Gebäudesanierungen und erneuerbare Energie (Förderprogramm)

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 12472

Schlüsselwörter (Deutsch)

Gebäudesanierung; Abwärmenutzung; Erneuerbare Energien; CO2; Klimapolitik; Energiepolitik; Gebäudetechnik

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Das Gebäudeprogramm von Bund und Kantonen

Evaluation der Programmorganisation und Evaluation des Schätzmodells zur Berechnung der CO₂- und Energiewirkungen der Fördermassnahmen

Beim Gebäudeprogramm von Bund und Kantonen untersuchte die EFK in zwei Evaluationen und einer Prüfung die komplexe Projektorganisation, das Schätzmodell und die finanzielle Abwicklung dieses Programms. In diesem Rahmen fanden Prüfhandlungen sowohl bei den beiden Bundesämtern BAFU und Bundesamt für Energie, als auch bei der nationalen Dienstleistungszentrale, welche durch einen externen Dienstleister für die Energiedirektorenkonferenz der Kantone betrieben wird, statt. Bund und Kantone fördern seit 2010 energetische Gebäudesanierungen mit jährlich rund 180 Millionen Franken, die aus der Teilzweckbindung der CO2-Abgabe stammen. Zwei Drittel davon fliessen in den Programmteil A, der nach landesweit harmonisierten Standards Sanierungen an der Gebäudehülle fördert. Die verbleibenden Gelder werden im Programmteil B als Globalbeiträge an die Kantone für Projekte in den Bereichen erneuerbare Energien, Abwärmenutzung sowie Gebäudetechnik ausgerichtet.

Beim Programmteil A sind das BAFU und teilweise das BFE zuständig. Für den harmonisierten Vollzug dieses Programmteils haben die beiden Ämter eine Programmvereinbarung mit der Energiedirektorenkonferenz abgeschlossen. Diese ihrerseits hat die operative Programmumsetzung einem externen Dienstleister in Auftrag gegeben. Sie unterhält für die Entgegennahme und Verteilung der jährlich anfallenden Gelder aus der CO2-Lenkungsabgabe für das Gebäudeprogramm Geschäftsbeziehungen mit der Bündner Kantonalbank sowie mit der Finanzverwaltung des Kantons Graubünden. Die EFK stellte fest, dass die Organisation im Programmteil A unsystematisch und die Entscheidungsprozesse kompliziert sind. Die Zuständigkeiten der beiden Bundesämter sind ungenügend geklärt. Die Kompetenzen und Verantwortlichkeiten sind sowohl auf Bundesebene als auch auf kantonaler Ebene unklar festgelegt. Die Nachfrage übersteigt zudem seit 2010 die verfügbaren Fördermittel in Teil A deutlich. Der Programmteil B hingegen wird über Globalbeiträge an die Kantone gesteuert. Je wirksamer das Programm eines Kantons ist, desto mehr Globalbeiträge erhält er. Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung stimmen in diesem Teil gut miteinander überein. Diese Lösung folgt in den Grundzügen der Logik von Programmvereinbarungen nach NFA. Zentral ist das harmonisierte Fördermodell, mit dem die kantonalen Programme vereinheitlicht und deren Wirksamkeit – die erzielten Energie- und CO2-Einsparungen pro Förderfranken – geschätzt werden. In beiden Programmteilen wird die Wirksamkeit mit einem Schätzmodell ermittelt, jedoch nur in Teil B haben diese Schätzungen finanzielle Auswirkungen.

Die EFK hat empfohlen, die Verantwortung für die Umsetzung beider Programmteile beim Bundesamt für Energie zu konzentrieren. Die Aufgaben und Kompetenzen sollen zudem stärker an die Kantone delegiert und eine einheitliche Finanzierung über Globalbeiträge geprüft werden. Bei den Globalbeiträgen im Teil B empfiehlt die EFK eine Verstärkung der Aufsicht durch den Bund. Im Rahmen des ersten Massnahmenpakets zur Energiestragie 2050 schlägt das UVEK eine ausschliessliche Finanzierung über Globalbeiträge vor. Mit dieser Lösung können die aufgezeigten Verbesserungspotenziale bezüglich der Verteilung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten auf allen Ebenen realisiert werden. Mit der vorgeschlagenen Anpassung wäre auch die Steuerung der Förderzusagen gegenüber den Einnahmen aus der CO2-Lenkungsabgabe sichergestellt. Mit dem heutigen Modell des Programmteils A wurden die erwarteten Einnahmen aus bis zu zwei Folgejahren bereits im Voraus verpflichtet.

Beim Schätzmodell hat die EFK verschiedene Fördermassnahmen untersucht. Es zeigt sich, dass das Schätzmodell organisch gewachsen ist. Das Modell weist diverse Inkonsistenzen auf und ist zum Teil intransparent und schwierig nachvollziehbar. Generell wurde bei den untersuchten Förderbereichen tendenziell eine Überschätzung der Energieeinsparung festgestellt. Bei den CO2-Einsparungen ist keine definitive Beurteilung möglich, ob unter- oder überschätzt wurde. Die Mitnahmeeffekte, welche bei Förderprogrammen immer vorkommen, scheinen grösser als angenommen. Seit der Einführung der Förderung im Gebäudebereich im Jahre 2003, welche dem heutigen Programmteil B entspricht, hat sich das Fördervolumen massiv erhöht. Wurden zu Beginn jährlich rund 14 Millionen Franken investiert, soll mit der Energiestrategie 2050 künftig ein Volumen von 350 Millionen Franken zur Verfügung stehen. Diese Veränderung erfordert auch Anpassungen in der Genauigkeit des Schätzmodells.

Die EFK hat empfohlen, das Schätzmodell vollständig zu überarbeiten und in der Analyse der Wirksamkeit hauptsächlich eine Gesamtbetrachtung des Gebäudes in den Vordergrund zu stellen. Als Minimalvariante erwartet die EFK eine Validierung der Annahmen und eine Anpassung an die heute veränderten Rahmenbedingungen. Eine Überarbeitung des Modells war seitens der Kantone bereits vor der Durchführung der Evaluation geplant. Die konkreten Überarbeitungsschritte hängen aber von der laufenden parlamentarischen Beratung der Energiestrategie 2050 ab, welche die zukünftige Ausgestaltung des Gebäudeprogramms bestimmt.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Programme Bâtiments de la Confédération et des cantons

Evaluation de l'organisation et evaluation du modèle de calcul des effets en matière d'émissions de CO2 et de consommation d'énergie

Dans le cadre de deux évaluations et d’un audit, le CDF a examiné l’organisation complexe, le modèle d’estimation et la gestion financière du Programme Bâtiments de la Confédération et des cantons. Des examens ont été effectués auprès de deux offices fédéraux (OFEV et OFEN) et de la Centrale nationale du Programme Bâtiments, qui est exploitée par un prestataire de services externe pour la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie. La Confédération et les cantons encouragent depuis 2010 l’assainissement énergétique des bâtiments à l’aide d’un montant annuel de quelque 180 millions de francs provenant d’une affectation partielle de la taxe sur le CO . Deux tiers de ce montant sont destinés au volet A du programme, axé sur l’assainissement énergétique de l’enveloppe des bâtiments selon des normes harmonisées à l’échelle du pays. Le reste des fonds est alloué, dans le cadre du volet B, aux cantons sous forme de contributions globales, pour des projets portant sur les énergies renouvelables, la récupération de chaleur et l’amélioration des installations techniques des bâtiments. En ce qui concerne le volet A, la responsabilité est assumée par l’OFEV et en partie par l’OFEN. Afin d’assurer une mise en œuvre harmonisée du volet B, ces deux offices ont conclu une convention-programme avec la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie, qui a mandaté un prestataire de services externe pour la mise en œuvre opérationnelle. Pour la réception et la répartition des montants annuels provenant de la taxe sur le CO  destinés au Programme Bâtiments, la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie entretient des relations d’affaires avec la Banque cantonale des Grisons et avec l’Administration des finances des Grisons.

Le CDF relève que l’organisation du volet A du programme n’est pas convaincante et que les processus de décision sont complexes. Les compétences des deux offices ne sont pas suffisamment délimitées. Par ailleurs, la définition des compétences et des responsabilités manque de clarté tant au niveau de la Confédération que des cantons. Depuis 2010, les demandes de subventions dépassent nettement les moyens à disposition dans le être étudié. La surveillance par la Confédération des contributions globales versées dans le cas du volet B devrait être améliorée. Dans le cadre du premier train de mesures de la Stratégie énergétique 2050, le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) propose d’assurer le financement exclusivement à l’aide de contributions globales. Cette solution permet d’exploiter les potentiels d’amélioration identifiés en matière de répartition des tâches, des compétences et des responsabilités à tous les échelons. Le pilotage des subventions en cadre du volet A. Le volet B est en revanche fonction du produit de la taxe sur le CO serait géré grâce à l’octroi de contributions globales aux cantons. Plus le programme d’un canton est efficace, plus ce dernier touche de contributions globales. Dans le cas du volet B, les tâches, les compétences et les responsabilités sont clairement définies. Les principes de cette approche sont conformes à l’esprit des conventions-programmes au sens de la RPT.

Dans ce contexte, le modèle d’encouragement harmonisé joue un rôle central. Il permet d’harmoniser les programmes des cantons et d’analyser leur efficacité, en calculant les diminutions de la consommation d’énergie et des émissions de CO , par franc consacré à l’encouragement. L’efficacité est estimée au moyen d’un modèle dans le cas des deux également assuré grâce à la modification proposée. Avec le modèle utilisé actuellement dans le cas du volet A, des engagements étaient déjà décidés à l’avance sur la base des recettes attendues pour une période à venir pouvant atteindre jusqu’à deux ans. Pour ce qui est du modèle d’estimation, le CDF s’est penché sur diverses mesures d’encouragement. Au fil du temps, la structure de ce modèle s’est petit à petit complexifiée. Ce dernier présente diverses inconsistances et manque parfois de transparence. De manière générale, une tendance à surestimer l’économie d’énergie a été constatée dans les domaines d’encouragement examinés. Il est impossible d’évaluer définitivement si la diminution des volets, mais les résultats des estimations n’ont émissions de CO a été sous-estimée ou au des incidences financières que dans le cas du volet B.

Le CDF a recommandé de concentrer la mise en œuvre des deux volets du programme entre les mains de l’OFEN. Les tâches et compétences décisionnelles devraient être davantage déléguées aux cantons et un financement unique par des contributions globales devrait contraire surestimée. Les effets d’aubaine, que produisent toujours les programmes d’encouragement, paraissent plus marqués que prévu. Le volume des subventions a considérablement augmenté depuis 2003, année à laquelle a été instauré l’encouragement dans le domaine des bâtiments, encouragement qui correspond à l’actuel volet B. Alors qu’environ 14 millions de francs par an étaient investis au début, 350 millions de francs seront mis à disposition dans le cadre de la Stratégie énergétique 2050. Compte tenu de cette évolution, il s’agit d’améliorer la précision du modèle d’estimation.

Le CDF a recommandé de revoir complètement le modèle d’estimation et de baser l’analyse de l’efficacité sur le bâtiment considéré dans son ensemble. Pour le CDF, le minimum consiste à valider les hypothèses et à adapter le modèle en fonction du contexte actuel. Les cantons avaient déjà prévu une révision du modèle avant l’exécution de l’évaluation. Les étapes concrètes de la révision dépendent toutefois de l’actuel examen de la Stratégie énergétique 2050 par le Parlement, qui se répercutera sur l’organisation future du Programme Bâtiments.

Untersuchte staatliche Massnahme (Deutsch)

Gebäudeprogramm von Bund und Kantonen

Publikationssprachen (Deutsch)

Deutsch (Zusammenfassungen auf französisch, italienisch und englisch)

Publikationen / Ergebnisse (Deutsch)

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