Prévisions dans les messages du Conseil fédéral

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 14485

Schlüsselwörter (Französisch)

Coordination entre les instruments. Respect des directives quant à la rédaction des messages du Conseil fédéral. Qualité de l'estimation des conséquences. Influence de ces estimations sur les dispositions légales. Correspondance entre les effets envisagés et les effets réels.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Evaluation de l'estimation des conséquences des messages du Conseil fédéral

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) examine la qualité des estimations quant aux conséquences des projets de loi et vérifie la fiabilité des prévisions qui sont parfois formulées. Le CDF s'intéresse également à l'utilisation des informations quant aux conséquences des textes législatifs et quelles en sont les effets. L'évaluation doit permettre d'améliorer le système en identifiant les facteurs favorisant la qualité et contribuer à un processus de décision basé sur des preuves.

Les questions principales suivantes ont été retenues:

1. Les bases légales et les instruments existants sont-ils adéquats pour une prise en compte suffisante et cohérente des effets dans les messages du Conseil fédéral? 
2. Les ressources financières et en personnel, les processus internes ainsi que la coordination avec les autres offices concernés sont-ils suffisants afin d'assurer une mise en œuvre appropriée des directives? 
3. Le contenu des messages et l'analyse des effets des projets d'actes législatifs sont-ils de qualité suffisante et si ce n'est pas le cas, pourquoi? 
4. Les prévisions formulées dans les messages du Conseil fédéral sont-elles fiables? 
5. Comment les estimations quant aux effets des actes législatifs sont-elles utilisées et quelles en sont les conséquences?

Pour y répondre, différentes méthodes sont utilisées: analyse de documents, entretiens semi-directifs, analyse d'un échantillon de messages, sondage auprès des offices ayant rédigés ces messages, analyse comparative des facteurs de qualité (à l'aide la méthode QCA – qualitative comparative analysis) et études de cas.

Untersuchte staatliche Massnahme (Französisch)

Evaluation des analyses prospectives de l’impact des projets législatifs

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat rund 50 Botschaften des Bundesrates analysiert, um zu beurteilen, wie die Bundesämter die Folgen von Gesetzesentwürfen (Gesetze und Finanzvorlagen) abschätzen. Zu diesem Zweck verfügen die Ämter über entsprechende Analyseinstrumente, die ihnen die Auswahl der besten Variante und der geeignetsten Massnahme sowie eine zuverlässige und transparente Information der Öffentlichkeit und des Parlaments ermöglichen sollen.

Doch gelingt dies nicht immer. So erregte z. B. die Unternehmenssteuerreform II 2008 grosses Aufsehen, da die resultierenden Steuerausfälle in der Botschaft des Bundesrates stark unterschätzt worden waren. Die vorliegende Evaluation der EFK geht grösstenteils auf diesen Schätzungsfehler zurück. Sie belegt, dass die Instrumente zur Folgenabschätzung nicht ausreichend genutzt werden und wenn doch, dass sie zu Resultaten führen können, deren Zuverlässigkeit fragwürdig ist.

Eine Qualität, die zu wünschen übrig lässt

Als Erstes zeigt sich, dass die unterschiedlichen Instrumente, die den Bundesämtern zur Verfügung stehen, ihre Arbeit erschweren. Ihnen ist nicht immer klar, wie detailliert die Analyse sein soll und welches Instrument zweckmässig ist. Seit 2004 haben nur 44 % der Verwaltungseinheiten des Bundes die für diese Analyseinstrumente zuständigen Mitarbeitenden für entsprechende Schulungen beim Bundesamt für Justiz angemeldet. Die Qualitätskontrolle der Analysen ist zudem lückenhaft.

Die Stichprobe ergab, dass bis zu 30 % der Botschaften den festgelegten Standards der EFK nicht genügen. Diese Standards geben eine Mindestqualität für die Botschaften des Bundesrates vor. Ein Fünftel der untersuchten Botschaften genügt nicht den Mindestanforderungen in Bezug auf die Auswirkungen für den Bund und die Wirtschaft. Im Hinblick auf die Folgen für die Kantone beträgt der Anteil qualitativ ungenügender Botschaften nahezu 30 %. Ausserdem sind seit 2012 auch die Folgen für die Umwelt und die Gesellschaft einzubeziehen. Nur ein Drittel der nach 2013 erstellten Botschaften hat auf diesen beiden Gebieten die Mindestanforderungen erreicht.

Was schwerer wiegt: Bei zu vielen Botschaften wäre eine (einfache oder vertiefte) Folgenabschätzung nötig gewesen, die aber nicht gemacht wurde. In 29 von 50 Fällen fehlte eine. Sechs Fälle sind besonders problematisch, da sie zu jenen Botschaften zählen, die eine vertiefte Abschätzung erfordert hätten. Zudem werden die Folgen und die Alternativlösungen zu spät in Erwägung gezogen. Sie sollten bereits in die Konzeptphase einfliessen.

Kaum zuverlässige Prognosen und nicht gründlich durchdachte Überlegungen

Die EFK hat die Zuverlässigkeit der Prognosen aus drei Botschaften überprüft. Die erste befasst sich mit der Einführung des Cassis-de-Dijon-Prinzips durch eine Revision des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse. Mit dem Inkrafttreten dieses Prinzips konnten neue Handelsschranken vermieden werden. Den Konsumenten wurden in der Botschaft des Bundesrates allerdings Einsparungen von zwei Milliarden Franken versprochen, die sich nicht nachweisen lassen. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) hätte die Ergebnisse der Folgenabschätzung nach dem Vernehmlassungsverfahren anpassen müssen, als der Entwurf geändert und die Anwendung der Sonderregelung für Lebensmittel von einer Genehmigung abhängig gemacht wurde. Es hätte auch den effektiven Anwendungsbereich des Cassis-de-Dijon-Prinzips besser vorhersehen müssen, ebenso die damit verbundenen Reputationsrisiken. Andererseits hat grosser politischer Druck offenbar dazu geführt, dass diese doch wenig zuverlässige Zahl (zwei Milliarden) veröffentlicht wurde.

Die Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die steuerliche Entlastung von Familien mit Kindern ist ein weiteres Beispiel. Die geschätzten Mindereinnahmen nach der Einführung des Kinderdrittbetreuungskostenabzugs haben sich als nicht richtig erwiesen. Ersten Schätzungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) zufolge sollte sich der Steuerausfall auf 360 Millionen Franken pro Jahr belaufen. 2012 ergaben neue Schätzungen Einbussen von 60 Millionen. Andererseits stellt der Kinderabzug innerhalb des Elterntarifs eine neue Abzugsart dar: Er wird nicht vom steuerbaren Einkommen, sondern vom Steuerbetrag abgezogen. Die hiermit einhergehenden Anpassungskosten für die Kantone wurden teilweise unterschätzt. Die von der Reform der Familienbesteuerung erhofften positiven Auswirkungen auf die Wirtschaft (Erwerbsquote der Mütter, Geburtenrate, Haushaltseinkommen) lassen sich nach wie vor kaum nachweisen und sind zu schwach, um das Wirtschaftswachstum real zu beeinflussen.

Im letzten Fallbeispiel geht es um die Reform der Luftfahrt. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) hat sich nicht ausreichend mit den negativen Folgen für regionale Flughäfen und Kantone befasst. Es verzichtete auf eine Darstellung der Folgen, falls der Beitrag des Bundes die Defizite der Flug-platzkategorie II (Regionalflughäfen Bern-Belp, La Chaux-de-Fonds, Grenchen, Lugano-Agno, Sitten und St. Gallen-Altenrhein) nach Beendigung der Quersubventionierungen nicht mehr deckt und die Kantone sich nicht beteiligen. Die positiven Auswirkungen wurden wahrscheinlich ebenfalls überschätzt.

Auf die Erwartungen der Parlamentarier wird eingegangen, aber Misstrauen gegenüber den Prognosen

Die Ämter verfassen Botschaften, die auf die wesentlichen Adressaten, die Parlamentarierinnen und Parlamentarier, abzielen. Dies zeigt sich darin, dass die finanziellen Folgen im Allgemeinen detaillierter dargelegt werden als andere. Inzwischen zweifeln bestimmte Parlamentarier aber die Zuverlässigkeit der Prognosen in den Botschaften an. Tatsächlich befinden sich die Ämter, die einen Entwurf im Rahmen einer Botschaft stützen möchten, in einer schwierigen Situation. Sie müssen die Massnahmen objektiv und transparent vorstellen, obwohl die Ergebnisse der Folgenabschätzung für ihren Entwurf negativ ausfallen können. Dies erklärt die mitunter durchzogenen Ergebnisse der geprüften Botschaften, rechtfertigt jedoch nicht die Nichteinhaltung der entsprechenden Richtlinien.

Bedarf an wirksamen Qualitätskontrollen bei Folgenabschätzungen

Angesichts dieser Ausführungen ist die EFK der Ansicht, dass Massnahmen notwendig sind, um die Qualität der Folgenabschätzung von Gesetzesentwürfen zu verbessern. Bei seinen Botschaften an das Parlament sollte der Bundesrat die Entwürfe, bei denen eine vertiefte Folgenabschätzung erforderlich ist, besser kenntlich machen. Zudem sollte er eine Qualitätskontrolle der Analysen durch die einzelnen Bundesämter einführen. Aufgrund ihrer Unabhängigkeit in Bezug auf die für Gesetzesentwürfe zuständigen Ämter und ihres gesetzlichen Auftrags im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses sollte die Bundeskanzlei mit dieser Kontrolle betraut sein. Darüber hinaus sollte sie den Ämtern einen koordinierten Leitfaden für die Folgenabschätzung von Gesetzesentwürfen zur Verfügung stellen.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) has examined a sample of 50 Federal Council dispatches. The objective was to assess how the federal offices predict the consequences of legislative projects (laws and financial appropriations). The federal offices have various impact assessment tools at their disposal for this purpose. These tools should enable them to select the best variant and the most appropriate measure and also to provide the public and parliamentarians with dependable, transparent information.

This is not always so, however. One high-profile example of this is the Corporate Tax Reform II of 2008, where the Federal Council dispatch grossly underestimated the loss in tax receipts. That particular error was a key driver for commissioning this SFAO evaluation. The evaluation has found that the impact assessment tools available are under-used and, where they are used, the reliability of their results is questionable.

The quality is inadequate

The initial observation was that the wide range of instruments available to the federal offices only complicates their work. They do not always know which level of depth to apply or which instrument to use. In regard to staff training, since 2004 only 44% of the Federal Administration units have enrolled staff concerned by these assessment tools in courses offered by the Federal Office of Justice. Furthermore, the quality control of impact assessments was found to be inadequate in several respects.

Of the sample examined, up to 30% of dispatches fall below the various standards defined by the SFAO as the minimum quality required for Federal Council dispatches. One-fifth of these dispatches fail to meet the minimum threshold regarding the effects on the Confederation and the economy. In regard to the consequences for the cantons, the rate of unsatisfactory dispatches is closer to 30%. Moreover, since 2012, the impacts on both society and the environment are supposed to be taken into account. Only one-third of the Federal Council dispatches issued after 2013 meet the minimum level in regard to these two aspects.

More disturbingly, there are too many dispatches for which an impact assessment (simple or extensive) should have been carried out but was not. There was no impact assessment for 29 of the 50 dispatches. Six of these cases are particularly serious, as they are classified as major dispatches that should have been subject to extensive assessment. Furthermore, the consequences and alternative solutions are considered at too late a stage. These should already be addressed at the conceptual phase.

Projections are unreliable and reflections are incomplete

The SFAO checked the accuracy of the projections made in three dispatches. The first concerns the introduction of the Cassis de Dijon principle with the revision of the Federal Law on Technical Barriers to Trade. Alignment with this principle helped to prevent the emergence of new trade barriers. However, the consumer savings of two billion Swiss francs promised in the Federal Council dispatchcould not be proven. The State Secretariat for Economic Affairs (SECO) should have adapted the findings of the impact assessment after the consultation procedure, when the draft law was modified and application of the principle for foods was submitted for approval. It should also have better anticipated the actual scope of application of the Cassis de Dijon principle and the reputational risks associated with this principle. Furthermore, there was clearly strong political pressure to publish the figure of two billion, despite the lack of a reliable basis.

Another example is the Federal Council dispatch regarding the law on tax relief for families with children. The estimated loss in tax receipts following introduction of the deduction for childcare is incorrect. The Federal Tax Administration (FTA), responsible for this estimate, predicted a deficit of 360 million Swiss francs a year. In 2012, new estimates projected a loss in earnings of 60 million. Moreover, the child deduction introduced with the tax scale for parents is a new type of deduction, as it is deducted from the tax payable rather than the taxable income. This gave rise to certain adjustment costs for the cantons, some of which were underestimated. The positive effects that the reform of family taxation was supposed to have on the economy (activity rate of mothers, birth rate, household income) are difficult to prove and are too tenuous to have any impact on economic growth.

The last case studied is the reform in aviation legislation. The Federal Office of Civil Aviation (FOCA) did not adequately examine the adverse impacts on regional and cantonal airports. It did not outline the potential consequences if the Confederation’s contribution failed to offset the deficit incurred by Category II airfields (regional airports of Bern-Belp, La Chaux-de-Fonds, Grenchen, Lugano-Agno, Sion and St. Gallen-Altenrhein) once the cross-subsidies came to an end and if the cantons did not intervene. The positive effects were probably also overestimated.

Parliamentarians’ expectations met, but lack of trust in the projections

The federal offices draw up the dispatches in respect of their main addressees, i.e. the parliamentarians. This is evident in the fact that the financial consequences are generally more fully developed than other types of consequences. However, certain parliamentarians now doubt the reliability of projections in the dispatches. It is clearly a sensitive situation for federal offices seeking to defend a project by way of a dispatch: they are supposed to present the measures transparently and objectively, but the results of the impact assessment may not be favourable to their project. This explains to some extent the mixed results for the dispatches studied, but it does not justify failure to comply with the relevant directives.

Need for better quality control of the estimated consequences

In light of the above, the SFAO believes that certain measures should be taken to improve the quality of the estimated consequences of legislative projects. Regarding its dispatches to Parliament, the Federal Council should improve identification of those projects requiring an extensive impact assessment. It should also establish a system of quality control for assessments conducted by the federal offices. The Federal Chancellery, by virtue of its independence from the federal offices handling legislative projects and its legal mandate in the legislative process, should take responsibility for this control process and should provide the federal offices with a coordinated manual for assessing the impact of legislative projects.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a étudié une cinquantaine de messages du Conseil fédéral. Il s’agissait d’évaluer comment les offices fédéraux anticipent les répercussions des projets législatifs (lois et crédits financiers). Pour cela, les offices disposent d’outils d’analyses d’impact. Ces outils doivent leur permettre d'opter pour la meilleure variante et la mesure la plus appropriée, mais également d’informer le public et les parlementaires de manière fiable et transparente.

Or, cela n’est pas toujours le cas. En 2008 par exemple, la réforme de l’imposition des entreprises II dont les pertes fiscales ont été largement sous-estimées dans le message du Conseil fédéral a fait grand bruit. Cette erreur d’estimation est en grande partie à l’origine de cette évaluation du CDF. Une évaluation qui montre que les outils d’analyses d’impact sont insuffisamment utilisés et que, lorsqu’ils le sont, peuvent conduire à des résultats dont la pertinence prête à caution.

Une qualité qui laisse à désirer

Premier constat, la diversité des instruments à disposition des offices fédéraux complique leur travail. Ils ne savent pas toujours quel niveau d’approfondissement, ni quel instrument utiliser. En termes de formation, seuls 44 % des unités de l’administration fédérale ont inscrit depuis 2004 les collaborateurs concernés par ces outils d’analyse aux cours dispensés par l’Office fédéral de la justice. De plus, le contrôle de la qualité des analyses d’impact est lacunaire.

Sur l’échantillon retenu, jusqu’à 30 % des messages sont insuffisants par rapport aux standards établis par le CDF. Ces derniers déterminent la qualité minimale qui aurait dû être atteinte par les messages du Conseil fédéral. Le cinquième de ces messages n’arrive pas à ce seuil minimal en ce qui concerne les effets pour la Confédération et l’économie. Pour les conséquences à l’égard des cantons, ce taux de messages insatisfaisants frôle 30 %. En outre, depuis 2012, les conséquences pour l’environnement et la société doivent aussi être prises en compte. Seul un tiers des messages du Conseil fédéral établis après 2013 a atteint le minimum dans ces deux domaines.

Plus grave, il y a trop de messages pour lesquels une analyse d’impact (simple ou approfondie) aurait dû être réalisée et qui ne l’a pas été. Dans 29 cas sur 50, une analyse faisait défaut. Six cas sont particulièrement problématiques, car ils appartiennent à la catégorie des messages importants qui auraient requis une analyse approfondie. Par ailleurs, les conséquences ainsi que les solutions alternatives sont considérées trop tardivement. Elles devraient l’être dès la phase conceptuelle.

Des pronostics peu fiables et des réflexions pas suffisamment abouties

Le CDF a vérifié la fiabilité des prévisions formulées dans trois messages. Le premier d’entre eux concerne l’introduction du principe du Cassis de Dijon par le biais de la révision de la loi sur les entraves techniques au commerce. L’entrée en vigueur de ce principe a permis d’empêcher l’émergence de nouvelles barrières commerciales. En revanche, les deux milliards de francs d’économies qui avaient été promis aux consommateurs dans le message du Conseil fédéral n’ont pas pu être démontrés. Le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) aurait dû adapter les résultats de l’analyse d’impact après la procédure de consultation, lorsque le projet a été modifié et l’application du principe pour les denrées alimentaires soumise à autorisation. Il aurait également dû mieux anticiper le champ d’application réel du principe du Cassis de Dijon ainsi que les risques liés à la réputation de ce principe. D’autre part, une forte pression politique a manifestement joué un rôle dans le fait que ce chiffre (deux milliards) pourtant peu fiable a été publié.

Autre exemple, le message du Conseil fédéral concernant la loi sur le dégrèvement des familles avec enfants. L’estimation du recul des recettes suite à l’introduction de la déduction pour frais de garde par des tiers n’est pas correcte. A l’origine de cette estimation, l’Administration fédérale des contributions (AFC) s’attendait à un déficit de 360 millions de francs par an. En 2012, de nouvelles estimations tablaient sur un manque à gagner de 60 millions. D’autre part, la déduction pour enfant introduite dans le cadre du barème parental représente un nouveau type de déduction : elle est retirée du montant de l’impôt plutôt que du revenu imposable. Cela a engendré des coûts d’adaptation pour les cantons qui ont été en partie sous-estimés. Les conséquences positives pour l’économie que la réforme de l’imposition des familles était censée apporter (taux d’activité des mères, taux de natalité, revenu des ménages) restent difficiles à prouver et sont trop ténues pour réellement avoir une influence sur la croissance économique.

Enfin, dernier cas, celui de la réforme de l’aviation. L’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) n’a pas suffisamment développé les conséquences négatives pour les aéroports régionaux et les cantons. Il n’a pas décrit ce qui se passerait si la contribution de la Confédération devait ne pas suffire pour compenser le déficit des aérodromes de catégorie II (les aéroports régionaux de Berne-Belp, La Chaux-de-Fonds, Granges, Lugano-Agno, Sion et Saint-Gall-Altenrhein) une fois les contributions croisées terminées et si les cantons n’intervenaient pas. Les effets positifs ont probablement aussi été surestimés.

Réponse aux attentes des parlementaires mais méfiance face à l’exercice

Les offices rédigent les messages en fonction des destinataires principaux, à savoir les parlementaires. Cela est visible dans le fait que les répercussions financières sont généralement plus développées que d’autres types de conséquences. Or, à l’heure actuelle certains parlementaires doutent de la fiabilité des pronostics figurant dans les messages. Il est vrai que la situation est délicate pour les offices souhaitant défendre un projet par le biais d’un message. Ils doivent présenter les mesures d’un point de vue objectif et transparent, alors que les résultats de l’analyse d’impact peuvent être défavorables à leur projet. Cela explique en partie les résultats mitigés des messages examinés mais ne justifie pas le non-respect des directives en la matière.

Nécessité d’un réel contrôle de la qualité des estimations quant aux conséquences

Au vu de ce qui précède, le CDF estime qu’il est nécessaire de prendre des mesures afin d’améliorer la qualité des estimations relatives aux conséquences des projets législatifs. Pour ses messages au Parlement, le Conseil fédéral devrait améliorer l’identification des projets nécessitant une analyse d’impact approfondie. Il devrait également mettre en place un contrôle de la qualité des analyses effectuées par les offices fédéraux. La Chancellerie fédérale, de par son indépendance par rapport aux offices en charge des projets législatifs et sa mission légale dans le processus législatif, devrait avoir la responsabilité de ce contrôle et mettre à disposition des offices un manuel coordonné pour l’estimation des effets des projets législatifs.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Italienisch)

Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha esaminato una cinquantina di messaggi del Consiglio federale per valutare come gli uffici federali anticipano le ripercussioni dei progetti legislativi (leggi e crediti finanziari). A tale scopo gli uffici si servono di strumenti di analisi dell’impatto, che devono permettere loro di optare per la variante migliore e la misura più adeguata come pure di informare il pubblico e i parlamentari in modo affidabile e trasparente.

Ma non è sempre così. Nel 2008, ad esempio, il fatto che le perdite fiscali della Riforma II dell’imposizione delle imprese siano state ampiamente sottostimate nel messaggio del Consiglio federale ha suscitato grande scalpore. È soprattutto da questo errore di valutazione che è scaturita la presente verifica del CDF, la quale dimostra che gli strumenti di analisi dell’impatto sono utilizzati in misura insufficiente e che, quando vengono utilizzati, possono produrre risultati la cui pertinenza è discutibile.

Una qualità che lascia a desiderare

La prima constatazione da fare è che la diversità degli strumenti a disposizione degli uffici federali complica il lavoro di questi ultimi. Essi non sempre sanno quale sia il livello di approfondimento richiesto né quale strumento debba essere utilizzato. Per quanto riguarda la formazione, dal 2004 soltanto il 44 per cento delle unità dell’amministrazione federale hanno iscritto ai corsi dell’Ufficio federale di giustizia i collaboratori che si servono di questi strumenti d’analisi. Infine, il controllo della qualità delle analisi dell’impatto è lacunoso.

Fino al 30 per cento dei messaggi del campione selezionato sono insufficienti sotto il profilo degli standard definiti dal CDF. Tali standard stabiliscono la qualità minima dei messaggi del Consiglio federale. Un quinto dei messaggi del campione selezionato non raggiunge questo valore minimo per quanto concerne gli effetti sulla Confederazione e sull’economia. Per quanto attiene alle conseguenze sui Cantoni, i messaggi insoddisfacenti sfiorano il 30 per cento. Inoltre, dal 2012 devono essere considerate anche le ripercussioni sull’ambiente e sulla società. In questi due settori soltanto un terzo dei messaggi del Consiglio federale redatti dopo il 2013 ha raggiunto il valore minimo.

L’aspetto più grave è che troppi messaggi richiedevano un’analisi dell’impatto (semplice o approfondita) che non è stata effettuata. In 29 casi su 50 è mancata una valutazione. Sei casi sono particolarmente problematici in quanto rientrano nella categoria dei messaggi importanti per i quali sarebbe stata necessaria un’analisi approfondita. Inoltre, le conseguenze e le soluzioni alternative sono state considerate con eccessivo ritardo. Bisognerebbe invece tenerne conto a partire dalla fase concettuale.

Previsioni poco attendibili e lacune nelle riflessioni

Il CDF ha verificato l’affidabilità delle previsioni formulate in tre messaggi. Il primo concerne l’introduzione del principio del Cassis de Dijon mediante la revisione parziale della legge federale sugli ostacoli tecnici al commercio. Grazie all’entrata in vigore di questo principio si è potuto impedire che venissero create nuove barriere commerciali. Per contro, gli effetti previsti, ossia i 2 miliardi di franchi di risparmi che erano stati promessi ai consumatori nel messaggio del Consiglio federale, non hanno potuto essere dimostrati. La Segreteria di Stato dell’economia (SECO) avrebbe dovuto adeguare i risultati dell’analisi dell’impatto dopo la procedura di consultazione, nel momento in cui il progetto è stato modificato e l’applicazione del principio del Cassis de Dijon alle derrate alimentari è stata sottoposta ad autorizzazione. La SECO avrebbe dovuto prevedere con un maggior anticipo il campo di applicazione reale del principio del Cassis de Dijon e i rischi legati alla reputazione di tale principio. D’altro canto, le forti pressioni politiche hanno evidentemente contribuito a far pubblicare questa cifra (2 mia.), benché fosse poco attendibile.

Un altro esempio è il messaggio concernente la legge federale sullo sgravio fiscale delle famiglie con figli. La stima delle minori entrate in seguito all’introduzione della deduzione delle spese di cura prestata da terzi ai figli non è corretta. Inizialmente l’Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) si attendeva un deficit di 360 milioni di franchi all’anno. Nel 2012 nuove stime contavano su minori entrate pari a 60 milioni. Del resto la deduzione per figli introdotta nel quadro della tariffa per i genitori rappresenta un nuovo tipo di deduzione: essa si applica all’ammontare dell’imposta invece che al reddito imponibile, causando ai Cantoni costi di adeguamento che sono stati in parte sottostimati. Gli effetti positivi che la riforma dell’imposizione delle famiglie avrebbe dovuto avere sull’economia (tasso di occupazione delle madri, tasso di natalità, redditi delle economie domestiche) sono tuttora difficili da dimostrare e sono troppo deboli per influire realmente sulla crescita economica.

L’ultimo esempio è quello della riforma dell’aviazione. L’Ufficio federale dell’aviazione civile (UFAC) non ha chiarito a sufficienza le conseguenze negative per gli aeroporti regionali e i Cantoni. Non ha descritto cosa sarebbe successo se il contributo della Confederazione non fosse stato sufficiente per compensare il deficit degli aerodromi della categoria II (aeroporti regionali di Berna-Belp, La Chaux-de-Fonds, Granges, Lugano-Agno, Sion e San Gallo-Altenrhein), una volta esauriti i sussidi trasversali, e se i Cantoni non fossero intervenuti. Anche gli effetti positivi sono probabilmente stati sovrastimati.

Risposta alle aspettative dei parlamentari ma diffidenza nei confronti delle previsioni

Gli uffici redigono i messaggi in funzione dei destinatari principali, ossia i parlamentari. Lo si nota dal fatto che le ripercussioni finanziarie sono generalmente esposte in modo più approfondito rispetto ad altri tipi di conseguenze. Attualmente, alcuni parlamentari dubitano dell’attendibilità delle previsioni contenute nei messaggi. Tuttavia, è vero che la situazione è delicata per gli uffici che desiderano difendere un progetto mediante un messaggio. Essi devono presentare le misure da un punto di vista oggettivo e trasparente, mentre i risultati dell’analisi dell’impatto possono essere sfavorevoli al loro progetto. Questo spiega in parte i risultati non del tutto attendibili dei messaggi esaminati ma non giustifica il non rispetto delle direttive in materia.

Necessità di un vero controllo della qualità delle stime relative alle conseguenze

In considerazione di quanto precede, il CDF ritiene necessario adottare delle misure per migliorare la qualità delle stime relative alle conseguenze dei progetti legislativi. Per quanto riguarda i propri messaggi all’attenzione del Parlamento, il Consiglio federale dovrebbe migliorare il processo d’individuazione dei progetti che richiedono un’analisi dell’impatto approfondita. Esso dovrebbe altresì predisporre un controllo della qualità delle analisi effettuate dagli uffici federali. La Cancelleria federale, in virtù della propria indipendenza rispetto agli uffici incaricati dei progetti legislativi e del proprio mandato legale nel processo legislativo, dovrebbe avere la responsabilità di tale controllo e mettere a disposizione degli uffici un manuale comune per la stima degli effetti dei progetti legislativi.

Publikationssprachen (Deutsch)

Deutsch und Französisch (Zusammenfassungen auf deutsch, französisch, italienisch und englisch); Rapport annexe en partie en allemand.

Publikationen / Ergebnisse (Deutsch)

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