Internationale Kooperationen bei der militärischen Ausbildung und Rüstung

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 66
• Projekttitel Englisch: International cooperation on military training and defence procurement

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gegenstand
Seit dem sicherheitspolitischen Bericht von 1999 gilt für die Schweiz das Motto «Sicherheit durch Kooperation». Die Armee soll daher aktiv Möglichkeiten zur Zusammenarbeit mit anderen Streitkräften suchen und für sich nutzen, etwa um bei gemeinsamen Übungen die eigenen Fähigkeiten zu überprüfen, um sich neues Wis­sen anzueignen oder um Übungen und Tests durchführen zu können, die in der Schweiz nicht möglich sind. Obwohl die Armee seither zahlreiche Kooperationen mit anderen Ländern abgeschlossen hat, fehlt es ihr gemäss einer Analyse der ETH Zürich an einer eigentlichen «Kooperationskultur» und klaren, politisch abge-stützten Handlungsrichtlinien. Immer wieder sorgen zudem einzelne Kooperationen für Schlagzeilen, in jüngerer Vergangenheit beispielsweise die Zusammenarbeit mit Schweden oder ein Gebirgstraining für russische Soldaten in den Schweizer Ber­gen.

Vor diesem Hintergrund haben die GPK am 24. Januar 2013 beschlossen, die PVK mit einer Untersuchung der internationalen Kooperationen der Schweizer Armee zu beauftragen.

Hauptfragen
Nachdem eine erste Recherche der PVK gezeigt hat, dass die Armee bzw. die Schweiz mit anderen Ländern sowohl Kooperationen im Rüstungsbereich als auch im Ausbildungsbereich eingeht und für die beiden Bereiche unterschiedliche gesetzliche Grundlagen und Zuständigkeiten gelten, hat die zuständige Subkommis­sion der GPK-S entschieden, dass die PVK die Kooperationen beider Bereiche untersuchen soll. Die PVK soll dabei insbesondere auch auf mögliche Verknüpfun­gen der beiden Bereiche oder auf Verknüpfungen der Armeekooperationen mit anderen aussenpolitischen Themen achten.

Die Evaluation der PVK insbesondere die folgenden Fragen klären:

Rechtliche Vorgaben
–         Sind die rechtlichen Vorgaben in Bezug auf internationale Kooperationen der Armee klar und zweckmässig?

Strategie
–         Wie sind die strategischen Grundlagen hinsichtlich Klarheit und Zweck­mässigkeit zu beurteilen?
–         Gibt es auf der Ebene der Strategie eine Verknüpfung der beiden Bereiche bzw. eine Verknüpfung der Kooperationen mit anderen (aussen-)politischen Themen?)

Umsetzung: Prozess und Zuständigkeiten beim Abschluss von Vereinbarungen
–         Sind die Kompetenzen der Akteure und der Ablauf der Verhandlungen klar und zweckmässig geregelt?
–         Werden die rechtlichen sowie die strategischen und prozessualen Vorgaben eingehalten?
–         Werden in den Verhandlungen Verknüpfungen zwischen den beiden Berei­chen oder zu anderen (aussen-)politischen Interessen hergestellt?) 

Vorgehen
Die PVK wird zur Beantwortung der oben genannten Fragestellungen die relevan­ten Dokumente (Strategiedokumente, konkrete Rahmenabkommen und darauf basierende, projektspezifische Vereinbarungen usw.) auswerten. Sie wird zudem Interviews mit verantwortlichen Personen der Armee und mit Personen von anderen beteiligten Verwaltungsstellen, insbesondere aus der Direktion für Völkerrecht und dem Bundesamt für Justiz, führen.

Dabei werden einerseits die grundsätzlichen Vorgaben, Strategien und Prozesse für die Kooperationen der Armee dokumentiert und bewertet werden. Andererseits sollen auch die Kooperationen mit bestimmten Ländern bzw. deren Streitkräfte untersucht werden (Fallstudien). Konkret soll die Zusammenarbeit mit zwei bis drei Ländern, mit denen in beiden Bereichen (Rüstung und Ausbildung) Kooperationen bestehen, und die Zusammenarbeit mit zwei bis drei Ländern, mit denen die Schweiz nur in einem Bereich ein Rahmenabkommen hat, genau beschrieben und evaluiert werden.

Die Erhebungen der PVK werden bis im Frühling 2014 dauern. Der Schlussbericht soll der zuständigen Subkommission der GPK-S voraussichtlich im dritten Quartal 2014 vorgestellt werden.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Objet
Depuis la publication du rapport de 1999 sur la politique de sécurité, la Suisse est guidée par la devise « la sécurité par la coopération ». L’armée doit donc rechercher activement des possibilités de coopération avec d’autres forces armées et les exploiter, par exemple pour vérifier ses propres aptitudes lors d’exercices communs, pour assimiler de nouvelles connaissances ou pour pouvoir effectuer des exercices et des tests qu’elle ne peut mener en Suisse. Bien qu’elle ait conclu de nombreuses coopérations avec d’autres pays depuis 1999, l’armée ne peut toujours pas s’appuyer, selon une analyse de l’EPF de Zurich, sur une véritable « culture de la coopération » ni sur des directives claires disposant d’une large assise politique. De plus, certaines coopérations font régulièrement les gros titres, à l’instar, l’an dernier, de la coopération avec la Suède ou de l’instruction dispensée à des soldats russes dans les montagnes suisses.

Dans ce contexte, les CdG ont décidé le 24 janvier 2013 de faire évaluer par le CPA les coopérations internationales de l’armée suisse.

Questions principales
De premières recherches du CPA ayant fait apparaître que l’armée, ou plutôt la Suisse, conclut avec d’autres pays des coopérations qui touchent tant au domaine de l’armement qu’à celui de l’instruction et que les bases légales et les compétences ne sont pas les mêmes pour les deux domaines, la sous-commission compétente de la CdG-E a décidé que le CPA devrait étudier ces deux domaines. Celui-ci doit en particulier se pencher sur d’éventuels liens entre les deux domaines et sur leurs liens avec d’autres sujets de politique extérieure.

L’évaluation doit notamment répondre aux questions suivantes :

Bases legales
–         Les bases légales sont-elles claires et appropriées en ce qui concerne les coopérations internationales de l’armée ?

Strategie
–         Que penser des bases stratégiques sous l’angle de la clarté et de l’adéquation ?
–         Au niveau de la stratégie, les deux domaines sont-ils reliés entre eux ou avec d’autres sujets politiques (politique extérieure) ?

Mise en œuvre : processus et responsabilités lors de la conclusion d’accords
–         Les compétences des acteurs concernés et le déroulement des négociations sont-ils réglés clairement et de façon appropriée ?
–         Les bases légales et les règles concernant les objectifs stratégiques et les processus sont-elles respectées ?
–         Lors des négociations, les deux domaines sont-ils reliés entre eux ou avec d’autres intérêts politiques (politique extérieure) ? 

Procédure
Pour répondre aux questions citées plus haut, le CPA analyse les documents pertinents (documents stratégiques, accords-cadres concrets ainsi qu’arrangements liés à un projet et conclus sur la base de ces accords-cadres, etc.). Il va en outre mener des entretiens avec les personnes responsables au sein de l’armée et avec les collaborateurs d’autres unités administratives impliquées, en particulier de la Direction du droit public international et de l’Office fédéral de la justice.

Il s’agit d’analyser les directives, stratégies et processus en vigueur pour les coopérations de l’armée ainsi que d’étudier, dans le cadre d’études de cas, les coopérations conclues avec certains pays (ou avec leurs forces armées). Concrètement, la collaboration avec deux ou trois pays avec lesquels des coopérations existent dans les deux domaines (armement et instruction) et la collaboration avec deux ou trois pays avec lesquels la Suisse n’a conclu un accord-cadre que dans l’un de ces domaines doivent être décrites en détails et évaluées.

Le CPA va poursuivre ses analyses jusqu’au printemps 2014. Il devrait présenter son rapport final à la sous-commission compétente de la CdG-E au troisième trimestre 2014.

Abstract (Deutsch)

In den vergangenen 15 Jahren ist die Schweiz im Militärbereich zahlreiche interna­ti­onale Kooperationen eingegangen. Die Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) beauftragten die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK), diese Kooperatio­nen zu überprüfen. Im Juni 2013 entschied die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK des Ständerates, dass sowohl die Kooperationen bei der militärischen Aus­bildung als auch bei der Rüstung untersucht werden sollen. Im Fokus standen die rechtlichen und strategischen Vorgaben für die internationale Zusammenarbeit sowie ihre Einhaltung, namentlich beim Abschluss von internationalen Abkommen zur Ausbildungs- und Rüstungskooperation mit einzelnen Staaten. Ausgeklammert wurde dagegen die multilaterale Zusammenarbeit im Rahmen von internationalen Organi­sationen, d. h. namentlich der Nato.

Die PVK führte eine systematische Analyse der Verwaltungsdokumente und Abkom­men zur Ausbildungs- und Rüstungszusammenarbeit mit anderen Ländern durch. Die Zusammenstellung der Abkommen erwies sich als schwierig und aufwendig. Ergän­zend wurden Gespräche mit Mitarbeitenden der Bundesverwaltung geführt sowie bereits vorhandene Verwaltungsdaten zu den internationalen Aktivitäten sta­tistisch ausgewertet.

Internationale Kooperation bei Ausbildung besser bewertet als bei Rüstung
Die Kompetenz für den Abschluss von Abkommen zur internationalen Kooperation bei der militärischen Ausbildung und Rüstung liegt beim Bundesrat, für die Umset­zung ist bei der militärischen Ausbildung der Departementsbereich Verteidigung, bei der internationalen Rüstungskooperation armasuisse zuständig. Die Evaluation kommt für die beiden Bereiche zu unterschiedlichen Ergebnissen: Die internationale Ausbildungszusammenarbeit wird trotz offenen rechtlichen Vorgaben, die auf strate­gischer Ebene nur zum Teil konkretisiert wurden, gesamthaft als recht- und zweck­mässig beurteilt, während die PVK bei der Rüstungskooperation zu einer kritische­ren Einschätzung gelangt.

Die in der Folge ausgeführten Schwächen betreffen die Rüstungskooperation deut­lich stärker als die internationale Zusammenarbeit im Ausbildungsbereich.

Lückenhafte Transparenz zu bestehenden Kooperationsabkommen
In beiden Bereichen sind weder die Rahmenabkommen noch die Durchführungsver­einbarungen vollständig in einem der vorhandenen Verzeichnisse (Systematische Rechtssammlung, jährlicher Bericht ans Parlament über die durch den Bundesrat abgeschlossenen internationalen Verträge, Datenbank Staatsverträge des EDA) auf­geführt. Dies erschwert die Übersicht über die bestehenden Abkommen. Die Begrün­dungen für die Lücken sind ausserdem aus Sicht der PVK teilweise fraglich: Dies betrifft namentlich die Einstufung der Rüstungsrahmenabkommen als nicht zu publi­zierende Verträge von beschränkter Tragweite.

Unklarer rechtlicher Stellenwert von Rüstungsabkommen
Ob internationale Vereinbarungen rechtlich verbindlich sind, lässt sich nicht anhand ihres Titels erkennen, sondern hängt vom Inhalt ab. Entgegen den Empfeh­lungen des EDA tragen die Rüstungsrahmenabkommen den Titel «Memorandum of Under­standing», der eigentlich nur für unverbindliche Übereinkünfte vorgesehen ist. Nicht allen befragten Mitarbeitenden von armasuisse war denn bewusst, dass die Rahmen­abkommen rechtlich verbindlich sind. Weiter wurden im Rüstungsbereich nicht alle Durchführungsvereinbarungen ordnungsgemäss durch den Bundesrat oder durch eine von ihm bezeichnete Stelle genehmigt, und die Bundesversammlung wurde nicht umfassend über deren Abschluss informiert.

Mangelnde Steuerung im Rüstungsbereich
Im deutlichen Gegensatz zum Ausbildungsbereich, wo die einzelnen internationalen Aktivitäten der Armee zentral erfasst und geprüft werden, fehlt im Rüstungsbereich eine Steuerung. Einerseits gibt es keine klaren strategischen Vorgaben, die als Grund­lage für die Steuerung dienen könnten; andererseits fehlt auch eine Steue­rungs­instanz: Die Stabsstelle für Aussenbeziehungen von armasuisse erfasst nur die Rah­menabkommen zentral, hingegen hat sie zu den Durchführungsvereinbarungen und einzelnen Aktivitäten keinen Überblick. Sie erfüllt lediglich eine unterstützende Funk­tion bei der Durchführung internationaler Aktivitäten durch die einzelnen Kompe­tenzbereiche und nimmt bisher keine Controlling-Aufgaben wahr.

Unsichere Zielausrichtung
Die rechtlichen und strategischen Vorgaben zur Ausrichtung internationaler Koope­rationen im Militärbereich sind sehr offen. Internationale Kooperationen sollten laut den obersten strategischen Zielen ein Mittel sein, damit die Schweiz Bedrohun­gen ihrer Sicherheit und Gefahren effizienter und wirksamer entgegenwirken kann. Im Ausbildungsbereich wird zwar jede internationale Aktivität überprüft, doch stel­len die strategischen Ziele dabei kein Kriterium dar. Im Rüstungsbereich werden die inter­nationalen Kooperationen nicht direkt mit diesen Zielen in Verbindung gebracht. Es bleibt zudem in beiden Bereichen offen, inwiefern die internationalen Kooperationen einen Beitrag zu den verschiedenen Aufträgen der Armee leisten.

Zu wenig beachtete aussenpolitische Wirkung
Die Armee überprüft die aussenpolitische Opportunität ihrer internationalen Ausbil­dungsaktivitäten konsequent. Für den Rüstungsbereich hat der Bundesrat dagegen erst kürzlich als Folge einer früheren GPK-Inspektion strategische Vorgaben und Handlungsansätze definiert, anhand welcher die aussenpolitische Verträglichkeit von Beschaffungsgeschäften künftig geprüft werden soll. Inwiefern dies systematisch und einheitlich geschehen wird, bleibt offen. Zudem ist für die PVK aufgrund von Aussa­gen befragter Mitarbeitender der Bundesverwaltung fraglich, ob genügend bedacht wird, dass die Schweiz mit dem Abschluss von Rahmenabkommen zur mili­tärischen Ausbildung und Rüstung langfristige Bindungen zu anderen Staaten ein­geht, die eine über den Militärbereich hinausgehende aussenpolitische Symbol­wirkung haben.

Abstract (Französisch)

Au cours des quinze dernières années, la Suisse a multiplié les coopérations internationales dans le domaine militaire. Les Commissions de gestion (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation de ces coopérations. En juin 2013, la sous-commission DFAE/DDPS de la CdG du Conseil des Etats a décidé que l’évaluation devait porter tant sur les coopérations dans le domaine de l’instruction militaire que sur les coopérations en matière d’armement. L’accent a été mis sur les cadres juridique et stratégique de la coopération internationale ainsi que sur le respect de ces cadres, notamment lors de la conclusion avec des Etats étrangers d’accords portant sur la coopération dans les domaines de l’instruction militaire et de l’armement. La coopération multilatérale dans le cadre d’organisations internationales, plus particulièrement la coopération avec l’OTAN, a par contre été exclue du champ de l’évaluation.

Le CPA a réuni les documents administratifs et les accords portant sur la coopération avec d’autres pays dans les domaines de l’instruction militaire ainsi que de l’armement et les a analysés systématiquement. Rassembler la totalité des accords a représenté un travail long et difficile. Le CPA a également mené des entretiens avec différents collaborateurs de l’administration fédérale et procédé à une analyse statistique des données administratives existantes en matière d’activités internationales.

Une coopération internationale mieux notée dans le domaine de l’instruction militaire que dans celui de l’armement
La conclusion d’accords de coopération internationale dans les domaines de l’instruction militaire et de l’armement est de la compétence du Conseil fédéral, alors que leur mise en œuvre relève du Groupement Défense du DDPS pour ce qui est de l’instruction militaire et d’armasuisse pour ce qui est de la coopération internationale en matière d’armement. Les conclusions de l’évaluation ne sont pas les mêmes pour les deux domaines : bien que le cadre légal dans lequel elle s’inscrit soit peu strict et n’ait été concrétisé que partiellement sur le plan stratégique, la coopération internationale en matière d’instruction militaire a été jugée globalement adéquate et respectueuse du cadre légal, alors que la coopération dans le domaine de l’armement a été considérée d’un œil plus critique par le CPA.

Les lacunes relevées ci-dessous sont beaucoup plus marquées au niveau de la coopération en matière d’armement qu’au niveau des partenariats dans le domaine de l’instruction militaire.

Manque de transparence concernant les accords de coopération existants
Dans un domaine comme dans l’autre, ni les accords-cadres ni les accords de mise en œuvre ne sont enregistrés de manière complète dans les recueils disponibles (recueil systématique, rapport annuel au Parlement sur les traités internationaux conclus par le Conseil fédéral, banque de données des traités internationaux gérée par le DFAE). Il était donc difficile pour le CPA de se procurer une vue d’ensemble sur tous les accords. Celui-ci estime que les motifs invoqués pour justifier ces lacunes n’étaient parfois pas entièrement convaincants et s’interroge plus particulièrement sur le bien-fondé de la classification des accords-cadres dans le domaine de l’armement dans la catégorie des traités de portée mineure ne devant pas être publiés.

La valeur juridique des accords en matière d’armement reste floue
Le fait de savoir si un accord international est contraignant ou non ne peut pas être déterminé à partir de sa dénomination mais dépend de son contenu. Contrairement aux recommandations de la part du DFAE, les accords-cadres en matière d’armement sont nommés « Memorandum of Understanding » alors que ce terme n’est prévu que pour des actes non contraignants. Les collaborateurs d’armasuisse interrogés n’avaient dès lors pas tous conscience de la nature juridiquement contraignante des accords-cadres. En outre, les accords de mise en œuvre n’ont pas tous été autorisés par le Conseil fédéral ou par un organe désigné par lui et les Chambres fédérales n’ont pas systématiquement été informées de la conclusion d’accords.

Pilotage déficient dans le domaine de l’armement
Contrastant nettement avec le domaine de l’instruction militaire, dans lequel toutes les activités internationales sont répertoriées et contrôlées de manière centralisée par l’armée, le domaine de l’armement ne dispose pas des bases nécessaires pour assurer un pilotage. Il n’y a ni règles stratégiques claires, qui pourraient servir de repères au pilotage, ni organe de pilotage : le service d’état-major chargé des relations internationales d’armasuisse centralise uniquement les accords-cadres et n’assure pas le suivi des accords de mise en œuvre ou des activités concrètes, mais uniquement certaines fonctions de soutien, qu’il apporte aux différents domaines de compétence s’occupant de la mise en œuvre de ces activités. Il n’assumait donc jusqu’à présent aucune tâche de contrôle.

Incertitude quant aux objectifs à atteindre
Les cadres juridique et stratégique de la coopération militaire internationale sont très peu contraignants. Selon les objectifs stratégiques généraux, les coopérations internationales doivent être un moyen pour la Suisse de contrer de manière plus efficiente et plus efficace les dangers qui menacent sa sécurité. Si, dans le domaine de l’instruction militaire, chaque activité internationale est bien évaluée individuellement, les objectifs stratégiques ne font pas partie des critères pris en compte. Dans le domaine de l’armement, les coopérations internationales ne sont même pas mises en lien avec ces objectifs. Dans l’un comme dans l’autre domaine, on ignore dans quelle mesure les coopérations internationales aident l’armée à remplir ses différentes missions.

Les effets sur la politique extérieure ne sont pas suffisamment pris en compte
L’armée s’assure systématiquement de la pertinence de ses coopérations internationales en matière d’instruction à la lumière de la politique extérieure. Dans le domaine de l’armement, par contre, ce n’est qu’à la suite d’une inspection des CdG que le Conseil fédéral a défini il y a peu les règles et les principes stratégiques qui devront désormais servir de critères pour mesurer la compatibilité des contrats d’armement avec sa politique extérieure. Il reste à savoir si un examen systématique et uniforme est possible. Par ailleurs, compte tenu des réponses obtenues auprès des collaborateurs de l’administration fédérale interrogés, il se pose la question de savoir si, lors de la conclusion d’accords-cadres dans les domaines de l’instruction militaire et de l’armement, les liens que la Suisse crée ainsi à long terme avec d’autres Etats et la valeur symbolique qu’ils revêtent du point de vue de la politique extérieure sont suffisamment pris en considération.