Elektronische Auszählung von Stimmen (e-counting)

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 71
• Projekttitel Englisch: Electronic vote counting

Kurzbeschreibung (Deutsch)

In verschiedenen Schweizer Städten und Gemeinden erfolgt die Stimmenzählung nicht mehr von Hand, sondern die Stimmen werden gescannt und elektronisch ausgezählt. Dies soll eine schnellere und effizientere Auszählung ermöglichen. Um die unverfälschte Stimmabgabe zu garantieren, muss dieses Vorgehen gleichzeitig sicher und genau sein. Bei einer Abstimmung in der Stadt Bern wurden im Jahr 2014 bei einer Stichprobe von elektronisch ausgezählten Stimmen Fehler entdeckt. Allgemein wurden die Sicherheit und die Manipulierbarkeit der elektronischen Auszählung kritisiert.

Der Bundesrat muss die elektronische Auszählung bei Wahl- und Abstimmungsverfahren laut Gesetz genehmigen, jedoch fehlen genauere Bestimmungen. Inwiefern die korrekte Erfassung und damit das Grundrecht der unverfälschten Stimmabgabe garantiert werden können, bleibt unklar.

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) haben am 30. Januar 2015 beschlossen, die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer Evaluation zur elektronischen Auszählung von Stimmen zu beauftragen. Die zuständige Subkommission EJPD/BK der GPK-N hat sich am 7. Oktober 2015 aufgrund einer Projektskizze der PVK für folgenden Untersuchungsfokus entschieden:

• Im Hauptfokus stehen die Zweckmässigkeit der Kriterien zur Genehmigung und die Zweck- und Rechtmässigkeit des Genehmigungsprozesses elektronischer Auszählungsverfahren auf Bundesebene im Zentrum;

• Falls machbar wird zudem die Genauigkeit der elektronischen Auszählung abgeklärt. Diese wird allgemein als gegeben betrachtet, systematische Analysen dazu existieren jedoch kaum.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Dans plusieurs villes et communes de Suisse, le dépouillement des suffrages ne se fait plus manuellement : les bulletins sont scannés et comptés électroniquement. Cette manière de procéder est censée être plus rapide et plus efficace. Afin de garantir un décompte authentique, la procédure doit être sûre et précise. Lors d’une votation en ville de Berne en 2014, le contrôle d’un échantillon de scrutins ayant fait l’objet d’un comptage électronique a révélé des erreurs. Le manque de sûreté du comptage électronique et le fait qu’il puisse faire l’objet de manipulations ont notamment vivement été critiqués.

La loi prévoit que le Conseil fédéral doit approuver le recours au comptage électronique dans le cadre de procédures d’élection et de votation, mais il n’existe pas de dispositions plus spécifiques. Il est difficile de dire dans quelle mesure le dépouillement correct des suffrages et, partant, le droit fondamental relatif à l’expression fidèle et sûre de la volonté des citoyens peuvent être garantis.

Les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé, le 30 janvier 2015, le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation du comptage électronique des voix. Sur la base d'une esquisse de projet du CPA, la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-N a décidé, le 7 octobre 2015, que l'étude doit se concentrer sur les aspects suivants :

• au centre de l'évaluation se trouvent la pertinence des critères retenus pour évaluer les procédures de comptage électronique, d’une part, et, d’autre part, la pertinence et la légitimité du processus d’approbation de ces procédures à l’échelon fédéral;
• en cas de faisabilité, un aspect complémentaire traitera de la précision du comptage électronique. Bien que cette dernière soit généralement considérée comme acquise, il n’existe pas d’analyses systématiques en la matière.

Abstract (Deutsch)

Über zehn Prozent der in der Schweiz abgegebenen Stimmzettel werden nicht mehr von Hand ausgezählt, sondern gescannt und elektronisch ausgewertet. Die elektro­nische Auszählung soll schneller und effizienter sein, bei gleichzeitiger Garantie der Sicherheit und Genauigkeit. Bei der Volksabstimmung vom 18. Mai 2014 wurden in der Stadt Bern bei der elektronischen Auszählung in einer Stichprobenkontrolle jedoch Fehlinterpretationen entdeckt. Die Stadt Bern verwies darauf, dass die Bundeskanzlei (BK) das Verfahren gemäss Artikel 84 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR) genehmigt habe.

Solche Fehler können die demokratische Legitimation und Glaubwürdigkeit des Abstimmungssystems in Zweifel ziehen. Vor diesem Hintergrund beauftragten die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) die Parlamentari­sche Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2015 mit einer Evaluation zur elektro­nischen Auszählung von Stimmen. An ihrer Sitzung vom 7. Oktober 2015 hat die zuständige Subkommission EJPD/BK der GPK des Nationalrates entschieden, dass die Evaluation auf die Genehmigung der elektronischen Auszählung durch den Bund und die Genauigkeit der elektronischen Auszählung ausgerichtet sein soll.

Der vorliegende Bericht zur elektronischen Auszählung stützt sich auf ein Rechts­gutachten und eine technische Analyse sowie auf Analysen der PVK. Das Rechtsgut­achten haben Prof. Dr. Andreas Glaser und Corina Fuhrer vom Zentrum für Demo­kratie in Aarau verfasst; die technische Analyse führten Prof. Dr. Robert Krimmer und Dirk-Hinnerk Fischer von der Technischen Universität Tallinn zwischen März und Juli 2016 durch. Zur Beurteilung der Umsetzung der Zuständigkeiten und der Einhaltung der Anforderungen analysierte die PVK die von der BK bisher geprüften kantonalen Gesuche zur Einführung der elektronischen Auszählung und führte im Frühjahr 2016 Gespräche mit den an den Prozessen beteiligten Personen bei der BK sowie mit ausgewählten Kantonsvertretern. Um die Genauigkeit der elektroni­schen Auszählung zu überprüfen, zählte die PVK in ausgewählten Kantonen bzw. Gemeinden, die unterschiedliche Auszählverfahren (manuell und elektronisch) benützen, die Stimmen von Hand nach und verglich die Ergebnisse.

Ergebnisse im Überblick

Insgesamt kommt die Evaluation zum Ergebnis, dass die Anforderungen des Bundes an die elektronische Auszählung von Stimmen unzureichend und wenig zweckmässig sind. Gleichzeitig sind die Kontrollmöglichkeiten des Bundes eingeschränkt. Die Gesuche der Kantone werden durch die Sektion Politische Rechte der BK zwar systematisch geprüft, jedoch schöpft die BK den vorhandenen Spielraum zur Einfor­derung von hohen Sicherheitsstandards nicht aus. Zudem erfolgte die Genehmigung der Gesuche durch die BK vor 2016 ohne rechtliche Grundlage. Die Prüfung der Genauigkeit hat ergeben, dass die elektronische und die manuelle Auszählung gleich genau sind, eine systematische Vorprüfung der Stimmzettel bleibt bei der elektroni­schen Auszählung jedoch unerlässlich.

Unzureichende Anforderungen des Bundes

Gegenüber der herkömmlichen Auszählung von Hand stellen sich mit der elektroni­schen Auszählung ähnlich wie bei Vote électronique, der elektronischen Stimmab­gabe, grössere Herausforderungen. Da die elektronische Auszählung gemäss BPR durch den Bundesrat genehmigt werden muss, trägt dieser eine grössere Verantwor­tung als im Bereich der manuellen Auszählung. Im Vergleich zur Auszählung von Hand ist die Ergebnisermittlung bei Verfahren der elektronischen Auszählung weniger transparent, da nur noch eine geringe Anzahl an Personen am Auszäh­lungsprozess teilnimmt. Um die Wahl- und Abstimmungsfreiheit zu garantieren, sind darum erhöhte Anforderungen angebracht. Die Anforderungen des Bundes an die bisher von Kantonen gestellten Gesuche sind jedoch wenig zweckmässig. Sie hinken der internationalen Good Practice zur elektronischen Auszählung nach. So fehlen in den Anforderungen an das Betriebskonzept beispielsweise zentrale Aspekte wie die durchgehende Anwendung eines Vier-Augen-Prinzips oder das Erfordernis, die Zählergebnisse anhand einer statistisch relevanten Stichprobe zu überprüfen, wodurch mutmassliche Fehler im gesamten Prozess entdeckt werden können. Zudem hat eine Genehmigung der BK unbefristet Gültigkeit, obwohl sich die Technik wei­terentwickelt. Ist einmal eine Genehmigung erteilt, kann die BK folglich nur noch erschwert Kontrollen durchführen.

Eingeschränkte Kontrollmöglichkeiten und Defizite bei genehmigten Verfahren

Will ein Kanton bzw. eine Gemeinde ein vom Bundesrat bereits genehmigtes Verfah­ren zur elektronischen Auszählung einführen, bedarf es nach Kreisschreibens 2016 keiner erneuten Genehmigung. Der Kanton muss dessen Einsatz nur noch melden, was die Kontrollmöglichkeiten der BK weiter schmälert. Der Bundesrat hat in den Jahren 2001 und 2008 zwei Verfahren genehmigt. Der Verzicht auf eine erneute Prüfung setzt voraus, dass diese beiden Verfahren dem aktuellen Stand der Technik bzw. der internationalen Good Practice entsprechen. Die Vorgaben des Bundesrates stehen in klarem Gegensatz zu jenen bei Vote électronique, bei dem ein mehrstufiges Einführungsverfahren vorgesehen ist. Obwohl die technischen Anforderungen an ein sicheres Verfahren bei Vote électronique gegenüber der elektronischen Auszählung wegen der Informatiksicherheit höher sind, ist dieser grosse Unterschied in den Genehmigungsprozessen nicht angemessen.

Gesuche, welche auf den beiden bereits vom Bundesrat genehmigten Systemen basieren, wurden in der Vergangenheit von der BK bewilligt. Dazu fehlte ihr jedoch bis zum Erlass des Kreisschreibens 2016 eine rechtliche Grundlage. Im Fall einer Stimmrechtsbeschwerde könnte dieser Verstoss gegen das Legalitätsprinzip unter Umständen zur Feststellung einer Rechtswidrigkeit der Auszählung führen.

Zurückhaltende Nutzung des Spielraums durch die Bundeskanzlei

Weil die Anforderungen an die elektronische Auszählung in den rechtlichen Grund­lagen sehr unspezifisch sind, verfügt die BK bei der Prüfung von diesbezüglichen Gesuchen über erheblichen Spielraum. Tatsächlich nimmt sie eine zurückhaltende Rolle ein, wie sie dies, abgesehen von Vote électronique, bei Wahlen und Abstim­mungen grundsätzlich tut. Die BK will im Genehmigungsprozess die Kantone unter­stützen und Minimalstandards durchsetzen. Die Sektion Politische Rechte der BK erachtet es als sinnvoller, wenn Kantone oder Gemeinden selbständig zweckmässige Lösungen erarbeiten, diese verinnerlichen und letztlich auch umsetzen. Die Sektion Politische Rechte hat die gesuchstellenden Kantone in einzelnen Fällen erfolglos dazu angehalten, höhere Standards anzuwenden.

Elektronische Auszählung ist nicht genauer

Die PVK stellte bei der Überprüfung der elektronischen wie auch der manuellen Auszählung nur sehr geringe Abweichungen von den offiziell ermittelten Resultaten fest. Bei der Prüfung der Abweichungen der elektronischen Auszählung zeigten sich jedoch gewisse Differenzen bei den leeren Stimmen. Dies dürfte daran liegen, dass das System fehlerhaft ausgefüllte Stimmzettel nicht korrekt erkannte, während bei einer Handauszählung der Wille des/der Stimmberechtigten in aller Regel klar erkennbar war. Dies unterstreicht, dass es bei der elektronischen Auszählung unab­dingbar bleibt, die Stimmzettel vor dem Scannen zu prüfen.

Abstract (Englisch)

Over ten per cent of the ballots cast in Switzerland are no longer counted by hand; they are scanned and read electronically. Counting votes electronically is allegedly quicker and more efficient, and at the same time guarantees security and accuracy. However, in the popular vote of 18 May 2014, a random audit of the electronic vote counting (e-counting) in the City of Bern suggested that ballots had not been counted accurately. The City of Bern pointed out that the Federal Chancellery (FCh) had approved the process in accordance with Article 84 of the Federal Act on Political Rights (PRA).

Errors of this kind can cast doubt over the democratic legitimacy and credibility of the voting system. In the light of this incident, in January 2015 the control committees of the two parliamentary chambers (CCs) commissioned the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to evaluate the system of electronic vote counting. At its meeting on 7 October 2015, the FDJP/FCh sub-committee of the National Council CC decided that the evaluation should focus in particular on the government’s approval of electronic vote counting and on the accuracy thereof.

This report on electronic vote counting is based on a legal opinion and a technical analysis and on analyses conducted by the PCA. The legal opinion was provided by Prof. Andreas Glaser and Corina Fuhrer of the Centre for Democracy in Aarau; the technical analysis was drawn up between March and July 2016 by Prof. Robert Krimmer and Dirk-Hinnerk Fischer of Tallinn Technical University. In order to evaluate whether responsibilities had been appropriately assigned and requirements met, the PCA analysed the cantonal applications to introduce electronic vote counting that had previously been assessed by the FCh, and in spring 2016 held talks with employees concerned with electronic vote counting at the FCh and with selected cantonal representatives. In order to assess the accuracy of electronic vote counting, the PCA manually recounted votes cast in selected cantons and communes which use different counting systems (manual or electronic), and compared the results.

Overview of results

The overall findings of the evaluation are that federal requirements for e-counting are insufficient and largely inadequate. However, the Confederation is restricted in the ways it can verify security and accuracy. Although the cantons’ applications are systematically assessed by the Political Rights Section at the FCh, the FCh does not fully exploit the scope available to demand high security standards. Furthermore, before 2016 the FCh was approving applications without having any legal basis to do so. An examination showed that electronic and manual counting systems are equally accurate, but that ballot papers should still be checked systematically before being counted electronically.

Federal requirements too lax

Compared with traditional counting by hand, electronic vote counting poses greater challenges, in the same way as e-voting (Vote électronique) does. Since the PRA states that the Federal Council must give its permission for e-counting, it bears greater responsibility for this method than for manual vote counting. In e-counting the process of determining the result is less transparent than in manual counting, as only a very small number of people are involved in the actual counting process. If voting freedom is to be guaranteed, higher requirements therefore need to be met. The requirements imposed by the Confederation on cantons applying to introduce e-counting are, however, inadequate, and do not match up to international good practices in electronic vote counting. For example, key elements are missing in the operating concept, such as consistent dual verification procedures and the requirement for auditing the result of the count by means of a statistically relevant random sample, allowing possible errors in the whole process to be identified. Furthermore, FCh-authorised systems are valid for an unlimited period, although technology continues to advance. Once permission to use a particular system has been granted, it is difficult for the FCh to carry out audits.

Limited audit possibilities and deficits in authorised procedures

If a canton or commune wishes to introduce an e-counting procedure that has previously been authorised by the Federal Council, no new authorisation is required (circular published in 2016); the canton only has to report that it is using the procedure. This fact makes it even harder for the FCh to conduct an audit. The Federal Council approved two procedures in 2001 and 2008. No further audit is conducted on the assumption that these two procedures adhere to the current state of technology and to international good practices. The Federal Council’s guidelines are clearly at odds with those pertaining to Vote électronique, which require a multi-stage introduction procedure. Although the technical IT security requirements are higher for the Vote électronique procedure than they are for e-counting, this does not justify such a marked disparity between the authorisation processes.

In the past, applications based on either one of the two systems already approved by the Federal Council were authorised by the FCh. However, until the circular published in 2016, there was no legal basis for this. Should an appeal on a matter relating to voting rights be made, this lack of a legal basis could mean that the ballot count is declared unlawful.

Federal Chancellery unobtrusive

Since the law does not clearly specify the requirements for electronic vote counting, the FCh has considerable leeway when assessing applications to introduce e-counting. Usually it plays an unobtrusive role, as it does in the case of elections and popular votes, with the exception of Vote électronique. The FCh wishes to support the cantons in the authorisation process and establish minimum standards.

The FCh’s Political Rights Section feels it makes more sense for cantons and communes to draw up their own, tailor-made solutions, and to establish and implement them. In some cases the Political Rights Section has been unsuccessful in urging the cantons wishing to introduce e-counting to apply higher standards.

Electronic vote counting is not more accurate

In its audit of electronic and manual vote counting, the PCA identified only very slight deviations from the officially counted results. An examination of the discrepancies when votes were counted electronically highlighted differences in the number of blank votes counted, however. This might be due to the fact that the system made errors in recognising voter intention on incorrectly completed ballot papers, whereas in a manual count the will of the voter can usually be clearly determined. This underlines the necessity of checking ballot papers before they are scanned and electronically counted.

Abstract (Französisch)

En Suisse, plus de 10 % des bulletins de vote déposés dans les urnes ne sont plus comptés à la main : ils sont numérisés puis dépouillés électroniquement. Ce comptage électronique est censé être plus rapide et plus efficace, tout en offrant la même sécurité et la même précision que le comptage manuel. Lors des votations populaires du 18 mai 2014, le contrôle d’un échantillon de bulletins ayant fait l’objet d’un comptage électronique en ville de Berne a toutefois révélé des erreurs d’interprétation. La Ville de Berne avait alors indiqué que la Chancellerie fédérale (ChF) avait autorisé cette procédure en vertu de l’art. 84 de la loi fédérale sur les droits politiques (LDP).

Ce type d’erreur peut jeter le doute sur la légitimité démocratique et sur la crédibilité du système de votation. C’est dans ce contexte que, en janvier 2015, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont décidé de charger le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation du comptage électronique des voix. À sa séance du 7 octobre 2015, la sous-commission DFJP/ChF de la Commission de gestion du Conseil national, compétente en l’espèce, a décidé que l’évaluation devait se focaliser sur la procédure d’autorisation du comptage électronique par la Confédération et sur la précision du comptage électronique.

Le présent rapport sur le comptage électronique des voix se fonde sur un avis de droit, une analyse technique, ainsi que des analyses du CPA. L’avis de droit a été rédigé par le professeur Andreas Glaser et par Corina Fuhrer, du Zentrum für Demokratie d’Aarau, et l’analyse technique, par le professeur Robert Krimmer et par Dirk-Hinnerk Fischer, de la Tallin University of Technology. Les deux expertises ont été réalisées entre les mois de mars et juillet 2016. Pour évaluer la mise en œuvre des attributions et l’application des exigences, le CPA a analysé les demandes cantonales d’introduction du comptage électronique que la ChF avait examinées jusque-là. Au printemps 2016, il a aussi mené une série d’entretiens avec des collaborateurs de la ChF et avec une sélection de représentants cantonaux ayant participé à ces procédures. Afin de pouvoir apprécier la précision du comptage électronique, le CPA a procédé à un recomptage manuel des voix dans un certain nombre de cantons et de communes qui recourent à divers procédés de comptage (manuel et électronique), puis il a comparé les résultats obtenus avec les résultats officiels.

Aperçu des résultats

L’évaluation parvient globalement à la conclusion que les exigences fédérales en matière de comptage électronique des bulletins de vote sont insuffisantes et peu pertinentes. De plus, les possibilités de contrôle de la Confédération sont limitées. Les demandes des cantons font bien l’objet d’un contrôle systématique de la part de la Section des droits politiques de la ChF, mais la ChF n’utilise pas toute la marge de manœuvre dont elle dispose pour imposer des standards de sécurité élevés. En outre, avant 2016 les demandes étaient approuvées par la ChF sans base légale. Le test de précision des résultats a montré que le comptage électronique est aussi précis que le comptage manuel, mais qu’un contrôle préliminaire des bulletins de vote est indispensable pour cette méthode de comptage.

Exigences fédérales insuffisantes

Comme le vote électronique, le comptage électronique des voix pose des défis autrement plus importants que la méthode traditionnelle de comptage manuel. Étant donné que, selon la LDP, le Conseil fédéral doit autoriser le comptage électronique, il porte aussi une plus grande responsabilité à cet égard que pour le comptage manuel. Comparé au comptage manuel, l’établissement des résultats d’un scrutin par une méthode de comptage électronique est moins transparent, car un nombre de personnes réduit est impliqué dans le processus de comptage. Des exigences accrues se justifient donc pour garantir la liberté de vote. Les exigences fédérales auxquelles devaient satisfaire jusqu’ici les demandes des cantons étaient cependant peu opportunes et elles n’étaient pas à la hauteur des bonnes pratiques internationales en matière de comptage électronique. Les exigences concernant le concept d’exploitation omettaient par exemple des aspects centraux tels qu’un système de double contrôle tout au long du processus ou la nécessité de vérifier les résultats du comptage sur la base d’un échantillon statistiquement significatif, capable de détecter des erreurs présumées dans l’ensemble du processus. Par ailleurs, l’autorisation de la ChF a une validité illimitée, alors que la technique évolue constamment. Une fois qu’une autorisation a été délivrée, la ChF ne peut donc que difficilement mener des contrôles.

Possibilités de contrôle limitées et déficits des procédures autorisées

Selon la circulaire du Conseil fédéral de 2016, lorsqu’un canton ou une commune veut utiliser une procédure de comptage électronique qui a déjà été autorisée par le Conseil fédéral, une nouvelle autorisation n’est pas nécessaire. Le canton doit seulement notifier cette intention, ce qui restreint encore un peu plus les possibilités de contrôle de la ChF. Le Conseil fédéral a autorisé deux procédures de comptage électronique, en 2001 et en 2008. Renoncer à un nouvel examen implique que ces deux procédures sont conformes à l’état actuel de la technique, autrement dit aux bonnes pratiques internationales. Les exigences du Conseil fédéral contredisent clairement les exigences qu’il a formulées pour le vote électronique et qui prévoient une procédure d’introduction à plusieurs niveaux. Même si les impératifs de sécurité informatique rendent nécessaires des exigences techniques en matière de sécurité des procédures plus élevées pour le vote électronique que pour le comptage électronique, cette importante différence dans les processus d’autorisation n’est pas entièrement appropriée.

Par le passé, les demandes fondées sur une procédure déjà autorisée par le Conseil fédéral étaient approuvées par la ChF. Cependant, jusqu’à la circulaire de 2016, cela s’est fait sans base légale. En cas de recours en matière de droit de vote, cette infraction au principe de la légalité pourrait conduire un tribunal à constater l’illicéité du comptage.

Marge de manœuvre utilisée avec retenue par la Chancellerie fédérale

Puisque les bases légales sont très peu spécifiques en ce qui concerne les exigences relatives au comptage électronique, la ChF dispose d’une très grande marge de manœuvre lors de l’examen des demandes. Dans les faits, elle exerce cependant son rôle avec retenue, comme de coutume en matière de votations et d’élections, sauf pour le vote électronique. La ChF entend apporter un soutien aux cantons dans le processus d’autorisation et faire appliquer des standards minimaux. La Section des droits politiques de la ChF estime plus judicieux que les cantons ou les communes arrivent par eux-mêmes à des solutions pertinentes, qu’ils les intériorisent et finalement les mettent en œuvre. Dans certains cas, elle a tenté d’inciter les cantons requérants à appliquer des standards plus élevés, sans succès.

Le comptage électronique n’est pas plus précis

Que ce soit lors de la vérification des comptages électroniques ou des comptages manuels, le CPA n’a constaté que de très faibles écarts avec les résultats officiels. Le contrôle des divergences constatées pour le comptage électronique a toutefois permis de mettre en évidence des différences pour les bulletins blancs, ce qui est probablement dû au fait que le système n’a pas reconnu correctement les bulletins de vote remplis de manière erronée, tandis qu’en cas de comptage manuel, la volonté du votant est le plus souvent clairement identifiable. Cela montre qu’un contrôle des bulletins avant leur numérisation est indispensable en cas de comptage électronique.

Abstract (Italienisch)

In Svizzera oltre il 10 per cento delle schede di voto depositate non è più conteggiato manualmente: le schede vengono infatti digitalizzate e trattate elettronicamente. A parità di sicurezza e precisione il conteggio elettronico dovrebbe essere più rapido ed efficace del conteggio manuale. In occasione della votazione popolare del 18 mag-gio 2014, un controllo a campione delle schede di voto contate elettronicamente nella città di Berna ha tuttavia fatto emergere una serie di errori d’interpretazione. La città di Berna aveva allora fatto notare che la Cancelleria federale (CaF) aveva approvato la procedura in virtù dell’articolo 84 della legge federale sui diritti politici (LDP).

Tali errori potrebbero mettere in dubbio la legittimità democratica e l’attendibilità del sistema di voto. È quindi in questo contesto che il 30 gennaio 2015 le Commis-sioni della gestione (CdG) delle Camere federali hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione riguardante il conteggio elettronico dei voti. Nella seduta del 7 ottobre 2015 la competente Sottocommissione DFGP/CaF della CdG del Consiglio nazionale ha deciso che il CPA avrebbe dovuto occuparsi in particolare dell’approvazione del conteggio elet-tronico da parte della Confederazione e dell’accuratezza del conteggio elettronico.

Il presente rapporto sul conteggio elettronico si basa su un parere legale e un’ana-lisi tecnica come pure su analisi del CPA. Il parere legale è stato redatto dal Prof. Dr. Andreas Glaser e da Corina Fuhrer del Zentrum für Demokratie di Aarau, nel periodo tra marzo e luglio 2016. L’analisi tecnica è stata svolta dal Prof. Dr. Robert Krimmer e da Dirk-Hinnerk Fischer della Tallin University of Technology nel periodo tra marzo e luglio 2016. Al fine di valutare la ripartizione delle competenze e il rispetto dei requisiti il CPA ha analizzato le domande cantonali concernenti l’introduzione del conteggio elettronico che la CaF aveva verificato sino ad allora. Nella primavera 2016 ha anche svolto una serie di colloqui con i collaboratori della CaF coinvolti nelle procedure e con una selezione di rappresentanti dei Cantoni. Per verificare l’accuratezza del conteggio elettronico il CPA ha proceduto a un riconteggio manuale dei voti in un certo numero di Cantoni e Comuni che impie-gano diverse procedure di conteggio (manuali ed elettroniche). In seguito ha raffron-tato i risultati ottenuti con quelli ufficiali.

Sintesi dei risultati

Dalla valutazione emerge che i requisiti posti dalla Confederazione nei confronti del conteggio elettronico dei voti sono nel complesso insufficienti e poco pertinenti. Nel contempo, le possibilità di controllo da parte della Confederazione sono limi-tate. Le domande dei Cantoni vengono sì controllate in modo sistematico dalla Sezione dei diritti politici della CaF, ma la CaF non sfrutta appieno il margine di manovra di cui dispone per esigere l’applicazione di standard di sicurezza più elevati. Inoltre, fino al 2016 le domande venivano approvate dalla CaF senza basi legali. Il test di accuratezza ha dimostrato che il conteggio elettronico è altrettanto preciso di quello manuale, ma che con questo nuovo metodo è indispensabile procedere a un controllo preliminare delle schede di voto.

Requisiti posti dalla Confederazione insufficienti

Come per l’espressione del voto per via elettronica (voto elettronico), il conteggio elettronico presenta sfide più grandi rispetto alla tradizionale procedura manuale. Dato che conformemente alla LDP il conteggio elettronico deve essere approvato dal Consiglio federale, a quest’ultimo incombe una responsabilità maggiore che non con il conteggio manuale. Rispetto alla procedura manuale, la determinazione dei risultati di una votazione mediante il conteggio elettronico è meno trasparente poiché nel processo di conteggio sono coinvolte meno persone. Dunque è necessario definire requisiti più rigidi per garantire la libertà di votazione e di elezione. I requisiti posti dalla Confederazione nei confronti delle domande dei Cantoni risul-tano poco adeguati e non all’altezza delle buone pratiche internazionali in materia di conteggio elettronico. I requisiti concernenti il piano d’esercizio omettono ad esempio aspetti centrali quali l’applicazione permanente del principio del doppio controllo oppure la necessità di controllare i risultati del conteggio mediante un campione statisticamente significativo con cui poter rilevare eventuali errori nell’in-tero processo. Infine, il fatto che, nonostante l’evoluzione tecnologica, la CaF rila-sci approvazioni con una validità illimitata nel tempo le impedisce di fatto di effettuare controlli a posteriori.

Limitate possibilità di controllo da parte della CaF e lacune nelle procedure già approvate

Secondo la circolare del 2016 se un Cantone o un Comune intende introdurre una procedura di conteggio elettronico già approvata dal Consiglio federale non neces-sita di una nuova approvazione. Il Cantone deve unicamente notificare la sua inten-zione, il che riduce ulteriormente le possibilità di controllo da parte della CaF. Il Consiglio federale ha approvato due procedure rispettivamente nel 2001 e nel 2008. Rinunciare a una nuova verifica equivale a dire che le due procedure rispettano l’attuale stato della tecnica e le buone pratiche internazionali. Le direttive del Consiglio federale in materia di conteggio elettronico sono in chiara contraddizione con quelle previste per il voto elettronico, dove per la sua introduzione è prevista una procedura a più livelli. Sebbene i requisiti tecnici in materia di sicurezza delle pro-cedure di voto elettronico siano più rigidi rispetto a quelli per il conteggio elettro-nico, quest’enorme differenza nel processo di approvazione non è appropriata.

In passato le domande basate su uno dei due sistemi già autorizzati dal Consiglio federale venivano approvate dalla CaF. Tuttavia, prima della circolare del 2016, questo veniva fatto senza basi legali. In caso di ricorso sul diritto di voto, questa violazione del principio di legalità potrebbe portare, in determinate circostanze, a dichiarare il conteggio illegale e a ordinare un riconteggio manuale.

La Cancelleria federale non sfrutta appieno il suo margine di manovra

Dato che nelle basi legali i requisiti relativi al conteggio elettronico sono poco specifici, la CaF dispone di un margine di manovra molto ampio per quanto riguarda l’esame delle domande. In effetti, come per tutte le votazioni e le elezioni, anche in quest’ambito svolge il suo ruolo con moderazione cosa che invece non fa con il voto elettronico. La CaF vuole sostenere i Cantoni durante il processo di approvazione e fare applicare standard minimi. La Sezione dei diritti politici della CaF ritiene più sensato lasciare ai Cantoni o ai Comuni il compito di elaborare soluzioni pertinenti, farle proprie e metterle anche in pratica. In alcuni casi la Sezione dei diritti politici ha tentato, ma senza successo, di esortare i Cantoni richiedenti ad applicare stan-dard elevati.

Il conteggio elettronico non è più preciso del conteggio manuale

Sia durante la verifica dei conteggi elettronici sia durante la verifica di quelli ma-nuali, il CPA ha constatato solo leggeri scarti rispetto ai risultati ufficiali comuni-cati. Controllando gli scarti relativi al conteggio elettronico è stato possibile evi-denziare una serie di differenze riguardanti le schede bianche. Probabilmente questo è dovuto al fatto che il sistema non ha riconosciuto correttamente le schede di voto compilate in modo errato, mentre nel conteggio manuale la volontà dei votanti è solitamente ben riconosciuta. Ciò dimostra che se si opta per il conteggio elettro-nico è indispensabile controllare le schede di voto prima di registrarle mediante scanner.