Der Schweizer Erweiterungsbeitrag - Erlaubt die Aufgabenteilung mit den EU-Partnerländern eine effiziente Umsetzung?

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 14246

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Der Schweizer Erweiterungsbeitrag – Erlaubt die Aufgabenteilung mit den EU-Partnerländern eine effiziente Umsetzung?

Das Wesentliche in Kürze

Mit 1,3 Milliarden Schweizer Franken beteiligt sich die Schweiz mit dem Erweiterungsbeitrag am Abbau der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten Europäischen Union. Während 10 Jahren unterstützt die Schweiz bilateral vereinbarte Projekte und Programme in 13 Staaten Mittel- und Osteuropas, die 2004 oder später der EU beigetreten sind. Vor dem Hinter­grund einer möglichen Erneuerung des Schweizer Erweiterungsbeitrags untersuchte die Eidge­nössische Finanzkontrolle (EFK), wie die Abwicklung des Förderprogramms in verschiedenen Partnerländern voranschreitet und ob die Zusammenarbeit soweit zielführend und effizient erfolgt. Die Untersuchung kommt zu folgenden Ergebnissen:

Konzept des Erweiterungsbeitrags hat sich im Grundsatz bewährt

Im Rahmen der Länderabkommen wurde den Partnerländern im Sinne eines „ergebnisorientierten Managementansatzes“ Mitspracherechte und Freiräume in der Ausgestaltung der Umsetzungs­strukturen gelassen. Dies ermöglicht den Staaten, Modalitäten der Steuerung, Umsetzung und Kontrolle des Erweiterungsbeitrags zielführend an ihre politisch-administrativen Systeme anzu­passen (Prinzip des „use of country systems“). Die Schweiz hat sich mit den Partnerländern dabei auf ein Konzept geeinigt, bei welchem die verantwortliche Beteiligung der Partnerländer in hohem Masse zum Tragen kommen soll. Die geförderten Themenbereiche und Budgetallokationen wur­den gemeinsam ausgehandelt. Die Institutionen aus den Partnerländern spielen bei der Projekt­auswahl, Umsetzung und Monitoring der Projekte und Programme entscheidende Rollen. Ende 2012 bzw. 2014 wurde die Auswahl und Genehmigung aller Projekte und Programme in den unter­stützten Ländern fristgerecht abgeschlossen und die Umsetzungsstrukturen des Erweiterungs­beitrags haben sich bislang bewährt. Selbst die gleichzeitig mit dem Start des Erweiterungsbeitrags eingetretene Finanz- und Wirtschaftskrise sowie deren weitreichende Folgen für Wirtschaft, Politik und Gesellschaft in Europa konnten die Umsetzung des Erweiterungsbeitrags nicht wesentlich gefährden, führten aber zu erschwerten Umfeldbedingungen.

Komplexes System der Steuerung als Herausforderung

Nicht nur die institutionellen Strukturen, auch die Steuerungsstrukturen und -prozesse stellen we­sentliche Elemente einer effizienten und effektiven Umsetzung des Erweiterungsbeitrags dar. Die komplexe Aufteilung von strategischer und operativer Steuerung der Projekte zwischen der Schweiz und den Partnerländern sorgt mancherorts für Unklarheiten. Zwar wurde den Partner­ländern weitreichende Autonomie und Verantwortung für die Umsetzung der Projekte übertragen, definitive Entscheidungen über Finanzierung von Projekten und die ordnungsgemässe Ver­wendung der Fördermittel liegt aber bei der Schweiz. Die EFK sieht in dieser Komplexität der Steuerungsformen auf verschiedenen Verwaltungsebenen ein latentes Spannungsfeld: Einerseits wird die Flexibilität und partnerschaftlich ausgerichtete Zusammenarbeit gewürdigt, andererseits führt sie stellenweise zu Unsicherheiten, da viele der unterstützten Länder den gewährten Hand­lungsspielraum nicht immer in gewünschtem Masse nutzen können oder wollen.

Abstimmungsbedarf zur Steigerung der Prozesseffizienz

Die operationelle Abwicklung der Projektauswahl und die Umsetzung zwischen den jeweiligen Partnerländern weisen diverse Unterschiede auf. Ein Grund ist mitunter in den unterschiedlichen Absorptions- und Managementkapazitäten der zahlreichen involvierten Akteure in den unterstütz­ten Ländern zu verorten. Die hohe Prozesskomplexität mit dezentraler Rollen- und Aufgabenteilung bei gleichzeitig zentralisierter Entscheidungskompetenz führt teilweise zu Ineffizienzen wie Doppel­spurigkeiten, Schnittstellenproblemen und letztlich zu Unterbrüchen und Verzögerungen in den Abläufen.

Auswahl von Projekten und Programmen getreu dem Motto: Less is more (efficient)!

Innerhalb des Erweiterungsbeitrags werden zahlreiche Projekte und Programme aus einem breiten Katalog von Förderbereichen unterstützt. Das eingesetzte zweistufige Projektselektionsverfahren unter Einbezug externer Fachpersonen wird als adäquate Methode eingeschätzt, um qualitativ hochstehende und bedarfsgerechte Projekte oder Programme auszuwählen. Nachteilig wirkt sich aus, dass sich dadurch die Auswahl von Projekten und Programmen in die Länge ziehen und unter Umständen sogar mehrere Jahre dauern kann. Für betroffene Projektantragstellende ist dies mit Unsicherheiten sowie hohen administrativen und finanziellen Lasten verbunden. Für die Länder der EU-12 wurden bis Ende 2014 rund 300 Projekte aus 25 Themenbereichen von der Schweiz ge­nehmigt. Die EFK ist der Ansicht, dass sich die Schweiz im Falle einer Erneuerung des Beitrags noch stärker auf ausgewählte, spezialisierte Förderbereiche konzentrieren sollte. Dies würde es der Schweiz erlauben, ihre Stärken besser einzusetzen und auch den langwierigen Selektions­prozess zu straffen. Es sollten nicht mehr, sondern tendenziell grössere und integrale Projekte prioritär gefördert werden. Die Vorteile sind in einer verbesserten Breitenwirkung, der grösseren Publizität und in den tendenziell tieferen Managementkosten zu sehen.

Realisierung von Projekten und Programmen nicht ohne Schwierigkeiten

Aktuell befindet sich die Mehrheit der Projekte und -programme in der Umsetzungsphase. Die Ergebnisse zeigen, dass die Realisierung der Projekte und Programme auf mehr oder weniger erwartete Probleme stossen. Neben administrativen, technischen und organisatorischen Hürden führte insbesondere die in den letzten Jahren hohe Aufwertung des Schweizer Frankens zu einer Vergrösserung der Projektbudgets von fast 40 Prozent. Gemäss Vereinbarungen und basierend auf dem Finanzierungsbeschluss der Eidgenössischen Räte sind die zusätzlichen Mittel im glei­chen Projekt einzusetzen, was für betroffene Projektträger zusätzliche Aufwendungen für Planung und Realisierung der Projekterweiterungen bedeutet. Infolgedessen weisen bereits heute zahl­reiche Projekte und Programme grössere Verzögerungen auf. SECO und DEZA gehen aber davon aus, dass selbst die verzögerten Projekte und Programme rechtzeitig bis zum Ende der Laufzeit des Erweiterungsbeitrags, d. h. im Falle der EU-10 bis Mitte 2017, abgeschlossen werden können.

Berichterstattung zu wenig risikoorientiert ausgestaltet

Alle an der Umsetzung beteiligten Akteure haben die Pflicht, eine ordnungsgemässe Abwicklung der jeweiligen Projekte sicherzustellen. Die notwendige Dokumentation aller Projektaktivitäten wird von beauftragten Institutionen geprüft, bevor die Schweiz eine Rückzahlung der durch das Part­nerland vorfinanzierten Auslagen freigibt. Ein griffiges Monitoring und Controlling stellen hierbei wesentliche Instrumente einer effizienten Projektsteuerung und -überwachung dar. Das be­stehende Monitoring und Controlling der Projektfortschritte ist schwerfällig und erfolgt so nur bedingt zeitnah, um notwendige Steuerungsmassnahmen kurzfristig ergreifen zu können.

Nach Ansicht der EFK ist das Informationsmanagementsystem des Erweiterungsbeitrags zudem noch zu wenig auf die systematische Erfassung von Problemen und Risiken von Projekten aus­gerichtet. Entsprechend sind zusätzliche Massnahmen wie Visiten von Projektstandorten und regelmässige Sitzungen notwendig.

Vielschichtige Aufsicht und Kontrolle, aber Gefahr von Prüflücken besteht

Die korrekte Verwendung der Mittel stellt ein Grundprinzip des Erweiterungsbeitrags dar. Ent­sprechend sind eine Reihe von Massnahmen zur Aufsicht und Kontrolle der korrekten Umsetzung des Erweiterungsbeitrags vorgesehen. Bisher zeigt sich, dass das System grundsätzlich greift. Die EFK ist jedoch auch der Ansicht, dass aufgrund ungenügender Abstimmung zwischen den ver­schiedenen Aufsichts- und Kontrollebenen die Gefahr besteht, dass einzelne Prüfaspekte einer mehrfachen Aufsicht unterliegen, während andere Prüfbereiche wie bspw. die Prozesseffizienz nicht oder nur unzureichend geprüft werden.

Auf Basis der vorliegenden Ergebnisse kommt die EFK zu folgenden Empfehlungen, welche im Rahmen einer Erneuerung des Schweizer Erweiterungsbeitrags zu berücksichtigen sind:

• Erarbeitung von unterstützenden Massnahmen zur Optimierung der Prozessabläufe und zur Steigerung der Steuerungseffizienz
• Straffung des Projekt- und Programmauswahlverfahren 
• Regelung der Modalitäten zur Verwendung von zusätzlichen oder freigewordenen Förder­mitteln
• Optimierung des Informationsmanagementsystems und Erhöhung der Koordination in der Aufsicht

Kurzbeschreibung (Englisch)

Switzerland's enlargement contribution – does the division of tasks with EU partner countries allow efficient implementation?

Key points

Switzerland makes an enlargement contribution of 1,3 billion of francs to reduce the economic and social inequalities in the enlarged European Union. For ten years, Switzerland has been supporting bilaterally agreed projects and programmes in 13 countries in Central and Eastern Europe which became EU members in 2004 or later. Against the backdrop of a possible renewal of Switzerland's enlargement contribution, the Swiss Federal Audit Office (SFAO) examined how the implemen­tation of the support programme in various partner countries was progressing and whether cooper­ation was conducted in an effective and efficient manner thus far. The examination comes to the following conclusions:

Concept of the enlargement contribution has proven its worth in principle

Within the scope of the country agreement, the partner countries had a voice and were given free­dom in the shaping of the implementing structures within the meaning of a "results-oriented management approach". This allows countries to expediently adjust enlargement contribution management, implementation and control procedures to their political and administrative systems (use of country systems principle). Together with the partner countries, Switzerland agreed on a concept whereby the conscientious cooperation of the partner countries should be capitalised upon as far as possible. The strategic topic areas and the budget allocations were jointly negotiated. The institutions in the partner countries play a decisive role in project selection, implementation and in the monitoring of the projects and programmes. At the end of 2012 and 2014, the selection and approval of all of the projects and programmes in the countries benefiting from support had been concluded on time and the implementing structures of the enlargement contribution had proved effective. Even the financial and economic crisis with its far-reaching consequences for business, politics and society in Europe which coincided with the start of the enlargement contribution could not significantly jeopardise the implementation of the enlargement contribution. Nonetheless, it led to more difficult overall conditions.

The challenge of a complex management system

Both the institutional structures and the management structures and procedures are important elements in the efficient and effective implementation of the enlargement contribution. The complex fragmentation of the strategic and operational management of the projects between Switzerland and the partner countries causes confusion in some places. While extensive autonomy and re­sponsibility have been accorded to the partner countries for the implementation of the projects, final decisions on the funding of projects and the correct use of financial support rest with Switzerland. The SFAO finds the complexity of the management forms at the different administrative levels to be a potential area of tension: although flexibility and collaboration based on partnership are valued, at times they lead to uncertainty as many of the countries supported cannot always use or want to use the leeway granted to them to the desired extent.

Need for coordination to increase process efficiency

The operational running of project selection and implementation between the respective partner countries showed various disparities. One reason is to be found in the differing absorption and management capacities of the numerous players involved in the supported countries. The high level of process complexity with the decentralised division of roles and responsibilities but, at the same time, centralised decision-making powers leads in places to inefficiencies such as duplica­tions, interface problems and finally to interruptions and delays in the procedures.

Selection of projects and programmes true to the motto: less is more (efficient).

Within the enlargement contribution, numerous projects and programmes from a broad catalogue of funding areas are supported. The two-tier project selection procedure used with the involvement of external specialists is considered to be an adequate method to select high-quality and needs-based projects and programmes. The disadvantage is that the selection of projects and pro­grammes can thereby drag on too long and under certain circumstances even last several years. For project applicants, this is associated with uncertainty and high administrative and financial bur­dens. Up to the end of 2014, approximately 300 projects from 25 topic areas had been approved by Switzerland for the EU-12 countries. The SFAO is of the opinion that Switzerland should concen­trate more strongly on selected, specialised funding areas if the contribution is due to be renewed. This would allow Switzerland to better integrate its strengths and to streamline the long-drawn-out selection process. The tendency is for priority to be given to promoting not more but bigger and integral projects. The advantages would be seen in an improved, widespread impact, greater publicity and the tendency towards lower management costs.

Realisation of projects and programmes not without difficulties

Currently, the majority of the projects and programmes are in the implementation phase. The re­sults show that the realisation of projects and programmes is coming up against problems which are more or less to be expected. In addition to administrative, technical and organisational hurdles, the appreciation of the Swiss franc in particular in recent years has led to an increase of almost 40% in the project budget. As determined in the agreements and based on the parliamentary fi­nancing resolution, the additional funds are to be used for the same project, which will involve additional expense for the project managers concerned in terms of planning and realisation of the project extensions. As a result, numerous projects and programmes have bigger delays now. How­ever, the State Secretariat for Economic Affairs (SECO) and the Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC) assume that even the delayed projects and programmes can be concluded on time by the end of the duration of the enlargement contribution, i.e. by mid-2017 in the case of the EU-10.

Reporting not sufficiently risk-oriented

All of the players involved in implementation have a duty to ensure that the respective projects are properly handled. The required documents of all project activities are examined by the mandated institutions before Switzerland clears reimbursement of the expenses funded in advance by the partner country. Here, effective monitoring and controlling represent essential instruments of effi­cient project management and supervision. The existing monitoring and controlling of project pro­gress is cumbersome and thereby occurs in a timely manner only to a limited extent so that the required management measures can be taken at short notice.

In the view of the SFAO, the enlargement contribution's information management system is also insufficiently geared towards the systematic reporting of problems and risks in projects. In line with this, additional measures such as visits to project locations and regular meetings are required.

Multi-layered supervision and audits, but danger of auditing gaps

The correct use of resources is a basic principle of the enlargement contribution. In line with this, a series of measures are envisaged to monitor and control the correct implementation of the en­largement contribution. Up to now, it is clear that the system is working in principle. The SFAO is nonetheless of the opinion that due to insufficient coordination between the various monitoring and control levels, there is the danger that individual audit aspects are being audited several times whereas other audit areas, such as process efficiency, are not audited or only insufficiently.

On the basis of the available results, the SFAO has the following recommendations to make which should be noted within the scope of the renewal of Switzerland’s enlargement contribution:

• elaborating support measures to optimise processes and increase management efficiency 
• streamlining project and programme selection procedures 
• regulating the methods for the use of additional or released financial assistance
• ·optimising the information management system and increasing coordination in supervision

Kurzbeschreibung (Französisch)

Contribution suisse à l’élargissement de l’UE: la répartition des tâches avec les pays partenaires assure-t-elle une mise en œuvre efficace?

L’essentiel en bref

La Suisse participe à raison de 1,3 milliard de francs à la réduction des disparités économiques et sociales au sein de l’UE élargie. Sa contribution à l’élargissement soutient pendant dix ans des projets et des programmes bilatéraux adoptés d’un commun accord dans treize pays d’Europe centrale et de l’Est qui ont adhéré à l’UE en 2004 ou ultérieurement. Dans la perspective d’un éventuel renouvellement de la contribution suisse, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a exa­miné  la mise en œuvre de celle-ci dans divers pays partenaires et évalué si la coopération est efficace et permet d’atteindre les buts visés. Les résultats de cet examen sont présentés ci-après.

Le principe de la contribution à l’élargissement a fait ses preuves

Afin de promouvoir une «gestion axée sur les résultats», les accords conclus avec les pays parte­naires ont ménagé à ceux-ci des droits de participation et une marge de manœuvre dans la défini­tion des structures opérationnelles. Les Etats bénéficiaires peuvent ainsi adapter efficacement les modalités du pilotage, de la mise en œuvre et du contrôle de gestion à leur système politique et administratif (principe de l’utilisation des systèmes nationaux). La Suisse a convenu avec les pays partenaires d’un fonctionnement où ceux-ci assument de grandes responsabilités dans la mise en œuvre de la contribution. Les thèmes visés et l’allocation des budgets sont le fruit de négociations communes. Les institutions des pays partenaires jouent donc un rôle décisif dans la sélection, la réalisation et le suivi des projets et des programmes. La sélection et l’approbation de ces derniers ont été achevées dans les délais pour tous les pays, soit fin 2012 et fin 2014. Jusqu’ici, les struc­tures créées pour mettre en œuvre de la contribution suisse à l’élargissement ont fait leurs preuves. Ni la crise financière et économique qui a éclaté au moment où la contribution prenait effet ni les lourdes conséquences économiques, politiques et sociales qu’elle a engendrées en Europe ne l’ont fondamentalement remise en cause, mais détérioré les conditions de son appli­cation.

Le défi d’un système de pilotage complexe

Une mise en œuvre efficace et efficiente de la contribution à l’élargissement exige non seulement des structures institutionnelles, mais aussi des structures et des processus de pilotage. La réparti­tion complexe du pilotage stratégique et opérationnel des projets entre la Suisse et les pays parte­naires engendre parfois un manque de clarté. Si les pays partenaires bénéficient certes d’une grande autonomie et de grandes responsabilités dans la réalisation des projets, c’est la Suisse qui prend les décisions finales quant à leur financement et à la bonne utilisation des ressources. Le CDF estime que la complexité de ce modèle de pilotage, réparti entre divers niveaux administratifs, recèle un risque potentiel: d’une part, ce système valorise la souplesse et la coopération parte­nariale; d’autre part, il engendre parfois des incertitudes, car nombre des pays bénéficiaires ne peuvent ou ne veulent pas exploiter la marge de manœuvre qui leur est accordée.

Améliorer l’harmonisation afin d’accroître l’efficacité des processus

La procédure de sélection des projets et leur réalisation varient d’un pays à l’autre. Les différences s’expliquent notamment par le fait que tous les pays bénéficiaires ne possèdent pas les mêmes compétences pour gérer les activités et y intégrer les nombreux intervenants. La grande com­plexité des processus, qui prévoient une répartition décentralisée des rôles et des tâches tout en centralisant les compétences décisionnelles, engendre parfois un manque d’efficacité, tels des doublons, des problèmes d’interface et, en fin de compte, des suspensions et des retards dans la réalisation des projets.

Sélection des projets et des programmes selon la devise «moins, c’est plus (efficace)!»

La contribution à l’élargissement soutient un grand nombre de projets et de programmes issus d’un vaste catalogue de domaines d’encouragement. La procédure de sélection des projets à deux niveaux, qui fait intervenir des spécialistes externes, est jugée adéquate pour choisir des projets ou des programmes qui offrent une qualité élevée et répondent aux besoins. Cette procédure a toutefois le désavantage de ralentir parfois la sélection, celle-ci pouvant même s’étendre sur plusieurs années. Pour les soumissionnaires, cette procédure engendre des incertitudes ainsi que de lourdes charges administratives et financières. Fin 2014, la Suisse avait approuvé quelque 300 projets s’inscrivant dans 25 domaines thématiques pour les pays de l’UE-12. Le CDF estime que la Suisse devrait, en cas de renouvellement de la contribution, se concentrer davantage en­core sur des domaines plus spécifiques. Grâce à une telle concentration, elle pourrait mieux mettre en valeur ses atouts et simplifier la procédure de sélection. Il s’agit non pas d’accroître le nombre de projets à soutenir, mais de privilégier des projets plus grands et globaux. Cette réorientation aurait pour avantage d’améliorer l’impact à grande échelle, d’accroître la visibilité de notre pays et de réduire les coûts de gestion.

La réalisation de projets et de programmes ne va pas sans difficulté

La majorité des projets et des programmes sont actuellement en cours de réalisation. Les résultats révèlent que celle-ci se heurte à des problèmes plus ou moins prévisibles. Outre les obstacles administratifs, techniques et organisationnels, c’est surtout l’appréciation du franc suisse qui a posé problème ces dernières années, en gonflant de près de 40 % les budgets des projets. Selon les accords conclus et l’arrêté financier des Chambres fédérales, les moyens supplémentaires doivent être utilisés par les mêmes projets, de sorte que les responsables de ceux-ci sont con­frontés à des charges supplémentaires pour planifier et réaliser l’extension des activités. En con­séquence, beaucoup de projets et de programmes accusent d’ores et déjà d’importants retards. Le SECO et la DDC estiment néanmoins que même les projets et les programmes retardés pourront être achevés jusqu’à l’échéance de la contribution à l’élargissement, soit jusqu’à mi-2017 dans les cas des pays de l’UE-10.

Prise en compte insuffisante des risques dans les rapports

Tous les acteurs impliqués dans la mise en œuvre sont tenus de garantir le bon déroulement de chacun des projets. La documentation exigée sur toutes les activités des projets est vérifiée par les institutions compétentes avant que la Suisse n’approuve le remboursement des dépenses pré­financées par le pays partenaire. Les principaux instruments d’un pilotage et d’une surveillance efficaces des projets assurent dans ce domaine un suivi et un contrôle de gestion fiables. Le suivi et le contrôle de gestion actuels présentent des lourdeurs et leurs conclusions ne sont mises à disposition que trop tardivement pour qu’il soit possible de prendre des mesures appropriées à court terme.

De l’avis du CDF, le système de gestion des informations de la contribution à l’élargissement s’axe par ailleurs trop peu sur la prise en compte systématique des problèmes et des risques des diffé­rents projets. Des mesures complémentaires, telles des visites sur place et des séances régu­lières, s’avèrent donc nécessaires.

Un système de suivi à plusieurs niveaux n’élimine pas le risque de lacunes

L’utilisation à bon escient des ressources disponibles constitue l’un des principes fondamentaux de la contribution à l’élargissement. Toute une série de mesures ont dès lors été prévues pour vérifier et contrôler sa mise en œuvre. Ce système s’est apparemment révélé efficace jusqu’ici. Le CDF estime néanmoins que le manque d’harmonisation entre les différents niveaux de vérification et de contrôle recèle un risque: certains aspects pourraient être soumis à plusieurs vérifications, alors que d’autres, telle l’efficacité des processus, ne seraient vérifiés qu’insuffisamment, voire pas du tout.

Se fondant sur les constats présentés ci-devant, le CDF formule les recommandations ci-après, à prendre en considération en cas de renouvellement de la contribution suisse à l’élargissement:

• Elaborer des mesures complémentaires afin d’optimiser le déroulement des processus et d’accroître l’efficacité du pilotage. 
• Simplifier la procédure de sélection des projets et des programmes.
• Définir les modalités d’utilisation des ressources supplémentaires ou libérées.
• Optimiser le système de gestion des informations et renforcer la coordination de la surveillance

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Il contributo svizzero all’allargamento – La ripartizione dei compiti con i paesi partner dell’UE consente un’attuazione efficiente?

L’essenziale in breve

La Svizzera contribuisce a ridurre le disparità economiche e sociali nell’Unione europea (UE) allar­gata con 1,3 miliardi di franchi svizzeri versati in forma di contributo all’allargamento. Per dieci anni la Svizzera ha sostenuto progetti e programmi bilaterali in 13 paesi dell’Europa centrale e orientale che hanno aderito all’UE nel 2004 o successivamente. In vista di un possibile rinnovo del contri­buto svizzero all’allargamento, il Controllo federale delle finanze (CDF) ha eseguito una verifica del programma di promozione nei vari paesi partner e ha eseminato se finora la collaborazione è stata promettente e efficace. La verifica ha prodotto i seguenti risultati.

Il concetto del contributo all’allargamento è fondamentalmente valido

Nel quadro degli accordi interstatali, ai paesi partner sono stati concessi diritti di consultazione e spazi di manovra nell’organizzazione delle strutture di attuazione ai sensi di un «approccio alla gestione orientato ai risultati». Questo consente ai vari paesi di adeguare la gestione, la realizza­zione e il controllo del contributo all’allargamento in maniera mirata e in base ai propri ordinamenti politico-amministrativi (principio dell’«use of country systems»). La Svizzera ha concordato con i paesi partner un piano che prevede per gli stessi un coinvolgimento responsabile di primo piano. I settori d’intervento e l’allocazione del budget sono stati negoziati congiuntamente. Le istituzioni dei paesi partner svolgono quindi ruoli chiave nella selezione dei progetti, nella loro attuazione e nel monitoraggio di progetti e programmi. Alla fine del 2012 e del 2014 i progetti e i programmi previsti per i paesi sostenuti sono stati selezionati e approvati entro i termini stabiliti, e le strutture incari­cate dell’attuazione del contributo all’allargamento hanno dato buona prova. Neppure la crisi finan­ziaria ed economica che si è verificata proprio all’inizio dell’attuazione né le gravi conseguenze che ne sono risultate per l’economia, la politica e la società in Europea sono riuscite a mettere vera­mente a repentaglio il contributo all’allargamento, anche se hanno peggiorato le condizioni esistenti.

La sfida del complesso sistema di gestione

Non solo le strutture istituzionali ma anche le strutture e i processi destinati alla gestione sono elementi importanti per un’attuazione efficiente ed efficace del contributo all’allargamento. La com­plessa ripartizione della gestione strategica e operativa dei progetti tra Svizzera e paesi partner genera alcune ambiguità. Infatti, anche se i paesi partner dispongono di ampia autonomia e re­sponsabilità nella realizzazione dei progetti, le decisioni definitive riguardando il finanziamento dei progetti e il corretto impiego dei fondi spettano comunque alla Svizzera. Il CDF vede in questa complessità delle forme di gestione ai vari livelli amministrativi una fonte latente di tensione. Infatti, da un lato, si prediligono la flessibilità e la cooperazione tra le parti e, dall’altro, queste generano talvolta incertezze in quanto molti dei paesi sostenuti non possono o non vogliono sempre sfruttare nella misura auspicata il margine di manovra di cui dispongono.

Necessità di accordo per aumentare l’efficienza dei processi

Lo svolgimento operativo della selezione dei progetti e l’attuazione tra i rispettivi paesi partner pre­sentano molteplici differenze, riconducibili tra l’altro alle diverse capacità di assorbimento e ge­stione dei numerosi attori coinvolti nei paesi sostenuti. L’elevata complessità dei processi, che prevedono una ripartizione decentralizzata di ruoli e compiti in concomitanza con una competenza decisionale centralizzata, può generare alcune inefficienze come operazioni ridondanti, sovrap­posizioni problematiche e quindi interruzioni e ritardi nelle procedure.

Selezione di progetti e programmi in base al motto «less is more (efficient)»

Con il contributo all’allargamento vengono sostenuti numerosi progetti e programmi tratti da un vasto catalogo di settori d’intervento. La procedura di selezione a due livelli, che comprende il coinvolgimento di periti esterni, è considerata metodologicamente adeguata per scegliere progetti e programmi di elevata qualità e commisurati alle necessità. D’altro canto, questa procedura pre­giudica la selezione di progetti e programmi, nel senso che in alcuni casi la scelta può protrarsi per diversi anni. Per i richiedenti dei progetti questo svantaggio è fonte di incertezze e genera elevati oneri amministrativi e finanziari. Per i paesi dell’UE-12, fino a fine 2014 la Svizzera ha approvato circa 300 progetti in 25 campi tematici. Il CDF ritiene che, in caso di rinnovo del contributo, la Svizzera dovrebbe concentrarsi maggiormente su una selezione di settori specifici. Ciò consen­tirebbe alla Svizzera di sfruttare meglio i propri punti di forza e di accelerare il lungo processo di selezione. Bisognerebbe dare la precedenza non a un maggior numero di progetti, ma piuttosto a grandi progetti integrali. I vantaggi che ne deriverebbero sono impatto e visibilità maggiori nonché costi di gestione tendenzialmente inferiori.

La realizzazione di progetti e programmi comporta alcune difficoltà

Attualmente la maggior parte dei progetti e dei programmi è in fase di attuazione. Dai risultati emerge che la realizzazione di progetti e programmi presenta problemi più o meno prevedibili. Oltre agli ostacoli di ordine amministrativo, tecnico e organizzativo, negli ultimi anni il sensibile apprezzamento del franco svizzero ha fatto lievitare il budget dei progetti di quasi il 40 per cento. Secondo gli accordi e in base al decreto di finanziamento delle Camere federali, le risorse supple­mentari devono essere assegnate ai progetti già avviati. Per i responsabili di progetto questa con­dizione significa prevedere risorse supplementari per la pianificazione e la realizzazione di esten­sioni di progetti. Di conseguenza, già oggi un gran numero di progetti e programmi presenta ritardi considerevoli. Tuttavia, la Segreteria di Stato dell’economia (SECO) e la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) partono dal presupposto che anche i progetti e i programmi che hanno accumulato ritardi potranno concludersi entro la fine della durata del contributo all’allargamento, ovvero – nel caso dell’UE-10 – entro la metà del 2017.

Resoconti non abbastanza orientati ai rischi

Tutti gli attori coinvolti nell’attuazione hanno l’obbligo di assicurare uno svolgimento regolare dei rispettivi progetti. La documentazione necessaria di tutte le attività di progetto é verificata dalle istituzioni incaricate prima che la Svizzera autorizzi il rimborso degli anticipi versati dal paese part­ner. Un monitoraggio e un controlling incisivi sono strumenti essenziali ai fini della gestione e della sorveglianza efficaci dei progetti. L’attuale monitoraggio e il controlling dei progressi compiuti nei progetti sono poco funzionali e vengono effettuati raramente in tempo utile per l’adozione delle necessarie misure di gestione.

Secondo il CDF, il sistema di gestione delle informazioni del contributo all’allargamento è inoltre poco orientato alla rilevazione sistematica dei problemi e dei rischi presenti nei progetti. Sono quindi necessarie misure supplementari, come visite in loco e riunioni regolari.

Sorveglianza e controllo complessi che non escludono lacune nel processo di verifica

Uno dei principi basilari del contributo all’allargamento è il corretto impiego delle risorse. Pertanto sono previste diverse misure volte alla sorveglianza e al controllo della corretta attuazione del con­tributo all’allargamento. Finora si riconosce un buon andamento di sistema. Tuttavia il CDF è del parere che, per via di un’armonizzazione insufficiente tra i vari livelli di vigilanza e di controllo, sus­sista il rischio che singoli aspetti della verifica siano soggetti a una vigilanza molteplice, mentre altri settori – come l’efficienza dei processi – non vengano esaminati affatto o comunque non a suffi­cienza.

In base a questi risultati, il CDF formula le seguenti raccomandazioni, da prendere in considera­zione nell’ambito del rinnovo del contributo svizzero all’allargamento:

• elaborazione di misure di supporto per ottimizzare gli iter processuali e per migliorare l’efficienza della gestione;
• rassodare la procedura di selezione dei progetti e dei programmi;
• regolazione delle modalità per l’impiego di risorse supplementari o di mezzi disponibili;
• ottimizzazione del sistema di gestione delle informazioni e maggiore coordinamento della vigilanza.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Erweiterungsbeitrag der Schweiz

Publikationssprachen (Deutsch)

Deutsch und Englisch (Zusammenfassungen auf französisch und italienisch)

Publikationen / Ergebnisse (Deutsch)

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