Evaluation der Unabhängigkeit von Aufsichts- und Regulierungsbehörden der dezentralen Bundesverwaltung

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 67
• Projekttitel Englisch: Evaluation of the independence of supervisory and regulatory authorities in the decentralised Federal Administration

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand
In den vergangenen Jahrzehnten wurden staatliche Aufsichts- und Regulierungs­funktionen vermehrt an Organe ausserhalb der zentralen Bundesverwaltung über­tragen. Die Überlegung hinter dieser Auslagerung ist eine politisch möglichst unab­hängige Aufgabenerfüllung. Die Übertragung von staatlichen Aufsichts- und Regu­lierungsaufgaben an solche Organe ist mit Herausforderungen verbunden und bedarf der Steuerung. Das Steuerungssystem ist im Gesetz und den Verordnungen der jeweiligen Einheiten festgehalten und der Bundesrat ist aufgefordert, die Vor­gaben dementsprechend umzusetzen. Aufgrund angeblich problematischer Interes­senbindungen und fehlendem Know-how der Leitungsgremien solcher Aufsichts- und Regulierungsorganen (Eidgenössische Finanzmarktaufsicht [FINMA], Eidge­nössisches Nuklearsicherheitsinspektorat [ENSI], Swissmedic etc.) werden diese Organe vermehrt kritisiert. Ebenso wird in Frage gestellt, dass in einigen Aufsichts- und Regulierungsorganen (z. B. Wettbewerbskommission [WEKO]) Interessen­grup­pen einen festen Einsitz haben.

Die GPK haben aufgrund verschiedener Problemhinweise am 27. Januar 2013 beschlossen, die PVK mit einer Evaluation der Sicherstellung der Unabhängigkeit von Regulierungs- und Aufsichtsorganen zu beauftragen.

Hauptfragen
Im Fokus der Untersuchung steht aufgrund der Problemhinweise die Sicherstellung der Unabhängigkeit von Regulierungs- und Aufsichtsorganen durch den Bundesrat. Dieser verfügt über unterschiedliche Möglichkeiten, diese Ausgabe wahrzunehmen. Dazu zählen u. a. die Wahl der Leitungsgremien, die Überprüfung der Geschäftsbe­richte, die Erstellung oder Verabschiedung der strategischen Ziele der Organe. Die PVK-Evaluation hat drei Schwerpunkte: die normativen Grundlagen, deren Umset­zung und die Wahrnehmung der Unabhängigkeit durch die beteiligten und betroffe­nen Akteure.

Folgende Fragestellungen werden im Rahmen der Evaluation untersucht:
–         Über welche Möglichkeiten zur Sicherstellung der Unabhängigkeit verfügt der Bundesrat bei den einzelnen Organen und wie lassen sich diese klassifi­zieren?
–         Wie ist die Konkretisierung der gesetzlichen Grundlage durch den Bundes­rat zu beurteilen?
–         Wie ist der Vollzug der normativen Grundlagen zur Sicherstellung der Unabhängigkeit zu bewerten?
–         Wie wird die Unabhängigkeit der Organe durch die beteiligten und betroffe­nen Akteure eingeschätzt?
–         Werden die Entscheide der Organe aus Sicht der beteiligten und betroffenen Akteure und Gerichte effizient, sachgerecht und neutral gefällt?

Vorgehen
Der erste Untersuchungsteil (normative Grundlagen) beruht auf der Analyse von Rechtsgrundlagen und Dokumenten und wird extern durchgeführt. Während die Analyse der gesetzlichen Grundlagen alle Regulierungs- und Aufsichtsorgane umfasst, basiert die Untersuchung der Konkretisierung dieser Vorgaben durch den Bundesrat auf einer Auswahl von Fällen. Diese Auswahl wird im Rahmen des Zwi­schenberichtes von der zuständigen Subkommission der GPK-S festgelegt. Basierend auf den Erkenntnissen des ersten Untersuchungsteils und anhand von Interviews und Dokumenten wird die PVK zweitens den Vollzug untersuchen. Interviewt werden die beteiligten Akteure in den Departementen sowie Personen aus den Leitungsgremien. Die Gespräche erfolgen persönlich und auf der Basis eines Gesprächsleitfadens. Die Eruierung der Wahr­nehmung der Unabhängigkeit im dritten Teil erfolgt voraussichtlich anhand einer Online-Befragung der beteiligten und betroffenen Akteure. Diese Befragung wird extern durchgeführt.

Die zuständige Subkommission der GPK-S erwartet die Evaluationsergebnisse anfangs des Jahres 2015.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet
Au cours des dernières décennies, l’Etat a confié de plus en plus souvent des fonctions de surveillance et de régulation qui lui étaient dévolues à des organes extérieurs à l’administration fédérale centrale. Cette démarche est motivée par la volonté de garantir que ces tâches soient effectuées de manière aussi indépendante que possible de toute influence politique. La délégation de tâches de surveillance et de régulation relevant de l’Etat à de telles entités s’accompagne de défis et nécessite un pilotage. Le système de pilotage est défini dans la loi et les ordonnances respectives des différentes entités : le Conseil fédéral est tenu d’appliquer ces bases normatives. Certains de ces organes de surveillance et de régulation (Autorité de surveillance des marchés financiers [FINMA], Inspection fédérale de la sécurité nucléaire [IFSN], Swissmedic, etc.) prêtent le flanc à la critique en raison de l’entretien de liens d’intérêt réputés problématiques et du manque de savoir-faire de leurs organes de direction. Le fait que des groupes d’intérêt siègent au sein de certains organes de surveillance et de régulation (par ex. la Commission de la concurrence [COMCO]) pose lui aussi problème.

C’est en raison de ces différents problèmes soulevés que les CdG ont décidé, le 27 janvier 2013, de confier au CPA une évaluation sur la garantie de l’indépendance des organes de régulation et de surveillance.

Questions principales
L’étude se focalise donc sur la garantie de l’indépendance des organes de régulation et de surveillance par le Conseil fédéral. Pour assurer sa mission, ce dernier dispose de différentes possibilités : nomination des membres des organes de direction, examen des rapports d’activité, définition ou adoption des objectifs stratégiques des organes, etc. L’évaluation du CPA s’articule autour de trois axes : les bases normatives, leur mise en œuvre et l’appréciation de l’indépendance des organes de régulation et de surveillance par les acteurs chargés de la régulation et de la surveillance et par les acteurs concernés par celles-ci.

L’évaluation tente de répondre aux questions suivantes :
–         De quelles possibilités le Conseil fédéral dispose-t-il pour garantir l’indépendance des différents organes et comment peuvent-elles être classées ?
–         Que penser de la concrétisation des bases légales par le Conseil fédéral ?
–         Que penser de la mise en œuvre des bases légales visant à garantir l’indépendance des organes ?
–         Comment les acteurs chargés de la régulation et de la surveillance et les acteurs concernés par celles-ci jugent-ils l’indépendance des organes ?
–         Du point de vue des acteurs chargés de la régulation et de la surveillance, des acteurs concernés par celles-ci ainsi que des tribunaux, les décisions des organes sont-elles prises de manière efficace, adéquate et impartiale ?

Procédure
Réalisée en externe, la première partie de l’évaluation (bases normatives) repose sur l’analyse des bases légales et des documents. Elle comprend tous les organes de régulation et de surveillance, tandis que l’analyse de la concrétisation de ces bases normatives par le Conseil fédéral est fondée sur une sélection de cas. Ceux-ci seront déterminés par la sous-commission compétente de la CdG-E dans le cadre du rapport intermédiaire. Basée sur les conclusions tirées de la première partie de l’évaluation, la mise en œuvre sera étudiée par le CPA au moyen d’entretiens et de documents. Les personnes interrogées sont les acteurs impliqués au sein des départements et des membres des organes de direction. Les entretiens sont personnels et standardisés. L’appréciation de l’indépendance des organes, dans la troisième partie, se fera probablement au moyen d’une enquête en ligne auprès des acteurs chargés de la régulation et de la surveillance et des acteurs concernés par celles-ci. L’enquête sera réalisée en externe.

La sous-commission compétente de la CdG-E attend les résultats de l’évaluation pour le début de l'année 2015.

Abstract (Deutsch)

Im Kontext von Aufsichts- und Regulierungsbehörden der dezentralen Bundesver­waltung stehen Fragen der Unabhängigkeit immer wieder im Kreuzfeuer der Kritik. Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte haben deshalb der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK) den Auftrag erteilt, die Sicherstel­lung der Unabhängigkeit dieser Aufsichts- und Regulierungsbehörden zu evaluieren. Die zuständige Subkommission EDI/UVEK der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S) hat am 21. August 2013 die genaue Ausrichtung der Untersu­chung vorgegeben.

Ergebnisse im Überblick
Die normative Ausgestaltung der Aufsicht hinsichtlich der Unabhängigkeit von Auf­sichts- und Regulierungsbehörden ist grundsätzlich funktionstüchtig, jedoch sehr unterschiedlich gestaltet: Während die Gesetze in den Verordnungen, dort wo sie vorgenommen werden, adäquat präzisiert und auch keine Doppelspurigkeiten zu finden sind, weisen sie speziell hinsichtlich der funktionellen und personellen Unab­hängigkeit gewisse Lücken auf. Aus Sicht der Anwendung werden die Normen zwar nicht durchgehend als zweckmässig erachtet, bereiten aber in der Praxis gegenwär­tig auch kaum Schwierigkeiten. Der Grund dafür wird in erster Linie in der nötigen Sensibilität der dafür zuständigen Personen bei der Behörde und dem Bund gesehen.

Lücken oder rudimentäre Regelungen in den Gesetzen
Die Unabhängigkeit versteht sich bei Aufsichts- und Regulierungsbehörden als Unabhängigkeit von der Politik, d.h. von der Einflussnahme durch Regierung und Ver­waltungsorgane, und als Unabhängigkeit vom Markt, insbesondere von den direkt zu Beaufsichtigenden. Auch wenn die Unabhängigkeitsvorschriften sowohl das Lei­tungsgremium wie auch Direktion und Personal betreffen, ist festzustellen, dass die Normen für die verschiedenen untersuchten Behörden die Unabhängigkeit in ihrer Vielschichtigkeit nicht durchwegs systematisch erfassen. So fehlen für einzelne Behörden u. a. Regelungen betreffend Rollenkumulationen bzw. Interessen­konflikte, ein Anforderungsprofil für das Leitungsgremium oder Vorgaben an die operative Ebene sowie die Verpflichtung zur Anwendung von Verhaltenskodizes und/oder zur Ergreifung von Massnahmen betreffend die Unabhängigkeit und Interessenkonflikte.

Bei manchen Behörden bestehen die gesetzgeberischen Lücken darin, dass der Auf­trag zur weitergehenden Selbstregulierung der Unabhängigkeit fehlt.

Vereinzelt mangelnde institutionelle Trennung
Während die meisten Behörden vom Bund institutionell klar getrennt sind, kommt es vereinzelt vor, dass Behörden institutionell mit der zentralen Verwaltung sehr eng verflochten sind. So verfügen beispielsweise nicht alle Behörden über ein eigenes Fachsekretariat. Diese müssen sich bei vorbereitenden Arbeiten auf das Personal einer Amtsstelle verlassen, wofür ein Weisungsrecht gegenüber dieser Amtsstelle Voraussetzung ist. Ein solches Konstrukt ist ein pragmatischer und ökonomischer Lösungsansatz, da Synergien genutzt werden und keine Doppelspurigkeiten entste­hen.

Die Nähe von Behörde und Bundesamt kann aber zu einer eingeschränkten Unab­hängigkeit führen, wenn das Amt in einem solchen Konstrukt Weisungen der Behör­de und gleichzeitig vom Departement entgegennimmt. Die Mitglieder des Leitungs­gremiums der Behörde stehen folglich vor der Herausforderung, dass sie die Vorar­beiten durch das Bundesamt kritisch hinterfragen müssen. Ebenfalls aus Effizienz­gründen sind einzelne Behörden administrativ einem Departement angegliedert. Allgemein scheint aber eine derartige Konstruktion gemäss Aussagen der beteiligten Akteure in der Praxis weniger problematisch zu sein als in der Theorie. Dank den Persönlichkeiten in den Schlüsselstellen und deren Sensibilität für die Unabhängig­keit sei diese trotzdem gewährleistet.

Schwacher Einfluss des Bundesrates bei Wahlen in das Leitungsgremium
Grundlage und Ausgangspunkt für die Wahl des Leitungsgremiums durch den Bun­desrat sollte ein Anforderungsprofil an die Mitglieder sein. Solche Profile existieren aber nicht für alle Behörden. Demgegenüber gestaltet sich das Wahlverfahren bei allen untersuchten Behörden grundsätzlich gleich. Während die Vorbereitungen meist vom Departement – mit unterschiedlicher Mitwirkung der zu wählenden Be­hörde – getroffen werden, entscheidet der Bundesrat in allen Fällen abschliessend.

Die Mitwirkung der Departemente fällt sehr unterschiedlich aus. Während einzelne Departemente neben Vorschlägen der Behörde selbst Kandidierende suchen, kommt es auch vor, dass das Departement respektive der Bundesrat die vorliegenden Kan­didaturen kaum überprüfen. Es sind denn auch keine Fälle bekannt, in welchen der Bundesrat die vorgeschlagenen Personen nicht gewählt hat. So kann der Anschein entstehen, dass der Bundesrat von seiner Steuerungsmöglichkeit über die Wahl der Mitglieder nicht in allen Fällen Gebrauch macht, was sich ähnlich im Rahmen der PVK-Evaluation der Verfahren bei der Wahl des obersten Kaders durch den Bun­desrat zeigte.

Relevanz einer Unabhängigkeitskultur
Letztlich sind es nicht die Normierungen allein, welche die Unabhängigkeit einer Behörde garantieren und an denen die faktische Unabhängigkeit der Aufsicht und Regulierung erkannt und festgemacht wird. Vielmehr spielen die Sensibilität der Per­sonen hinsichtlich der Unabhängigkeit, ihr alltägliches Handeln in der Praxis sowie die Wahrnehmung ihres Handelns in der Öffentlichkeit eine weit wesent­lichere Rol­le. Alle diese Aspekte prägen eine Kultur der Unabhängigkeit in einer Behörde. Die Personen bzw. Persönlichkeiten an den wesentlichen Stellen sind folg­lich für die effektive Unabhängigkeit in der Praxis entscheidend.

Dies darf aber nicht über die Relevanz von klaren Vorgaben – die als Leitplanken dienen – ablenken. Unterstützend für die Unabhängigkeitskultur wirken klare Zuständigkeiten für das Controlling eines Verhaltenskodexes und ein Reporting. Es zeigt sich aber, dass auch bei einer tiefgreifenden Normierung der Unabhängigkeit nicht alles abschliessend geregelt werden kann. Es müssen jedoch die Vorausset­zungen gegeben sein, damit in Zweifelsfällen eine übergeordnete Instanz beurteilen kann, ob und wie in einem konkreten Fall die Unabhängigkeit gewähr­leistet ist.

Vorgehen bei der Evaluation
Zur Beurteilung der Aufsichts- und Regulierungsbehörden der dezentralen Bundes­verwaltung wurden einerseits die normativen Grundlagen und andererseits deren Anwendung beurteilt. Die Analyse der Normen der 16 untersuchten Behörden wie auch die detaillierte Analyse der Normen in fünf von der zuständigen Subkommis­sion ausgewählten Fällen (Swissmedic, ENSI, RAB, ComCom, WEKO) wurde extern in Auftrag gegeben. Die PVK untersuchte die Anwendung der Normen in den fünf ausgewählten Fällen anhand von Dokumenten und Gesprächen mit den betroffenen Behörden und den zuständigen Departementen sowie mit Vertretern der beaufsich­tigten resp. regulierten Branche.

Abstract (Französisch)

La question de l’indépendance des autorités de surveillance et de régulation de l’administration fédérale décentralisée fait régulièrement l’objet de critiques. Les Commissions de gestion des Chambres fédérales ont donc chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) d’évaluer la façon dont l’in­dé­pen­dance de ces autorités est garantie. La sous-commission DFI/DETEC de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E), compétente en l’espèce, a précisé le mandat de cette étude à sa séance du 21 août 2013.

Aperçu des résultats
Les dispositifs normatifs régissant l’indépendance des autorités de surveillance et de régulation sont globalement fonctionnels, quoique très différents les uns des autres dans leur conception. Les normes légales sont adéquatement précisées dans les ordonnances, lorsqu’elles le sont, et elles ne créent pas de doublons ; mais les lois présentent des lacunes, en particulier en ce qui concerne l’indépendance fonctionnelle et l’indépendance en matière de personnel. Les normes ne sont pas toujours jugées adéquates, s’agissant de leur application, mais aucune difficulté majeure n’a été relevée dans la pratique. Cela est attribué principalement à la sensibilité des personnes concernées par ces aspects au sein des autorités et de la Confédération.

Lacunes ou dispositifs rudimentaires dans les lois
Dans le cas des autorités de surveillance et de régulation, l’indépendance s’articule autour de deux axes : d’une part, l’indépendance à l’égard de la politique, soit de l’influence du gouvernement et des organes de l’administration et, d’autre part, l’indépendance à l’égard du marché, notamment des instances directement assujetties à la surveillance. Même si les exigences en matière d’indépendance visent autant l’organe dirigeant que la direction et le personnel, force est de constater que les dispositifs normatifs des autorités examinées ne tiennent pas compte systématiquement de toutes les facettes de l’indépendance. Il manque par exemple, pour certaines autorités, des règles sur le cumul des fonctions et les conflits d’intérêts, mais aussi des profils de compétences pour l’organe dirigeant ou des exigences pour l’échelon opérationnel, ainsi que l’obligation d’appliquer un code de conduite et/ou de prendre des mesures pour garantir l’indépendance, notamment en cas de conflits d’intérêts.

Pour certaines autorités, la lacune législative réside dans le fait que la loi ne prévoit aucune obligation, pour l’autorité, de se doter d’un dispositif d’autorégulation.

Séparation institutionnelle parfois imparfaite
La séparation institutionnelle entre l’autorité et la Confédération est nette dans la plupart des cas, mais certaines autorités sont étroitement liées à l’administration fédérale centrale. Par exemple, elles ne disposent pas toutes de leur propre secrétariat scientifique. L’autorité doit alors s’appuyer sur le personnel d’un office pour la préparation de ses dossiers, ce qui suppose qu’elle dispose d’un pouvoir d’instruction à l’égard de l’office. Ce type de structure est une réponse pragmatique et économique qui permet d’exploiter des synergies et d’éviter des doublons.

La proximité entre l’autorité et un office peut cependant restreindre l’indépendance, si l’office reçoit des instructions simultanément de la part de l’autorité et du département. Les membres de l’organe dirigeant de l’autorité doivent alors s’assurer d’avoir une distance critique suffisante par rapport aux travaux préparatoires de l’office. Il arrive aussi que, pour des motifs d’efficacité, des autorités soient rattachées administrativement à un département. D’après les opinions recueillies auprès des personnes concernées, ce type de configuration semble toutefois poser moins de problèmes dans la pratique qu’en théorie. En fin de compte, l’indépendance serait garantie par les personnalités occupant les postes clés et par leur sensibilité à cette problématique.

Faible influence du Conseil fédéral lors de la nomination de l’organe dirigeant
 La nomination de l’organe dirigeant par le Conseil fédéral devrait se fonder sur un profil de compétences pour chacun des membres. Ces profils n’existent cependant pas pour toutes les autorités. Par contre, la procédure de nomination est globalement la même partout. Dans la plupart des cas, les préparatifs sont effectués par le département, avec le concours – à des degrés divers – de l’autorité concernée. Mais dans tous les cas, la décision définitive est prise par le Conseil fédéral.

L’implication du département varie beaucoup. Alors que certains départements cherchent eux-mêmes des candidats en plus de ceux proposés par l’autorité, il arrive aussi que le département et le Conseil fédéral n’examinent pratiquement pas les candidatures qui leur sont soumises. Il n’existe d’ailleurs aucun cas connu où les personnes proposées n’auraient pas été élues par le Conseil fédéral. Il semblerait donc que le Conseil fédéral n’exploite pas toujours le potentiel de pilotage dont il dispose à travers la nomination des membres de l’organe dirigeant, ce qui recoupe les conclusions de l’évaluation sur la procédure de nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral menée par le CPA.

Pertinence d’une « culture » de l’indépendance
 Ce n’est finalement pas que le dispositif normatif qui garantit l’indépendance d’une autorité de surveillance et de régulation et qui ancre son indépendance de fait. La sensibilité des personnes concernées, leur manière d’agir au quotidien ainsi que la façon dont elles assument leurs actions à l’égard du public jouent un rôle beaucoup plus important. Ce sont tous ces aspects qui contribuent à la formation d’une « culture » de l’indépendance au sein de l’autorité. Les personnes ou les personnalités qui occupent les postes clés sont donc déterminantes pour l’indépendance effective d’une autorité dans la pratique.

Cela n’enlève rien à la nécessité de disposer d’exigences claires, qui doivent servir de guide. Un code de conduite définissant les compétences en matière de contrôle ainsi qu’un système de comptes rendus renforcent aussi cette culture. Mais quelle que soit la densité normative de ces règles, il n’est pas possible de réglementer tous les aspects de l’indépendance. Il faut cependant créer les conditions pour que, en cas de doute, une instance supérieure puisse apprécier dans un cas concret si, et comment, l’indépendance peut être garantie.

Procédure d’évaluation
La présente évaluation de l’indépendance des autorités de surveillance et de régulation de l’administration fédérale décentralisée s’appuie sur une analyse des bases normatives et de leur application. L’analyse des normes régissant les seize autorités externalisées et l’analyse détaillée des normes régissant les cinq autorités sélectionnées par la sous-commission compétente (Swissmedic, IFSN, ASR, ComCom, COMCO) ont été réalisées par des experts externes. Le CPA a examiné l’application des normes dans les cinq autorités sélectionnées en se fondant sur des documents et sur des entretiens menés avec les autorités concernées et avec les départements compétents, ainsi qu’avec des représentants des branches visées par les activités de surveillance et de régulation.