Evaluation zu den Auswirkungen von Freihandelsabkommen

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 70
• Projekttitel Englisch: Evaluation of the impact of free trade agreements

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Freihandelsabkommen (FHA) haben in den letzten Jahren stark an Bedeutung gewonnen. Sie erleichtern Schweizer Unternehmen den Zugang zu ausländischen Märkten und schützen sie vor Diskriminierungen gegenüber ausländischen Konkurrenten. Dennoch bleiben die Auswirkungen der FHA oft unklar. Einerseits ist der wirtschaftliche Nutzen solcher Abkommen schwierig einzuschätzen. Andererseits erheben sich auch kritische Stimmen zu möglichen negativen Auswirkungen von FHA, sowohl in der Schweiz als auch in den Partnerländern. Ausserdem kann nach Abschluss der Verhandlungen oft nur schwer beurteilt werden, wie erfolgreich das Verhandlungsergebnis aus der Sicht der Schweiz zu beurteilen ist oder ob Alternativen bestanden hätten.

Vor diesem Hintergrund haben die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) am 29. Januar 2015 mit einer Evaluation zu den Auswirkungen der FHA beauftragt. Die zuständige Subkommission EFD/WBF der GPK-N hat sich am 24. Juni 2015 aufgrund einer Projektskizze der PVK für folgenden Untersuchungsfokus entschieden:  

•  Im Zentrum der Evaluation steht die Evaluation der erwarteten Auswirkungen von FHA. Es soll geprüft werden, wie der erwartete Nutzen und die erwarteten Kosten von FHA von der Bundesverwaltung ermittelt und beurteilt werden, mit welchen Verfahren und Zuständigkeiten.
• Ein zweiter Untersuchungsschwerpunkt betrifft das Monitoring zu den Auswirkungen von FHA. Es soll evaluiert werden, ob und wie tatsächliche Auswirkungen nach Inkrafttreten der FHA von der Bundesverwaltung erfasst, bewertet und kommuniziert werden.
• Im dritten Untersuchungsschwerpunkt klärt die PVK ab, ob weitere Untersuchungen tatsächlicher Auswirkungen von FHA anhand statistischer Analysen sinnvoll sind. Zu ausgewählten Bereichen soll anschliessend geprüft werden, welche Wirkungen FHA in einzelnen Zielbereichen entfalten.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Les accords de libre-échange (ALE) ont beaucoup gagné en importance ces dernières années. Ils favorisent l’accès des entreprises suisses aux marchés étrangers tout en les préservant des désavantages qu’elles pourraient subir par rapport à leurs concurrents étrangers. On connaît cependant mal les effets de ces accords. D’une part, leur bénéfice économique est difficile à évaluer ; d’autre part, des voix s’élèvent pour critiquer d’autres effets potentiels de ces accords, en Suisse comme dans les pays partenaires. Par ailleurs, une fois les négociations achevées, il est souvent difficile d’évaluer leur résultat du point de vue de la Suisse ou de savoir si d’autres solutions étaient envisageables.

Eu égard à ce qui précède, le 29 janvier 2015, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation sur les effets des ALE. Sur la base d'une esquisse de projet du CPA, la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-N a décidé, le 24 juin 2015, que le CPA devrait étudier les trois domaines suivants:

• La proposition principale focalise sur l’estimation des effets attendus des ALE. Le but est d’examiner la façon dont l’administration fédérale anticipe et évalue les bénéfices et les coûts des ALE (procédures employées et répartition des compétences).
• Une première option complémentaire se concentre sur la surveillance et la communication des effets des ALE. En complément à la proposition principale, le but serait d’évaluer si, et le cas échéant de quelle manière, l’administration fédérale constate, évalue et communique les effets réels des ALE une fois entrés en vigueur.
• Une seconde option complémentaire vise, d’une part, à établir s’il y a lieu d’analyser plus avant les effets réels des ALE à l’aide de données statistiques et, de l’autre, à examiner les effets des ALE dans certains domaines bien particuliers.

Abstract (Deutsch)

Mit der wachsenden Bedeutung von Freihandelsabkommen (FHA) ist auch die öffent­liche Aufmerksamkeit gegenüber diesen aussenwirtschaftspolitischen Instrumenten gestiegen. FHA sind völkerrechtliche Verträge, welche die Schweiz mit ausgewählten Partnerstaaten abschliesst. Sie haben das Ziel, durch den teilweisen oder vollständi­gen Abbau von Handelshemmnissen (v. a. Zölle) den gegenseitigen Handel zu erleich­tern. FHA schützen zudem die Rechte am geistigen Eigentum (z. B. Patente, Marken, geographische Herkunftsangaben) und schliessen heute teilweise auch den Dienst­leistungshandel, die Investitionsförderung sowie den erleichterten Zugang zu öffent­lichen Beschaffungsmärkten mit ein. Da das Parlament die vom Bundesrat verhan­delten FHA erst nach Vorliegen des Verhandlungsergebnisses nur als Ganzes geneh­migen oder ablehnen kann, stellt sich die Frage, aufgrund welcher Informationen Bundesrat und Verwaltung Freihandelsverhandlungen führen. Nach Inkrafttreten bleiben zudem die wirtschaftlichen Auswirkungen der FHA oft unklar.

Vor diesem Hintergrund beauftragten die Geschäftsprüfungskommissionen der eid­genössischen Räte (GPK) die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2015 mit einer Evaluation zu den Auswirkungen von FHA. Die zuständige Subkommission EFD/WBF der GPK des Nationalrates hat im Juni 2015 über die genaue Ausrichtung der Evaluation entschieden. Im Vordergrund der Evaluation der PVK standen folglich die Informationen, die der Bund zur Einschätzung der wirt­schaftlichen Auswirkungen von FHA nutzt. Es wurde aber auch untersucht, wie der Bund allenfalls ökologische und soziale Auswirkungen der FHA bewertet. Bei den empirischen Analysen beschränkte sich die PVK auf die für die Schweiz bereits in Kraft stehenden FHA. Derzeit sich in Verhandlung befindende FHA waren nicht Gegenstand der Evaluation.

Die Evaluation stützt sich auf eine Dokumentenanalyse von verwaltungsinternen Stu­dien und Analysen, Fallstudien zu ausgewählten FHA sowie eine Inhaltsanalyse der Botschaften und Berichte des Bundesrates zu den FHA. Zusätzlich befragte die PVK zwischen Januar und Juni 2016 37 Vertreterinnen und Vertreter der Bundesverwal­tung sowie der Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft. Das Forschungsinstitut BAKBASEL untersuchte im Auftrag der PVK die Auswirkungen der für die Schweiz in Kraft stehenden FHA auf den schweizerischen Aussenhandel.

Ergebnisse im Überblick

Insgesamt kommt die Evaluation zum Ergebnis, dass der Bund nur über beschränkte systematische Informationsgrundlagen zu den erwarteten und tatsächlichen Auswir­kungen von FHA verfügt. Die standardmässig durchgeführten wirtschaftlichen Ana­lysen fokussieren auf den Warenhandel. Nach Inkrafttreten der FHA wird kein syste­matisches Monitoring zu den wirtschaftlichen Auswirkungen betrieben. Die Bericht­erstattung in den Botschaften und Berichten des Bundesrates ist betreffend die erwar­teten und tatsächlichen Auswirkungen der FHA wenig auf die konkreten einzelnen FHA bezogen. Die im Auftrag der PVK vom Forschungsinstitut BAKBASEL durchge­führte Wirkungsanalyse zeigt, dass anhand von Handelsdaten nur wenige direkte Effekte der untersuchten FHA auf den Schweizer Aussenhandel feststellbar sind.

Wirtschaftliche Analysen zu Auswirkungen weitgehend auf Warenhandel
beschränkt

Zum Warenhandel werden im Vorfeld von Freihandelsverhandlungen verwaltungsin­tern detaillierte Analysen durchgeführt. Die Analysen basieren auf den aktuellen Import- und Exportzahlen und dienen der Einschätzung der wirtschaftlichen Bedeu­tung der Handelspartner für die verschiedenen Exportbranchen sowie die schweize­rische Landwirtschaft. Zudem wird das Zolleinsparpotenzial der FHA für die Schwei­zer Exporteure eingeschätzt. Weitergehende volkswirtschaftliche Analysen wurden bisher nur in einem Fall (mögliches transatlantisches FHA, sog. TTIP) veranlasst. Die im Jahr 2009 vorgenommene inhaltliche Erweiterung der aussenwirtschaftlichen Strategie des Bundesrates um Ziele der nachhaltigen Entwicklung widerspiegelt sich bis jetzt nicht in den Informationen, die der Bund zur Einschätzung von möglichen Auswirkungen von FHA nutzt.

Kein systematisches Monitoring zu den tatsächlichen Auswirkungen

Zur Überprüfung der tatsächlichen Auswirkungen von FHA führt der Bund ausser zu den Zollausfällen kein systematisches verwaltungsinternes Monitoring durch. Das SECO untersuchte 2009 die wirtschaftlichen Auswirkungen der FHA in einer internen Studie und aktualisierte und erweiterte diese im Jahr 2016. Die aktualisierte Studie hat das SECO jedoch erst nach der Verwaltungskonsultation zum vorliegenden Bericht veröffentlicht, weswegen deren Ergebnisse hier nicht mehr berücksichtigt werden konnten.

Für die Beaufsichtigung und Überprüfung der Umsetzung der FHA sind die mit den Abkommen gemeinsam mit den Partnerstaaten geschaffenen Gemischten Ausschüsse zuständig. Die Zusammensetzung eines Gemischten Aus­schusses richtet sich nach den behandelten Themen. Dies ermöglicht, dass jeweils die für die Themen relevanten Experten aus der Verwaltung an den Sitzungen der Gemischten Ausschüsse teilnehmen können. Hingegen beurteilt die PVK die Tätigkei­ten der Gemischten Ausschüsse als wenig transparent. Es fehlt eine institutionalisierte und systematische Berichterstattung. Auch ist die Themensetzung und Arbeitsweise der Gemischten Ausschüsse nicht transparent.

Für Verhandlungsführung nützliche, aber wenig transparente Informationen

Die Verhandlung und der Abschluss von FHA kann als kontinuierlicher Prozess der Ausweitung und Weiterentwicklung des Schweizer Netzes von FHA basierend auf den bisherigen Freihandelsverhandlungen gesehen werden. Trotz dieser Kontinuität zei­gen die von der PVK durchgeführten Fallstudien zu ausgewählten FHA (China, Golfstaaten, zentralamerikanische Staaten), dass der Bund je nach Partnerstaat unterschiedliche Informationsgrundlagen erarbeitet und nutzt. Die PVK beurteilt diese Informationsnutzung als zweckmässig, wenn es darum geht, in den internatio­nalen Verhandlungen den grösstmöglichen Spielraum zu wahren und die Verhand­lungen möglichst zu einem erfolgreichen Abschluss zu bringen. Hingegen ist nur teil­weise transparent, welche Informationen zu (möglichen) Auswirkungen der FHA wie und wann durch die Bundesverwaltung genutzt werden und auf welchen Grundlagen diese Informationen basieren.

Berichterstattung stark formalisiert und wenig fallspezifisch

Der Bundesrat hat dem Parlament im Rahmen der Botschaften zur Genehmigung der verhandelten FHA seine Einschätzungen zu deren erwarteten Auswirkungen zu kommunizieren. Die von der PVK durchgeführte Analyse der Botschaften zeigt, dass der Bundesrat bezüglich des bilateralen Warenhandels weit ausführlicher informiert als hinsichtlich der mit den FHA angestrebten Vermeidung oder Beseitigung von Diskriminierungen. Solche Diskriminierungen entstehen, wenn Schweizer Exporteure auf ausländischen Märkten einen schlechteren Marktzugang geniessen als ihre ausländischen Konkurrenten. Die Vermeidung und Beseitigung solcher Diskrimi­nierungen ist eine zentrale Zielsetzung des Bundesrates beim Abschluss von FHA.

In den ebenfalls untersuchten Berichten des Bundesrates zur Aussenwirtschaftspolitik nahmen die FHA in den letzten Jahren einen zunehmend grösseren Stellenwert ein. Der Bundesrat beschränkt sich darin jedoch weitgehend auf die Erläuterung der strategischen Ausrichtung der Schweizer Freihandelspolitik und die anstehenden Herausforderungen. Über konkrete Auswirkungen bestehender FHA sowie die erfolgten Umsetzungsaktivitäten wird nur punktuell und nicht systematisch berichtet.

Wenig direkte Effekte von FHA auf den Schweizer Aussenhandel

Die im Auftrag der PVK vom Forschungsinstitut BAKBASEL durchgeführte Wir­kungsanalyse zeigt nur wenige empirisch nachweisbare direkte Effekte der untersuch­ten FHA auf den Schweizer Aussenhandel. Grundsätzlich profitieren tendenziell die Schweizer Exportbranchen Pharma, Chemie, Uhren, Maschinenbau und Messtechnik von FHA. Meist sind jedoch konjunkturelle Entwicklungen (global und in den Part­nerländern) für die Entwicklungen der Schweizer Exporte massgeblich.

Es ist hingegen zu berücksichtigen, dass ein wichtiges Ziel von FHA auch die Schaffung von Rechtssicherheit in den Handelsbeziehungen mit den Partnerstaaten ist, indem handelspolitische Grundsätze in den FHA und damit staatsvertraglich festgehalten werden. Zudem wird in der öffentlichen Wahrnehmung möglicherweise unterschätzt, dass der Abschluss von FHA in der Praxis kein vollständiger Abbau von Handelshemmnissen (und demnach kein Freihandel im wörtlichen Sinn) bedeutet, sondern nur ein präferenzieller (d. h. bevorzugter) Marktzugang für die beteiligten Partnerstaaten.

Abstract (Englisch)

As the importance of free trade agreements (FTAs) increases, public awareness of these foreign economic policy instruments has also increased. FTAs are international agreements that Switzerland concludes with selected partner states. They aim to make trade between the two parties easier by partially or fully removing trade barriers (especially customs requirements). FTAs also protect intellectual property rights (e.g. patents, brand names and geographical indications) and nowadays may include the trade in services, investment promotion and ease of access to public procurement markets. Once the Federal Council has negotiated an FTA and presented it to Parliament, it can only be approved or rejected as a whole. Furthermore, the economic impact of an FTA often remains unclear once it has entered into effect.

For these reasons, in January 2015 the Federal Assembly’s control committees (CCs) commissioned the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to evaluate the impact of FTAs. The FDF/EAER National Council CC sub-committee decided on what form the evaluation should take in June of that year. The PCA’s evaluation concentrated on the information that the Confederation uses to assess the economic impact of FTAs. It also looked at how the Confederation assesses the ecological and social impacts of an FTA. In its empirical analyses the PCA considered only the FTAs already in effect for Switzerland. Those still undergoing negotiation did not form part of the evaluation.

The evaluation is based on an analysis of documents from studies and analyses conducted within the Federal Administration, case studies on selected FTAs, and an analysis of the contents of Federal Council dispatches and reports on the FTAs. Between January and June 2016 the PCA also questioned 37 members of the Federal Administration and representatives from business, academia and civil society. It commissioned the BAKBASEL research institute to investigate the impact of the FTAs currently in effect for Switzerland on Swiss foreign trade.

Overall, the evaluation concludes that the Confederation only has limited systematic information on the expected and actual impact of FTAs. The standard economic analyses conducted focus on the trade in goods. Once an FTA has come into effect, there is no systematic monitoring of its economic impact. Reporting in the Federal Council dispatches and reports does not focus on expected and actual impact of the specific FTA in question. The impact analysis commissioned by the PCA and conducted by the BAKBASEL research institute suggests that trade data provide very little indication of a direct effect of the FTAs studied on Swiss foreign trade.

Detailed analyses of the trade in goods is conducted within the Federal Administration before free trade negotiations begin. The analyses are based on current import and export figures and serve as a basis for estimating the economic importance of the trade partners for the different export sectors and for Swiss agriculture. The FTA’s potential to reduce customs duties for Swiss exports is also estimated. More detailed analyses of potential impact on the national economy have only been conducted in one case to date (the Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP). In 2009 the Federal Council’s foreign economic strategy was extended to include sustainable development goals, but these are not yet reflected in the information that the Confederation uses to estimate the potential impact of FTAs.

No systematic monitoring of actual impact

The Federal Administration does not have a systematic monitoring system to assess the actual impact of FTAs apart from information on lost customs revenue. In 2009 SECO conducted an internal study examining the economic impact of FTAs, which was updated in 2016. However, SECO did not publish the updated study until after the administrative consultation on the current report, and so the results of the study could not be considered here. Joint committees are created with the FTA partner states to oversee and monitor the implementation of the agreements; the composition of these committees is determined by the topics they deal with, meaning that Federal Administration experts in the given specialist field take part in the committee meetings depending on the topics currently discussed.

However, the PCA finds that the activities of the joint committees are not transparent enough. There is no institutionalised and systematic reporting. Nor are working methods and the way issues are chosen clear.

Information useful for conducting negotiations, but lack of transparency

The negotiation and conclusion of an FTA can be seen as an ongoing process of extending and developing the Swiss network of FTAs, building on previous free trade negotiations. Despite this continuity, the case studies conducted by the PCA on selected FTAs (with China, the Gulf States, Central American countries) show that the Confederation processes and uses different information bases depending on the partner state. The PCA believes that this use of information is appropriate where as much room for manoeuvre as possible is required in the international negotiations, and negotiations are to be concluded successfully if at all possible. However, it is not entirely clear which information regarding the FTA’s (potential) impact is taken into account by the federal agencies, how and when this is used, and on what it is based.

Reporting over-formalised and not case-specific enough

The Federal Council communicates its opinions about the expected impact of the FTAs it has negotiated in the dispatches it presents to Parliament for approval. The analysis of the dispatches conducted by the PCA reveals that the information provided by the Federal Council on the bilateral trade in goods is much more detailed than that provided about discrimination that the FTA is intended to reduce or eliminate. Discrimination arises when Swiss exporters have more restricted market access to foreign markets than their foreign competitors. Reducing or eliminating this kind of discrimination is a key objective of the Federal Council when it concludes FTAs. In further Federal Council reports on foreign economic policy that were an object of the PCA study, FTAs were seen to have grown in significance in recent years. However, the Federal Council largely only mentions the strategic focus of Swiss free trade policy and the challenges it entails; there is no systematic reporting on the actual impact of existing FTAs and the activities surrounding their implementation.

FTAs have little direct impact on Swiss foreign trade

The impact analysis commissioned by the PCA and conducted by the BAKBASEL research institute reveals that there are few empirically proven direct effects of the FTAs studied on Swiss foreign trade. The Swiss export sectors that tend to gain most from FTAs are the pharmaceutical, chemical, watch, machine construction and metrology industries. However, it is primarily economic developments (global and in the partner countries) that have an impact on Swiss exports. Nonetheless, an important objective of FTAs is to create legal certainty in trade relations with the partner countries by establishing principles of trade policy in an international treaty. Furthermore, the public may not fully appreciate that the conclusion of an FTA does not, in practice, result in the complete removal of trade barriers (and thus does not lead to free trade in the literal sense), but instead means preferential market access for the partners states involved.

Abstract (Französisch)

L’importance croissante des accords de libre-échange (ALE) a peu à peu renforcé l’attention que le public accorde à ces instruments de la politique économique extérieure. Il s’agit de traités internationaux que la Suisse conclut avec certains États partenaires dans le but de favoriser les relations commerciales entre les pays signataires par l’abolition totale ou partielle des entraves au commerce (droits de douane, notamment). Les ALE protègent en outre les droits de propriété intellectuelle (brevets, marques et indications géographiques, par ex.) et portent aujourd’hui aussi en partie sur le commerce des services, l’encouragement des investissements et l’accès facilité aux marchés publics. Étant donné que le Parlement ne peut approuver ou rejeter un ALE négocié par le Conseil fédéral que dans son entier à l’issue des négociations, on peut se demander sur quelles informations le Conseil fédéral et l’administration se fondent pour mener ces négociations. Par ailleurs, il est souvent difficile d’évaluer les conséquences économiques des ALE après leur entrée en vigueur.

Compte tenu de ces éléments, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont, en janvier 2015, chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de conduire une évaluation sur les effets des ALE. En juin 2015, la sous-commission DFF / DEFR de la CdG du Conseil national, compétente en la matière, a arrêté l’orientation précise de cette évaluation. Le CPA a par conséquent examiné en priorité les renseignements qu’utilise la Confédération pour évaluer les conséquences économiques des ALE, mais aussi la façon dont elle évalue, le cas échéant, leurs effets écologiques et sociaux. Il a limité ses analyses empiriques aux ALE déjà en vigueur, excluant délibérément ceux qui sont en cours de négociation.

Le CPA s’est fondé sur une analyse de documents tels que des études et des analyses internes à l’administration de même que sur des études de cas portant sur certains ALE, ainsi que sur une analyse de contenu des messages et des rapports du Conseil fédéral concernant les ALE. Il a en outre interrogé, entre janvier et juin 2016, 37 représentants de l’administration fédérale, des milieux économique et scientifique et de la société civile. Par ailleurs, il a chargé l’institut de recherche BAKBASEL d’examiner les effets des ALE en vigueur pour la Suisse sur le commerce extérieur de notre pays.

Les résultats en bref

Dans l’ensemble, l’évaluation révèle que la Confédération ne dispose que d’une base de renseignements systématique limitée concernant les effets escomptés et réels des ALE. Les analyses économiques courantes sont focalisées sur le commerce de marchandises. Une fois qu’un ALE est entré en vigueur, ses conséquences économiques ne font pas l’objet d’un suivi systématique. Dans les messages et les rapports du Conseil fédéral, les comptes rendus au sujet des effets escomptés et réels des ALE restent très généraux et renvoient peu aux ALE concrets. L’analyse effectuée par BAKBASEL montre que les données relatives au commerce ne permettent de constater que de rares effets directs des ALE examinés sur le commerce extérieur suisse.

Focalisation des analyses économiques sur le commerce des marchandises

Avant l’ouverture de négociations en vue d’un ALE, l’administration réalise en interne des analyses détaillées du commerce de marchandises. Ces analyses reposent sur les derniers chiffres des importations et des exportations et servent à évaluer l’importance économique des partenaires commerciaux pour les différentes branches d’exportation et pour l’agriculture suisse. Elles comprennent une estimation du potentiel d’économie des ALE en droits de douane pour les exportateurs suisses. À ce jour, un seul projet d’accord a donné lieu à des analyses économiques plus approfondies (le projet d’ALE transatlantique, dit TTIP). Par ailleurs, l’intégration décidée en 2009 d’objectifs liés au développement durable dans la stratégie du Conseil fédéral en matière de politique économique extérieure ne se reflète pas encore, à ce stade, dans les informations que la Confédération utilise pour estimer les effets potentiels des ALE.

Pas de suivi systématique des effets réels

Lorsqu’elle examine les effets réels des ALE, la Confédération n’effectue pas de suivi systématique interne à l’administration, à l’exception de celui de la diminution des recettes douanières. Le SECO a analysé en 2009 les effets économiques des ALE dans le cadre d’une étude interne et l’a élargie en 2016. L’étude de 2016 a été publiée par le SECO, mais seulement après la consultation de ce présent rapport auprès de l’administration ; c’est pourquoi les résultats n’ont plus pu être pris en considération.

La surveillance et le contrôle de la mise en œuvre des ALE incombent aux comités mixtes créés conjointement avec les États partenaires en même temps que l’accord. La composition de chaque comité mixte dépend des sujets traités, ce qui permet aux experts de l’administration d’assister aux séances consacrées à leur spécialité. Le CPA juge cependant les activités de ces comités mixtes peu transparentes : absence de comptes rendus systématiques et institutionnalisés, opacité quant au choix des sujets et aux méthodes de travail.

Des informations utiles pour la conduite des négociations, mais peu transparentes

On peut considérer la négociation et la conclusion d’ALE comme un processus continu de développement du réseau suisse d’ALE fondé sur les accords existants. Malgré cette continuité, les études de cas réalisées par le CPA sur certains ALE (Chine, États du Golfe, États d’Amérique centrale) montrent que la Confédération élabore et utilise des bases de renseignement différentes selon l’État partenaire. Le CPA juge cette utilisation des informations appropriée lorsqu’il s’agit de préserver une marge de manœuvre aussi grande que possible dans les négociations internationales et de mener à bien ces négociations. En revanche, les informations concernant des effets (potentiels) des ALE que l’administration fédérale utilise ne sont pas transparentes ; le moment et la base sur laquelle sont fondées ces informations ne le sont pas non plus.

 

Des comptes rendus très formalisés et peu spécifiques

Dans les messages relatifs à l’approbation des ALE négociés, le Conseil fédéral doit communiquer au Parlement ses appréciations concernant les effets escomptés des ALE. En analysant ces messages, le CPA a constaté que le Conseil fédéral fournit beaucoup plus d’informations sur le commerce bilatéral de marchandises que sur la volonté d’éviter ou de mettre fin à des discriminations grâce aux ALE. Ces discriminations surviennent lorsque les exportateurs suisses pâtissent d’un moins bon accès aux marchés étrangers que leurs concurrents d’autres pays. Les éviter et y mettre fin sont donc des objectifs majeurs du Conseil fédéral lors de la conclusion d’un ALE.

Le CPA a également analysé les rapports du Conseil fédéral sur la politique économique extérieure, qui dénotent l’attention croissante accordée aux ALE ces dernières années. Cependant, le Conseil fédéral se contente dans une large mesure d’y expliquer l’orientation stratégique de la politique suisse de libre-échange et les défis à relever. Il n’évoque les effets concrets d’ALE existants et les activités de mise en œuvre réalisées que de façon ponctuelle et non systématique.

Les ALE ont peu d’effets directs sur le commerce extérieur de la Suisse

Selon l’analyse effectuée par BAKBASEL sur mandat du CPA, les ALE examinés n’ont, sur le commerce extérieur suisse, que peu d’effets directs qui soient empiriquement vérifiables. De manière générale, ils profitent plutôt aux branches d’exportation que sont l’industrie pharmaceutique, la chimie, l’horlogerie, la construction de machines et la technique des mesures. Mais l’évolution des exportations suisses dépend le plus souvent de celle de la conjoncture (au niveau mondial et dans les pays partenaires).

Il ne faut toutefois pas oublier que l’un des principaux objectifs des ALE est aussi d’instaurer une sécurité juridique dans les relations commerciales avec les États partenaires, par l’inscription de principes de politique commerciale dans ces traités internationaux. Par ailleurs, il est probable que l’opinion publique sous-estime le fait que, en pratique, la conclusion d’ALE n’entraîne pas la suppression totale des entraves au commerce (ni par conséquent le libre-échange au sens strict), mais uniquement un accès privilégié au marché pour les États concernés.

Abstract (Italienisch)

La crescente rilevanza degli accordi di libero scambio (ALS) ha aumentato l’attenzione pubblica nei confronti di questi strumenti di politica economica estera. Gli ALS sono trattati internazionali che la Svizzera conclude con Stati partner selezionati con l’obiettivo di semplificare il commercio reciproco grazie alla rimo-zione parziale o completa di ostacoli al commercio (ad esempio dazi doganali). Gli ALS tutelano inoltre i diritti di proprietà intellettuale (ad esempio brevetti, marchi di fabbrica, indicazioni geografiche) e talvolta, oggi, includono anche il commercio di servizi, la promozione degli investimenti e l’accesso agevolato al mercato degli appalti pubblici. Poiché il Parlamento può adottare o respingere gli ALS negoziati dal Consiglio federale solo nel complesso e dopo aver preso atto dei risultati delle trattative, ci si chiede in base a quali informazioni il Consiglio federale e l’Amministrazione preparino e svolgano i negoziati di libero scambio. Spesso non è chiaro quali siano le ricadute degli ALS sull’economia.

Alla luce di tali constatazioni, nel gennaio 2015 le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell’ammini-strazione (CPA) di valutare gli effetti degli ALS. Nel giugno 2015 la competente sottocommissione DFF/DEFR della CdG del Consiglio nazionale ha definito l’orientamento della valutazione. Obiettivo della valutazione del CPA era capire su quali informazioni si basa la Confederazione per stimare gli effetti degli ALS e come valuta le ripercussioni ecologiche e sociali di detti accordi. Per le analisi empiriche il CPA si è limitato agli ALS che sono già in vigore per la Svizzera, escludendo quelli in fase di negoziazione.

La valutazione si basa sull’analisi di documenti relativi a studi e analisi interni all’Amministrazione, studi relativi ad alcuni ALS selezionati e sull’analisi contenuti-stica di messaggi e rapporti del Consiglio federale relativi agli ALS. Inoltre, tra gennaio e giugno 2016 il CPA ha intervistato 37 rappresentanti dell’Amministra-zione federale, degli ambienti economici e scientifici e della società civile. Infine, su incarico del CPA, l’istituto di ricerche BAKBASEL ha effettuato ricerche sugli effetti che hanno gli ALS in vigore per la Svizzera sul commercio svizzero con l’estero.

Panoramica dei risultati

In linea generale la valutazione giunge alla conclusione che la Confederazione dispone solo di basi sistematiche limitate sugli effetti attesi e reali degli ALS. Le analisi economiche eseguite sulla base di una procedura standardizzata sono incen-trate sullo scambio di merci. Dopo l’entrata in vigore dell’ALS non è effettuato un monitoraggio sistematico sugli effetti economici. Le informazioni che figurano nei messaggi e nei rapporti del Consiglio federale in relazione agli effetti attesi e reali degli ALS si riferiscono in maniera solo marginale ai singoli ALS. L’analisi degli effetti condotta dall’istituto di ricerche BAKBASEL dimostra che osservando i dati commerciali, si possono constatare solo pochi effetti diretti degli ALS presi in esame sul commercio estero della Svizzera.

Analisi economiche sugli effetti limitate sostanzialmente allo scambio di merci

In via preliminare ai negoziati di libero scambio di merci sono condotte indagini dettagliate interne all’Amministrazione. Le analisi si basano sulle cifre attuali delle importazioni ed esportazioni e servono per operare una stima del significato eco-nomico dei partner commerciali per i vari settori economici e per l’agricoltura svizzera. È inoltre valutato il potenziale di risparmio in termini di dazi doganali dell’ALS per gli esportatori svizzeri. Solo in un caso sono state condotte analisi economiche più approfondite (possibile ALS transatlantico, denominato TTIP). L’ampliamento contenutistico della strategia di economia estera del Consiglio federale intrapreso nel 2009 per integrarvi obiettivi di sviluppo sostenibile non si riflette ancora nelle informazioni utilizzate dalla Confederazione per valutare i possibili effetti degli ALS.

Nessun monitoraggio sistematico degli effetti reali

Tranne che per valutare le perdite doganali, la Confederazione non effettua nessun monitoraggio sistematico interno all’Amministrazione degli effetti reali degli ALS. La SECO ha analizzato nel 2009 gli effetti economici degli ALS nell’ambito di uno studio interno, che ha successivamente ampliato nel 2016. Lo studio aggiornato del 2016 è stato tuttavia pubblicato dalla SECO soltanto dopo la procedura di consulta-zione in seno all’Amministrazione su questo rapporto, motivo per cui non è stato possibile tenerne conto.

La vigilanza e il controllo dell’attuazione degli ALS competono a comitati misti istituiti con l’accordo insieme ai Paesi partner. La composizione di un comitato misto avviene in funzione dei temi trattati. Ciò consente, di volta in volta, la parteci-pazione alle riunioni dei comitati misti degli esperti dell’Amministrazione che si occupano dei temi presi in esame. Tuttavia, il CPA giudica poco trasparenti le attività dei comitati misti. Non vi sono infatti rapporti istituzionalizzati e sistematici. Inoltre, anche la definizione dei temi e le modalità di lavoro dei comitati misti non sono trasparenti.

Informazioni utili per lo svolgimento dei negoziati ma poco trasparenti

La negoziazione e la conclusione di ALS possono essere considerate alla stregua di un processo continuo di ampliamento e ulteriore sviluppo della rete svizzera di ALS sulla base dei precedenti negoziati di libero scambio. Nonostante questa continuità, gli studi condotti dal CPA su alcuni casi specifici di ALS selezionati (Cina, Stati del Golfo, Stati dell’America centrale) rivelano che la Confederazione elabora e utilizza basi di informazioni differenti a seconda dello Stato partner. Il CPA giudica appro-priato questo utilizzo delle informazioni quando si tratta di preservare il maggiore margine di manovra possibile nei negoziati internazionali e, possibilmente, di con-durli a buon fine. Per contro, al CPA è chiaro soltanto in parte quali siano le infor-mazioni sui (possibili) effetti degli ALS utilizzate dall’Amministrazione federale, i tempi e le modalità di utilizzo, nonché le basi di tali informazioni. 

Resoconti molto formalizzati e poco specifici

Nei messaggi concernenti l’approvazione degli ALS negoziati il Consiglio federale deve comunicare al Parlamento le proprie stime sugli effetti previsti degli accordi. Analizzando tali messaggi, il CPA ha constatato che il Consiglio federale fornisce molte più informazioni sullo scambio bilaterale di merci che sulle discriminazioni che si intende evitare o eliminare stipulando ALS. Discriminazioni del genere si presentano quando gli esportatori svizzeri non beneficiano dello stesso livello di accesso ai mercati esteri riservato, invece, alla concorrenza di altri Paesi. Obiettivo centrale del Consiglio federale è impedire ed eliminare tali discriminazioni mediante la conclusione di ALS.

Il CPA ha analizzato anche i rapporti del Consiglio federale sulla politica economi-ca esterna, all’interno dei quali gli ALS hanno assunto sempre maggiore importanza negli ultimi anni. Tuttavia, il Consiglio federale si limita perlopiù a illustrare l’orientamento strategico della politica di libero scambio svizzera e le sfide che l’attendono, riferendosi soltanto in modo molto mirato e non sistematico alle conseguenze concrete degli ALS esistenti e alle attività di realizzazione.

Pochi effetti diretti degli ALS sul commercio svizzero con l’estero

Dall’analisi svolta su incarico del CPA dall’istituto di ricerche BAKBASEL emerge che gli ALS presi in esame esplicano pochi effetti diretti empiricamente comprovabi-li sul mercato esterno della Svizzera. A trarre vantaggio dagli ALS sono in genere i settori d’esportazione farmaceutico, chimico, orologiero, della costruzione di mac-chinari e apparecchiature, nonché delle tecniche di misurazione. L’evoluzione delle esportazioni svizzere dipende comunque perlopiù dagli sviluppi congiunturali (sul piano globale e nei Paesi partner).

Però, non si deve dimenticare che un obiettivo importante degli ALS è anche la creazione di certezza giuridica nelle relazioni commerciali con i Paesi partner attraverso la definizione di principi di politica commerciale negli ALS, quindi in trattati internazionali. Inoltre, probabilmente l’opinione pubblica sottovaluta il fatto che, nella pratica, la conclusione di ALS non comporta un’eliminazione completa degli ostacoli al commercio (e quindi un commercio libero nel senso letterale), ma solo un accesso preferenziale al mercato per i Paesi partner coinvolti.