Wirkungen der Mehrwertsteuerreform von 2010

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 15469

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Im Jahr 2010 trat das total revidierte Mehrwertsteuergesetz in Kraft. Damit sollte die Steuer vereinfacht werden. Um die Unternehmen zu entlasten, hat die MWST-Reform auch deren Rechtsstellung in Steuerjustiz- und Steuerstrafverfahren gestärkt. Die Aufgaben der Steuerverwaltung wurden dadurch tendenziell erschwert.

Im Zentrum der Evaluation stehen die folgenden zwei Hauptfragestellungen:

1. Welche Wirkungen hatte die MWST-Reform von 2010 auf die ESTV?
2. Wie weit hat die MWST-Reform von 2010 den administrativen Aufwand der Steuerpflichtigen gesenkt?

Wichtig für die Durchführung sind insbesondere Gruppendiskussionen und Interviews mit Mitarbeitenden der Eidg. Steuerverwaltung, um die Wirkungen der Reform auf die ESTV qualitativ besser einschätzen zu können. Da insbesondere zu administrativen Entlastung der Steuerpflichtigen bereits Studien und Untersuchungen existieren, kommt zudem einer Metaanalyse der vorhandenen Dokumente eine wichtige Rolle zu.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Wirkungen der Mehrwertsteuerreform von 2010 auf die Steuerverwaltung und auf die Steuerpflichtigen

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Die Mehrwertsteuer (MWST) ist die wichtigste Einnahmequelle des Bundes. Die 361 000 Steuer-pflichtigen lieferten im Jahr 2015 rund 22,5 Milliarden Franken in die Bundeskasse ab. Mit der Reform der MWST 2010 wollte der Bundesrat die Steuer vereinfachen, ohne das Steueraufkommen zu verändern. So wurde u. a. der maximale Umsatz für die Saldosteuermethode von drei auf fünf Millionen Franken erhöht. Zudem wurde die verfahrensrechtliche Stellung der Steuerpflichti-gen durch diverse Massnahmen verbessert. Dazu gehörten z. B. die abschliessende Wirkung von Steuerkontrollen, die Kürzung der absoluten Verjährungsfrist von 15 auf 10 Jahre und ein erneu-ertes Strafrecht. Ebenso sollten die Unternehmen administrativ entlastet werden. Das Parlament verzichtete bei der Reform jedoch auf weitergehende Vereinfachungen durch einen Einheitssatz oder die Abschaffung von Ausnahmen.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat die Wirkungen der Reform 2010 auf die Hauptabteilung Mehrwertsteuer (HA MWST) der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) sowie auf den administrativen Aufwand der Steuerpflichtigen untersucht.

 

Die Reform verursachte bei der Verwaltung einen beträchtlichen, jedoch einmaligen Aufwand

Die Gesetzeseinführung war mit einem erheblichen einmaligen Aufwand verbunden. Rund 200 Mit-arbeitende der HA MWST waren teilzeitlich und teilweise vollamtlich mit der Umsetzung befasst. Auf die Abläufe und die Aufbauorganisation der Hauptabteilung zeigte die Reform wenige Auswirkungen. Der Personalbestand der HA MWST ist mit rund 650 Vollzeitstellen konstant geblieben. Im Vorfeld hatte die ESTV einen Mehrbedarf von 30 Vollzeitstellen prognostiziert.

Auch heute ist die Rechtsabteilung der HA MWST noch am stärksten von der Reform 2010 betroffen. Tatsächlich verschob das totalrevidierte MWST-Gesetz zahlreiche Beweisanforderungen von den Steuerpflichtigen zur ESTV, was zu einem Mehraufwand bei den Rechtsverfahren führte. Mit der Reform wurden insgesamt – v. a. im Zusammenhang mit der Gründung des neuen Strafdienstes 2013 – weniger als zehn Vollzeitstellen neu in die Rechtsabteilung verlagert.

Die ESTV musste das neue Gesetz in sehr kurzer Zeit einführen. Die entsprechenden Implementie-rungsarbeiten wurden durch Motivationsprobleme bei manchen Mitarbeitenden der HA MWST be-gleitet, da das Parlament das Gesetz sehr rasch in Kraft setzte, das Gesetz weitgehend auf Vorar-beiten der Treuhandkammer (heute: EXPERTsuisse) beruhte und auf die Bedürfnisse der Steuer-pflichtigen ausgerichtet war. Der heutige Einfluss der Reform auf die Motivation und die Arbeitsstim-mung wird von den Mitarbeitenden grossmehrheitlich als unproblematisch bewertet.

Die Einnahmen aus Kontrollen gingen bereits im Jahr 2006 stark zurück

Die Saldosteuersatzmethode vereinfacht die MWST-Abrechnung und führt auch zu administrativen Entlastungen bei der HA MWST. Die Annahme der Steuerverwaltung, dass dank der reformbeding-ten höheren Umsatzlimite bis zu 16 000 Steuerpflichtige neu mit dieser Methode abrechnen, trat nicht ein.

Die HA MWST führt interne und externe Kontrollen durch. Ein starker Rückgang der Kontrolleinnah-men war bereits ab 2006 zu verzeichnen. Zurückzuführen war dies v. a. auf die Einführung des sogenannten Pragmatismusartikels der MWST-Verordnung. Damit hatte der Bundesrat bereits vor der Gesetzesrevision von 2010 dem politischen Wunsch entsprochen, dass die HA MWST wegen blosser Formmängel keine Steuernachforderungen mehr erhebt. Die Übernahme der entsprechen-den Bestimmungen in das Gesetz von 2010 hatte praktisch keine Wirkungen mehr auf die Kontroll-einnahmen.

Die Dauer von Rechtsverfahren besser überwachen

Die Beschleunigung der Rechtsverfahren war eine zentrale Forderung der MWST-Reform 2010. Eine wichtige Massnahme dafür war die Verkürzung der Verjährungsfrist einer Steuerforderung von 15 auf 10 Jahre. Die Einhaltung dieser Frist ist für die HA MWST eine Herausforderung. Eine Wie-derverlängerung auf 15 Jahre hat die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Parlaments im Frühjahr 2015 jedoch klar abgelehnt.

Die tatsächliche Verjährungsgefahr ist abhängig von zahlreichen Unbekannten (u. a. der Anzahl und Komplexität der Streitfälle sowie der Auslastung der Gerichte und dem Verhalten der Steuerpflichti-gen). Aktuell verfügt die HA MWST nur über wenig aussagekräftige Daten zur Verfahrensdauer. Damit nicht unnötig Steuerforderungen abgeschrieben werden müssen, ist es wichtig, die Verjäh-rungsfristen zu dokumentieren und zu überwachen. Die EFK empfiehlt folglich der HA MWST, das Verjährungsmonitoring zu ergänzen und alles Nötige zu veranlassen, um eine aussagekräftige Sta-tistik der Verfahrensdauer zu erstellen.

Die Tätigkeit des Strafdienstes ist zu wenig bekannt

Der Strafdienst ist seit 2013 zuständig für die Durchführung von Strafverfahren. Er konzentriert sich auf grössere Verdachtsfälle. Kleinere und mittlere Fälle werden wenn möglich mit Firmenbussen geahndet. Die EFK empfiehlt der ESTV, zwecks Prävention die Information über die Strafdiensttä-tigkeit auszubauen sowie eine Gesetzesänderung vorzubereiten mit dem Ziel, dass Beweise aus Kontrollen grundsätzlich für die Strafverfahren verwendet werden können.

Die EFK kommt zum Schluss, dass die administrativen Kosten der Steuerpflichtigen dank der MWST-Reform gesenkt wurden. Dies bestätigen auch zwei Expertenstudien. Entlastungen ergeben sich vor allem beim vereinfachten Vorsteuerabzug. Das genaue Ausmass ist hingegen nicht be-stimmbar. Internationale Vergleiche zeigen, dass die MWST in der Schweiz deutlich einfacher ist und die Steuerpflichtigen vier- bis fünfmal weniger Zeit für sie aufwenden müssen als in anderen Ländern.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

Value added tax (VAT) is the most important source of receipts for the Confederation. In 2015, approx-imately CHF 22.5 billion flowed from 361,000 taxpayers into the federal coffers. The Federal Council wanted to simplify the tax system with the 2010 VAT reform but without affecting tax revenue. The maximum turnover for the net tax method was thus increased from CHF 3 million to CHF 5 million. Moreover, the position of the taxpayer according to procedural law was improved by means of various measures. These include, for example, the definitive effect of tax audits, the shortening of the absolute limitation period from 15 to 10 years and renewed criminal law. The administrative burden on compa-nies was also to be eased. However, Parliament did not carry out any further simplifications in the reform by way of a standard rate or the abolition of exceptions.

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) examined the impact of the 2010 VAT reform on the Main VAT Division of the Federal Tax Administration (FTA) and on the taxpayers' administrative burden.

The reform created a considerable burden for the Administration, albeit one that was one-off

The introduction of the law caused a considerable amount of one-off work. Around 200 Main VAT Division part-time and in part full-time employees (FTE) were involved in its implementation. The reform had little impact on the procedures and the organisational structure of the Main Division. The number of staff in the Main VAT Division has remained stable at around 650 FTEs. In the run-up, the FTA had predicted an additional requirement of 30 FTEs.

Today, it is still the Legal Division of the Main VAT Division which has been most affected by the 2010 reform. The total revision of the Value Added Tax Act (VATA) shifted a number of the evidence requirements from the part of taxpayers to the FTA, which led to an additional burden in terms of legal procedures. With the reform, fewer than 10 FTEs overall were shifted to the Legal Division, above all in connection with the creation of the new Criminal Affairs Unit in 2013.

The FTA had to introduce the new law in a very short period of time. The corresponding implemen-tation work was accompanied by motivational problems on the part of many Main VAT Division em-ployees because Parliament brought the law into force very swiftly, the law was largely based on preliminary work of the Swiss Institute of Certified Accountants and Tax Consultants (now EXPERT-suisse) and was geared to taxpayers' needs. Employees consider the current influence of the reform on motivation and the working atmosphere to be largely unproblematic.

Already in 2006, there was a sharp drop in receipts from checks

The net tax method simplifies VAT returns and also eases the administrative burden of the Main VAT Division. The FTA's assumption that the higher turnover limit due to the reform would lead to up to 16,000 new taxpayers submitting their returns using this method did not materialise.

The Main VAT Division conducts internal and external checks. A sharp decline in audit receipts had already been recorded from 2006. This was above all due to the introduction of the so-called "prag-matism article" in the Value Added Tax Ordinance. The Federal Council had thus responded to po-litical calls already before the 2010 legislative revision that the Main Value Added Tax Division should no longer make subsequent tax claims on account of mere formal deficiencies. The adoption of the corresponding provisions in the 2010 law had virtually no further impact on audit receipts.

Improved monitoring of the duration of legal proceedings

Speeding up legal proceedings was a key demand of the 2010 VAT reform. An important measure in this was the shortening of the limitation period of a tax claim from 15 to 10 years. Meeting this deadline is a challenge for the Main Value Added Tax Division. However, a re-extension of the limi-tation period to 15 years was clearly rejected by the Economic Affairs and Taxation Committee of the National Council in spring 2015.

The actual limitation risk stems from many unknowns (among other things, the number and complex-ity of the disputes, the workload of the courts and the taxpayers' behaviour). Currently, the Main VAT Division only has insufficient data on the duration of proceedings. It is important that limitation periods are documented and monitored so that tax claims do not have to be written off unnecessarily. The SFAO thus recommends that the Main VAT Division supplement the monitoring of limitation periods and to do everything necessary to draw up useful statistics on the duration of proceedings.

The activities of the Criminal Affairs Unit are largely unknown

Since 2013, the Criminal Affairs Unit has been responsible for the implementation of criminal pro-ceedings. It concentrates on major suspicious cases. Smaller and more medium-sized cases are subject to company fines where possible. For prevention purposes, the SFAO recommends that the FTA should provide more information on the Criminal Affairs Unit's activities and prepare a legislative amendment with the goal of generally being able to use evidence from audits in criminal proceedings.

The SFAO concluded that the administrative costs for taxpayers were reduced thanks to the VAT reform. This has also been confirmed by two expert studies. Relief is provided above all in the case of the simplified input tax deduction system. The precise extent cannot be determined, however. International comparisons show that VAT in Switzerland is much simpler than in other countries and taxpayers have to spend four to five times less time on it.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

La TVA constitue la principale source de recettes de la Confédération. En 2015, les 361 000 contri-buables ont versé à l'État quelque 22,5 milliards de francs. Le Conseil fédéral a conçu la réforme 2010 de la TVA dans l'intention de simplifier l’imposition sans modifier les recettes fiscales. Ainsi, le chiffre d'affaires maximum a été augmenté dans le cadre de la méthode des taux de la dette fiscale nette de trois à cinq millions de francs. Par ailleurs, plusieurs mesures ont été prises pour améliorer le droit des contribuables en matière procédurale. Par exemple, les contrôles fiscaux ont désormais un caractère définitif, le délai de prescription absolu a été raccourci de 15 à 10 ans et le droit pénal a été révisé. Enfin, la réforme visait à instaurer des allégements administratifs en faveur des entreprises. Le Parle-ment a cependant renoncé à introduire d'autres simplifications telles que le taux unique ou la suppres-sion d’exceptions.

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a évalué les conséquences de la réforme 2010 pour la Divi-sion principale de la TVA (DP TVA) de l'Administration fédérale des contributions (AFC) ainsi que son impact sur la charge administrative des contribuables.

La réforme a engendré une charge considérable, mais unique pour l'administration

La mise en oeuvre de la loi révisée a entraîné des charges uniques importantes. Quelque 200 colla-borateurs de la DP TVA se sont occupés de ce projet, certains à temps partiel, d'autres à temps plein. La réforme a déployé peu d'effets sur les processus et la structure organisationnelle de la Division principale. Les effectifs de la DP TVA, environ 650 postes à temps plein, sont restés stables. Lors des travaux préparatoires, l'AFC prévoyait un besoin supplémentaire de 30 postes plein temps.

Aujourd’hui encore, la division droit de la DP TVA est la plus touchée par la réforme. En effet, la loi totalement révisée sur la TVA a entraîné dans de nombreux cas un transfert des preuves à fournir par les contribuables à l'AFC, ce qui a entraîné un accroissement de la charge dans le domaine des procédures juridiques. Finalement, avec la réforme – surtout dans le cadre du nouveau service pénal crée en 2013 – moins de dix équivalents plein temps ont ainsi été transférés vers la division droit.

L'AFC devait introduire la nouvelle loi dans un délai très bref. Les travaux liés à la mise en oeuvre avaient un impact négatif sur la motivation de certains employés de la DP TVA, du fait que le Parlement a mis la loi très rapidement en vigueur, qu'une grande partie de la nouvelle loi se fondait sur des travaux préparatoires menés par la Chambre fiduciaire (actuellement: EXPERTsuisse) et qu’elle était focalisée sur les besoins des contribuables. À l'heure actuelle, la grande majorité des employés estiment que l'influence de la réforme sur leur motivation et sur l'ambiance au travail ne pose plus aucun problème.

Forte baisse des recettes engendrées par les contrôles fiscaux déjà en 2006

La méthode des taux de la dette fiscale nette simplifie le décompte de la TVA et diminue également la charge administrative pesant sur la DP TVA. La prévision de l'AFC, selon laquelle la hausse de la limite du chiffre d'affaires prévue par la réforme allait inciter près de 16 000 contribuables à faire leur décompte selon la nouvelle méthode, ne s’est pas réalisée.

La DP TVA effectue des contrôles internes et externes. Force est de constater que les recettes de la TVA engendrées par ces contrôles avaient déjà fortement diminué en 2006, dû surtout à l'intro-duction de l'article visant à encourager le pragmatisme dans l'ordonnance régissant la TVA. Avec cet article, le Conseil fédéral avait répondu, déjà avant la révision législative de 2010, au souhait politique que la DP TVA cesse de percevoir des arriérés d'impôt suite à des simples vices de forme. L'intégration de ces dispositions dans la loi de 2010 n'a pratiquement pas de conséquences sur les recettes engendrées par les contrôles.

Mieux surveiller la durée des procédures juridiques

L'accélération des procédures juridiques constituait l'une des exigences centrales de la réforme 2010 de la TVA. Une mesure importante à cet effet consistait à raccourcir le délai de prescription des créances fiscales de 15 à 10 ans. Le respect de ce délai constitue un défi pour la DP TVA. Début 2015, la Commission de l'économie et des redevances du Parlement a cependant clairement rejeté une nouvelle prolongation à 15 ans.

Le réel risque de prescription dépend de nombreuses inconnues (notamment du nombre et de la complexité des litiges, de la charge de travail des tribunaux et du comportement des contribuables concernés). Actuellement, la DP TVA ne dispose que de peu de données fiables concernant la durée des procédures. Afin d'éviter que des créances fiscales ne se prescrivent, il est important de docu-menter et de surveiller les délais de prescription. Le CDF recommande donc à la DP TVA de com-pléter la surveillance des prescriptions et de faire tout son possible pour établir une statistique fiable concernant la durée des procédures.

L'activité du service pénal n’est pas assez connue

Le service pénal est chargé depuis 2013 de mener les procédures pénales. Il concentre ses efforts sur les cas suspects importants. Dans la mesure du possible, les cas d'importance faible ou moyenne sont réglés par des amendes infligées aux sociétés. À des fins préventives, le CDF recommande à l'AFC d'améliorer l'information concernant l'activité de son service pénal et de préparer une révision de la loi en vertu de laquelle les preuves rassemblées lors des contrôles pourront être utilisées dans le cadre des procédures pénales.

Le CDF conclut que la réforme de la TVA a permis d'alléger la charge administrative pesant sur les contribuables. Deux expertises confirment d'ailleurs cette conclusion. Ces allégements sont notam-ment dus à la simplification de la déduction de l'impôt préalable. Il n'est toutefois pas possible de mesurer leur ampleur exacte. Des comparaisons internationales montrent que la TVA est nettement plus simple en Suisse et les contribuables suisses perdent quatre à cinq fois moins de temps pour remplir leurs obligations en la matière que dans d’autres pays.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

L’imposta sul valore aggiunto (IVA) è la principale fonte di entrate della Confederazione. Grazie ai suoi 361 000 contribuenti, nel 2015 sono confluiti nelle casse della Confederazione circa 22,5 miliardi di franchi. Con la riforma dell’IVA 2010 il Consiglio federale intendeva semplificare l’imposta senza alte-rare il gettito fiscale. Così, con il passaggio al metodo delle aliquote saldo, è stato tra l’altro aumentato da tre a cinque milioni di franchi il limite della cifra d’affari. Inoltre, il Consiglio federale ha migliorato la situazione procedurale dei contribuenti adottando diverse misure, quali l’effetto conclusivo dei controlli fiscali, la riduzione del termine di prescrizione assoluto da 15 a 10 anni e la rielaborazione del diritto penale. Un’altra misura riguardava la riduzione dell’onere amministrativo delle imprese. Nel quadro della riforma il Parlamento ha però rinunciato a ulteriori semplificazioni, come l’aliquota unica o la sop-pressione di eccezioni.

Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha esaminato le ripercussioni della riforma dell’IVA 2010 sulla Divisione principale dell’imposta sul valore aggiunto (DP IVA) dell’Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) e sull’onere amministrativo dei contribuenti.

La riforma dell’IVA ha generato un notevole dispendio straordinario per l’Amministrazione

L’introduzione a livello di legge ha richiesto un notevole dispendio straordinario. Nei lavori di attua-zione sono stati coinvolti a tempo parziale o a tempo pieno circa 200 collaboratori della DP IVA. La riforma ha avuto ripercussioni minime sui processi e sulla struttura organizzativa della DP IVA. Con circa 650 posti a tempo pieno l’organico della DP IVA è rimasto costante. Inizialmente l’AFC aveva previsto un maggiore fabbisogno di 30 posti a tempo pieno.

In particolare la Divisione Diritto della DP IVA risente tutt’oggi delle ripercussioni della riforma dell’IVA 2010. In effetti, con la revisione totale della legge sull’IVA numerose richieste di documenti di prova dei contribuenti sono ora a carico dell’AFC, determinando un onere supplementare nelle procedure legali. Nel complesso, con la riforma – soprattutto in relazione alla costituzione del nuovo servizio penale nel 2013 – sono state trasferite nella nuova Divisione Diritto meno di dieci posti a tempo pieno.

L’AFC ha dovuto applicare la nuova legge in tempi molto brevi. Nel quadro dei relativi lavori di im-plementazione, alcuni collaboratori della DP IVA hanno manifestato problemi di motivazione dovuti al fatto che il Parlamento ha posto in vigore la legge molto rapidamente e che la legge si basava prevalentemente sui lavori preliminari della Camera fiduciaria (oggi EXPERTsuisse) ed era orientata alle esigenze dei contribuenti. Oggi per la maggior parte dei collaboratori le ripercussioni della riforma non rappresentano alcun problema né a livello di motivazione né di clima lavorativo.

I ricavi dai controlli sono calati sensibilmente già nel 2006

Il metodo delle aliquote saldo semplifica il rendiconto IVA e sgrava la DP IVA dal punto di vista am-ministrativo. L’ipotesi dell’AFC che, grazie all’aumento del limite della cifra d’affari dovuto alla riforma, fino a 16 000 contribuenti avrebbero allestito il loro rendiconto con il nuovo metodo non si è verificata.

La DP IVA effettua controlli interni ed esterni. Già nel 2006 si è registrato un sensibile calo dei ricavi dai controlli, riconducibile soprattutto all’introduzione del cosiddetto «articolo pragmatico» nell’ordi-nanza sull’IVA. In tal modo il Consiglio federale aveva soddisfatto già prima della revisione della legge del 2010 una richiesta politica, secondo cui la DP IVA non avrebbe più dovuto essere autoriz-zata a effettuare riscossioni posticipate dell’imposta per ragioni meramente formali. L’inserimento delle relative disposizioni nella legge del 2010 non ha avuto ripercussioni sui ricavi dai controlli.

Migliorare il controllo della durata delle procedure legali

Accelerare le procedure legali è stata una delle richieste principali della riforma dell’IVA 2010. Una misura importante a tale scopo è stata la riduzione del termine di prescrizione di un credito fiscale da 15 a 10 anni. Rispettare questo termine rappresenta una sfida per la DP IVA. Tuttavia, nella pri-mavera del 2015 la Commissione dell’economia e dei tributi del Parlamento ha respinto nettamente la reintroduzione del termine di 15 anni.

Il rischio effettivo di prescrizione dipende da molteplici fattori ignoti (tra cui dal numero e dalla comples-sità dei casi di controversie, dalla capacità produttiva dei tribunali e dal comportamento dei contri-buenti). Attualmente la DP IVA dispone di pochi dati significativi in merito alla durata delle procedure. Affinché non debbano essere ammortizzati inutilmente crediti fiscali, è importante tenere sotto controllo e documentare i termini di prescrizione. Il CDF raccomanda dunque alla DP IVA di completare il moni-toraggio di prescrizione e provvedere a una statistica attendibile della durata delle procedure.

L’attività del servizio penale è scarsamente conosciuta

Responsabile dal 2013 dell’esecuzione di procedimenti penali, il servizio penale si concentra sui casi sospetti di grande portata. I casi minori o di media portata sono puniti se possibile con una multa all’azienda. Ai fini della prevenzione, il CDF raccomanda all’AFC di ampliare l’informazione sull’atti-vità del servizio penale e di elaborare una modifica di legge, affinché le prove dai controlli possano in linea di principio essere utilizzate in un procedimento penale.

Il CDF giunge alla conclusione che grazie alla riforma dell’IVA sono stati ridotti i costi amministrativi dei contribuenti. Ciò è quanto emerge anche da due studi di esperti. Gli sgravi riguardano soprattutto la deduzione semplificata dell’imposta precedente. La portata esatta non è invece quantificabile. Dai raffronti internazionali emerge che in Svizzera l’IVA è molto più semplice e richiede un dispendio di tempo quattro o cinque volte inferiore rispetto ad altri Paesi.

Publikationssprachen (Deutsch)

Deutsch (Zusammenfassungen auf französisch, italienisch und englisch)

Publikationen / Ergebnisse (Deutsch)

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