Quality of the partnership in vocational and professional education and training

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 68
• Projekttitel Englisch: Quality of the partnership in vocational and professional education and training

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Steuerung der Berufsbildung 

Gegenstand

Mit 230 000 Personen, die eine berufliche Grundbildung absolvieren, und jährli­chen Kosten für die öffentliche Hand in Höhe von 3,6 Milliarden Franken, von denen ein Viertel der Bund trägt, ist die Berufsbildung eine tragende Säule des Schweizer Bildungssystems. Ihre Bedeutung für den Einstieg in den Arbeitsmarkt und ihre Erfolge sind in der Schweiz und im Ausland unbestritten.

Artikel 1 des im Jahr 2004 in Kraft getretenen Bundesgesetzes über die Berufsbil­dung (BBG) bestimmt, dass die Berufsbildung eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt ist. Der Bund, vertreten durch das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI), ist verantwort­lich für die strategische Steuerung, die Weiterentwicklung und die Qualität des gesamten Berufsbildungssystems. Des Weiteren ist er für den Erlass von Verord­nungen über die berufliche Grundbildung sowie für die Anerkennung der Prüfungs­ordnungen und der Studiengänge der höheren Berufsbildung zuständig. Die Durch­führung und Beaufsichtigung der Berufsbildung ist Aufgabe der Kantone. Diese sind darüber hinaus auch an der Weiterentwicklung dieses Bereichs beteiligt. Die Lehrinhalte wiederum werden von den Organisationen der Arbeitswelt (OdA) fest­gelegt, welchen es zudem obliegt, diese Inhalte laufend den wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungen anzupassen. Ziel ist es, über ein Bildungsangebot zu verfügen, welches sich an den gefragten Berufsqualifikationen und an den ver­fügbaren Stellen orientiert.

2010, sechs Jahre nach dem Inkrafttreten des BBG, zog der Bundesrat in seiner Antwort auf ein Postulat eine positive Bilanz seines Engagements in diesem Bereich. Allerdings üben Fachkreise immer wieder Kritik an der Qualität der Part­nerschaft zwischen den verschiedenen Akteuren und an der mangelnden Nachver­folgung der Massnahmen der Bundesverwaltung. Vor diesem Hintergrund haben die GPK die PVK am 31. Januar 2014 mit einer Evaluation über die Steuerung der Berufsbildung beauftragt.

Hauptfragen

Gemäss dem Beschluss der zuständigen Subkommission der GPK-N konzentriert sich diese Evaluation auf die Partnerschaft zwischen den verschiedenen an der Steuerung der Berufsbildung beteiligten Akteuren. Folgende Fragen sollen beant­wortet werden:

–      Wie ist die Qualität der Partnerschaft zwischen den verschiedenen Akteuren einzustufen?

–      Wie ist die Aufgabenverteilung zu beurteilen?

–      Wie nehmen der Bund und die anderen Akteure ihre Aufgaben wahr?

–      Wie gut funktioniert diese Partnerschaft in Bezug auf die Durchführung strategischer Aktivitäten?

Vorgehen

Die PVK wird zur Beantwortung der oben genannten Fragestellungen die einschlä­gigen Rechtsnormen und die relevanten Dokumente (Weisungen, Strategien, Ver­fahren, Protokolle, Stellungnahmen) auswerten. Sie wird ausserdem Gespräche füh­ren mit den verantwortlichen Personen in der Verwaltung, den Kantonen und den Organisationen der Arbeitswelt. Um die Zusammenarbeit der Beteiligten fundiert beurteilen zu können, werden Fallstudien durchgeführt. Da der Bereich der Berufs­bildung sehr umfangreich ist, ist vorgesehen, sich bei der Untersuchung auf jene strategischen Themen zu konzentrieren, die für alle Akteure die wichtigsten sind. Im Mittelpunkt stehen wird dabei insbesondere die Art und Weise, wie der Bund seine Steuerungsfunktion auffasst und ausübt.

Der Schlussbericht der PVK sollte der zuständigen Subkommission der GPK-N im Herbst 2015 vorgelegt werden können.

 

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet

Avec 230 000 personnes suivant une formation initiale et des coûts annuels pour les pouvoirs publics de l’ordre de 3,6 milliards de francs, dont un quart à charge de la Confédération, la formation professionnelle est au cœur du système de formation suisse. Son importance dans le lien avec le marché du travail et ses succès sont reconnus en Suisse comme à l’étranger.

La loi fédérale sur la formation professionnelle (LFPr) est entrée en vigueur en 2004. Selon l’art. 1 LFPr, la formation professionnelle est la tâche commune de la Confédération, des cantons et des organisations du monde du travail. La Confédération, représentée par le Secrétariat d’Etat à la formation à la recherche et à l’innovation (SEFRI), est responsable du pilotage stratégique, du développement et de la qualité de l’ensemble du système. Elle est également compétente pour édicter des ordonnances sur la formation professionnelle initiale et reconnaître les règlements d’examens, ainsi que les filières de la formation professionnelle supérieure. Les cantons sont chargés de l’exécution et de la surveillance de la formation professionnelle. Ils participent également au développement de ce domaine. Les contenus de la formation sont définis par les organisations du monde du travail (Ortra) qui sont responsables de leur adaptation constante aux évolutions économiques et sociales. Le but est de disposer d’offres de formation qui s’orientent sur les qualifications professionnelles demandées et sur les emplois disponibles.

En 2010, après six ans d’application de la loi, le Conseil fédéral tirait un bilan positif dans le cadre de sa réponse à un postulat relatif à son engagement en faveur de la formation professionnelle. Toutefois, des critiques ont été émises par des milieux spécialisés concernant la qualité du partenariat entre les divers acteurs et le manque de suivi apporté aux actions entreprises par l’administration fédérale. Dans ce contexte, les CdG ont chargé, le 31 janvier 2014, le CPA de procéder à une évaluation du pilotage de la formation professionnelle.

Questions principales

Selon une décision de la sous-commission compétente de la CdG-N, cette évaluation se concentre sur le partenariat entre les différents acteurs dans le cadre du pilotage de la formation professionnelle. Elle vise à répondre aux questions suivantes :

–      Que penser de la qualité du partenariat entre les différents acteurs ?

–      Comment juger de la répartition des compétences entre les différents acteurs ?

–      Comment apprécier l’usage des compétences de la Confédération et des autres acteurs ?

–      Que penser de ce partenariat dans le cadre de la conduite d’activités stratégiques ?

Procédure

Pour répondre aux questions citées plus haut, le CPA analyse les bases normatives ainsi que les documents pertinents (tels que directives, stratégies, processus, procès-verbaux, prise de position). De plus, il mène des entretiens avec les personnes responsables au sein de l’administration, des cantons et des organisations du monde du travail. Afin d’analyser concrètement le partenariat, cette évaluation se fondera sur l’étude de cas. Comme le champ de la formation professionnelle est très vaste, il est prévu de se concentrer sur l’étude des thèmes stratégiques les plus pertinents pour l’ensemble des acteurs. La façon dont la Confédération conçoit son rôle en matière de pilotage et la manière dont elle l’exerce seront étudiées en particulier.

Le CPA devrait présenter son rapport final à la sous-commission compétente de la CdG-N à l’automne 2015.

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Abstract (Deutsch)

Die Besonderheit der Berufsbildung in der Schweiz liegt darin, dass es sich dabei um eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeits­welt (Sozialpartner, Berufsverbände) handelt. Nach Kritiken an der Funkti­onsweise der Partnerschaft zwischen diesen Akteuren haben die Geschäftsprüfungs­kommissionen angesichts der Bedeutung dieses Bereichs die Parlamentarische Ver­waltungskontrolle (PVK) beauftragt, die Steuerung der Berufsbildung zu evaluieren. Die Subkommission EFD/WBF der Geschäftsprüfungs­kommission des Nationalrates hat im Juli 2014 beschlossen, dass sich diese Evaluation auf die Qualität der Ver­bundpartnerschaft in der strategischen und operativen Steuerung konzentrieren soll. Der Schwerpunkt wurde dabei erstens auf die Verteilung der Zuständigkeiten auf die verschiedenen Akteure gelegt. Untersucht wurde zweitens die Fähigkeit der Ver­bundpartner, einen strategischen Rahmen zu definieren und die festgelegten Mass­nahmen zu steuern, sowie drittens die Funktionsweise der Verbundpartnerschaft bei der Durchführung von Aktivitäten oder Projekten, in denen der Bund eine Schlüssel­rolle einnimmt.

Die PVK analysierte die gesetzlichen Grundlagen, die Unterlagen zu den Organen, die mit der Steuerung der Berufsbildung beauftragt sind, sowie Dokumente zu ver­schiedenen Projekten. Zudem führte sie vertiefte Gespräche mit rund 30 Personen. Angesichts des umfangreichen Bereichs, den die Berufsbildung abdeckt, und der sehr hohen Anzahl von Akteuren organisierte die PVK auch eine Online-Befragung aller auf nationaler Ebene aktiven Berufsverbände sowie eine Telefonbefragung bei der Leitung der 26 für die Berufsbildung zuständigen kantonalen Ämter.

Die Verbundpartnerschaft in der Berufsbildung wird von ihren Akteuren geschätzt und funktioniert relativ gut. Sie gründet auf sich ergänzenden Zuständigkeiten, auf Organen, in denen eine Zusammenarbeit möglich ist, und auf dem Dialog zwischen den verschiedenen Akteuren auf strategischer und operativer Ebene. In der Umset­zung zeigen sich allerdings Mängel bei gewissen grundlegenden Aufgaben, die in den gesetzlichen Grundlagen nur wenig definiert sind. So stösst die Verbundpartner­schaft bei der strategischen Steuerung an ihre Grenzen: Die Verbundpartner sind zwar bereit, gemeinsame Ziele festzulegen, doch gehen sie in dieser Zusammenar­beit nicht so weit, die Aufgaben klar zu verteilen und ihre Umsetzung nachzuverfol­gen.

Weitgehende Delegation der Zuständigkeiten mit wenigen  Aufsichtsmöglichkeiten

Nach dem Willen des Gesetzgebers sollte das Berufsbildungsgesetz ein Gesetz sein, das Ziele festlegt und die Zuständigkeiten weitgehend delegiert. Gemäss diesem Konzept ist das Gesetz kohärent. Den Verbundpartnern wird grosser Handlungs­spielraum gewährt, um auf die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes eingehen und die zukünftigen Entwicklungen optimal erfassen zu können. Weil es aber an klar definierten Instrumenten zur Steuerung und Aufsicht fehlt, ist der Vollzug des Gesetzes nur teilweise sichergestellt.

Organe mit Optimierungspotenzial

Die Verbundpartnerschaft in der Berufsbildung hat sich im Rahmen von Organen entwickelt, in denen Akteure von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeits­welt zusammenarbeiten. Diese Organe bieten Raum für Austausch und Diskussionen und tragen zur Entwicklung der Berufsbildung und zur Qualität der Verbundpart­nerschaft bei. Kritisiert wurden jedoch die Zusammensetzung einiger dieser Organe, die geringe Transparenz ihrer Tätigkeiten und die mangelnde Klarheit ihrer Rolle.

Verbundpartnerschaft nur teilweise zur umfassenden strategischen Steuerung geeignet

Die Verbundpartnerschaft in der Berufsbildung ist nur teilweise geeignet, die stra­tegische Steuerung wahrzunehmen. Den Verbundpartnern gelingt es zwar, gemein­sam kurz- und mittelfristige Schwerpunkte und strategische Ziele festzulegen. Die Verantwortlichkeiten sind jedoch nicht klar definiert und es gibt gegenwärtig keine langfristige Vision und Strategie. Ausserdem fehlt es am Willen, die Umsetzung der festgelegten Handlungsschwerpunkte zu kontrollieren und damit eine umfassende Steuerung wahrzunehmen.

Komplexe Verbundpartnerschaft in der Umsetzung von Projekten

In der Umsetzung von Projekten ist die Verbundpartnerschaft komplex, zeitaufwen­dig und ressourcenintensiv. Dennoch funktioniert hier die Zusammenarbeit der Ver­bundpartner im Allgemeinen gut. Die Steuerungsmöglichkeiten des Bundes sind beschränkt. Er macht von ihnen meist zurückhaltend und unter Einbezug aller Part­ner Gebrauch. Vom Bund geht somit insgesamt eine moderate Steuerung aus, die grundsätzlich dem Wesen der Verbundpartnerschaft entspricht. Aufgrund teilweise mangelnder Kompromissbereitschaft besteht eine Tendenz zur Blockade bei Projek­ten, in denen sich zwei Partner mit unterschiedlichen Interessen gegenüberstehen und der Bund keine Führungsrolle wahrnehmen will.

Eine Rolle, die der Bund vollumfänglich übernehmen muss

Der Bund übt im Bereich der Steuerung und der Strategie sowie in der Kommunika­tion mit den Akteuren eine relativ grosse Zurückhaltung aus. Das richtige Ausmass der Steuerung – der ideale Mittelweg zwischen einem zu grossen Interventionismus, den niemand wünscht, und der Rolle eines Beobachters, der manchmal zu spät rea­giert – muss noch gefunden werden.

Abstract (Französisch)

La particularité de la formation professionnelle en Suisse est qu’il s’agit d’une tâche commune de la Confédération, des cantons et des organisations du monde du travail (partenaires sociaux, associations professionnelles). Compte tenu de l’importance de la formation professionnelle et de critiques au sujet du fonctionnement du partenariat dans la formation professionnelle, les Commissions de gestion ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation du pilotage de la formation professionnelle. En juillet 2014, la sous-commission DFF/DEFR de la Commission de gestion du Conseil national a décidé que l’évaluation devait se focaliser sur la qualité du fonctionnement du partenariat dans le pilotage stratégique et opérationnel. L’accent a été mis premièrement sur la répartition des compétences entre les acteurs, deuxièmement sur la capacité des partenaires à définir un cadre stratégique et à piloter les actions définies et, troisièmement, sur le fonctionnement du partenariat dans la conduite d’activités ou de projets dans lesquels la Confédération joue un rôle clé.

Le CPA a analysé la documentation relative aux bases légales, aux organes chargés du pilotage de la formation professionnelle ainsi qu’aux différents projets. Il a aussi conduit des entretiens approfondis avec 30 personnes. Compte tenu du champ très large couvert par la formation professionnelle et du nombre très élevé d’acteurs, le CPA a procédé à une enquête en ligne auprès de l’ensemble des associations professionnelles actives à l’échelon national et a mené des entretiens téléphoniques avec les 26 responsables cantonaux des offices en charge de la formation professionnelle.

Apprécié par ses acteurs, le partenariat dans la formation professionnelle fonctionne relativement bien. Il se fonde sur des compétences complémentaires, sur des organes où la collaboration peut s’opérer et sur un dialogue entre les partenaires tant au niveau stratégique qu’opérationnel. La mise en œuvre montre cependant que certaines tâches essentielles, peu définies dans les bases légales, souffrent de quelques lacunes. En effet, le partenariat montre ses limites dans le pilotage de la formation professionnelle : les partenaires sont prêts à définir des objectifs communs mais cette collaboration ne va pas jusqu’à se répartir clairement les tâches et à en suivre l’exécution.

Une forte délégation de compétences avec peu de moyens de surveillance

Le législateur a souhaité que la loi sur la formation professionnelle soit une loi qui fixe des buts, avec une forte délégation de compétences. Selon cette conception, la loi est cohérente. La forte marge de manœuvre laissée aux différents partenaires vise à coller aux besoins du marché du travail et à saisir au mieux les évolutions futures. Cependant, en l’absence d’instruments de pilotage et de surveillance bien définis, l’exécution de la loi de n’est que partiellement assurée. 

Des organes avec un potentiel d’optimisation

Le partenariat dans la formation professionnelle s’est développé dans le cadre d’organes regroupant des acteurs de la Confédération, des cantons et des organisations du monde du travail. Ces organes offrent des espaces d’échange et de discussion et contribuent au développement de la formation professionnelle ainsi qu’à la qualité du partenariat. Des critiques sont cependant émises au sujet de l’adéquation de la composition de certains de ces organes, de la transparence de leurs activités ou de la clarté de leur rôle.

Un partenariat partiellement adéquat pour un pilotage stratégique complet

Le partenariat en matière de formation professionnelle est partiellement adéquat dans le cadre du pilotage stratégique. Les partenaires de la formation professionnelle arrivent à déterminer ensemble des priorités et des objectifs stratégiques à court ou moyen terme. Cependant, les responsabilités ne sont pas spécifiées ; de plus, une vision et une stratégie à plus long terme font actuellement défaut. Par ailleurs, il n’existe pas de volonté d’effectuer un pilotage complet en suivant la mise en œuvre des actions définies.

Un partenariat complexe dans la mise en œuvre de projets

Dans la mise en œuvre de projets, le partenariat est complexe et coûteux en temps comme en ressources. Il n’empêche que, dans ce cadre, la collaboration fonctionne globalement bien. Les possibilités de pilotage de la Confédération sont limitées. Elle en use, la plupart du temps, avec retenue et en impliquant tous les partenaires. Elle pratique par conséquent un pilotage modéré, qui correspond sur le fond au principe du partenariat. Un certain manque de disposition au compromis tend cependant à bloquer des projets dans lesquels deux partenaires aux intérêts divergents s’affrontent et la Confédération n’assure pas un rôle de meneur.

Une place à occuper pleinement par la Confédération

La Confédération reste relativement discrète tant dans le pilotage et la stratégie, que dans la communication auprès des acteurs. Situé entre un trop grand interventionnisme auprès des acteurs que nul ne souhaite et un rôle d’observateur réagissant parfois tardivement, le degré de pilotage adéquat reste à trouver.