Wirtschaftlichkeit und Aufsicht beim betrieblichen Unterhalt der Schweizer Nationalstrassen

• Research unit: SFAO
• Project number: 16549

Key words (German)

Seit dem Neuen Finanzausgleich ist der betriebliche Unterhalt der Nationalstrassen ist in elf Gebietseinheiten unter der Verantwortung des Bundes organisiert. Analyse des wettbewerblichen Handlungsspielraums bei der Auftragsvergabe. Operative und finanzielle Kontrolle der Leistungserbringung. Möglichkeiten von Outsourcing oder zentralisierter Beschaffung bei Teilprodukten. Der genaue Fokus ist im Rahmen eines Konzepts noch zu definieren.

Short description (German)

Die Nationalstrassen sind nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu unterhalten, so dass ein sicherer und flüssiger Verkehr möglichst ohne Einschränkung gewährleistet ist. Vor dem Nationalen Finanzausgleich (NFA) waren die Kantone hierfür zuständig. Mit NFA nimmt der Bund den baulichen Unterhalt vor und vergibt den betrieblichen Unterhalt im Auftragsverhältnis an die Kantone. Die Kantone schlossen sich hierfür in 11 Gebietseinheiten zusammen. Im Jahr 2014 wurden vom Bund 330 Mio. Franken ausgegeben.

Nach NFA zeigte das Optimierungsprojekt OSBU mehrere Stossrichtungen für einen wirtschaftlicheren Betrieb auf.

Die Nationalstrassenverordnung setzt dem ASTRA Grenzen bei der Auftragsvergabe. Die im Verordnungsanhang aufgeführten Kantone werden vom ASTRA als gesetzlich vorgegebene Auftragnehmer betrachtet. Diese monopolartige Situation stellt keine einfache Lage dar, um eine wirtschaftliche Leistungserbringung zu erreichen. Die EFK will mit einer Evaluation abklären, wie mehr Wettbewerb als effizienzfördernder Mechanismus etabliert werden könnte. Dazu werden zwei Systemebenen unterschieden: Die ersten beiden Hauptfragen sind auf der Bundesebene, die letzten beiden auf der Ebene der Gebietseinheiten angesiedelt. Die Fragen sind:

1.         Rechtliche Grundlagen: Sind die rechtlichen Kompetenzen des ASTRA ausreichend, um im Sinne einer wirtschaftlichen Leistungserbringung zu steuern?

2.         Controlling: Wird mit geeigneten finanziellen und operativen Kriterien eine wirtschaftliche Leistungserbringung beurteilt und gefördert? 

3.         Make-or-Buy: Inwieweit soll das ASTRA auf die Eigen- und Fremdleistungsquote der Gebiets-einheiten bei den Teilprodukten Winterdienst, Grünpflege und Reinigung Einfluss nehmen, um eine wirtschaftlichere Leistungserbringung zu erzielen?

4.         Koordinierte Beschaffung: Führt eine besser koordinierte Beschaffung der Fremdleistungen und Energie beim Teilprodukt Betriebs- und Sicherheitsausrüstungen sowie des Salz beim Winterdienst zu tieferen Kosten im betrieblichen Unterhalt?

Die Hauptfragen werden in verschiedenen Modulen bearbeitet. Neben einer Dokumentenanalyse und Interviews sollen die rechtlichen Grundlagen analysiert werden. Nach einer Auswertung der Kostendaten aller Gebietseinheiten, werden die Ergebnisse in acht Gebietseinheiten vertieft. Anschliessend wird EFK intern entschieden, ob die Anzahl Gebietseinheiten und ihre Grenzziehung zusätzlich evaluiert werden sollen (Frage 5). Der Evaluationsbericht stellt die Ergebnisse aus allen Modulen dar.

Die Publikation des Berichts ist für Frühling 2018 vorgesehen.

Public policy examined (German)

Winterdienst, Reinigung, Grünpflege, Betriebs- und Sicherheitsausrüstung auf Schweizer Nationalstrassen

Executive summary/ Recommendation (German)

Mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) gingen die Nationalstrassen 2008 in den Besitz des Bundes über. Damit übernahm dieser auch die Verantwortung für deren Betrieb. Die ursprünglich 24 kantonalen Stellen wurden in 11 Gebietseinheiten (GE) zusammengefasst, welche heute den betrieblichen und projektfreien baulichen Unterhalt sicherstellen. Sie werden vom Bundesamt für Strassen (ASTRA) dazu mit einer Leistungsvereinbarung beauftragt.

Die von den GE erbrachten Leistungen im betrieblichen Unterhalt entschädigt das ASTRA mittels einer Globalen in der Höhe von rund 230 Millionen Franken pro Jahr. Der projektfreie bauliche Unterhalt verursacht zusätzliche Kosten im Umfang von ungefähr 60 Millionen Franken jährlich. Diese Kosten werden nach effektivem Aufwand abgegolten.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) führte im Jahr 2017 eine Prüfung zur Wirtschaftlichkeit der Leistungserbringung durch die GE durch. Gleichzeitig prüfte sie die Aufsichtstätigkeit des ASTRA. Fünf Prüfthemenbereiche wurden untersucht: rechtliche Grundlagen, Controlling, Make-or-Buy (Fremdleistungen), koordinierte Beschaffung und strukturelle Optimierung der GE.

Die rechtlichen Grundlagen schränken den Wettbewerb und die damit verbundene Wirtschaftlichkeit ein

Das Bundesgesetz über die Nationalstrassen (NSG) fordert einen Unterhalt und Betrieb der Nationalstrassen und deren technischen Einrichtungen nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten. Der Bund soll dazu mit den Kantonen oder von diesen gebildeten Trägerschaften Leistungsvereinbarungen abschliessen. Nur im Fall, dass kein Kanton oder keine von ihnen gebildete Trägerschaft bereit ist die Ausführung der Arbeiten zu übernehmen, steht es dem Bund frei, die Leistungserbringung an Dritte zu vergeben. Die Kantone geniessen somit eine Art «Vorkaufsrecht» und der Wettbewerb wird mit dem heutigen System weitgehend verhindert. Dieser Umstand ist politisch gewollt, da der Synergieverlust bei Gleichstellung Dritter mit den Kantonen in der politischen Debatte zur NFA stärker gewertet wurde.

Die Aufteilung des Nationalstrassennetzes in 11 GE ist in erster Linie politisch getrieben. Das Gesetz schreibt dem Bundesrat die Kompetenz der Grenzziehung zu. Er entscheidet auch über die Vergabe der Leistungen, falls sich mehrere Kantone für eine GE bewerben würden.

Die EFK ist der Meinung, dass der Bundesrat im Sinne einer wirtschaftlichen Leistungserbringung seine Kompetenzen und den vorhandenen gesetzlichen Spielraum mehr ausnutzen sollte. 

Reduzierung des administrativen Aufwands im Bereich Controlling und Reporting

Mit der Umsetzung des Optimierungsprojektes ALV14 hat das ASTRA im Verlauf der letzten Jahre etliche Verbesserungen eingeführt und damit bereits für Einsparungen in Millionenhöhe gesorgt.

Die EFK sieht im Bereich der global entschädigten Leistungen noch weiteres Potenzial. Das Jahresreporting und der damit verbundene Aufwand können zum heutigen Zeitpunkt reduziert werden. Zu detaillierte Angaben sind nicht mehr nötig. Der administrative Aufwand kann damit sowohl beim ASTRA als auch bei den GE minimiert werden. Als Folge eines verringerten Reportings und der damit geringeren Datenmenge kann auch eine günstigere Datenbanklösung beim ASTRA in Betracht gezogen werden.

Die EFK ist der Meinung, dass durch vermehrte Streckenkontrollen die Qualität der geleisteten Arbeit vom ASTRA stichprobenartig kontrolliert werden kann. Durch die gezielte Beurteilung einzelner Tätigkeiten soll sich eine gute Praxis etablieren und die wirtschaftliche Leistungserbringung nicht nur überprüft, sondern auch gefördert werden.

Der Salzpreis für den Winterdienst ist neu zu verhandeln

Die Schweizer Salinen AG, welche im Besitz der Kantone ist, hat eine Monopolstellung für den Verkauf, den Import und den Handel mit Salz. Es gibt keinen Wettbewerb und die Preise liegen zwei- bis viermal höher als im angrenzenden Ausland. Die Kantone, als Aktionäre, profitieren direkt von den erwirtschafteten Gewinnen in Form einer Dividendenausschüttung.

Die hohen Gewinne der Salinen deuten darauf hin, dass das Salz hierzulande zu teuer verkauft wird. Aus Sicht der EFK sind die Preise neu zu verhandeln. Falls dies nicht zu einer Reduktion führen würde, soll mittels Ausbedingung eines Einsichtsrechts eine Preisprüfung beim Lieferanten durchgeführt werden können, um den marktgerechten Preis herbeizuführen. Das jährliche Einsparpotenzial liegt bei 1 bis 2 Millionen Franken.

Zentralisierung von Fachwissen und technischer Ausrüstung

Das Fachwissen im Bereich der Betriebs- und Sicherheitsausrüstungen wird immer wichtiger. Die EFK empfiehlt die Zentralisierung des Know-hows zu prüfen. Damit können Kräfte gebündelt und die wirtschaftlichere Leistungserbringung zukünftig gesteigert werden.

Auch im Bereich der Grünpflege oder der Reinigung sieht die EFK Potenzial in einer engeren Zusammenarbeit der GE. Die Ausführung dieser Teilprodukte ist relativ gut planbar. Eine zentralisierte Organisation würde zu einer besseren Personal- und Geräteauslastung führen. Weniger Neuanschaffungen von technischer Ausrüstung wäre ein weiterer positiver Effekt in Bezug auf die Minimierung der heute anfallenden Kosten.

Executive summary/ Recommendation (English)

With the new system of fiscal equalization and the division of tasks between the Confederation and the cantons (NFE), in 2008 ownership of motorways passed to the Confederation, which also assumed responsibility for their operation. The original 24 cantonal bodies were grouped into 11 territorial units, which today ensure operational and project-free structural maintenance. They are engaged for this purpose by the Federal Roads Office (FEDRO) with a service level agreement.

The operational maintenance services provided by the territorial units are remunerated by FEDRO by means of a global payment of around CHF 230 million per year. The project-free structural maintenance causes additional costs amounting to roughly CHF 60 million per year. These costs are settled according to the actual time and effort involved.

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) conducted an audit on the economic efficiency of service provision by the territorial units in 2017. At the same time, it examined FEDRO's oversight activity. Five audit areas were examined: legal basis, controlling, make or buy (third-party services), coordinated procurement and structural optimisation of the territorial units.

The legal basis restricts competition and the associated economic efficiency

The Federal Act on the Motorways (MwA) calls for motorways and their technical facilities to be maintained and operated according to economic criteria. The Confederation is to conclude service level agreements with the cantons or bodies formed by them for this purpose. The Confederation is free to award service provision to third parties only in the event that no canton or body formed by it is willing to execute the work. The cantons thus have a kind of "pre-emptive right" and competition is largely prevented with the current system. This situation is politically desired, as the loss of synergy when third parties are put on the same footing as the cantons was given greater weight in the political NFE debate.

The division of the motorway network into 11 territorial units is primarily politically driven. The law gives the Federal Council the power to define the borders. The Federal Council also decides on the awarding of services if several cantons apply for a territorial unit.

In terms of economical service provision, the SFAO believes that the Federal Council should make greater use of its powers and the existing legal scope.

Reduction of administrative burdens in the area of controlling and reporting

With the implementation of the ALV14 optimisation project, FEDRO has made numerous improvements over the past few years and savings of millions of francs have already been achieved.

The SFAO sees even more potential in the area of globally remunerated services. From today's standpoint, the annual reporting and the associated work can be reduced. Overly detailed information is no longer necessary. The administrative burden can thereby be reduced at FEDRO and the territorial units. As a result of reduced reporting and the smaller data volumes associated with that, a cheaper database solution can be considered for FEDRO.

The SFAO believes that the quality of the work carried out by FEDRO can be checked on a random basis by means of increased route checks. The targeted assessment of individual activities should establish good practices and the economic provision of services should not only be reviewed but also promoted.

The price of salt for winter road maintenance must be renegotiated

Swiss Saltworks AG, which is owned by the cantons, has a monopoly for selling, importing and trading in salt. There is no competition and prices are two to four times higher than in neighbouring countries. As shareholders, the cantons benefit directly from the profits generated in the form of a dividend payment.

The high profits of Swiss Saltworks are an indication that salt is too expensive in Switzerland. As the SFAO sees it, prices must be renegotiated. If this does not lead to a reduction, it should be possible, by stipulating a right of inspection, for a price check to be carried out at the supplier's premises in order to establish the market price. The annual savings potential is between CHF 1 and 2 million.

Centralisation of expertise and technical equipment

Expertise in the area of operating and safety equipment is becoming more and more important. The SFAO recommends examining the centralisation of know-how. In this way, forces can be pooled and the more economical provision of services can be increased in the future.

Also in the area of the maintenance of green areas and cleaning, the SFAO sees potential for closer cooperation among the territorial units. The execution of these components is relatively easy to plan. A centralised organisation would lead to improved staff and equipment utilisation. Fewer new purchases of technical equipment would have a further positive effect in terms of minimising the costs incurred today.

Executive summary/ Recommendation (French)

À la suite de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), la propriété des routes nationales a été confiée à la Confédération en 2008. Depuis, celle-ci assume aussi la responsabilité de leur exploitation. Les 24 services cantonaux d’origine ont été regroupés en 11 unités territoriales (UT), qui assurent désormais l’exploitation et les travaux d’entretien ne faisant pas l’objet d’un projet. L’Office fédéral des routes (OFROU) leur confie ces tâches par le biais d’une convention sur les prestations.

L’OFROU verse une rémunération globale d’environ 230 millions par an aux UT pour les prestations d’exploitation fournies. Les travaux d’entretien ne faisant pas l’objet d’un projet engendrent des coûts supplémentaires de quelque 60 millions par an. Ces coûts sont indemnisés sur la base des frais effectifs.

En 2017, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a effectué un audit de rentabilité des prestations fournies par les UT. En même temps, elle a examiné la surveillance de l’OFROU. Cet examen comportait cinq volets thématiques: bases juridiques, controlling, production ou achat (prestations externes), coordination des achats et optimisation structurelle des UT.

Les bases juridiques limitent la concurrence et la rentabilité que celle-ci engendre

La loi fédérale sur les routes nationales (LRN) exige l’entretien et l’exploitation des routes nationales et de leurs installations techniques selon des critères économiques. À cette fin, la Confédération doit conclure des conventions sur les prestations avec les cantons ou des organismes responsables constitués par ces derniers. La Confédération est libre de confier la fourniture de prestations à des tiers uniquement dans le cas où aucun canton ou aucun organisme responsable n’est disposé à assumer l’exécution des travaux. Les cantons bénéficient ainsi d’une sorte de «droit de préemption», avec le système actuel, la concurrence se voit entravée dans une large mesure. Cette situation résulte d’une volonté politique, car l’argument selon lequel une égalité de traitement entre les tiers et les cantons entraînerait une perte de synergie l’a emporté lors du débat politique sur la RPT.

La division du réseau des routes nationales en 11 UT résulte en premier lieu d’une décision politique. La loi attribue au Conseil fédéral la compétence de délimiter les UT. Il décide également de l’adjudication des prestations, dans le cas où plusieurs cantons poseraient leur candidature pour une même UT.

Le CDF estime que, pour assurer une prestation de services économique, le Conseil fédéral devrait davantage mettre à profit ses compétences et la marge de manœuvre légale dont il dispose.

Réduction de la charge administrative dans les domaines du controlling et du reporting

Avec le projet d’optimisation ALV14, l’OFROU a apporté diverses améliorations au cours des dernières années et réalisé ainsi des économies de plusieurs millions.

Le CDF considère que des économies sont encore possibles dans le domaine des rémunérations globales. À l’heure actuelle, le reporting annuel peut être réduit, ce qui permettrait de baisser les charges dans ce domaine. Des données détaillées ne sont plus nécessaires. Les charges administratives peuvent ainsi être diminuées tant pour l’OFROU que pour les UT. Grâce à l’allégement du reporting et à la réduction des données fournies, l’OFROU peut également envisager de se doter d’une solution plus avantageuse pour sa banque de données.

Selon le CDF, l’OFROU peut vérifier par sondage la qualité du travail fourni en augmentant le nombre des contrôles routiers. L’examen ciblé d’activités spécifiques doit favoriser la mise en place de bonnes pratiques et permettre non seulement de contrôler, mais aussi d’encourager la fourniture économique des prestations.

Le prix du sel destiné au service hivernal doit être renégocié

Propriété des cantons, les Salines Suisses SA ont le monopole de la vente, de l’importation et du commerce du sel. Faute de concurrence, les prix du sel sont deux à quatre fois supérieurs à ceux pratiqués dans les pays voisins. En tant qu’actionnaires, les cantons profitent directement des bénéfices réalisés par le biais des dividendes qui leur sont versés.

Les importants bénéfices obtenus par les Salines montrent que le prix du sel est trop élevé en Suisse. Le CDF estime que les prix doivent être renégociés. Si les prix devaient rester inchangés, il conviendrait, par le biais d’un droit de regard, d’effectuer un examen auprès du fournisseur, afin de réduire les prix à un niveau conforme au marché. Les économies annuelles potentielles sont de l’ordre de 1 à 2 millions de francs.

Centralisation du savoir-faire et de l’équipement technique

Le savoir-faire relatif à l’équipement d’exploitation et de sécurité gagne sans cesse en importance. Le CDF recommande d’examiner l’opportunité d’une centralisation de ce savoir-faire. Une telle mesure peut créer des synergies et rendre la fourniture des prestations plus économique à l’avenir.

Le CDF perçoit également un potentiel de renforcement de la collaboration entre les UT dans le domaine de l’entretien des espaces verts et du nettoyage. L’exécution de ces tâches est relativement facile à planifier. La mise en place d’une organisation centralisée permettrait d’améliorer l’utilisation des capacités en termes de personnel et d’équipement. Réduire les nouvelles acquisitions d’équipement technique serait un autre effet positif afin de diminuer les coûts actuels.

Executive summary/ Recommendation (Italian)

La nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) ha segnato nel 2008 il passaggio di proprietà delle strade nazionali dai Cantoni alla Confederazione, la quale è responsabile anche del relativo esercizio. I 24 uffici cantonali esistenti sono stati raggruppati in 11 unità territoriali, cui attualmente competono la manutenzione corrente e gli interventi di manutenzione edile esenti da progettazione. L’Ufficio federale delle strade (USTRA) assegna loro l’incarico di svolgere questi lavori mediante una convenzione sulle prestazioni.

Per i costi delle prestazioni di manutenzione corrente fornite dalle unità territoriali, l’USTRA eroga un importo globale pari a circa 230 milioni di franchi all’anno. A ciò si aggiungono i costi degli interventi di manutenzione edile esenti da progettazione, che ammontano a circa 60 milioni di franchi all’anno e vengono indennizzati in base ai costi effettivi.

Nel 2017, il Controllo federale delle finanze (CDF) ha condotto una verifica sull’economicità della fornitura delle prestazioni da parte delle unità territoriali nonché sull’attività di sorveglianza dell’USTRA. In totale sono stati esaminati cinque settori tematici: basi legali, controlling, «make or buy» (prestazioni di terzi), acquisti pubblici coordinati e ottimizzazione strutturata delle unità territoriali.

Le basi legali limitano la concorrenza e l’economicità

La legge federale sulle strade nazionali (LSN) promuove la manutenzione e l’esercizio delle strade nazionali e delle loro installazioni tecniche secondo criteri economici. A tale scopo la Confederazione deve concludere delle convenzioni sulle prestazioni con i Cantoni o con enti da essi costituiti. Soltanto se per determinate unità territoriali nessun Cantone o nessun ente è disposto a concludere una convenzione sulle prestazioni, la Confederazione può affidare l'esecuzione a terzi. In questo modo i Cantoni godono di una sorta di «diritto di prelazione» che, nel sistema vigente, ostacola ampiamente la concorrenza. Tale situazione è l’espressione di una volontà politica. Infatti, nel dibattito politico sulla NPC, alla perdita di sinergie derivante da una parità di trattamento tra Cantoni e terzi è stato attribuito un peso maggiore.

La decisione di suddividere la rete stradale nazionale in 11 unità territoriali è stata principalmente politica. Secondo la legge, il Consiglio federale è competente per la delimitazione delle unità territoriali e decide in merito all’assegnazione qualora più Cantoni si candidino per l’esercizio di un’unità territoriale.

Il CDF è del parere che il Consiglio federale debba sfruttare maggiormente le sue competenze e il suo margine di manovra sul piano legislativo nell’ambito della fornitura delle prestazioni secondo criteri economici.

Riduzione dei costi amministrativi nel settore controlling e reportistica

Negli ultimi anni, con l’attuazione del progetto per la conclusione della convenzione sulle prestazioni (ALV14/CAP14), l’USTRA ha introdotto numerosi miglioramenti e ha realizzato risparmi nell’ordine di milioni di franchi.

Il CDF ritiene che nel settore delle prestazioni indennizzate mediante importo globale ci sia ancora del potenziale. Allo stato attuale, la reportistica annuale e i relativi costi possono essere ridotti. Le informazioni troppo dettagliate non sono più necessarie. La diminuzione dei costi amministrativi può avvenire sia presso l’USTRA sia presso le unità territoriali. Riducendo al minimo la reportistica, e quindi anche la quantità di dati da elaborare, si potrebbe trovare una soluzione più economica per quanto riguarda le banche dati dell’USTRA.

Secondo il CDF, intensificando i controlli delle tratte la qualità del lavoro fornito dall’USTRA può essere controllata a campione. La valutazione specifica di singole attività delle unità territoriali mira ad affermare una buona prassi. La fornitura economica delle prestazioni non deve essere soltanto oggetto di verifica, ma anche di promozione.

Rinegoziare il prezzo del sale per la manutenzione invernale

Le Saline Svizzere AG, di proprietà cantonale, detengono il monopolio della vendita, dell’importazione e del commercio del sale. In assenza di concorrenza, i prezzi sono da due a quattro volte più alti rispetto ai Paesi confinanti. Grazie alla distribuzione dei dividendi, i Cantoni in quanto azionisti beneficiano direttamente degli utili realizzati.

I cospicui utili delle Saline indicano che il prezzo del sale in Svizzera è troppo elevato. Secondo il CDF i prezzi devono essere rinegoziati. Se ciò non servisse ad abbassarli, bisognerebbe eseguire una verifica dei prezzi presso i fornitori riservandosi il diritto d’ispezione, in modo da concordare un prezzo conforme al valore di mercato. Il potenziale di risparmio annuo si aggira tra uno e due milioni di franchi.

Centralizzare le conoscenze specialistiche e l’attrezzatura

Le conoscenze specialistiche applicate al settore dell’esercizio e della sicurezza assumono un’importanza sempre maggiore. Il CDF raccomanda di verificare la fattibilità di una centralizzazione del know-how per unire le forze e accrescere l’economicità nella fornitura delle prestazioni future.

Anche per quanto concerne il settore della cura delle aree verdi o delle pulizie (due prodotti parziali la cui esecuzione è facilmente pianificabile), il CDF ravvisa un potenziale per intensificare la collaborazione tra le unità territoriali. Un’organizzazione centralizzata consentirebbe di ottimizzare il rendimento di personale e attrezzatura. Inoltre, la riduzione degli acquisti dell’attrezzatura rappresenterebbe un altro significativo contributo alla minimizzazione dei costi attuali.

Publication language (German)

Deutsch (Zusammenfassungen auf französisch, italienisch und englisch)

Publications / Results (German)

www.efk.admin.ch