorbereitung und der Vollzug der Sanktionsverordnungen stehen. Zudem war zu untersuchen, ob es aufgrund von Handels- und Zolldaten Hinweise auf eine Umgehung von EU-Sanktionen über die Schweiz gibt, wenn die Schweiz Sanktionen der EU nicht oder nur teilweise über­nimmt.

Die Evaluation stützt sich auf eine Dokumentenanalyse von verwaltungsinternen Dokumenten sowie Fallstudien zu ausgewählten Sanktionsverordnungen. Weiter analysierte die PVK den Güterhandel in einzelnen Sanktionsfällen (Nordkorea, Syrien, Iran und Ukraine/Russland). Zusätzlich befragte die PVK zwischen Novem­ber 2016 und Mai 2017 35 Vertreterinnen und Vertreter der Bundesverwaltung sowie der Wirtschaft. Das Schweizerische Institut für Aussenwirtschaft und Ange­wandte Wirtschaftsforschung (SIAW) der Universität St. Gallen untersuchte im Auftrag der PVK die Frage einer möglichen Umgehung der von der EU gegenüber Russland aufgrund des Ukraine-Konflikts verhängten Sanktionen über die Schweiz.

Hauptergebnisse

Die PVK hat die Evaluation abgeschlossen und deren Ergebnisse am 20. November 2017 der zuständigen Subkommission der GPK-S vorgestellt. Die Subkommission diskutiert derzeit, welche Folgerungen und Empfehlungen daraus abgeleitet werden sollen.

    

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet et procédure

La politique de la Suisse en matière de sanctions a fondamentalement évolué durant ces 20 dernières années. D’une part, la Suisse est tenue d’appliquer les sanctions décrétées par le Conseil de sécurité de l’ONU depuis son adhésion à l’organisation, en 2002. D’autre part, elle participe de son plein gré à l’application de la plupart des sanctions décidées par l’UE, qui est son partenaire commercial le plus important. La Suisse dispose toutefois d’une certaine marge de manœuvre s’agissant des sanctions de l’UE : le Conseil fédéral décide de participer ou non à l’application de ces dernières après avoir examiné différents critères relevant de la politique extérieure, de la politique économique extérieure et du droit. Il y a des cas dans lesquels le Conseil fédéral ne reprend pas, ou seulement en partie, les sanctions de l’UE. L’administration joue un rôle central dans la préparation des décisions du Conseil fédéral en la matière et pour ce qui est des éventuelles ordonnances sur les sanctions ainsi que de leur exécution. Le Parlement n’est pas impliqué dans la démarche.

Dans ce contexte, les CdG ont décidé, le 28 janvier 2016, de charger le CPA de procéder à une évaluation de la participation de la Confédération à l’application de sanctions économiques. A sa séance du 22 août 2016, la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-E, compétente en la matière, a décidé de focaliser l’évaluation sur les tâches de l’administration relatives aux sanctions. L’analyse devait porter en premier lieu sur la stratégie appliquée dans ce domaine et sur la préparation et l’exécution des ordonnances sur les sanctions. De plus, il convenait d’examiner la présence d’indices, sur la base de données commerciales et douanières, d’un contournement des sanctions de l’UE par l’intermédiaire de la Suisse lorsque celle-ci ne reprenait pas ou seulement en partie les sanctions de l’UE.

Le CPA s’est fondé sur une analyse de documents tels que des dossiers internes à l’administration de même que sur des études de cas portant sur certaines ordonnances sur les sanctions. Il a examiné en outre le commerce de marchandises dans certains cas de sanctions (Corée du Nord, Syrie, Iran et Ukraine/Russie). Entre novembre 2016 et mai 2017, il a aussi entendu 35 représentants de l’administration fédérale et des milieux économiques. Le SIAW (Schweizerisches Institut für Aussenwirtschaft und Angewandte Wirtschaftsforschung), de l’Université de Saint-Gall, a réalisé une étude, sur mandat du CPA, consacrée à un éventuel contournement des sanctions prises par l’UE contre la Russie, en raison du conflit avec l’Ukraine, par l’intermédiaire de la Suisse.

Principaux résultats

Le CPA a présenté les résultats de son évaluation à la sous-commission compétente de la CdG-E le 20 novembre 2017. La sous-commission se penche actuellement sur les suites et recommandations qui pourraient en découler.

Abstract (Deutsch)

Das Wichtigste in Kürze

In der Sanktionspolitik kommt der Bundesverwaltung eine wichtige Rolle in der Vorbereitung und dem Vollzug der Sanktionsverordnungen zu. Die Vorbereitung der Sanktionsverordnungen durch die Verwaltung ist angemessen. Im Vollzug bestehen jedoch verschiedene Defizite. Zudem gibt es Mängel bei der übergeord­neten Steuerung und Überwachung der Sanktionspolitik, auch wenn die Sanktio­nen durch die Wirtschaftsakteure weitestgehend eingehalten werden.

Wirtschaftssanktionen sind hoheitliche Massnahmen, die zur Durchsetzung des Völkerrechts ergriffen werden. Durch sie wird der Handel mit Waren, Dienstleis­tungen oder Kapital eingeschränkt oder verhindert, um ein Subjekt (üblicherweise einen Staat) zu einem völkerrechtskonformen Verhalten zu bewegen. Mit ihrem UNO-Beitritt im Jahr 2002 verpflichtete sich die Schweiz, UNO-Sanktionen durch­zusetzen. Bei EU-Sanktionen entscheidet der Bundesrat nach einer Güterabwägung, ob Sanktionen übernommen werden oder nicht. Um sich an internationalen Sanktio­nen zu beteiligen, erlässt er basierend auf dem Embargogesetz Sanktionsverordnun­gen. Daher kommt der Bundesverwaltung bei deren Erarbeitung und im Vollzug eine zentrale Rolle zu.

Vor diesem Hintergrund beauftragten die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) am 28. Januar 2016 mit einer Evaluation der Beteiligung des Bundes an Wirtschafts­sanktionen. Die zuständige Subkommission EFD/WBF der GPK des Ständerates (GPK-S) hat im August 2016 über die genaue Ausrichtung der Evaluation entschie­den. Im Vordergrund stand demnach die Strategie der Sanktionspolitik sowie die Vorbereitung und der Vollzug der Sanktionsverordnungen. Zudem wurde im Fall Ukraine/Russland untersucht, ob die Sanktionen durch die Firmen eingehalten werden und ob es Hinweise auf die Umgehung von EU-Sanktionen gegenüber Russland über die Schweiz gibt.

Die Evaluation stützt sich auf eine Analyse von verwaltungsinternen Dokumenten sowie Fallstudien zu ausgewählten Sanktionsverordnungen. Weiter analysierte die PVK anhand von Zolldaten den Güterhandel in einzelnen Sanktionsfällen (Nord­korea, Syrien, Iran und Russland/Ukraine). Zusätzlich befragte die PVK zwischen November 2016 und Mai 2017 35 Vertreterinnen und Vertreter der Bundesverwal­tung sowie der Wirtschaft. Das Schweizerische Institut für Aussenwirtschaft und Angewandte Wirtschaftsforschung (SIAW) der Universität St. Gallen analysierte im Auftrag der PVK den Warenhandel in Bezug auf den Fall Ukraine/Russland.

 

Aussenpolitische Ziele überwiegen in der Güterabwägung bei Nichtübernahme von EU-Sanktionen

Die Strategie in der Sanktionspolitik ist klar. Sie orientiert sich an den aussenpoliti­schen und aussenwirtschaftspolitischen Grundsätzen der Schweiz wie der Universa­lität und einer freiheitlichen Wirtschaftsordnung. Im Gegensatz zu den verbindlichen UNO-Sanktionen besitzt der Bundesrat bei EU-Sanktionen einen Ermessensspiel­raum, ob sich die Schweiz daran beteiligen will oder nicht. Für diesen Entscheid muss er verschiedene politische Ziele gegeneinander abwägen. Die Untersuchung der Anträge an den Bundesrat zu bisherigen Sanktionsentscheiden zeigt, dass in Einzelfällen aussenpolitische Ziele gegen eine teilweise oder vollständige Übernah­me von EU-Sanktionen durch die Schweiz sprachen.

Die Güterabwägung bringt jedoch gewisse Unsicherheiten für die von Sanktions­verordnungen Betroffenen mit sich. Für die Unternehmen kann eine Rechtsunsi­cherheit entstehen, wenn unklar ist, ob und gegebenenfalls wann sowie in welchem Umfang die Schweiz EU-Sanktionen mitträgt. In der Verwaltung kann ein Mehrauf­wand anfallen, da die Vorbereitung und der Vollzug einer Sanktionsverordnung, die von der EU-Entscheidung abweicht, aufwendiger sein können.

Vorbereitung der Sanktionsverordnungen grösstenteils angemessen

Die Vorbereitung der einzelnen Sanktionsverordnungen ist grösstenteils angemes­sen. Sie ist trotz kurzen Fristen und der Koordination mit vielen betroffenen Verwal­tungsstellen effizient. Jedoch zeigen die Analysen der PVK, dass in der Vorbereitung oft die gleichen Fragen in den einzelnen Ämterkonsultationen aufkommen, ohne dass diese übergeordnet, fallunabhängig geklärt werden. Mit den Anträgen an den Bundesrat erarbeitet die Verwaltung eine Entscheidungsgrundlage, die weitgehend angemessene Informationen zu aussenpolitischen, aussenwirtschaftspolitischen und rechtlichen Aspekten enthält.

Mängel im Vollzug

Im Vollzug sind verschiedene Mängel festgestellt worden. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) schöpft die zur Verfügung stehenden Kontrollinstrumente – mit Ausnahme der Informationstätigkeit gegenüber den Wirtschaftsakteuren – nicht aus. Die wenigen durchgeführten Kontrollen vor Ort meldete das SECO bei der betroffe­nen Unternehmung im Voraus an. Kontrollen ohne Voranmeldung gemäss Artikel 4 EmbG wurden noch nie durchgeführt. Bei der Eidgenössische Zollverwaltung (EZV) zeigt sich, dass Exportverbote schwierig zu kontrollieren sind, da die Interventions­zeit durch die Zollstellen beim Export kurz ist und nachgelagerte physische Kontrol­len kaum möglich sind. Weiter können Warenhandelsverbote auf substaatlicher Ebene (wie im Falle der Krim) nicht kontrolliert werden, da es aufgrund der erfass­ten Daten nicht möglich ist, den genauen Ursprungs- oder Bestimmungsort festzu­stellen. Bei den Luxusgütersanktionen ist es ebenfalls fraglich, wie deren Einhaltung am Zoll überprüft werden kann. Die Umsetzung der Finanzsanktionen erscheint auch sehr komplex. Schliesslich erweist sich das Visa-System als unzureichend, um die Reisebeschränkungen durchzusetzen.

Gütersanktionen werden weitestgehend eingehalten

Gemäss der vom SIAW durchgeführten Analyse scheinen die Sanktionen auf der Ebene des Warenverkehrs eingehalten zu werden. So liessen sich anhand von Schweizer Zolldaten keine systematischen Verstösse gegen die gegenüber der Krim verhängten Sanktionen feststellen. Auch gibt es keine Hinweise dafür, dass die Schweiz für die Umgehung von Sanktionen benutzt wurde, welche die EU gegenüber Russland verhängt hatte und die von der Schweiz nicht mitgetragen wurden. Zudem konnten in einer Analyse der PVK auf der Ebene einzelner Warensendungen nur wenige problematische Fälle identifiziert werden. Die Verwaltung konnte diese problematischen Fälle hingegen nicht alle erklären.

Diese Resultate müssen allerdings mit Vorsicht interpretiert werden, da die analy­sierten Zolldaten verschiedene Qualitätsmängel zeigen.

Mängel bei der Überwachung und übergeordneten Steuerung

Die Überwachung und Steuerung der Sanktionspolitik weist verschiedene Mängel auf. Einerseits wird die Durchsetzung der Sanktionen nicht anhand adäquater Daten überwacht. Das SECO sammelt weder im Rahmen der Massnahmen, die es selber vollzieht, noch bei denjenigen anderer Verwaltungsstellen systematisch Informatio­nen für die Überwachung. Die Entwicklung und die Art der dem SECO obligato­risch zu meldenden Finanz- und Gütertransaktionen werden beispielsweise nicht erfasst, obwohl der Zweck dieser Meldung gerade darin besteht, die Kontrolle der betreffenden Bereiche zu ermöglichen.

Andererseits offenbart sich ein Steuerungsdefizit, da trotz wiederkehrender und bekannter Probleme kaum Massnahmen ergriffen werden. Bei Schwierigkeiten wird versucht, diese im konkret vorliegenden Fall zu lösen, anstatt sie von Grund auf zu klären. Folglich stellen die Umsetzung von Kontrollen am Zoll, die Durchsetzung von Reisebeschränkungen und die Identifizierung von Luxusgütern nach wie vor Herausforderungen dar. Da die Zuständigkeiten auf verschiedene Stellen verteilt sind, kann das SECO nicht alleine aktiv werden. Es gilt jedoch hervorzuheben, dass eine übergeordnete Steuerung der Sanktionspolitik weitgehend fehlt.

Abstract (Englisch)

Summary

The Federal Administration plays an important role in preparing and applying ordinances on sanctions. Its role in preparing such ordinances is satisfactory; however, there are a number of shortcomings when it comes to application. There are also deficiencies in the overall governance and monitoring of sanctions policy, even though sanctions are largely respected by the private sector.

Economic sanctions are sovereign measures that are used to enforce international law. They restrict or prevent the trade in goods, services or capital in order to coerce a subject (usually a country) into acting in accordance with international law. When it joined the UN in 2002, Switzerland committed itself to participating in mandatory sanctions imposed by the UN. In the case of EU sanctions, the Federal Council weighs up the various issues involved then decides whether to adopt the sanctions. In order to participate in international sanctions, it issues sanctions ordinances based on the Embargo Act. The Federal Administration plays a key role in preparing and applying these ordinances.

The parliamentary control committees (CCs) therefore commissioned the Parliamentary Control of the Administration (PCA) on 28 January 2016 to evaluate the Confederation’s role in the application of economic sanctions. In August of the same year the CC-S FDF/EAER sub-committee defined what form the evaluation should take. In particular, it chose to look at sanction policy strategy and how sanction ordinances are prepared and applied. In the case of Ukraine/Russia, the committees requested to investigate whether sanctions are being respected by businesses and if there is any indication that EU sanctions against Russia are being circumvented via Switzerland.

The evaluation is based on an analysis of government documents and case studies on selected sanctions ordinances. By looking at customs data, the PCA also analysed the trade in goods in individual cases of sanctions (North Korea, Syria, Iran and Russia/Ukraine). Between November 2016 and May 2017 the PCA also interviewed members of the Federal Administration and the private sector. Furthermore, the PCA commissioned the Swiss Institute for International Economics and Applied Economic Research (SIAW) at the University of St Gallen to analyse the trade in goods in the case of Ukraine/Russia.

Foreign policy objectives prevail in decisions to join in EU sanctions

Sanctions policy strategy is clear: it is based on Switzerland’s foreign policy and foreign economic policy principles such as universality and a free market-oriented economy. The obligation to participate in UN sanctions is binding, but in the case of EU sanctions, the Federal Council has the discretion to decide if Switzerland will participate. In deciding whether or not to do so, the government must weigh up a range of policy objectives. An analysis of the proposals made to the government regarding sanctions decisions until now shows that in some cases foreign policy objectives spoke against Switzerland adopting EU sanctions either partially or fully.

This discretionary decision may lead to some uncertainty for those affected by sanctions. A situation of legal uncertainty may arise if it is not clear whether, when and to what degree Switzerland will participate in EU sanctions. Preparing and applying a sanctions ordinance which differs from the EU decision generates extra work and therefore costs for the Federal Administration.

Preparation of sanctions ordinances generally satisfactory

Sanctions ordinances are prepared in a satisfactory manner in most cases. Despite tight deadlines and the need to coordinate with many different federal offices and agencies, the process is an efficient one. However, PCA analyses of the office consultations show that the same questions are often raised yet no universal answers applicable to all cases are provided. The proposals the Federal Administration makes to the Federal Council provide largely appropriate information on foreign policy, foreign economic policy and legal aspects as a basis for decision-making.

Application shortcomings

A number of shortcomings were identified in the application of sanctions. The State Secretariat for Economic Affairs (SECO) does not fully exploit the control instruments available, despite generally good information provision to the private sector. The few checks that were carried out in companies were announced by SECO to the company concerned in advance. Unannounced checks in accordance with Article 4 of the Embargo Act were not conducted, however. It appears that at the Federal Customs Administration (FCA) it is difficult to monitor export bans as the customs authorities have little time in which to check exports and it is very difficult to conduct physical controls after the fact. Moreover, any bans on the trade in goods at sub-state level (as in the case of the Crimea) cannot be monitored, as the recorded information does not reliably contain the exact place of origin or destination. It is also difficult to say how sanctions on luxury goods can be observed at customs points. Applying financial sanctions also seems to be very complex. Finally, the visa system is inadequate for the application of travel bans.

Sanctions on goods generally observed

The analysis conducted by the SIAW suggests that sanctions on the trade in goods are observed. Data from the Swiss customs authorities does not suggest that there are any systematic breaches of the sanctions imposed on the Crimea. Nor is there any indication that sanctions against Russia imposed by the EU but not supported by Switzerland have been circumvented via Switzerland. 

Furthermore, an analysis by the PCA identified very few problematic individual goods consignments. However, the authorities were unable to explain all of those identified.

These results must be interpreted with caution, as the customs data analysed is not always of the highest quality.

Shortcomings in monitoring and overall governance

There are various shortcomings in the monitoring and governance of sanctions policy. Firstly, there is no adequate data collection to ensure sanctions are observed. SECO does not systematically gather information for monitoring purposes, either as part of its own measures or on behalf of other federal authorities. For example, it is mandatory to notify SECO of certain financial and goods transactions, yet SECO records neither the type of transaction nor trends in transactions, although the whole purpose of mandatory notification is to make monitoring in the various areas possible.

Secondly, there is a lack of adequate governance: despite recurring and familiar problems, very few measures are introduced to combat them. Rather than attempting to get to the root of a problem, difficulties are addressed on a case-by-case basis. As a consequence, there are still great challenges in implementing controls at customs points, enforcing travel bans and identifying luxury goods. Responsibilities are shared between various authorities, and so SECO is unable to act alone. Moreover, it should be stressed that there is no effective overall governance in sanctions policy.

Abstract (Französisch)

L’essentiel en bref

Dans le cadre de la politique en matière de sanctions, l’administration fédérale joue un rôle important dans la préparation et la mise en œuvre des ordonnances. Elle prépare ces dernières de manière appropriée. Différentes lacunes ont toutefois été relevées dans la mise en œuvre. En outre, il existe des manques dans les activités de pilotage et de surveillance de la politique en matière de sanctions dans son ensemble, même si les sanctions sont très largement respectées par les acteurs économiques.

Les sanctions économiques sont des mesures prises par les autorités publiques pour faire respecter le droit international. Elles visent à restreindre ou à interdire le commerce de marchandises, de services ou de capitaux pour amener un sujet (un Etat notamment) à adopter un comportement conforme au droit international. La Suisse est tenue d’appliquer les sanctions de l’ONU depuis qu’elle a adhéré à l’organisation, en 2002. S’agissant des sanctions de l’Union européenne (UE), le Conseil fédéral décide de les reprendre ou non après avoir procédé à une pesée des intérêts en présence. Dans le cadre de la participation de la Suisse à l’application de sanctions internationales, il édicte des ordonnances sur les sanctions en se fondant sur la loi sur les embargos. C’est pourquoi, l’administration fédérale joue un rôle primordial dans l’élaboration et la mise en œuvre de ces ordonnances et que le Parlement n’est pas impliqué.

Dans ce contexte, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont décidé, le 28 janvier 2016, de charger le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) d’évaluer la participation de la Confédération à l’application de sanctions économiques. En août 2016, la sous-commission DFF/DEFR de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E), compétente en la matière, a précisé l’orientation à donner à l’évaluation. L’accent a été mis sur la stratégie de la politique en matière de sanctions ainsi que sur la préparation et la mise en œuvre des ordonnances sur les sanctions. En outre, pour le cas relatif à l’Ukraine/Russie, il a été analysé si les sanctions étaient respectées par les entreprises et s’il existait des indices de contournement par le territoire suisse des sanctions prononcées par l’UE contre la Russie.

L’évaluation repose sur une analyse de documents internes à l’administration et sur des études de cas relatifs à certaines ordonnances sur les sanctions. Par ailleurs, le CPA a étudié des données douanières pour analyser le commerce de marchandises avec des pays visés par des sanctions (Corée du Nord, Syrie, Iran et Ukraine/Russie). Il a également interrogé 35 représentants de l’administration fédérale et des milieux économiques entre novembre 2016 et mai 2017. Enfin, il a chargé l’Institut für Aussenwirtschaft und Angewandte Wirtschaftsforschung (Institut suisse de recherches en économie internationale et en économie appliquée de l’Université de Saint-Gall, SIAW) d’étudier les échanges commerciaux concernant le cas Ukraine/Russie.

 

Primauté des objectifs de politique extérieure dans la pesée des intérêts lors de la non-reprise de sanctions de l’UE

La stratégie de la politique en matière de sanctions est claire. Elle est axée sur les principes de politique extérieure et de politique économique extérieure de la Suisse, comme l’universalité et l’ordre économique libéral. Contrairement aux sanctions de l’ONU, qui sont contraignantes, le Conseil fédéral dispose d’une marge de manœuvre s’agissant des sanctions prononcées par l’UE, puisqu’il décide si oui ou non la Suisse veut participer à leur application. Sa décision doit prendre en considération différents objectifs politiques. L’examen des propositions soumises au Conseil fédéral concernant les décisions qu’il a prises jusqu’à présent montre que, dans certains cas, ce sont principalement des objectifs de politique extérieure qui ont dicté la reprise partielle ou totale de sanctions de l’UE.

Cette pesée des intérêts peut toutefois susciter de l’incertitude chez ceux qui sont concernés par les ordonnances sur les sanctions. Elle peut donner lieu à une insécurité juridique pour les entreprises lorsque celles-ci ne savent pas précisément si la Suisse reprend des sanctions de l’UE et, si elle le fait, à quelle date et dans quelle mesure. Dans l’administration, cela peut se traduire par une charge supplémentaire, car la préparation et la mise en œuvre d’une ordonnance sur les sanctions qui diverge de la décision prise par l’UE peuvent requérir plus de travail.

Préparation des ordonnances en grande partie appropriée

La préparation des différentes ordonnances sur les sanctions est appropriée dans la plupart des cas. Elle est efficiente en dépit de délais courts et de la nécessaire coordination avec les nombreuses unités administratives impliquées. Par contre, il ressort des analyses du CPA que les mêmes questions reviennent souvent dans les consultations des offices et qu’elles ne sont pas traitées globalement, indépendamment des cas d’espèce. Pour la prise de décision, l’administration joint aux propositions adressées au Conseil fédéral des informations pertinentes concernant les aspects relevant de la politique extérieure, de la politique économique extérieure et du droit.

Des lacunes dans la mise en œuvre

Diverses lacunes au niveau de la mise en œuvre ont été constatées. Le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) n’exploite pas pleinement les instruments dont il dispose, mis à part les activités d’information des acteurs économiques. Les rares contrôles que le SECO effectue sur place sont annoncés au préalable aux entreprises concernées. Aucun contrôle sans prévis selon l’art. 4 LEmb n’a encore été effectué. L’Administration fédérale des douanes (AFD) rencontre des difficultés à contrôler les interdictions d’exportation, car le temps d’intervention des bureaux de douane est réduit et les contrôles physiques ultérieurs sont quasi impossibles. De plus, les interdictions, visant le commerce de marchandises, au niveau infranational (comme dans le cas de la Crimée) ne peuvent pas être contrôlées, car les données à disposition ne permettent pas d’identifier le lieu de provenance ou de destination avec précision. Pour les sanctions frappant des produits de luxe, on se demande également comment leur respect peut être vérifié à la douane. Les sanctions financières s’avèrent aussi très complexes dans leur application. Enfin, le système des visas n’apparait pas comme un instrument suffisant pour appliquer les restrictions de déplacement.

Des sanctions commerciales très largement respectées

D’après l’analyse menée par le SIAW, les sanctions apparaissent comme étant respectées au niveau du commerce de marchandises. En effet, les données douanières suisses ne permettent pas de conclure à une violation systématique des sanctions contre la Crimée par des partenaires commerciaux suisses et aucun indice ne permet de supposer que la Suisse soit utilisée comme plateforme pour contourner les sanctions de l’UE contre la Russie, sanctions que le Suisse n’a pas reprises. Par ailleurs, dans le cadre de l’analyse menée par le CPA au niveau des envois individuels de marchandises, seuls de rares cas problématiques ont été identifiés. Toutefois, l’administration n’a pas été en mesure de tous les clarifier.

Ces résultats doivent être considérés avec prudence, car la qualité des données douanières analysées présente différentes lacunes.

Des lacunes au niveau de la surveillance et du pilotage global

La surveillance et le pilotage de la politique en matière de sanctions présentent plusieurs lacunes. D’une part, l’application des sanctions n’est pas surveillée sur la base de données adéquates. Le SECO ne collecte pas systématiquement des informations à des fins de surveillance que soit au niveau des mesures qu’il applique lui-même ou de celles relevant d’autres unités administratives. Par exemple, l’évolution ainsi que le type de transactions financières ou de marchandises faisant l’objet d’une déclaration obligatoire auprès du SECO ne sont pas recensés, alors que le but de cette déclaration vise justement à permettre le contrôle de domaines déterminés.

D’autre part, le peu de mesures prises face à des problèmes récurrents dans la mise en œuvre des sanctions illustre la faiblesse du pilotage effectué. En effet, en cas de difficultés, une solution au cas par cas est privilégiée, le cas échéant, au détriment d’une réflexion sur le fond du problème. Par conséquent, la mise œuvre des contrôles à la douane et des restrictions de voyage ainsi que l’identification des produits de luxe constituent toujours des défis. Il est certain que le SECO ne peut pas agir seul, vu les différentes compétences des unités administratives impliquées. Le manque de pilotage global de la politique en matière de sanction doit toutefois être souligné.