Die Programme zur vorübergehenden Beschäftigung und die Berufspraktika der Arbeitslosenversicherung

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 13458

Schlüsselwörter (Deutsch)

Arbeitsmarktlichen Massnahmen; Arbeitslosenversicherung; Programme zur vorübergehenden Beschäftigung; PvB; PET; Berufspraktikum, Stages

Schlüsselwörter (Französisch)

Les programmes d’emploi temporaire; les stages professionnels; l’assurance-chômage; efficacité; surveillance; exécution

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Das Wesentliche in Kürze

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat in der Arbeitslosenversicherung zwei der elf arbeitsmarktlichen Massnahmen evaluiert: die Programme der vorübergehenden Beschäftigung (PvB) und die Berufspraktika. Für beide Massnahmen betrugen die Kosten ca. 190 Mio. CHF im Jahr 2013. Schweizweit haben 33 000 Stellensuchende ein PvB besucht und 1800 ein Berufspraktikum absolviert. Dies entspricht 20 % respektive 1 % aller Stellensuchenden 2013. Ein Programm dauerte durchschnittlich 3-4 Monate, ein Berufspraktikum 4.5 Monate. Sechs Monate sind maximal erlaubt. Die Wirkung, der kantonale Vollzug und die Aufsicht wurden anhand von acht Kantonen und den nationalen Massnahmen analysiert. Diese Kantone sind Aargau, Bern, Genf, Luzern, St. Gallen, Schwyz, Tessin und Wallis. Die nationalen Massnahmen sind PvB und Berufspraktika, welche Stellensuchenden in allen Kantonen offen stehen. Mit beiden Massnahmen soll die rasche und dauerhafte Eingliederung von Arbeitslosen gefördert werden, die erschwert vermittelbar sind.

Die EFK verwendet einen anderen Wirkungsbegriff als in der Wirkungsmessung der Vereinbarung zwischen Bund und Kantonen. Nicht nur die Wiedereingliederung wird betrachtet. Die Teilnehmer einer Massnahme 2013 wurden gefragt, ob sie sie als nützlich empfanden und die Ziele erreicht wurden. Damit wird dem Auftrag der Arbeitslosenversicherung Rechnung getragen, kundenorientiert zu beraten und die Leistungen zugunsten der versicherten Personen zu erbringen. Die Befragten haben durchschnittlich die Massnahme vor einem Jahr absolviert.

Zwei Drittel fanden einen Job, nur die Hälfte bewertete ihr Programm jedoch als nützlich

Die PvB bieten zeitlich begrenzte und fachlich begleitete Arbeitsgelegenheiten an. Die Kantone sind in der Programmausgestaltung frei. So sind die Typen von PvB, Wirkungsziele und die Adressaten sehr unterschiedlich. Bei externen PvB erfolgt der Einsatz in einer nicht gewinnorientierten Institution im ersten Arbeitsmarkt. Dieser umfasst alle Arbeits- und Beschäftigungsverhältnisse, die im Rahmen der freien Wirtschaft bestehen. Bei internen PvB handelt es sich um Arbeitsplätze in spezialisierten Einrichtungen, welche von der öffentlichen Hand beschafft werden.

Insgesamt haben zwei Drittel der Teilnehmer bei Programmabschluss eine Stelle gefunden. Ein Drittel arbeitet heute mit einem unbefristeten Vertrag und kann somit als dauerhaft eingegliedert betrachtet werden. Nur die Hälfte aller Personen fand jedoch ihr Programm nützlich für die berufliche Wiedereingliederung. Zwischen den Kantonen gibt es beträchtliche Unterschiede in dieser Einschätzung: Mit zwei Drittel positiven Rückmeldungen wurden die nationalen PvB sowie jene in den Kantonen Bern, Genf und Aargau am besten bewertet. Die Rückmeldungen zu einzelnen Wirkungszielen zeigen in allen Kantonen und bei den nationalen Programmen ein konsistentes Bild dieser Einschätzung.

Die PvB haben je nach Ausgestaltung unterschiedliche Wirkungsziele: Eine Befragung der Anbieter und Einsatzbetriebe zeigte dies sehr deutlich. Dabei wurde kaum ein Ziel in einem Kanton oder bei den nationalen Programmen als unwichtig taxiert. Bei externen PvB sollen vorrangig berufliche Erfahrungen gesammelt und die beruflichen Kompetenzen verbessert werden. Eine Referenz bei der Stellensuche erhalten und berufsrelevante Kontakte sind ebenfalls wichtige Elemente. Im Gegensatz dazu steht bei internen PvB die Schulung der sozialen Kompetenzen im Vordergrund. Angesprochen sind Themen wie Teamfähigkeit, Pünktlichkeit und Zuverlässigkeit. Bei psychischen Problemen oder Suchtmittelabhängigkeit kommt in der Regel ein internes PvB zum Zug. Ein Arbeitsumfeld kann hier stabilisierend wirken, indem Disziplin eingefordert und Wertschätzung vermittelt werden. Letztlich werden sie auch eingesetzt, um die zeitliche Verfügbarkeit oder die Arbeitsfähigkeit für eine neue Stelle abzuklären. In diesem Fall kann das PvB als nicht sehr nützlich erlebt werden. Beide PvB-Formen sollen bei der Stellensuche motivieren.

Die Programmteilnehmer haben externe PvB sehr viel besser bewertet als interne. Nicht alle Kantone haben aber solche Programmplätze im ersten Arbeitsmarkt. Konsequenterweise zeigt die Analyse des kantonalen Vollzugs, dass je mehr ein Kanton solche Einsätze anbot, desto besser die durchschnittliche Rückmeldung der Teilnehmer. Daher sollten externe Platzierungen immer angestrebt werden, wenn dies aufgrund der psychischen Verfassung und Grundmotivation der Person möglich sowie dem sozialen Arbeitsumfeld zumutbar ist. Interne PvB haben durchaus ihre Berechtigung. Sie sollten jedoch, auch wegen der höheren Kosten, zurückhaltend eingesetzt werden.

Eine versicherte Person wechselt selten die Massnahme. Obwohl sich in einigen Kantonen die Mehrheit der Programmteilnehmer negativ geäussert hat, wird ein Programm in über 50 % der Fälle nicht abgebrochen. Eine regelmässigere Überprüfung durch die Personalberater in den Beratungsgesprächen und, falls nötig, ein Wechsel oder Abbruch sind empfehlenswert.

Höhere Zustimmung und Wiedereingliederung bei den Berufspraktika, jedoch selten eingesetzt

80 % der Praktikanten bewertete die Massnahme positiv, 90 % hatten nachher einen Job gefunden, wovon 55 % heute unbefristet arbeiten. Bei den Berufspraktika steht der Erwerb praktischer Arbeitserfahrung nach Abschluss einer Ausbildung im Vordergrund. Der Einsatz erfolgt direkt in einem Unternehmen, in einer nicht gewinnorientierten Institution oder in der Verwaltung. In der Regel suchen die Praktikanten ihren Einsatz selber. In ihrer Wirkungähneln die Praktika den externen PvB, werden jedoch selten eingesetzt. Nur bei dieser Massnahme muss der Einsatzbetrieb 25 % der Taggelder übernehmen, welche die arbeitslose Person von der Arbeitslosenversicherung erhält.

Den Einsatz der Massnahmen fokussieren und die Zielvereinbarung verbessern

Beide Massnahmen sollen gemäss Vorgaben für mittel bis schwer vermittelbare Stellensuchende eingesetzt werden. Zwischen den Kantonen wird die Vermittelbarkeit unterschiedlich eingeschätzt. Eine Harmonisierung ist notwendig, um einen effektiven Mitteleinsatz zu gewährleisten. Die Vollzugsanalyse zeigte, dass die Kantone Aargau, Bern und Genf die PvB restriktiver einsetzen und durchschnittlich später aktivieren als die anderen. Ihre Programmteilnehmer weisen ein stärkeres Risiko der Langzeitarbeitslosigkeit auf. Die EFK empfiehlt den Einsatz in den übrigen Kantonen zu fokussieren.

Eine wichtige Komponente stellen die Ziele dar, was mit der Massnahme erreicht werden sollte: Je sinnvoller sie von der stellensuchenden Person empfunden wurden, desto nützlicher wurde ein PvB erlebt. Hier besteht Verbesserungspotenzial beim Detaillierungsgrad, der Sinnhaftigkeit und bei der Kommunikation der Ziele. Ein zu grosser Anteil der Programmteilnehmer sagte aus, dass keine vereinbart wurden. Zudem sollten sie allen beteiligten Akteuren bekannt sein.

Die PvB und Berufspraktika bergen Risiken, eine bessere Aufsicht ist nötig

Die PvB und Berufspraktika sind auch mit Risiken verbunden. Erstens kann die Arbeitslosendauer verlängert werden, weil sich eine Person während einer Massnahme weniger intensiv bewirbt. Bei den PvB nahm die Bewerbungsintensität kaum ab, ein Drittel der Praktikanten hatte sich aber weniger intensiv beworben. Die Problematik wird jedoch etwas abgeschwächt: Die Hälfte der heute arbeitstätigen Praktikanten hatte im Anschluss eine Festanstellung beim Praktikumsbetrieb erhalten. Je nach Kanton war der Anteil der Programmteilnehmer zu hoch, die angaben, kein schriftliches Abschlussdokument erhalten zu haben. Beides soll von den Personalberatern besser kontrolliert werden.

In allen Kantonen orientierte sich der Vollzug grundsätzlich an der Wiedereingliederung. Es bestehen allerdings Aufsichtslücken bei den externen PvB. Mögliche negative Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt sollen proaktiver und systematischer beobachtet werden. Ebenso besteht seitens des SECO noch keine geeignete Datenbasis, um die Arbeitsmarktnähe der PvB und den Mitteleinsatz zugunsten von mittel bis schwer vermittelbare Personen zu beaufsichtigen. Der rasche Wiedereingliederungserfolg zählt zu den wichtigsten Zielen, dem Aspekt der Kundenorientierung wird dabei zu wenig Rechnung getragen.

Das SECO und der Verband Schweizerischer Arbeitsmarktbehörden haben Stellung genommen.

Kurzbeschreibung (Englisch)

Temporary employment programmes and occupational traineeships under unemployment insurance

Evaluation of impact, execution and supervision

Key points

The Swiss Federal Audit Office has evaluated two of the eleven labour market measures with regard to unemployment insurance, i.e. temporary employment programmes (TEPs) and occupational traineeships. The costs for both of these measures were approximately CHF 190 million in 2013. Throughout Switzerland, 33,000 jobseekers have attended TEPs and 1,800 have undergone occupational traineeships. This represents 20% and 1%, respectively of all jobseekers in 2013. On average, a programme lasts three to four months and an occupational traineeship lasts four and a half months. Six months is the maximum period allowed. Impact, cantonal execution and supervision were analysed based on eight cantons and national measures. The cantons involved were Aargau, Bern, Geneva, Lucerne, St. Gallen, Schwyz, Ticino and Valais. The national measures are TEPs and occupational traineeships which are open to jobseekers in all cantons. These two measures are intended to promote swift and lasting integration of unemployed people for whom finding a job is difficult.

The SFAO uses a different impact term from that used for the impact assessment in the agreement between the Confederation and the cantons. It is not just reintegration that is considered. Participants in a 2013 measure were asked whether they found it useful and if the outcome objectives had been achieved. In this way, account is taken of the unemployment insurance mandate to advise in a client-oriented manner and provide services for those insured. Those surveyed completed the measure on average a year ago.

Two thirds found a job, but only half considered the programme to be useful

TEPs provide work opportunities which are limited in duration and offer specialist support. The cantons are free to structure the programmes as they wish. This means that there are big differences in the types of TEP on offer, their outcome objectives and who they address. In the case of external TEPs, assignment is in a non-profit organisation in the primary labour market. This covers all jobs and occupations which exist in the free economy. In the case of internal TEPs, these are jobs in specialised organisations which are obtained by the public sector.

Overall, two thirds of the participants had found a job by the time the programme finished. A third is currently employed with permanent contracts and can thus be deemed to be sustainably reintegrated. However, only half of all participants found their programme useful in terms of occupational reintegration. There are considerable differences between the cantons in this assessment: with a two-thirds positive response, the national TEPs and those in the cantons of Bern, Geneva and Aargau fared best. The responses to individual outcome objectives reflect a picture which is consistent with this assessment in all cantons and in the case of national programmes.

Depending on the way they are structured, TEPs have different outcome objectives. A survey of the providers and deployment operations highlighted the different levels of importance. However, there was not one objective in a canton or in the national programmes which was considered as unimportant. In external TEPs, professional experience should be gained as a matter of priority and professional skills should be improved. Having a reference when job hunting and career-relevant contacts are also important elements. In contrast, the focus is on training in social skills for internal TEPs. Topics such as team spirit, punctuality and trustworthiness are addressed. As a rule, an internal TEP is used where there are psychological problems or substance addiction. A work environment can have a stabilising effect here, where discipline is required and esteem is conveyed. Finally, they are also used to clarify availability and employability in relation to a new job. In this case, the TEP was felt to be rather unuseful. Both types of TEP are meant to provide motivation when seeking employment.

The programme participants gave much better marks to the external TEPs than to the internal ones. But not all cantons have vacancies for programmes of this nature in the primary labour market. Consequently, the analysis of cantonal execution shows that the more a canton offered such assignments, the better the average response was from participants. This is why external placement should always be sought if this is possible based on the psychological condition and basic motivation of the person as well as being reasonable for the social working environment. Internal TEPs also have their place, but they should be used sparingly because of the higher costs involved.

An insured person seldom changes programme. In spite of the majority of programme participants expressing negative views in some cantons, the programme is not discontinued in more than 50% of cases. A more regular review by the personnel advisor in advisory discussions is recommended and, if necessary, a change should be made or the programme should be discontinued.

Higher level of approval and reintegration in the case of occupational traineeships, but seldom used

80% of the interns considered the measure to be positive, 90% subsequently found a job and 55% of these have a permanent employment contract. In the case of occupational traineeships, the focus is on acquiring practical work experience after completing a training course. The assignment takes place directly in a company, non-profit organisation or administration. As a rule, the interns themselves seek their assignment. Occupational traineeships are similar to external TEPs in how they work, but they are seldom used. Only in the case of this measure does the assignment operation have to pay 25% of the daily benefits which the unemployed person receives from the unemployment insurance scheme.

Focussing the use of measures and improving agreements on objectives

In accordance with the guidelines, both measures should be used for jobseekers for whom it is fairly or very difficult to find work. Employability is assessed differently by the cantons. Harmonisation is required to ensure that resources are used effectively. The execution analysis showed that the cantons of Aargau, Bern and Geneva are more restrictive in their use of TEPs and on average implement them later than the others. There is also a higher risk of long-term unemployment amongst their programme participants. The SFAO recommends focussing usage in the other cantons.

The objectives are an important component with regard to what should be achieved with the measures. The more appropriate the objectives are found to be by jobseekers, the more useful the TEP is perceived to be. There is room for improvement here in the level of detail, meaningfulness and communication of the objectives. Too many programme participants said that no objectives had been agreed. In addition, all the players involved should be aware of the objectives.

TEPs and occupational traineeships harbour risks; improved supervision is required

TEPs and occupational traineeships also harbour risks. Firstly, the duration of unemployment can be lengthened because a person sends off fewer applications during a measure. Application intensity scarcely diminished in the case of TEPs, but a third of the interns made less intensive efforts to send off applications. However, the problem is somewhat attenuated: half of the interns who are currently in work subsequently found a permanent job in the company where they did their internship. In some cantons, there was too high a number of programme participants who indicated that they did not receive a certificate of completion. Both of these matters should be controlled better by the personnel advisers.

Execution is geared towards reintegration in all cantons. However, there are supervision gaps in the case of external TEPs. More proactive and systematic attention should be paid to potential negative repercussions on the labour market. Likewise, there is no appropriate data basis at the level of SECO to supervise the labour-market relevance of TEPs and the use of resources in favour of people for whom it is fairly or very difficult to find jobs. The focus is on successful and swift reintegration. The aspect of client orientation is not though sufficiently taken into account.

SECO and the Association of Swiss Labour Market Authorities have provided their comments.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Les programmes d’emploi temporaire et les stages professionnels de l’assurance-chômage

Evaluation de leur efficacité, de leur exécution et de leur surveillance

L’essentiel en bref

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a évalué deux des onze mesures de marché du travail proposées par l’assurance-chômage: les programmes d’emploi temporaire (PET) et les stages professionnels. Ces deux mesures ont coûté environ 190 millions de francs en 2013. Dans l’ensemble de la Suisse, 33 000 demandeurs d’emploi ont suivi un PET et 1800 autres ont effectué un stage professionnel, soit respectivement 20 et 1 % de tous les demandeurs d’emploi pour cette année-là. Un programme durait en moyenne 3 à 4 mois, un stage professionnel 4 mois et demi. Un maximum de six mois est autorisé. L’effet de ces mesures, leur exécution au niveau cantonal et leur surveillance ont été analysés à l’exemple de huit cantons et des mesures nationales. Ces cantons sont l’Argovie, Berne, Genève, Lucerne, Schwyz, St-Gall, le Tessin et le Valais. Les mesures nationales consistent en des PET et des stages professionnels ouverts aux demandeurs d’emploi de tous les cantons. Les deux mesures sont censées favoriser une réinsertion rapide et durable de chômeurs considérés comme difficiles à placer.

Le CDF emploie une notion spécifique de l’efficacité qui diffère de celle qui est utilisée dans l’accord entre la Confédération et les cantons. La réinsertion n’est pas le seul élément pris en considération. Les personnes ayant participé à l’une des mesures en 2013 ont été interrogées pour savoir si elles avaient ressenti la mesure comme étant utile et si les objectifs en termes d’efficacité avaient été atteints. La mission dévolue à l’assurance-chômage, qui consiste à prodiguer des conseils axés sur les besoins des clients et à fournir des prestations en faveur des personnes assurées, est ainsi prise en considération. Les personnes interrogées ont, en moyenne, accompli la mesure il y a un an.

Les deux tiers de ces personnes ont trouvé un emploi, mais seule la moitié d’entre elles ont jugé leur programme utile

Les PET offrent des opportunités de travail limitées dans le temps et accompagnées par des professionnels. Les cantons sont libres d’aménager les programmes à leur guise. C’est ainsi que les types de PET, les objectifs en termes de résultats et les destinataires présentent une grande diversité. Les PET externes se déroulent dans des institutions à but non lucratif du marché du travail primaire. Celui-ci englobe tous les rapports de travail et d’emploi existant dans l’économie libre. Quant aux PET internes, il s’agit de postes de travail proposés dans des institutions spécialisées et subventionnés par les pouvoirs publics.

Dans l’ensemble, deux tiers des participants ont trouvé un emploi à l’issue d’un programme. Un tiers d’entre eux travaillent aujourd’hui sur la base d’un contrat à durée indéterminée et peuvent ainsi être considérés comme durablement réintégrés. Cela dit, seule la moitié de toutes ces personnes ont jugé leur programme utile à leur réinsertion professionnelle. Il existe de grandes disparités entre les cantons quant à cette estimation: avec deux tiers de retours d’information positifs, les PET nationaux et ceux des cantons de Berne, de Genève et d’Argovie sont les mieux notés. Les réponses concernant les divers objectifs d’efficacité fournies dans tous les cantons et pour les programmes nationaux vont dans le sens de cette estimation.

Selon la conception des programmes, les objectifs visés peuvent varier, comme l’a révélé un sondage mené auprès des organisateurs et des institutions d’accueil. Toutefois, pratiquement aucun des objectifs n’a été jugé comme non pertinent dans un canton ou dans le cadre des programmes nationaux. Les PET externes visent, en premier lieu, à aider les participants à acquérir de l’expérience et à améliorer leurs compétences professionnelles. Permettre à ces derniers d’obtenir une référence en vue de la recherche d’un emploi et de nouer des contacts intéressants constitue aussi un objectif important. Dans les PET internes, c’est en revanche l’acquisition de compétences sociales qui occupe le premier plan. Les thèmes abordés sont notamment l’aptitude à travailler en équipe, la ponctualité et la fiabilité. Les personnes présentant des problèmes psychiques ou de dépendance effectuent en général un PET interne. Un environnement de travail peut en effet avoir sur celles-ci un effet stabilisateur en exigeant de la discipline et en favorisant l’estime de soi. Enfin, les PET peuvent servir également à déterminer la disponibilité des candidats ou leur capacité à assumer un nouvel emploi. Dans ce cas, il se peut qu’un PET ne soit pas perçu comme étant très utile. Les deux formes de PET visent à motiver les participants à rechercher un emploi.

Les participants ont attribué aux PET externes une bien meilleure note qu’aux PET internes. Or les cantons ne disposent pas tous de telles places d’accueil sur le marché du travail primaire. Par conséquent, l’évaluation de l’exécution au niveau cantonal révèle que plus un canton propose de places d’accueil, meilleure est la moyenne des avis émis par les participants. Il importerait donc de privilégier les placements externes chaque fois que l’état psychique et la motivation profonde du candidat le permettent, pour autant que l’environnement social de travail soit prêt à l’accueillir. Si les PET internes ont parfaitement leur raison d’être, il conviendrait cependant d’y recourir avec circonspection, notamment du fait de leur coût plus élevé.

Une personne assurée change rarement de type de mesure. Bien que dans certains cantons la majorité des participants ait rendu un avis négatif, dans plus de 50 % des cas le programme en cours n’est pas interrompu. Des contrôles réguliers devraient être effectués dans le cadre d’entretiens par les conseillers en personnel et, si nécessaire, un changement ou une interruption de programme devrait être envisagé.

Meilleure évaluation pour les stages professionnels, qui sont cependant rarement proposés, bien qu’ils offrent de plus grandes chances de réinsertion

80 % des stagiaires ont jugé la mesure positive et 90 % d’entre eux ont trouvé un emploi par la suite, dont 55 % travaillent aujourd’hui sur la base d’un contrat à durée indéterminée. Les stages professionnels visent en premier lieu à favoriser l’acquisition d’une expérience de travail pratique au terme d’une formation. La personne est accueillie directement au sein d’une entreprise, d’une institution à but non lucratif ou de l’administration. En général, les stagiaires effectuent eux-mêmes la recherche d’un poste. Bien que similaires aux PET externes en termes de fonctionnement, les stages sont rarement proposés. Or seul ce type de mesure oblige l’institution d’accueil à prendre à sa charge 25 % des indemnités journalières versées au chômeur par l’assurance-chômage.

Mieux cibler la mise en œuvre des mesures et améliorer l’accord sur les objectifs

Les deux mesures s’adressent, selon les directives, aux demandeurs d’emploi moyennement à difficilement réinsérables sur le marché de l’emploi. Les cantons évaluent diversement la notion d’aptitude au placement. Une harmonisation s’impose donc pour garantir une utilisation efficace des ressources. L’analyse de l’exécution des mesures a révélé que les cantons d’Argovie, de Berne et de Genève proposent des PET de façon plus restrictive et y recourent plus tard, en moyenne, que les autres. Les participants à leurs programmes sont en effet davantage exposés à un risque de chômage de longue durée. Le CDF recommande donc de mieux cibler le recours à ces mesures dans les autres cantons.

Les objectifs visés par la mesure suivie revêtent une grande importance. En effet, plus les objectifs sont perçus comme étant judicieux par le demandeur d’emploi, plus celui-ci jugera utile le PET qui lui a été proposé. Des améliorations peuvent donc encore être apportées en termes de degré de spécification, de pertinence et de communication des objectifs visés. Les participants aux programmes sont en effet encore trop nombreux à déclarer qu’aucun objectif n’avait été convenu. Par ailleurs, les objectifs visés devraient être communiqués à tous les acteurs impliqués.

Les PET et les stages professionnels recèlent des risques, une meilleure surveillance s’impose

Les PET et les stages professionnels présentent également des risques. Tout d’abord, la durée du chômage peut se prolonger du fait que les participants à un programme ou à un stage réduisent leurs efforts de recherche d’un emploi durant cette période. Dans le cadre des PET, l’intensité des recherches ne diminue guère, toutefois un tiers des participants ont réduit l’intensité de cette recherche d’emploi. L’acuité du problème est toutefois relativisée par le fait que la moitié des participants aujourd’hui actifs ont obtenu un emploi fixe au sein de l’institution organisatrice de leur stage. Dans certains cantons, le nombre de participants aux programmes ayant déclaré n’avoir reçu aucune attestation de participation écrite s’est avéré trop élevé. Ces deux points devront être mieux contrôlés par les conseillers en personnel.

Dans tous les cantons, l’exécution des mesures est en principe axée sur la réinsertion. Des lacunes subsistent toutefois dans la surveillance des PET externes. Il convient d’examiner de façon plus systématique les incidences négatives que ces mesures peuvent avoir sur le marché du travail. De même, le SECO ne dispose pas encore d’une base de données suffisante pour vérifier si les conditions de travail offertes par les PET sont en phase avec celles du marché du travail et contrôler l’emploi des ressources en faveur des personnes moyennement à difficilement réinsérables. L’exécution des mesures est principalement évaluée sur la base des chances d’une réinsertion professionnelle rapide, sans tenir suffisamment compte des besoins des participants aux programmes vis-à-vis du marché du travail.

Le SECO et l’Association des offices suisses du travail ont pris position à ce sujet.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Programmi di occupazione temporanea e pratiche professionali dell’assicurazione contro la disoccupazione

Valutazione della loro efficacia, esecuzione e sorveglianza

L’essenziale in breve

Nel quadro dell’assicurazione contro la disoccupazione il Controllo federale delle finanze (CDF) ha valutato due delle undici misure inerenti al mercato del lavoro, ovvero i programmi di occupazione temporanea (POT) e le pratiche professionali. Nel 2013 queste due misure sono costate circa 190 milioni di franchi. In Svizzera 33 000 persone in cerca d’impiego hanno frequentato il POT e 1800 hanno assolto una pratica professionale, ciò che corrisponde al 20 per cento rispettivamente all’1 per cento di tutte le persone in cerca d’impiego nel 2013. Un programma è durato in media 3-4 mesi mentre una pratica professionale 4,5 mesi (6 mesi è il massimo consentito). L’effetto di queste misure, la loro esecuzione a livello cantonale e la sorveglianza sono stati analizzati sulla base di otto cantoni e confrontando le misure prese a livello nazionale. I cantoni in questione sono Argovia, Berna, Ginevra, Lucerna, San Gallo, Svitto, Ticino e Vallese. Le misure nazionali consistono nei POT e nelle pratiche professionali accessibili in tutti i cantoni alle persone in cerca d’impiego. Queste due misure si prefiggono di favorire un’integrazione rapida e duratura dei disoccupati difficili da collocare.

La CDF usa un concetto specifico dell’efficacia che è diverso da quello utilizzato nella convenzione tra Confederazione e cantoni. La reintegrazione non è l’unico elemento preso in considerazione. Nel 2013 ai partecipanti era stato chiesto se trovassero utile la misura e se gli obiettivi in materia di risultati erano stati raggiunti. In tal modo si tiene conto del mandato dell’assicurazione contro la disoccupazione, ovvero quello di fornire consulenza orientata alla clientela e di fornire prestazioni in favore degli assicurati. Nella media gli interpellati hanno portato a termine la misura un anno fa. 

Due terzi hanno trovato lavoro, ma solo la metà ritiene il programma utile

I POT offrono possibilità di lavoro limitate nel tempo e accompagnate professionalmente. Nell’impostazione del programma i cantoni sono liberi per cui i generi di programmi, gli obiettivi in materia di risultati e i destinatari sono molto diversi. Nei POT esterni l’impiego avviene in un’istituzione senza scopo di lucro del mercato del lavoro primario. Questo comprende tutti i rapporti di lavoro e di occupazione esistenti nell’ambito dell’economia libera. Nei POT interni si tratta di posti di lavoro in istituzioni specializzate procurati dagli enti pubblici.

Complessivamente due terzi dei partecipanti hanno trovato un impiego alla fine del programma. Un terzo lavora ora con un contratto di durata indeterminata e può quindi essere considerato inserito durevolmente. Tuttavia solo la metà delle persone ha ritenuto che il programma per la reintegrazione lavorativa fosse utile. Tra i cantoni si rilevano notevoli differenze in fatto di valutazione: con due terzi di riscontri positivi, i POT nazionali e quelli dei cantoni di Berna, Ginevra e Argovia hanno dato i voti migliori. In tutti i cantoni e nei programmi nazionali i riscontri concernenti i singoli obiettivi vanno nella direzione di queste valutazioni.

Gli obiettivi in termine di efficacia variano in funzione del tipo di POT dato che un sondaggio presso gli offerenti e le istituzioni di accoglienza illustra questa importanza diversa. In ogni modo pressoché nessun obiettivo è stato valutato come insignificante in un cantone o nei programmi nazionali. Lo scopo dei POT esterni è raccogliere esperienze professionali e migliorare le competenze professionali. In vista della ricerca di un impiego è importante disporre di una referenza e allacciare contatti rilevanti. Nei POT interni figura in primo piano l’insegnamento delle competenze sociali. Vengono trattati temi quali spirito di gruppo, puntualità e affidabilità. Questi programmi interni intervengono nei casi di problemi psichici oppure di farmacodipendenze. In questo caso, l’ambiente di lavoro potrebbe avere un effetto stabilizzante qualora richieda disciplina e favorisca l’autostima. Infine, questi programmi sono anche utilizzati per chiarire la disponibilità temporale o la capacità lavorativa per un nuovo posto. In tal caso, il POT non sarebbe considerato di grande utilità. Entrambe le forme di programma dovrebbero incentivare i partecipanti nella ricerca di un lavoro.

I partecipanti al programma ritengono che i POT esterni sono di gran lunga migliori rispetto a quelli interni, ma non tutti i cantoni hanno tali posti di programma nel mercato del lavoro primario. L’analisi dell’esecuzione cantonale indica che più un cantone offriva tali impieghi, tanto migliore era il riscontro medio dei partecipanti. A tal proposito se la salute psichica e la motivazione della persona lo permettono e l’ambiente sociale di lavoro è pronto ad accogliere il candidato bisognerebbe sempre privilegiare i collocamenti esterni. I programmi interni di occupazione temporanea sono sicuramente giustificati, ma a causa dei costi elevati dovrebbero essere attuati con parsimonia. 

Un assicurato cambia raramente la misura. Sebbene in alcuni cantoni la maggioranza dei partecipanti del programma si sia espressa negativamente, in oltre il 50 per cento dei casi il programma non viene tuttavia interrotto. Si consiglia una verifica più regolare da parte dei consulenti del personale in occasione di colloqui e, laddove necessario, cambiare o interrompere il programma in corso.

Migliore valutazione per le pratiche professionali, che sono comunque raramente proposte, sebbene offrano maggiori possibilità di reintegrazione

L’80 per cento dei praticanti ha valutato la misura positiva, il 90 per cento ha in seguito trovato un lavoro e, di questo, il 55 per cento ha un contratto a tempo indeterminato. Nelle pratiche professionali in primo piano si trova l’acquisizione di esperienza pratica dopo la conclusione di una formazione. L’impiego avviene direttamente in un’impresa, in un’istituzione senza scopo di lucro o in un’amministrazione. Di regola i praticanti cercano il loro impiego autonomamente. Nella loro modalità i praticantati sono simili ai POT esterni ma vengono impiegati di rado. Solo in questa misura l’istituzione di accoglienza deve assumere il 25 per cento dell’indennità giornaliera, che il disoccupato riceve dall’assicurazione contro la disoccupazione.

Focalizzare sull’impiego delle misure e migliorare la concertazione degli obiettivi

Secondo le direttive, entrambe le misure devono essere applicate alle persone in cerca di impiego con media o seria difficoltà di collocamento. Tra i cantoni l’idoneità al collocamento viene valutata diversamente. Al fine di garantire un impiego effettivo dei mezzi è necessaria un’armonizzazione. L’analisi dell’esecuzione dimostra che i cantoni di Argovia, Berna e Ginevra applicano i POT in modo più restrittivo e in media li attivano più tardi rispetto agli altri. I loro partecipanti presentano un maggior rischio di disoccupazione di lunga durata. Il CDF raccomanda di focalizzare l’impegno nei restanti cantoni.

Una componente importante è data dagli obiettivi che dovrebbero essere raggiunti con la misura. Più gli obiettivi erano ritenuti sensati da parte delle persone in cerca di impiego, più il POT era considerato utile. A questo riguardo sussiste margine manovra per migliorare il grado di dettaglio, di senso e di comunicazione degli obiettivi. Troppi partecipanti hanno affermato che non erano stati concertati. Inoltre gli obiettivi devono essere noti a tutti gli attori interessati.

I POT e le pratiche professionali racchiudono rischi per cui è necessaria una migliore sorveglianza

I POT e le pratiche professionali sono pure legati a rischi. In primo luogo è possibile prolungare la durata di disoccupazione, poiché durante una misura la persona si candida meno frequentemente per un posto di lavoro. Nel quadro dei POT l’intensità con la quale i partecipanti continuano a effettuare la ricerca di un posto di lavoro non è quasi diminuita, ma un terzo dei partecipanti si è candidato meno intensamente. La problematica viene però leggermente attenuata: la metà dei praticanti attualmente occupati aveva poi ottenuto un impiego di durata indeterminata nelle aziende nelle quali aveva svolto il proprio praticantato. A seconda del cantone la quota dei partecipanti al programma che dichiarava di non aver ricevuto nessun attestato scritto di partecipazione era troppo alta. I consulenti personali dovrebbero effettuare meglio i controlli dei POT e delle pratiche professionali.  

In tutti i cantoni l’esecuzione si orienta principalmente verso la reintegrazione. Esistono tuttavia lacune nella sorveglianza dei POT esterni. Possibili ripercussioni negative sul mercato del lavoro dovrebbero essere osservate in modo più proattivo e sistematico. Inoltre, a livello di SECO non esiste ancora una base di dati adatta per controllare la vicinanza al mercato dei POT e l’impiego dei mezzi a favore delle persone con media o seria difficoltà di collocamento. L’accento è posto sul successo immediato della reintegrazione, mentre si tiene troppo poco conto dell’orientamento verso i clienti.

La SECO e l’Associazione degli uffici svizzeri del lavoro (AUSL) hanno preso posizione al riguardo.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Arbeitsmarktlichen Massnahmen der Arbeitslosenversicherung

Publikationssprachen (Deutsch)

Deutsch und Französisch (Zusammenfassungen auf italienisch und englisch)

Publikationen / Ergebnisse (Deutsch)

www.efk.admin.ch