Dépôts francs sous douane (DFD) et entrepôts douaniers ouverts (EDO) : évaluation des conditions d’exploitation et des activités de contrôle

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 12490

Schlüsselwörter (Französisch)

Analyse de risques et stratégie de contrôles ; octroi des autorisations ; nature des contrôles effectués et conséquences ; respect des prescriptions légales ; comparaison entre DFD et EDO.

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Zollfreilager und offene Zolllager
Evaluation der Bewilligungen und der Kontrolltätigkeiten

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat die Tätigkeiten des Zolls im Bereich der Zolllager unter Berücksichtigung des aktuellen wirtschaftspolitischen Kontexts untersucht. Dabei ging es ihr auch darum, die Entwicklung der Zolllager zu erfassen. Es existieren zwei Kategorien von Zolllagern:

• die Zollfreilager und
• die offenen Zolllager (im Folgenden OZL genannt).

Zolllager dienen dazu, Handelshemmnisse abzubauen und Waren vorübergehend unverzollt zu lagern. Die Einfuhrabgaben und die anderen Abgaben werden somit nicht erhoben. Die Importeure müssen keine liquiden Mittel einsetzen, solange ihre Waren nicht in den freien Verkehr überführt werden. Infolge der Revision des Zollgesetzes sind die Zollfreilager seit 2007 Teil des Zollgebiets. Zuvor war der Zoll in diesem Bereich sehr beschränkt tätig, und die Zollfreilager erwiesen sich häufig als Grauzonen mit einem erhöhten Risiko für Warenschmuggel oder illegale Tätigkeiten.

Der Zoll nimmt eine zentrale Rolle wahr: Er legt die Voraussetzungen für den gesetzeskonformen Betrieb eines Zolllagers fest, prüft die Gesuche und erteilt die Bewilligungen und kontrolliert die Einhaltung der zollrechtlichen Vorschriften und der Betriebsvoraussetzungen. Als Vollzugsbehörde ist der Zoll zudem für die Anwendung der nichtzollrechtlichen Erlasse zuständig; dazu gehören beispielsweise die Bekämpfung des illegalen Handels mit Kulturgütern, die Kontrolle des Handels mit Rohdiamanten oder die Einhaltung der Vorschriften für Heilmittel. Der Zoll hat soweit als möglich die Ordnungsmässigkeit der in den Zolllagern stattfindenden Tätigkeiten sicherzustellen, Unregelmässigkeiten und das Risiko von illegalen Aktivitäten zu minimieren und so die Reputation der Schweiz zu erhalten. 

Ein von der öffentlichen Hand vernachlässigter Bereich

Die OZL sind ab 1995 in Anwendung der Übereinkommen der Welthandelsorganisation entstanden. Sie bieten den Vorteil, dass die Zollanmeldungen «am Domizil» vorgenommen werden können. Im Jahr 2012 waren in der Schweiz 245 OZL in Betrieb, deren Standorte sich insbesondere auf die Regionen Basel, Zürich, Aargau / Luzern und das Tessin konzentrieren. Im Tessin beispielsweise haben sich mehrere Logistikunternehmen niedergelassen, die im Modesektor aktiv sind und den Warenfluss zwischen Lieferanten und Vertriebsnetzen gewährleisten. Parallel zur Entstehung der OZL ist die Bedeutung der Zollfreilager zurückgegangen; einzige nennenswerte Ausnahme ist der Zollfreilager von Genf. Im Jahr 2013 gab es 10 Zollfreilager, während es 2008 noch 18 waren. Diese Entwicklung hat Auswirkungen auf die Organisation des Zolls, da in den Zollfreilagern eine Zollstelle angesiedelt sein muss. Mit der Schliessung eines Zollfreilagers kann auch die Zollstelle aufgehoben werden. .

Abgesehen vom Abbau der Handelshemmnisse erfüllen die Zolllager verschiedene andere Aufgaben:

• Aufschub der Entrichtung der Abgaben bis zur Einfuhr der Waren;
• Lagerung von Transitwaren, wobei deren Bearbeitung gestattet ist;
• sichere und diskrete Lagerung von hochwertigen Waren;
• Lagerung und teilweise Langzeitlagerung von hochwertigen Waren (Kunstwerke, Schmuck und Edelsteine sowie Edelmetalle usw.);
• Durchführung von Handelsgeschäften oder gar das Anbieten der Waren innerhalb (bei Zollfreilagern) oder ausserhalb der Zolllager zum Verkauf.

Die ersten beiden Aufgaben gehören zu den traditionellen Funktionen der Zolllager und fallen in den Kompetenzbereich des Zolls. Die drei anderen Aufgaben haben seit den 2000er-Jahren an Bedeutung gewonnen. Nicht nur der Zollfreilager von Genf ist für die Lagerung dieser Art von Waren bekannt; mindestens 25 OZL haben sich ebenfalls auf diese Marktnische spezialisiert. Nach Ansicht des Zolls liegt es nicht in seiner Zuständigkeit, auf diese Entwicklung und deren Auswirkungen Einfluss zu nehmen.

Die Risiken sind je nach Art des Zolllagers unterschiedlich. Die EFK schätzt gestützt auf die Informationen des Zolls, dass der Wert der in den 201 OZL gelagerten Waren im Jahr 2012 15 Milliarden Franken überschritten hat. Die EFK hat eine sehr grosse Wertsteigerung seit 2007 festgestellt. Die ausgesetzten Zoll- und anderen Abgaben belaufen sich auf über eine Milliarde Franken. Für die Zollfreilager verfügt der Zoll hingegen über keine Angaben. Die Presse spricht im Zusammenhang mit den im Genfer Zollfreilager eingelagerten Gütern von 100 Milliarden Franken.

Die EFK hat festgestellt, dass die politischen und wirtschaftlichen Interessen im Zusammenhang mit den Zolllagern auf Bundesebene wenig bekannt sind. Die Bundesstellen äussern sich weder zu deren Entwicklung noch zur veränderten Nachfrage nach Zolllagern. Überdies ist der EFK aufgefallen, dass in mehreren Zolllagern nur sehr wenige Warenbewegungen stattfinden, was bedeutet, dass die Waren langfristig, manchmal während mehrerer Jahrzehnte gelagert werden. Dieser Art von Zolllagern kommt die Rolle einer privaten oder institutionellen Vermögensverwaltung zu, und sie dienen der Steueroptimierung für hochwertige Waren (Kunstwerke, Edelmetalle). Dies entspricht weder der eigentlichen Aufgabe der Zolllager noch dem Ziel und Zweck des Gesetzes. Bewilligungen sollten nur für Zolllager mit regelmässigen Warenbewegungen erteilt werden. Der Zoll ist in seinen Tätigkeiten durch den zollrechtlichen Rahmen eingeschränkt und nicht allein dafür zuständig, eine eventuelle Strategie des Bundes in diesem Bereich festzulegen und sich mit den anstehenden Fragen auseinanderzusetzen. Die Verantwortung verteilt sich auf verschiedene Akteure auf Bundes- und auch Kantonsebene.

Für Zollfreilager werden eher Betriebsbewilligungen erteilt

Die Erteilung einer Betriebsbewilligung für ein OZL unterliegt aufgrund der Tatsache, dass der Zoll nicht vor Ort anwesend ist, strengen Bedingungen. Der Zoll muss sicherstellen, dass das vom Betreiber vorgesehene System vereinbar ist mit den Anforderungen bezüglich Zollveranlagungsverfahren, Bestandesaufzeichnung, Lagerbuchhaltung und Sicherheitsleistungen. Für die Zollfreilager gelten keine so detaillierte Anforderungen: Die Voraussetzungen sind eher allgemeiner Art und die Prüfung beschränkt sich auf deren formelle Einhaltung. Weder die Qualität der Bestandesaufzeichnungen für sensible Waren noch die Mietverträge werden vorgängig geprüft. Zwar ist für die Zollfreilager ein Mindestverkehrsaufkommen erforderlich; es ist aber nicht klar, ob es dabei nur um das Zollgut oder auch um inländische Waren geht.

Nach der Gesetzesänderung hat der Zoll alle Betriebsbewilligungen der Zolllager überprüft. Im Jahr 2008 hat er eine Standortbestimmung über die Zollfreilager vorgenommen, wobei er sich vor allem mit den kleineren Zollfreilagern befasst hat. Mehrere Betreiber haben beschlossen, ihren Betrieb einzustellen oder ihn in ein offenes Zolllager zu überführen. Die EFK hat festgestellt, dass der Zoll in Ermangelung einer Strategie der Regierung manchmal darauf verzichtet, seine Bewilligungsvoraussetzungen durchzusetzen, wenn sich der Betreiber als unkooperativ erweist und insbesondere wenn dem Prozess auch noch regionale Interessen entgegenstehen.

Der Bewilligungsprozess für den Betrieb eines OZL ist detaillierter und besser standardisiert. Es besteht jedoch eine gewisse Toleranz in Bezug auf die Einhaltung aller Kriterien, um es den Betreibern zu ermöglichen, den Betrieb aufzubauen. Die EKF versteht zwar das Anliegen des Zolls, die wirtschaftliche Tätigkeit nicht behindern zu wollen, doch sie erachtet dieses Vorgehen als riskant, wenn der Betreiber nicht über zuverlässige Instrumente verfügt, um die Überwachung der gelagerten Waren sicherzustellen.

Bedeutung der Zollager trotz Reputationsrisiken ignoriert

Im Allgemeinen stuft der Zoll die Zolllager als weniger riskant ein als die Kontrolle der Importe mit der Erhebung der entsprechenden Abgaben und die Kontrolle der Exporte mit der Problematik der Ursprungserklärungen. Viele Zolllager lagern effektiv Transitwaren. Die Tätigkeiten des Zolls im Zusammenhang mit den Zolllagern machen nur einen kleinen Teil seiner Aufgaben aus. Es besteht kein spezifischer Bezug zu den im Leistungsauftrag definierten Produkten, und es ist nicht einfach, die Basisinformationen zu den durchgeführten Kontrollen, ihren Ergebnissen und ihren Auswirkungen zu finden. Nur die Zollstellen verfügen über diese Informationen, wobei die Qualität der Daten sehr grosse Unterschiede aufweist. Die Geschäftsprüfungskommissionen des Parlaments haben bereits festgestellt, dass die vom Zoll für das Controlling erhobenen Informationen nicht wirklich als Steuerungsinstrument verwendet werden, sondern einfach auf das Ziel ausgerichtet sind, der nächsthöheren Ebene, das heisst dem Eidgenössischen Finanzdepartement und dann dem Parlament, Bericht zu erstatten.

Es existiert zwar eine allgemeine Risikoanalyse der Oberzolldirektion, doch jede Zollstelle ist selbst zuständig für die Erstellung einer auf ihre Bedürfnisse und ihre Situation ausgerichteten Risikoanalyse. Die EFK hat festgestellt, dass in der Praxis nur die Hälfte der Zollstellen eine Risikoanalyse für die OZL vorgenommen hat. Zudem führt nur eine einzige Zollstelle eine spezifische Risikoanalyse für die Zollfreilager durch. In einigen Zollstellen bestehen für die Zollfreilager pro Betreiber oder gar pro Mieter zusätzliche Risikoanalysen. Die Qualität der Risikoanalysen weist jedoch keinen direkten Bezug zur Anzahl der Zolllager auf, für die eine Zollstelle zuständig ist. Die Oberzolldirektion weist überdies darauf hin, dass der unterschiedliche Umgang mit Risiken in den verschiedenen Zollstellen ein zusätzliches Risiko darstellt, dem Rechnung getragen werden sollte.

Den Zollstellen wird zu viel Autonomie gewährt

Die Kontrollen in den Zolllagern gestalten sich in der Realität komplexer als aus der im Leistungsauftrag vorgesehenen einfachen Unterteilung in formelle Kontrollen der Zolldokumente, materielle Kontrollen der Waren und nachträgliche Kontrollen in den Unternehmen geschlossen werden könnte. Neben den formellen Kontrollen nehmen die Zollstellen auch Kontrollen der Wareneingänge und -ausgänge, eines Teils oder der gesamten Bestandesaufzeichnungen, des Systems, der Lagerbuchhaltung und der finanziellen Sicherheiten vor. Gemäss einer Umfrage bei zehn Zollstellen haben diese 2012 391 Kontrollen in den OZL durchgeführt; dabei handelte es sich hauptsächlich um Kontrollen der Bestandesaufzeichnungen und der Lagerbuchhaltung. Es bestehen jedoch grosse Unterschiede unter den Zollstellen in Bezug auf die Intensität und die Art der Kontrollen, unabhängig von der Anzahl und der Bedeutung der zu überwachenden Zolllager. Die Kontrollen in den Zollfreilagern sind einfacher. Die betroffenen Zollstellen gaben an, im Jahr 2012 841 Kontrollen durchgeführt zu haben, hauptsächlich Kontrollen der Wareneingänge und -ausgänge und der Warenbewegungen. Mehr als zwei Drittel dieser Kontrollen wurden jedoch von einer einzigen Zollstelle in den beiden Zollfreilagern in Zürich vorgenommen.

Es ist schwierig, sich einen Überblick über die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen und deren Auswirkungen zu verschaffen. Mit der neuen Datenbank ARGOS, die 2013 entwickelt wurde, sollte diese Situation verbessert werden. Die EFK stellte gewisse Tendenzen fest. Am häufigsten genannt wurden: Fehler bei der Warenanmeldung im Zusammenhang mit dem Zolltarif, der Ursprungserklärung oder dem Zollveranlagungsverfahren, Unregelmässigkeiten bei den Bestandesaufzeichnungen, fehlende Rückverfolgbarkeit der Waren und Lücken in der Lagerbuchhaltung. Bei Unregelmässigkeiten und Widerhandlungen kann der Zoll von Fall zu Fall Administrativmassnahmen ergreifen oder ein Strafverfahren einleiten. Administrativmassnahmen werden verfügt, wenn beispielsweise die Betriebsvoraussetzungen nicht eingehalten werden. Der Zoll verlangt die Herstellung des regelkonformen Zustands; bei wiederholten Verstössen kann die Betriebsbewilligung entzogen werden. 2011 und 2012 wurden mindestens drei solche Sanktionen ausgesprochen. In den Zollfreilagern ist der Entzug der Betriebsbewilligung eine schwer umsetzbare Sanktion, da der Betreiber nicht die Verantwortung für die von seinen Mietern gelagerten Waren trägt. Aufgrund der unklaren Verantwortlichkeiten zwischen Betreiber und Mieter kann der Zoll nicht eingreifen.

Die Qualität der Bestandesaufzeichnungen und die Lagerung gemischter Waren (Zollgut und inländische Waren) sind häufig wiederkehrende Probleme bei den Kontrollen. Die Qualität der Bestandesaufzeichnungen ist entscheidend für die Rückverfolgbarkeit der Waren. Diese Elemente sind jedoch in der allgemeinen Risikoanalyse des Zolls nicht enthalten.

Verbesserungen sind nötig

Die Gesetzesrevision hat ermöglicht, die Kontrollen insofern zu verstärken, als die Zollfreilager nun Teil des Zollgebiets sind. Sie hat auch dazu beigetragen, dass die Betriebsvoraussetzungen neu festgelegt und die Bewilligungen überprüft wurden. Doch die Heterogenität bei den durchgeführten Kontrollen ist zum jetzigen Zeitpunkt zu gross und die Informationen über ihre Ergebnisse zu unergiebig, um die Wirksamkeit der Kontrollen sicherzustellen. Bei gewissen Zollstellen existieren jedoch bewährte Vorgehensweisen (good pratices), die flächendeckend eingeführt werden sollten.

Ferner hat die Oberzolldirektion mit Verweis auf das Reputationsrisiko bereits eine Bewilligung verweigert. Die Mitarbeitenden auf allen Stufen des Zolls müssen für dieses Risiko sensibilisiert werden, vor allem wenn ein Missbrauch der Zolllager aufgedeckt wird, wie die Umgehung der zoll- und steuerrechtlichen Bestimmungen oder die Nichteinhaltung oder Umgehung der nichtzollrechtlichen Vorschriften. Die EFK hat acht Empfehlungen formuliert. Sie fordert den Bundesrat auf, eine Strategie für die Zolllager zu verabschieden, die den wirtschaftlichen und politischen Interessen Rechnung trägt. Die anderen Empfehlungen richten sich an die Eidgenössische Zollverwaltung und haben zum Ziel, die Wirksamkeit der Tätigkeiten des Zolls im Rahmen der Betriebsbewilligungen und der durchzuführenden Kontrollen zu verstärken.

Kurzbeschreibung (Englisch)

Free ports and open customs warehouses

An evaluation of licensing and inspection activities

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) has assessed customs activities in the area of customs warehouses taking the current political and economic environment into account. As such, it sought to understand the development of customs warehouses. There are two categories of warehouses:

• duty-free warehouses, more commonly referred to as free ports, and
• open customs warehouses.

These warehouses play a role in lowering technical barriers to trade by enabling merchandise to be temporarily stored without being cleared. Import duties and other taxes are thus not collected. Importers do not need to draw on their cash resources so long as their merchandise has not been released for free circulation. As a result of the revision of the Customs Act, free ports have been part of Swiss customs territory since 2007. Previously, customs activities were very limited and free ports were often perceived as grey areas with a higher risk of contraband or illegal activities.

By setting the operating conditions within the confines of the law, assessing applications and granting licences, and conducting inspections to ensure customs requirements and operating conditions are respected, Swiss Customs has a key role to play. Furthermore, as an enforcement body, it is responsible for applying legal provisions not related to customs, such as in the fight against the trafficking of cultural property, the inspection of trade in rough diamonds, and compliance with provisions on therapeutic products. As far as possible, customs must guarantee the reliability of customs warehouse activities, minimise irregularities and the risk of unlawful activity, and thus preserve Switzerland's reputation.

An area neglected by the government

Open customs warehouses began to be developed in 1995 in implementation of the agreement with the World Trade Organization. They have the advantage of making it possible to make customs declarations "from home". In 2012, 245 open customs warehouses were operating in Switzerland, with many concentrated in the Basel, Zurich, Aargau/Luzern and Ticino regions. In Ticino, for instance, many companies operating in the fashion industry and undertaking logistical activities to manage merchandise between suppliers and the distribution network were set up. In parallel to this, the importance of free ports has been waning, with the notable exception of the Geneva free port. In 2013, only 10 of these remained in contrast to 18 in 2008. These developments have an impact on the organisation of customs because a customs office must be located next to a duty-free warehouse. If a free port is closed, customs can close their office.

Beyond their role of lowering barriers to trade, customs warehouses have various functions:

• to postpone the payment of taxes before merchandise is imported;
• to warehouse merchandise in transit while allowing it to be handled;
• to store valuable goods with a high degree of security and privacy;
• to warehouse extremely valuable goods (artworks, jewellery and precious stones, precious metals, etc.), sometimes for a very long period of time;
• to carry out business transactions, including displaying the goods internally (free ports) or to the public with a view to selling them.

The first two functions are activities that are typical for customs warehouses and fall under the responsibility of customs. Since 2000, however, the following three functions have gained importance. While the free port in Geneva is known for storing these types of goods, at least 25 open customs warehouses are just as specialised in this segment of the market. Customs believes that it does not have the authority to influence these developments or the consequences of these activities.

The risks vary depending on the type of warehouse. Based on information provided by customs, the SFAO estimated that the value of the merchandise stored in 201 open warehouses in 2012 came to over CHF 15 billion. The SFAO has noted a huge increase in value since 2007. While the sum of suspended duties and taxes exceeds CHF 1 billion, customs does not have any information for the duty-free warehouses. Newspapers have reported that the value of goods warehoused in the Geneva free port comes to CHF 100 billion.

The SFAO has found that there is a lack of awareness within the Confederation of the political and economic stakes regarding customs warehouses. Its offices express no opinion of their evolution or about the increase in warehousing requests. Furthermore, the SFAO has found that several warehouses experience very little movement of merchandise, meaning that the goods are stored for long periods of time, sometimes several decades. The function of this type of customs warehouse is the management of private or institutional assets and tax optimisation for extremely valuable merchandise (artworks, precious metals), which is not in line with the main function of customs warehouses, or the spirit of the law. Licences should only be granted for warehouses with regular movement of merchandise. Customs activities are limited by the legal framework for customs; it is not the only body responsible for developing a strategy for the Confederation on this matter and studying the stakes. This responsibility is shared among various federal and even cantonal stakeholders.

Warehouse licences are more readily granted to free ports

As there is no onsite customs office, strict licensing requirements are in place for open customs warehouses. Customs must ensure that the system the warehousekeeper intends to use meets the requirements in terms of customs procedures, inventories, stock accounting and guarantees. The demands made of free ports are much less extensive: the requirements are quite general and the inspection is limited to checking formal compliance. The quality of inventories for sensitive goods or agreements with depositors are not subject to a preliminary inspection. Furthermore, while free ports have to have a minimal volume of traffic, it is not clear if this refers only to goods under customs control or also goods of national origin.

Following the revision of the law, Swiss Customs reassessed all operating licences granted for customs warehouses. It examined the situation regarding free ports in 2008, focusing particularly on small free ports. Several warehousekeepers decided to close down or to turn their business into an open customs warehouse. In the absence of a government strategy, the SFAO has noticed that sometimes customs decides not to impose its own licensing requirements in situations where the warehousekeeper is uncooperative and especially when regional interests also come into play in the process.

The process is more detailed and standardised when it comes to operating licences for open customs warehouses. Nevertheless, there is some leeway for warehousekeepers starting out to allow them to get their business up and running before complying with all of the criteria. While the SFAO understands that customs does not want to put barriers in the way of trade, it considers this approach quite risky if warehousekeepers are not equipped with reliable instruments for keeping track of warehoused merchandise.

Importance of customs warehouses not recognised despite reputational risks

Generally, customs sees the area of customs warehouses as involving fewer risks than the inspection of imports and the collection of correspondent taxes or the inspection of exports and the issue of origin declarations. In reality, many warehouses store merchandise in transit. Activities relating to customs warehouses are only a small portion of the complete set of tasks assigned to customs. There is no specific connection with products listed in the performance mandate. It is not easy to retrieve basic information on the inspections performed, their results or their effects. Only customs offices have this information, but there are huge disparities in the quality of the data. Parliament's Control Committees have already noted that the information customs gathers for control purposes was not really used as a steering instrument but was simply designed for reporting activities to the next level up, i.e. to the Federal Department of Finance, and then to Parliament.

Even though the Directorate General of Customs performs an overall risks assessment, each customs office is responsible for performing a risk assessment based on its own needs and situation. In practice, the SFAO has noted that only half of all customs offices performed risk assessments specifically on open customs warehouses; furthermore, only one office carried out a specific assessment on free ports. Some customs offices have an additional assessment per warehousekeeper, or per depositor for free ports. There is no connection, however, between the quality of the risk assessment and the number of warehouses under a customs office's responsibility. The Directorate General of Customs further points out that this approach to risks, which varies depending on each customs office, is in itself an additional risk to be taken into account.

Too much autonomy given to customs offices

When it comes to customs warehouse inspections, the reality is much more complex than the straightforward breakdown currently described in the performance mandate between formal checks for customs documents, material checks for goods and a posteriori checks with companies. In addition to formal checks, customs offices perform checks on the entry and exit of goods, full or partial inventory checks, system checks, and checks on stock accounting and financial guarantees. According to a survey carried out at ten customs offices, it appears that these offices performed 391 checks on open customs warehouses in 2012, mainly checks on inventory and stock accounting. Nevertheless, the thoroughness of the checks and the methods applied vary greatly from office to office, regardless of the number or size of warehouses under their supervision. The checks performed on free ports are more straightforward. The customs offices in question claimed they performed 841 checks in 2012, mainly on the entry, exit and movement of goods. However, over two-thirds of these checks were carried out by just one customs office on two duty-free warehouses located in Zurich.

It is difficult to get an overview of the results of the checks performed and their effects. ARGOS, the new database developed in 2013, should rectify this situation. The SFAO has identified a number of trends, the most common of which are: errors relating to the customs tariff, declaration of origin or customs procedure when declaring goods; inventory irregularities; a lack of traceability of the merchandise; and flaws in stock accounting. When irregularities or infringements are detected, customs can initiate administrative measures or criminal proceedings, depending on the case. Administrative measures, for instance, are applied in cases of non-compliance with operating requirements. Customs require compliance to be achieved; in the event of repeated cases of non-compliance, the warehouse licence may be withdrawn. This type of sanction was imposed at least three times between 2011 and 2012. However, withdrawal of a warehouse licence is difficult to impose on free ports given that the warehousekeeper is not considered responsible for the merchandise that his depositors store. With the responsibility shared between the warehousekeeper and the depositor, there is no way for customs to intervene.

The quality of inventories and the warehousing of mixed goods (duty-free goods and goods of national origin) are recurring problems that are encountered during checks. High-quality inventories are a prerequisite for ensuring the traceability of goods. Yet these elements are not covered in the overall risk assessment performed by customs.

Improvements needed

The revised Customs Act made it possible for checks to be strengthened by making free ports part of the Swiss customs territory. It contributed to redefining operating conditions and to reassessing licences. Nevertheless, the diversity of the checks performed and the information on their results are currently insufficient to guarantee their effectiveness. Good practices do exist at customs offices and they should become the norm.

In addition, the Directorate General of Customs has already rejected a licence on the grounds of reputational risk; awareness of this risk should be increased at all levels within customs, especially when warehouse misuse is discovered, such as in cases of circumvention of customs and tax provisions, or non-compliance with or circumvention of non-customs provisions. The Swiss Federal Audit Office has made eight recommendations. It asks the Federal Council to adopt a strategy for customs warehouses that takes the economic and political stakes into account. The other recommendations are intended for the Federal Customs Administration and seek to strengthen the effectiveness of customs activities in the areas of customs warehouse licences and checks to be performed on customs warehouses.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Ports francs et entrepôts douaniers ouverts
Evaluation des autorisations et des activités de contrôle

Le Contrôle fédéral des finances a examiné les activités des douanes par rapport aux entrepôts douaniers, tout en les replaçant dans le contexte politico-économique actuel. A ce titre, il a cherché à comprendre l’évolution des entrepôts douaniers. Il en existe deux catégories :

• les dépôts francs sous douane, plus connus sous la dénomination de ports francs et
• les entrepôts douaniers ouverts (ci-après les EDO).

 Ces entrepôts ont un rôle de réduction des entraves au commerce en permettant de stocker temporairement des marchandises sans qu’elles soient dédouanées. Les redevances d’importation et les autres taxes ne sont ainsi pas perçues. Les importateurs n’ont pas besoin de recourir à leur trésorerie tant que leur marchandise n’est pas mise en libre circulation. A la suite de la révision de la loi fédérale sur les douanes, les ports francs font partie du territoire douanier depuis 2007. Auparavant, les activités des douanes étaient très limitées, les ports francs étant souvent présentés comme des zones grises avec un risque accru de contrebande de marchandises ou d’activités illégales.

Les douanes jouent un rôle central : elles fixent les conditions d’exploitation dans les limites de la loi ; elles examinent les demandes et octroient les autorisations ; elles effectuent des contrôles afin de s’assurer du respect des prescriptions douanières et des conditions d’exploitation. De plus, en tant qu’administration d’exécution, elles sont chargées d’appliquer les dispositions légales non douanières : lutte contre le trafic illicite de biens culturels, contrôle du commerce de diamants bruts, respect des prescriptions sur les produits thérapeutiques, par exemple. Les douanes doivent autant que possible garantir la fiabilité des activités des entrepôts douaniers, minimiser les irrégularités et le risque d’activités illicites, et ainsi préserver la réputation de la Suisse.  

Un domaine négligé par les pouvoirs publics 

Les entrepôts douaniers ouverts se sont développés à partir de 1995 en application des accords de l’Organisation mondiale du commerce. Ils présentent l’avantage de pouvoir effectuer les déclarations douanières « à domicile ». En 2012, 245 EDO étaient en activité en Suisse. Leur concentration est plus forte dans les régions de Bâle, Zurich, Argovie / Lucerne et au Tessin. Sur le territoire tessinois, par exemple, se sont implantées plusieurs entreprises actives dans le secteur de la mode et effectuant des activités logistiques pour gérer les marchandises entre les fournisseurs et les réseaux de distribution. Parallèlement, l’importance des ports francs a diminué à l’exception notable de celui de Genève. Il n’en reste plus que 10 en 2013, alors qu’ils étaient encore 18 en 2008. Cette évolution a des conséquences au niveau de l’organisation des douanes dans la mesure où la présence d’un bureau de douane auprès d’un dépôt franc est obligatoire. Lorsqu’un port franc disparaît, les douanes peuvent fermer leur bureau.

Au-delà de leur rôle de réduction des entraves commerciales, les entrepôts douaniers ont différentes fonctions :

• différer le paiement des taxes avant l’importation des marchandises ;
• entreposer des marchandises en transit tout en permettant leur manipulation ;
• stocker des marchandises de valeur avec un haut degré de sécurité et de discrétion ;
• entreposer des marchandises de haute valeur (œuvres d’art, bijoux et pierres précieuses, métaux précieux, etc.), parfois pendant une très longue période.
• effectuer des transactions commerciales, voire exposer la marchandise à l’intérieur (ports francs) ou à l’extérieur en vue de la vente. 

Les deux premières fonctions correspondent aux activités traditionnelles des entrepôts douaniers et entrent dans le champ de compétences des douanes. Cependant, les trois fonctions suivantes ont pris de l’importance depuis les années 2000. Si les ports francs de Genève sont connus pour entreposer ce type de marchandises, au moins 25 EDO sont également spécialisés sur ce créneau. Les douanes estiment ne pas être compétentes pour influer sur ce développement et les conséquences de ces activités.   

Les risques ne sont pas identiques selon le type d’entrepôts. Sur la base des informations fournies par les douanes, le CDF estime que la valeur des marchandises entreposées dans 201 EDO a dépassé les 15 milliards de francs en 2012. Le CDF a constaté une très forte augmentation de la valeur depuis 2007. Les montants des droits et taxes suspendus est supérieure au milliard de francs. Les douanes ne disposent en revanche pas d’informations pour les dépôts francs sous douane. La presse évoque le chiffre de 100 milliards de francs pour les biens entreposées aux ports francs de Genève. 

Le CDF a constaté que les enjeux politiques et économiques concernant les entrepôts douaniers sont mal connus au niveau de la Confédération. Ses services ne se prononcent pas sur leur développement ni sur l’évolution de la demande d’entreposage. De surcroît, le CDF a constaté que plusieurs entrepôts connaissent très peu de mouvements de marchandises, ce qui signifie que les biens sont stockés sur une longue durée, parfois plusieurs dizaines d’années. Ce type d’entrepôt douanier a une fonction de gestion de fortune privée ou institutionnelle et d’optimisation fiscale pour des marchandises de haute valeur (œuvres d’art, métaux précieux). Ceci ne correspond pas à la fonction première des entrepôts douaniers, ni à l’esprit de la loi. L’autorisation ne devrait être délivrée que pour des entrepôts avec des mouvements réguliers de marchandises. Les activités des douanes sont limitées par le cadre légal douanier ; celles-ci ne sont pas seules responsables pour définir une éventuelle stratégie à la Confédération dans ce domaine et se pencher sur ces enjeux. Cette responsabilité se dilue entre différents acteurs fédéraux et même cantonaux.  

Des autorisations d’exercer plus facilement accordées aux ports francs

Etant donné que la douane n’est pas présente sur place, les conditions d’octroi pour les EDO sont strictes. Les douanes doivent en effet s’assurer que le système prévu par l’exploitant soit compatible avec les exigences en matière de procédures douanières, d’inventaires, de comptabilité des stocks et de garanties. Rien de si approfondi pour les ports francs : les conditions sont assez générales et l’examen se limite à leur respect au niveau formel. La qualité des inventaires pour les marchandises sensibles ou les contrats avec les locataires ne font pas l’objet d’un examen préalable. De plus, si les ports francs doivent avoir un volume de trafic minimal, il n’est pas clair s’il s’agit seulement des marchandises sous douane ou également des marchandises indigènes.

Suite au changement de loi, l’ensemble des autorisations pour l’exploitation des entrepôts douaniers ont fait l’objet d’un réexamen par les douanes. Les douanes ont dressé un bilan de la situation des ports francs en 2008 et se sont surtout penchées sur les ports francs de taille modeste. Plusieurs exploitants ont décidé de cesser leurs activités ou de les transformer sous le régime de l’entrepôt douanier ouvert. En l’absence d’une stratégie des pouvoirs publics, le CDF a constaté que les douanes renoncent parfois à imposer leurs propres conditions d’autorisation lorsque l’exploitant se montre peu coopératif et surtout lorsque, de surcroît, des intérêts régionaux viennent interférer dans le processus.

Pour les autorisations d’exploitation des EDO, le processus est plus minutieux et mieux standardisé. Cependant, il existe une certaine tolérance afin de permettre à un exploitant de débuter ses activités avant le respect de l’ensemble des critères. Si le CDF comprend le souci des douanes de ne pas entraver l’activité économique, il estime risquée cette manière de procéder si l’exploitant ne se dote pas d’instruments fiables pour garantir le suivi des marchandises entreposées.

Importance des entrepôts douaniers ignorée, malgré les risques de réputation

D’une manière générale, les douanes considèrent le domaine des entrepôts douaniers comme présentant moins de risques que le contrôle des importations avec la perception des taxes correspondantes, et le contrôle des exportations avec la problématique des déclarations sur l’origine. En effet, de nombreux entrepôts stockent des marchandises en transit. Les activités des douanes en relation avec les entrepôts douaniers ne représentent qu’une petite partie de l’ensemble de leurs tâches. Il n’existe pas de lien spécifique avec les produits définis dans le mandat de prestations. Il n’est pas aisé de retrouver l’information de base sur les contrôles effectués, leurs résultats et leurs conséquences. Seuls les bureaux de douane disposent de cette information, mais il existe de très grandes disparités sur la qualité des données. Les Commissions de gestion du Parlement ont déjà constaté que les informations récoltées par les douanes pour le controlling n’étaient pas vraiment utilisées comme instrument de pilotage, mais simplement conçues dans le but de rendre compte des activités vers le niveau supérieur, soit le Département fédéral des finances, puis vers le Parlement.

S’il existe une analyse de risques générale élaborée par la Direction générale des douanes, chaque bureau de douane est compétent pour élaborer une analyse de risques en fonction de ses propres besoins et de sa situation. Dans la pratique, le CDF a constaté que seulement la moitié des bureaux de douane ont élaboré une analyse de risques dédiés aux EDO ; en outre, un seul bureau mène une analyse spécifique pour les ports francs. Quelques bureaux de douane disposent d’une analyse complémentaire par exploitant, voire par locataire pour les ports francs. Cependant, la qualité de l’analyse de risques n’est pas liée au nombre d’entrepôts placés sous la responsabilité d’un bureau de douane. La Direction générale des douanes indique de surcroît que l’approche des risques différente selon les bureaux de douane constitue en soi un risque supplémentaire à prendre en compte.

Trop grande autonomie laissée aux bureaux de douane

La réalité des contrôles dans les entrepôts douaniers est plus complexe que la simple répartition existante dans le mandat de prestations entre contrôles formels pour les documents douaniers, les contrôles matériels pour les marchandises et les contrôles a posteriori dans les entreprises. Outre les contrôles formels, les bureaux de douane procèdent à des contrôles sur l’entrée et la sortie de marchandises, des contrôles d’inventaire partiel ou complet, des contrôles du système, des contrôles de la comptabilité des stocks ou des garanties financières. D’après l’enquête menée auprès de dix bureaux de douane, il apparaît que ceux-ci ont mené 391 contrôles auprès des EDO en 2012, principalement des contrôles d’inventaires et de la comptabilité des stocks. Il existe cependant une grande variété selon les bureaux concernant l’intensité des contrôles et leurs modalités et, cela, indépendamment du nombre et de l’importance des entrepôts à surveiller. Les contrôles effectués auprès des ports francs sont plus simples. Les bureaux de douane concernés ont déclaré avoir procédé à 841 contrôles en 2012, principalement des contrôles sur les entrées, sorties et mouvements de marchandises. Plus des deux tiers de ces contrôles ont toutefois été effectués par un seul bureau de douane auprès de deux dépôts francs situés à Zurich. 

Il est difficile d’avoir une vue d’ensemble des résultats des contrôles effectués et de leurs conséquences. La nouvelle base de données ARGOS développée en 2013 devrait remédier à cette situation. Le CDF a identifié des tendances parmi lesquelles sont citées le plus souvent : des erreurs relatives aux déclarations des marchandises concernant le tarif douanier, la déclaration d’origine ou la procédure douanière ; des irrégularités sur les inventaires ; une absence de traçabilité des marchandises et faille dans la comptabilité des stocks. En cas d’irrégularités ou d’infractions, les douanes peuvent engager des mesures administratives et des procédures pénales, en fonction du cas. Les mesures administratives portent par exemple sur le non respect des conditions d’exploitation. Les douanes exigent une mise en conformité ; en cas de manquements répétés, un retrait d’autorisation d’exploitation peut être prononcé. Une telle sanction a été prononcée au moins à trois reprises entre 2011 et 2012. Le retrait d’une autorisation d’exploitation est cependant une sanction difficile à appliquer pour un port franc dans la mesure où l’exploitant n’est pas considéré comme responsable de la marchandise entreposée par ses locataires. La responsabilité étant diluée entre l’exploitant et le locataire, les douanes ne peuvent pas intervenir. 

La qualité des inventaires et l’entreposage de marchandises mixtes (marchandises sous douane et marchandises indigènes) sont des problèmes récurrents qui reviennent lors des contrôles. La qualité des inventaires est essentielle pour assurer la traçabilité de la marchandise. Or, ces éléments ne figurent pas dans l’analyse de risques générale des douanes.

Des améliorations sont nécessaires

La loi révisée a permis de renforcer les contrôles dans la mesure où les ports francs font désormais partie du territoire douanier. Elle a contribué à redéfinir les conditions d’exploitation et à procéder à un réexamen des autorisations. Cependant, l’hétérogénéité au niveau des contrôles effectués et l’information sur leurs résultats sont actuellement insuffisants pour garantir leur efficacité. Parmi les bureaux de douane, il existe des bonnes pratiques qui devraient être généralisées.

Par ailleurs, la Direction générale des douanes a déjà utilisé le risque de réputation pour refuser une autorisation ; la sensibilisation à ce risque doit être renforcée à tous les échelons des douanes, en particulier lorsqu’un usage détourné des entrepôts est découvert : contournement des prescriptions douanières et fiscales ; non-respect ou contournement des prescriptions non douanières. Le Contrôle fédéral des finances a formulé huit recommandations. Il demande au Conseil fédéral d’adopter une stratégie sur les entrepôts douaniers en considérant les enjeux économiques et politiques. Les autres recommandations s’adressent à l’Administration fédérale des douanes et visent à renforcer l’efficacité des activités des douanes auprès des entrepôts douaniers au niveau des autorisations d’exercer et des contrôles à réaliser.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Depositi franchi doganali e depositi doganali aperti
Valutazione delle autorizzazioni e delle attività di controllo

Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha verificato le attività dell’Amministrazione federale delle dogane (AFD) in merito ai depositi doganali tenendo conto degli attuali aspetti politici ed economici. A questo riguardo ha cercato di comprendere l’evoluzione dei depositi doganali, dei quali esistono due categorie, ovvero:

• i depositi franchi doganali meglio conosciuti con la denominazione punti franchi e
• i depositi doganali aperti (DDA).

Questi depositi contribuiscono a limitare gli ostacoli al commercio, poiché le merci ivi immagazzinate temporaneamente non devono essere imposte, ovvero non sono riscossi né tributi all’importazione né altri tributi. Fintantoché la merce non viene immessa in libera pratica, gli importatori non devono versare alcun importo. A seguito della revisione della legge sulle dogane, dal 2007 i depositi franchi doganali fanno parte del territorio doganale. Prima di allora il margine di manovra dell’AFD era molto limitato. Infatti, i depositi franchi doganali erano delle zone grigie con un rischio elevato di contrabbando di merci o di attività illegali.

L’AFD svolge un ruolo fondamentale in quanto definisce le condizioni di gestione nei limiti della legge, valuta le domande e rilascia autorizzazioni nonché esegue controlli per garantire l’osservanza delle prescrizioni doganali e delle condizioni di gestione. In quanto amministrazione d’esecuzione, l’AFD è inoltre responsabile dell’applicazione di disposti federali di natura non doganale per esempio nell’ambito della lotta contro il commercio illegale di beni culturali, del controllo del commercio di diamanti grezzi e dell’osservanza delle prescrizioni in materia di agenti terapeutici. Laddove possibile, l’AFD deve garantire che le attività nei depositi doganali siano corrette, minimizzare le irregolarità e il rischio di attività illecite nonché così preservare la reputazione della Svizzera.  

Un ambito trascurato dagli enti pubblici

I DDA si sono sviluppati dal 1995 in applicazione degli accordi dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC). Grazie ai DDA è possibile effettuare dichiarazioni doganali «a domicilio». Nel 2012 la Svizzera contava 245 DDA operativi ubicati soprattutto nelle regioni di Basilea, Zurigo, Argovia, Lucerna e Ticino. Sul territorio ticinese, ad esempio, sono domiciliate diverse imprese attive nel settore della moda che forniscono prestazioni in materia di logistica in quanto fungono da gestori delle merci tra il fornitore e le reti di distribuzione. Parallelamente l’importanza dei depositi franchi doganali sta diminuendo, ad eccezione di quello di Ginevra. Infatti, nel 2013 si contavano soltanto 10 depositi franchi doganali, mentre nel 2008 erano ancora 18. Questo sviluppo si ripercuote sull’organizzazione dell’AFD, poiché presso ogni deposito franco doganale deve trovarsi un ufficio doganale. Se un deposito franco doganale cessa la sua attività, può quindi anche chiudere l’ufficio doganale.

Oltre a ridurre gli ostacoli nell’ambito del commercio, i depositi doganali permettono di:

• differire il pagamento dei tributi prima dell’importazione della merce;
• immagazzinare merci in transito permettendo la loro manipolazione;
• immagazzinare merci di valore che richiedono un elevato grado di sicurezza e di discrezione;
• immagazzinare merci di elevato valore (opere d’arte, gioielli e pietre preziose, metalli preziosi ecc.), anche per un periodo molto lungo; 
• effettuare transazioni commerciali o esporre merci all’interno (depositi franchi doganali) o all’esterno dei depositi in vista della vendita. 

Le prime due funzioni sono attività ordinarie dei depositi doganali e rientrano nel campo di competenza dell’AFD. Le tre funzioni successive invece hanno assunto più importanza solo dal 2000. A prescindere dal fatto che i depositi franchi doganali di Ginevra sono noti per l’immagazzinamento di questo tipo di merce, esistono almeno 25 DDA specializzati per dette merci. L’AFD ritiene di non poter influire su questo andamento e nemmeno sulle conseguenze delle loro attività.

I rischi dipendono dal tipo di deposito. In base alle informazioni fornite dall’AFD, il CDF ritiene che il valore delle merci immagazzinate nei 201 DDA nel 2012 ha superato i 15 miliardi di franchi. Il CDF ha constatato un sensibile aumento del valore a partire dal 2007. L’importo dei dazi e dei tributi la cui riscossione è sospesa supera il miliardo di franchi. L’AFD non dispone per contro di alcune informazioni sui depositi franchi doganali, mentre la stampa cita beni immagazzinati depositi nel punto franco di Ginevra per un valore di 100 miliardi di franchi. 

Il CDF ha constatato che a livello federale esiste una mancanza di consapevolezza per quanto riguarda gli aspetti politici ed economici in materia di depositi doganali. I servizi della Confederazione non forniscono informazioni sullo sviluppo e nemmeno sull’evoluzione della domanda di immagazzinamento. Ha inoltre rilevato che diversi depositi doganali registrano esigui movimenti di merci, ovvero i beni sono immagazzinati per un lungo periodo, a volte addirittura per decine di anni. Questo tipo di deposito viene utilizzato per la gestione patrimoniale privata o istituzionale e l’ottimizzazione fiscale della merce di elevato valore (opere d’arte, metalli preziosi), ciò che non è lo scopo principale dei depositi doganali ed è considerato contrario allo spirito della legge. L’autorizzazione d’esercizio dovrebbe essere rilasciata soltanto ai depositi con movimenti regolari di merci. Le attività dell’AFD sono limitate dalla legislazione doganale. Non è solo all’AFD che spetta il compito di elaborare e attuare un’eventuale strategia della Confederazione. Questa responsabilità è affidata a diversi attori federali e anche cantonali.  

Autorizzazioni d’esercizio rilasciate con maggiore facilità per depositi franchi doganali

Dato che l’AFD non è presente sul posto, le condizioni per il rilascio di autorizzazioni per gestire un DDA sono rigorose. L’AFD deve infatti assicurarsi che il sistema previsto per la gestione sia conforme alle esigenze in materia di procedure doganali, di inventario nonché di gestione delle scorte e delle garanzie. Per i depositi franchi doganali le esigenze sono invece meno rigorose e la verifica si limita al controllo formale della conformità. Infatti, la qualità degli inventari per merci sensibili o i contratti con i locatari non sono oggetto di una verifica preliminare. Inoltre, anche se la gestione di depositi franchi doganali richiede un volume di traffico minimo, non è chiaro se questo volume comprenda soltanto merci sotto controllo doganale o anche merci svizzere.

A seguito della modifica della legge, l’AFD ha dovuto riesaminare le autorizzazioni d’esercizio dei depositi doganali. Nel 2008 l’AFD ha fatto un bilancio della situazione occupandosi soprattutto dei piccoli depositi franchi doganali. Diversi gestori di depositi hanno quindi deciso di cessare la loro attività o di trasformare i loro depositi in DDA. Il CDF ha constatato che in assenza di una strategia governativa, l’AFD rinuncia talvolta a imporre le proprie condizioni per il rilascio di un’autorizzazione se il gestore si dimostra poco cooperativo e, in particolare, se entrano in gioco anche interessi regionali.

Per le autorizzazioni d’esercizio dei DDA la procedura è più approfondita e standardizzata. Tuttavia, esiste un certo margine di manovra che permette al gestore di avviare la propria attività prima di soddisfare le esigenze richieste. Anche se il CDF comprende la preoccupazione dell’AFD di non voler ostacolare l’attività economica, ritiene che questo modo di procedere sia rischioso se il gestore non adotta gli strumenti necessari per garantire la gestione delle merci immagazzinate.

Importanza dei depositi doganali trascurata nonostante i rischi di reputazione

In linea di massima, secondo l’AFD l’ambito dei depositi doganali comporta un rischio minore rispetto al controllo delle importazioni e la riscossione corrispondente dei tributi o al controllo delle esportazioni con la problematica della dichiarazione d’origine. Di fatto, in numerosi depositi sono immagazzinate merci in transito. Le attività svolte dall’AFD per quanto riguarda i depositi doganali costituiscono solo una piccola parte dell’insieme dei suoi compiti. Non esiste alcun legame specifico con i prodotti definiti nel mandato di prestazioni. Non è semplice trovare l’informazione di base sui controlli effettuati, sui relativi risultati e sulle conseguenze. Soltanto gli uffici doganali dispongono di tali informazioni, ma esistono grandi disparità sulla qualità dei dati. Le Commissioni della gestione del Parlamento hanno già constatato che le informazioni raccolte dall’AFD per il controlling non sono utilizzate come strumento di pilotaggio, bensì considerate semplicemente uno strumento per rendere conto delle proprie attività al livello superiore, ovvero al Dipartimento federale delle finanze (DFF) e quindi al Parlamento.

Nonostante la Direzione generale delle dogane (DGD) effettui analisi dei rischi generali, ogni ufficio doganale è responsabile dell’elaborazione di un’analisi dei rischi in funzione delle proprie necessità e in base alla propria situazione. Il CDF ha constatato che in pratica solo la metà degli uffici doganali ha elaborato un’analisi dei rischi concernente i DDA e solo uno segue un’analisi specifica per i depositi franchi doganali. Alcuni uffici doganali effettuano un’analisi supplementare per gestore e per locatario di un deposito franco doganale. Tuttavia, la qualità dell’analisi dei rischi non dipende dal numero di depositi sotto la responsabilità di un ufficio doganale. Secondo la DGD questo approccio al rischio, che varia a seconda dell’ufficio doganale, costituisce di per sé un rischio supplementare da prendere in considerazione.    

Troppa autonomia concessa agli uffici doganali

Per quanto riguarda i controlli dei depositi doganali, la realtà si rivela più complessa della semplice ripartizione descritta nel mandato di prestazioni tra controlli formali per i documenti doganali, controlli materiali per le merci e controlli a posteriori presso le aziende. Oltre ai controlli formali, gli uffici doganali effettuano controlli delle merci all’atto dell’entrata nel deposito e dell’uscita, controlli dell’inventario parziali o completi, controlli del sistema e della registrazione delle scorte o delle garanzie finanziarie. Dall’indagine svolta presso 10 uffici doganali è emerso che nel 2012 essi hanno effettuato 391 controlli presso dei DDA, soprattutto in merito all’inventario e alla registrazione delle scorte. Indipendentemente dal numero e dall’importanza dei depositi sottoposti a controllo, la frequenza e la modalità dei controlli variano a seconda dell’ufficio doganale. I controlli effettuati presso i depositi franchi doganali sono più facili. Gli uffici doganali interessati hanno dichiarato di aver effettuato 841 controlli nel 2012, in particolare concernenti merci in entrata e in uscita nonché i relativi movimenti. Oltre due terzi dei controlli sono tuttavia stati effettuati da un unico ufficio doganale presso due depositi franchi doganali situati a Zurigo. 

È difficile avere una panoramica globale sui risultati e sulle conseguenze dei controlli effettuati. Con la nuova base di dati ARGOS, sviluppata nel 2013, dovrebbe essere possibile porre rimedio a questa situazione. Tra le tendenze rilevate più spesso dal CDF figurano errori nella dichiarazione di merci relativi alla tariffa doganale, alla dichiarazione d’origine o alla procedura doganale; irregolarità negli inventari; mancanza di tracciabilità della merce e lacune nella contabilità delle scorte. Nei casi di irregolarità o di infrazioni, l’AFD può, a seconda del caso, adottare misure amministrative e avviare procedure penali. Le misure amministrative sono adottate ad esempio in caso di inosservanza delle condizioni d’esercizio. L’AFD chiede quindi l’osservanza di tali condizioni; in caso di ripetuta infrazione può revocare l’autorizzazione d’esercizio. Una simile sanzione è stata decisa almeno tre volte tra il 2011 e il 2012. La revoca di un’autorizzazione d’esercizio è tuttavia una sanzione difficilmente applicabile a un deposito franco doganale, poiché il gestore non è considerato responsabile della merce immagazzinata dai locatari. Dato che la responsabilità è suddivisa tra gestore e locatario, l’AFD non può intervenire. 

La qualità degli inventari e dell’immagazzinamento di merci miste (merci sotto controllo doganale e merci svizzere) costituisce un problema ricorrente durante i controlli. La qualità degli inventari è essenziale per garantire la tracciabilità della merce. Attualmente questi elementi non figurano nell’analisi dei rischi generale dell’AFD.

Sono necessari miglioramenti

La legge riveduta ha permesso un rafforzamento dei controlli, nel senso che i depositi franchi doganali fanno ora parte del territorio doganale. Ha inoltre contribuito a ridefinire le condizioni d’esercizio e a procedere a un riesame delle autorizzazioni. Tuttavia, l’eterogeneità dei controlli effettuati e l’informazione sui risultati non sono attualmente sufficienti per garantire la loro efficacia. Alcuni uffici doganali applicano buone pratiche che dovrebbero essere generalizzate.

La DGD ha tra l’altro già fatto ricorso al rischio di reputazione per aver rifiutato il rilascio di un’autorizzazione. La sensibilizzazione a questo rischio deve essere rafforzata a tutti i livelli dell’AFD, in particolare in caso di scoperta di uso improprio dei depositi, quale l’elusione di prescrizioni doganali e fiscali nonché l’inosservanza o l’elusione di prescrizioni di natura non doganale. Il CDF ha formulato otto raccomandazioni. Chiede al Consiglio federale di adottare una strategia concernente i depositi doganali tenendo conto degli aspetti politici ed economici. Le altre raccomandazioni riguardano l’AFD e perseguono l’obiettivo di rafforzare l’efficacia delle attività doganali presso i depositi doganali per quanto riguarda le autorizzazioni d’esercizio e i controlli da effettuare.

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