Evaluation zum Personal im diplomatischen Dienst

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 69
• Projekttitel Englisch: Diplomatic service staff

Schlüsselwörter (Deutsch)

Diplomatischer Dienst
Personalgewinnung
Personalentwicklung

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand

Um dem übergeordneten Ziel der Aussenpolitik, nämlich der Wahrung der schwei­ze­rischen Interessen im Ausland, gerecht zu werden, benötigt es im diplomatischen Dienst Mitarbeitende mit dafür geeigneten Kompetenzen. Der diplomatische Dienst umfasst aktuell ungefähr 360 Mitarbeitende, welche entweder im Ausland oder an der Zentrale in Bern arbeiten. Die Personalgewinnung im diplomatischen Dienst und die diplomatische Laufbahn wurden in den letzten Jahren aus verschiedenen Gründen vermehrt in Frage gestellt. Zum einen werden beispielsweise Personen in den diplomatischen Dienst aufgenom­men, die den Zulassungswettbewerb oder die diplomatische Laufbahn nicht absolviert haben, und zum anderen verlassen Mitar­beitende den diplomatischen Dienst frühzei­tig. Auch hat sich das Aufgabengebiet der Mitarbeitenden des diplomatischen Diens­tes stark verändert und sind die inter­national relevanten Themen komplexer geworden. Somit gilt es zu überprüfen, ob mit den heutigen Verfahren Mit­arbeitende mit den geeigneten Kompetenzen ange­stellt werden können und ob die Strate­gie und Instrumente zur Sicherstellung des Personalbestands im diplomatischen Dienst angemessen sind, um die Interessen der Schweiz im Ausland erfolgreich zu wahren.

Vor diesem Hintergrund haben die GPK am 31. Januar 2014 die PVK mit einer Untersuchung zur Personalrekrutierung und Personalentwicklung im diplomati­schen Dienst beauftragt.

Hauptfragen

Der Fokus der Evaluation liegt gemäss einem Entscheid der zuständigen Subkom­mission der GPK-S auf den benötigten Kompetenzen für den diplomatischen Dienst, der Art und Weise der Gewinnung von Mitarbeitenden mit den für diesen Dienst geeigneten Kompetenzen (d. h. inner- und ausserhalb des Zulassungswett­bewerbs) und auf den Instrumenten zur Personalentwicklung, um den Bestand an geeigneten Mitarbeitenden sicherzustellen. Mit dem Ziel der Interessenwahrung befasst sich die Evaluation hingegen nicht.

 Im Vordergrund der Evaluation stehen die folgenden Fragen:

• Welche Kompetenzen braucht es im diplomatischen Dienst, um die Inte­ressen der Schweiz im Ausland zu vertreten?
• Ist das heutige System zur Personalgewinnung angemessen, um Mitarbei­tende mit den geeigneten Kompetenzen in den diplomatischen Dienst aufzunehmen?
• Ist das System der Personalentwicklung angemessen, um den Bestand an Mitarbeitenden mit geeigneten Kompetenzen zu sichern?

Vorgehen

Um die oben aufgeführten Fragen angemessen beantworten zu können, ist zuerst eine Analyse der normativen Regelung und der Dokumente (EDA und Direktion für Ressourcen) vorgesehen.

In Gesprächen mit den betroffenen Stellen im EDA, der Zulassungskommission und Experten sollen danach die Perso­nalgewinnung und Personalentwicklung sowie die Frage nach den benötigten Kom­petenzen erörtert und evaluiert werden.

In Ergänzung wird eine Online-Personalbefragung unter den Mitarbeitenden des diplomatischen Dienstes durchgeführt, um die für die­sen Dienst benötigten Kompe­tenzen breit abgestützt zu erfassen und die heutigen Instrumente zur Personalge­winnung und -entwicklung bewerten zu können.

Der Schlussbericht soll der zuständigen Subkommission der GPK-S im Spätsom­mer 2015 vorgelegt werden.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Adéquation du personnel au service diplomatique

Objet

Pour servir au mieux l’objectif général de la politique extérieure, à savoir la défense des intérêts de la Suisse à l’étranger, il est nécessaire de pouvoir compter au sein du service diplomatique sur des collaborateurs disposant des compétences adéquates. Le service diplomatique compte actuellement quelque 360 collaborateurs, qu’il occupe soit à l’étranger soit à la centrale à Berne. Le recrutement de personnel pour le service diplomatique, mais aussi la carrière diplomatique en tant que telle, ont été l’objet de remises en question de plus en plus fréquentes ces dernières années : d’une part parce que certains collaborateurs du service n’ont pas passé le concours d’admission ou suivi la filière diplomatique, d’autre part en raison du nombre de collaborateurs qui quittent prématurément le service diplomatique. De plus, le champ d’activité des personnes travaillant au service diplomatique a beaucoup changé et les sujets d’envergure internationale sont toujours plus complexes. Compte tenu de ces différents facteurs, il importe de se demander si le système actuel permet d’engager des personnes possédant les compétences idoines et si la stratégie et les instruments garantissent au service diplomatique un personnel adéquat pour défendre les intérêts de la Suisse à l’étranger.

Au vu de ce qui précède, les CdG ont, le 31 janvier 2014, chargé le CPA de se pencher sur le recrutement et le développement du personnel du service diplomatique.

Questions principales

Conformément à la décision de la sous-commission de la CdG-E, l’évaluation se focalise sur les compétences requises pour le service diplomatique, sur les moyens de recruter des collaborateurs disposant des compétences idoines pour ce service (sur et hors concours) et sur les instruments de développement du personnel dont le DFAE dispose pour s’assurer le personnel dont il a besoin. En revanche, l’évaluation ne porte pas sur l’objectif de défense des intérêts de la Suisse.

L’évaluation s’emploie à répondre aux questions ci-dessous :

• Quelles sont les compétences dont le service diplomatique a besoin pour défendre les intérêts de la Suisse à l’étranger ?
• Le système de recrutement actuel permet-il d’engager des collaborateurs dont les compétences correspondent au profil recherché par le service diplomatique ?
• Le système de développement du personnel permet-il de maintenir un effectif suffisant de collaborateurs possédant les compétences recherchées ?

Procédure

Si l’on veut être en mesure de donner une réponse fondée aux questions posées, une analyse du cadre normatif et des documents pertinents (DFAE et Direction des ressources) s’impose.

Ce sont ensuite des entretiens avec les services concernés au DFAE, avec la commission d’admission ainsi qu’avec des experts qui doivent permettre de répondre aux questions concernant le recrutement et le développement du personnel ainsi que les compétences recherchées et d’évaluer la pertinence du système actuel.

A titre complémentaire, le CPA organise un sondage en ligne des collaborateurs du service diplomatique afin d’obtenir un relevé très large des compétences requises dans ce service ainsi qu’un éclairage additionnel des instruments dont le service diplomatique dispose actuellement pour le recrutement et le développement de ses collaborateurs.

Le CPA devrait présenter son rapport final à la sous-commission compétente de la CdG-E à la fin de l’été 2015.

Abstract (Deutsch)

Das Wichtigste in Kürze

Für die Wahrung und Verteidigung der aussenpolitischen Interessen der Schweiz ist namentlich der diplomatische Dienst im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) zuständig. Zu den Mitarbeitenden des diplomatischen Diens­tes wurden in den letzten Jahren gewisse Bedenken laut. Deshalb beauftragten die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) die Parlamentari­sche Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2014 mit einer Evaluation zum Personal im diplomatischen Dienst.

Am 20. August 2014 entschied die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK des Ständerates, dass die Evaluation auf die Kompetenzen im diplomatischen Dienst fokussiert sein soll. Die PVK hat in der Folge untersucht, welche Kompetenzen defi­niert worden sind und wie sie in die Prozesse und Instrumente der Personalgewinnung und -erhaltung einfliessen. Sie analysierte hierzu die rechtlichen Vorgaben und Ver­waltungsdokumente. Zudem führte sie rund 25 Gespräche, namentlich mit Personen im EDA sowie mit externen Expertinnen und Experten, und richtete sich mit einer Personalbefragung an alle Mitarbeitenden des diplomatischen Dienstes. Schliesslich zog die PVK bestehende Daten des EDA und des Eidgenössischen Personalamtes sowie der «Association du Corps diplomatique Suisse» hinzu. Die Eva­luation wurde wissenschaftlich durch Professor Cédric Dupont vom Institut de hautes études inter­nationales et du développement in Genf begleitet.

Ergebnisse im Überblick

Insgesamt kommt die Evaluation zum Ergebnis, dass die Systeme der Personalgewin­nung und -erhaltung funktionieren und keine grundlegenden Mängel aufweisen, wel­che die Funktionsfähigkeit des diplomatischen Dienstes in Frage stellen würden. Die PVK hat jedoch einige Schwächen festgestellt, die zum Teil systembedingt sein dürf­ten. Ob deswegen für den diplomatischen Dienst ein Systemwechsel weg vom Karrie­redienst hin zu einem funktionalen System angezeigt wäre, kann aufgrund vorliegen­der Evalu­ation jedoch nicht beurteilt werden.

Kompetenzen für den diplomatischen Dienst zu wenig spezifiziert

Für das Personal im diplomatischen Dienst ist die Direktion für Ressourcen zustän­dig. Sie hat, gestützt auf das allgemeine Kompetenzmodell der Bundesverwaltung, vier Standardanforderungsprofile für diplomatische Mitarbeitende in verschieden hohen Funktionen definiert. Diese Standardanforderungsprofile entsprechen unterschiedli­chen Führungsniveaus und sollten gemäss den Vorgaben eine wesentliche Grundlage für die Anstellung und Laufbahnentwicklung der Mitarbeitenden des diplomatischen Dienstes bilden.

Die Definition der Kompetenzen im diplomatischen Dienst weist jedoch gewisse Schwächen auf: Das geforderte Kompetenzniveau bei den zahlreichen Führungs-, Sozial- und Selbstkompetenzen ist übers Ganze betrachtet ausgesprochen hoch. Die Kompetenzen wurden zudem nicht von konkreten Aufgaben abgeleitet, was dazu geführt hat, dass die Standardanforderungsprofile keine für die Diplomatie spezifi­zierten Kompetenzen enthalten. Fach-, Methoden- und Sprachkompetenzen fehlen fast gänzlich. Solche können aus Sicht der PVK definiert werden, auch wenn die Stan­dardanforderungsprofile für mehrere Funktionen Gültigkeit haben müssen.

Flexible Besetzung der Stellen des diplomatischen Dienstes

Die allermeisten Mitarbeitenden des diplomatischen Dienstes wurden über den Zulassungswettbewerb angestellt. Der Zulassungswettbewerb kann insgesamt als angemessenes Instrument für die Personalgewinnung bezeichnet werden. Besonders wichtig ist gemäss den Erkenntnissen der Evaluation das Gespräch vor der Zulas­sungskommission. Bezüglich deren Zusammensetzung wurde jedoch kritisiert, dass die Bundesverwaltung zu stark vertreten ist, während es nur wenige Mitglieder aus Politik, Kultur und Wissenschaft gibt. Dass die Namen der in der Kommission vertre­tenen Personen nicht öffentlich bekannt gegeben werden, stellt zudem einen Transpa­renzmangel dar.

Knapp 2 % der gegenwärtigen Mitarbeitenden des diplomatischen Dienstes wurden ohne Zulassungswettbewerb angestellt. Solche gemeinhin als Quereinsteiger bezeich­nete Personen stellen somit ein Randphänomen dar. Deutlich häufiger kommt dage­gen vor, dass Stellen des diplomatischen Dienstes – sogenannte Interessenwahrungs­stellen – durch Personen aus anderen Bereichen des EDA besetzt werden. Dies ist nach Ansicht der PVK zweckmässig, weil damit gewährleistet werden kann, dass die Stellen durch die am besten geeigneten Personen übernommen werden. Bei Mitarbei­tenden des diplomatischen Dienstes weckt dies jedoch die Befürchtung, ihnen kämen interessante Stellen abhanden, was sich negativ auf ihre Motivation auswirken kann. Die Befürchtungen dürften unter anderem dadurch genährt werden, dass die Mitar­beitenden nicht gut über den Ablauf der Stellenbesetzungen im diplomatischen Dienst informiert zu sein scheinen.

Automatismen und mangelnde Transparenz im Beförderungsprozess

Bei der Personalerhaltung hat die PVK vor allem Schwächen bei den Beförderungen festgestellt. Die Beförderungen werden auf der Grundlage einer Empfehlung der Beförderungskommission ausgesprochen. Innerhalb eines Funktionsbandes werden die Mitarbeitenden faktisch weitgehend automatisch befördert.

Bei Beförderungen über Funktionsbänder hinweg werden die Beförderungsdossiers genauer betrachtet. Die Dossiers zu den einzelnen Mitarbeitenden enthalten aber Unterlagen von unterschiedlicher Relevanz und Qualität. Namentlich die Potential­beurteilungen, in welchen die Vorgesetzten die Kompetenzen ihrer Mitarbeitenden einschätzen müssen, sind sehr unterschiedlich ausgefüllt. Die Kompetenzbeurteilun­gen erklären die Beförderungsentscheide nur zum Teil. Wie die Beförderungskommis­sion aufgrund der Unterlagen zu ihren Empfehlungen gelangt, ist deshalb wenig transparent. Wenig transparent ist ausserdem der Prozess für die Wahl zum Missi­onschef bzw. zur Missionschefin.

Schwierige Vereinbarkeit mit Privatleben

Diplomatische Mitarbeitende wechseln in der Regel alle vier Jahre ihren Einsatzort. Unter dem Gesichtspunkt der Personalerhaltung birgt diese Versetzungspflicht gewisse Risiken, weil sie die Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben erschwert. Über die letzten Jahre hinweg hat das EDA verschiedene Massnahmen ergriffen, um die Situation von Begleitpersonen zu verbessern. Das Departement hat die Problematik somit erkannt. In der Evaluation wurden diese Massnahmen nicht im Einzelnen untersucht, doch gibt es Hinweise, dass sie gewisse Schwächen aufweisen. Zudem ergab die Evaluation, dass Teilzeitarbeit im diplomatischen Dienst insbesondere im Ausland kaum möglich ist. Damit die diplomatischen Stellen flächendeckend besetzt werden können, braucht es gemäss den Verantwortlichen trotz der Möglichkeit, Per­sonen von ausserhalb beizuziehen, auch künftig einen Bestand an diplomatischem Personal, das der Versetzungspflicht unterliegt. Die Herausforderung, Mitarbeitende mit geeigneten Kompetenzen für den diplomatischen Dienst zu gewinnen und im dip­lomatischen Dienst zu halten, bleibt somit zentral.

Schwächen beim Personalmonitoring

Im Rahmen ihrer Evaluation hat die PVK Angaben zu den diplomatischen Mitarbei­tenden und zum Personal auf Interessenwahrungsstellen angefordert. Trotz grosser Anstrengungen von Seiten der zuständigen Stellen bei der Direktion für Ressourcen konnten keine ganz eindeutigen Zahlen angegeben werden, weil verschiedene Daten­systeme bestehen, die nicht zusammengeschlossen werden können. Auswertungen gestalten sich unter den gegebenen Bedingungen als sehr aufwändig. Zudem zeigte sich, dass die Gründe für frühzeitige Austritte aus dem diplomatischen Dienst nicht systematisch erfasst werden. Die Daten für die Personalsteuerung weisen somit Lücken auf.

Abstract (Französisch)

L’essentiel en bref

La sauvegarde et la défense des intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure incombent spécifiquement au service diplomatique du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Des réserves ayant été émises ces dernières années à propos du personnel de ce service, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé, en janvier 2014, le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation du personnel du service diplomatique.

Le 20 août 2014, la sous-commission compétente de la CdG du Conseil des Etats, à savoir la sous-commission DFAE/DDPS, a décidé que l’évaluation devait se concentrer sur les compétences au sein du service diplomatique. Le CPA a ainsi déterminé quelles compétences ont été définies et examiné comment celles-ci s’intègrent dans les processus ainsi que dans les outils de recrutement et de fidélisation du personnel. Il a analysé pour ce faire les dispositions légales et les documents administratifs. Il a en outre mené près de 25 entretiens, notamment avec des personnes du DFAE, ainsi qu’avec des experts externes, et réalisé une enquête auprès de tous les collaborateurs du service diplomatique. Il a aussi consulté les données existantes du DFAE, de l’Office fédéral du personnel (OFPER) et de l’Association du Corps diplomatique Suisse (CDS). L’évaluation a bénéficié de l’encadrement scientifique du professeur Cédric Dupont de l’Institut de hautes études internationales et du développement à Genève.

Aperçu des résultats

Globalement, l’étude réalisée permet de conclure que les systèmes de recrutement et de fidélisation du personnel fonctionnent et ne présentent pas de défaillances majeures qui compromettraient le fonctionnement du service diplomatique. Le CPA a toutefois constaté plusieurs points faibles dont une partie est probablement induite par le système. La présente évaluation ne permet pas de déterminer si ces points faibles justifient que le service diplomatique passe d’un système de carrière à un système fonctionnel.

Manque de spécification des compétences pour le personnel du service diplomatique

La responsabilité du personnel du service diplomatique incombe à la Direction des ressources. Celle-ci, sur la base du référentiel de compétences de l’administration fédérale, a défini quatre profils d’exigences standard pour le personnel diplomatique selon le degré de responsabilité correspondant à la fonction exercée. Selon les prescriptions, ces profils, qui correspondaient à différents niveaux de hiérarchie, devaient constituer une base essentielle pour l’engagement et l’évolution des collaborateurs du service diplomatique.

La définition des compétences au sein du service diplomatique présente toutefois certaines faiblesses : dans l’ensemble, le niveau requis dans les nombreuses compétences de gestion, sociales et personnelles est particulièrement élevé. En outre, les compétences n’ayant pas découlé de tâches concrètes, les profils d’exigences standard ne contiennent aucune compétence spécifique à la diplomatie. Les compétences techniques, méthodologiques et linguistiques font presque totalement défaut. Selon le CPA, de telles compétences peuvent être définies même si les profils d’exigences standard doivent s’appliquer à plusieurs fonctions.

Attribution flexible des postes au sein du service diplomatique

La plupart des collaborateurs du service diplomatique ont été engagés sur concours. Le concours d’admission est un outil de recrutement qui peut, dans l’ensemble, être qualifié d’approprié. Les résultats de l’évaluation indiquent que l’entretien devant la commission d’admission est particulièrement important. La composition de cette commission fait toutefois l’objet de critiques du fait que l’administration fédérale y est trop fortement représentée au détriment des personnes issues des milieux politique, culturel et scientifique. En outre, en ne publiant pas le nom de ses membres, la commission manque de transparence.

Près de 2 % des collaborateurs actuels du service diplomatique ont été engagés sans avoir passé le concours. L’engagement de personnes extérieures à la filière diplomatique représente un phénomène marginal. Par contre, il est nettement plus fréquent que les postes du service diplomatique, dits « postes de défense des intérêts », soient occupés par des personnes provenant d’autres domaines du DFAE. Le CPA considère que cette pratique est appropriée, car elle permet de garantir que les postes soient pourvus par les personnes les mieux qualifiées. Les collaborateurs du service diplomatique craignent pour leur part que les postes intéressants leur échappent, ce qui a un effet négatif sur leur motivation. Il semblerait que ces craintes soient entre autres nourries par le fait que les collaborateurs ne sont visiblement pas bien informés de la procédure d’attribution des postes au sein du service diplomatique.

Automatismes et manque de transparence dans le cadre du processus de promotion

Pour ce qui est de la fidélisation du personnel, les principaux points faibles constatés par le CPA concernaient les promotions. Celles-ci sont prononcées sur la base d’une recommandation de la commission de promotion. Les collaborateurs sont de fait promus quasiment d’office au sein d’une bande de fonction.

Les promotions d’une bande à l’autre font l’objet d’une analyse plus approfondie. Les documents contenus dans les dossiers des différents collaborateurs sont cependant de qualité et de pertinence inégales. Les analyses du potentiel, dans lesquelles les supérieurs évaluent les compétences de leurs collaborateurs, sont remplies de façon très variable. Les décisions de promotion ne se fondent qu’en partie sur ces analyses. La manière dont la commission de promotion aboutit à ses recommandations manque donc de transparence. C’est par ailleurs également le cas du processus menant à la nomination au poste de chef de mission.

 

Conciliation difficile avec la vie privée

En général, les collaborateurs diplomatiques changent de lieu d’affectation tous les quatre ans. Du point de vue de la fidélisation du personnel, cette discipline des transferts comporte certains risques, car elle permet difficilement de concilier vie professionnelle et vie privée. Ayant reconnu le problème, le DFAE a pris diverses mesures ces dernières années pour améliorer la situation des personnes accompagnantes. La présente évaluation n’analyse pas en détail ces mesures mais a tout de même mis en évidence plusieurs points faibles à ce niveau. Elle révèle en outre que le travail à temps partiel est pratiquement impossible au sein du service diplomatique, notamment à l’étranger. Pour assurer la couverture des postes à pourvoir, il faut, selon les responsables, pouvoir continuer à compter sur un effectif de collaborateurs diplomatiques soumis à la discipline des transferts malgré la possibilité d’intégrer des personnes de l’extérieur. Attirer et fidéliser des collaborateurs avec des compétences appropriées reste donc un défi important.

Défaillances en matière de suivi du personnel

Dans le cadre de son évaluation, le CPA a demandé des indications chiffrées relatives aux collaborateurs diplomatiques et aux employés à des postes de défense des intérêts. Malgré les gros efforts consentis par les services compétents de la Direction des ressources, aucun chiffre précis n’a pu être obtenu du fait qu’il existe plusieurs systèmes de données qui ne peuvent pas être reliés entre eux. Dans les conditions actuelles, l’exploitation de ces données s’avère très compliquée. Par ailleurs, il est apparu que les motifs de départ anticipé du service diplomatique ne sont pas systématiquement enregistrés. Les données destinées au pilotage du personnel sont donc insuffisantes.