In der Bundesverwaltung nehmen externe Mitarbeitende oftmals ähnliche Aufgaben wahr wie das öffentlich-rechtlich angestellte interne Personal. Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S) beauftragte im Januar 2012 die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer Evaluation über den Umfang, die Rechtmässigkeit, die Transparenz sowie die Zweckmässigkeit des Beizugs von externen Mitarbeitenden in der Bundesverwaltung. Nach einer quantitativen Analyse der in der gesamten Bundesverwaltung vergebenen externen Aufträge untersuchte die PVK den Beizug von externen Mitarbeitenden in neun Verwaltungseinheiten aus allen Departementen. Sie sammelte Daten von über 900 Verträgen und führte Gespräche mit rund 120 Personen, davon 27 mit externen Mitarbeitenden, 35 mit Vertreterinnen oder Vertretern der Direktionen, Rechts- oder Beschaffungsdienste und 48 mit Personen, welche für die Anstellung und Führung der externen Mitarbeitenden zuständig sind. Die PVK analysierte auch die entsprechenden Dokumentationen, wo diese vorhanden waren.
Die Ergebnisse aus den Untersuchungen in den neun Verwaltungseinheiten zeigen die Probleme und Herausforderungen des Beizugs externer Mitarbeitender auf. Der Umfang dieser Praxis in der gesamten Bundesverwaltung lässt sich zwar nicht feststellen, doch konnte für die neun untersuchten Einheiten eine ziemlich genaue Schätzung der Kosten und der Anzahl externer Mitarbeitender gemacht werden.
Eine weitverbreitete Praxis, namentlich im Informatikbereich
2012 beliefen sich die Ausgaben für externe Mitarbeitende in den neun untersuchten Verwaltungseinheiten auf über 137 Millionen Franken. Davon entfielen 114 Millionen Franken auf den Informatikbereich und 23 Millionen auf andere (wissenschaftliche, administrative) Bereiche. Der Beizug von externen Mitarbeitenden in den neun untersuchten Einheiten entspricht rund 500 Vollzeitstellen (11 % aller Vollzeitstellen). Im Durchschnitt sind die Jahreskosten für externe Mitarbeitende um 40–50 % höher als für interne Mitarbeitende, wobei diese Kostendifferenz von Fall zu Fall erheblich variiert.
Aus rechtlicher Sicht diskutable Praktiken
Nur ein Viertel der Verträge trägt eine dem tatsächlichen Arbeitsverhältnis entsprechende Bezeichnung. Diese ungenügende Qualifizierung des Arbeitsverhältnisses kann dazu führen, dass die Bestimmungen betreffend Arbeitsvertrag oder Personalleihvertrag nicht eingehalten werden.
Der hohe Anteil an freihändigen Vergaben lässt an der Einhaltung der im Beschaffungsgesetz festgelegten Ziele betreffend Stärkung des Wettbewerbs und Förderung des wirtschaftlichen Einsatzes der öffentlichen Mittel zweifeln. Das Gesetz sieht zwar Ausnahmen von der Ausschreibungspflicht vor, doch machen diese hier im Durchschnitt 30 % der Fälle aus.
Da die meisten externen Mitarbeitenden Angestellte einer Firma sind, stellt deren Beschäftigung keine Probleme in Bezug auf die Sozialversicherungen dar. Einzig der Selbständigenstatus einiger weniger externer Mitarbeitender dürfte in gewissen Ämtern angesichts der Regelmässigkeit und des Volumens ihrer Aufträge fragwürdig sein.
Die Rechtsvorschriften zu den Personensicherheitsprüfungen werden nicht einheitlich angewandt. Einzig die Verwaltungseinheiten, welche im Informatikbereich tätig sind, zeigen ein entsprechendes Risikobewusstsein und geben an, sowohl das interne als auch das externe Personal systematisch solchen Sicherheitsprüfungen zu unterziehen. Zu diesem Sicherheitsdispositiv gehören auch eine restriktive Datenzugangspolitik und weitere Sicherheitsvorkehrungen (z. B. das Einholen eines Strafregisterauszugs), dies hauptsächlich deshalb, weil die externen Mitarbeitenden in der Regel ihre Arbeit in den betreffenden Ämtern aufnehmen, bevor das Ergebnis ihrer Personensicherheitsprüfung bekannt ist. Dies ist zwar gesetzeskonform, gleichwohl stellt sich dabei die Frage nach dem Nutzen einer Personensicherheitsprüfung, deren Ergebnis (zuweilen erst mehrere Monate) nach der Arbeitsaufnahme des externen Mitarbeiters bekannt wird.
Wenig transparente Praxis
Die interne Transparenz ist in den neun untersuchten Verwaltungseinheiten unterschiedlich. Die Problematik des Beizugs von externen Mitarbeitenden ist in der Regel zwar amtsintern bekannt, doch kann dieser Mitarbeitertypus in mehr als der Hälfte der untersuchten Einheiten nur mit erheblichem Aufwand identifiziert werden.
Nur gering oder gar nicht vorhanden ist die externe Transparenz, d. h. die Transparenz gegenüber dem Parlament und der übrigen Bundesverwaltung in Bezug auf den Einsatz externer Mitarbeitender und die dafür anfallenden Kosten. Angesichts dessen, dass in einigen Ämtern sehr viele externe Mitarbeitende zum Einsatz kommen und dass aufgrund der wenig flexiblen Personalkredite teilweise wirtschaftlich wenig sinnvolle Entscheide getroffen werden, ist diese fehlende finanzielle Transparenz hervorzuheben. Das Parlament muss sämtliche Kosten für internes und externes Personal kennen, um die Bundesfinanzen angemessen steuern zu können. So hat die GPK-S bereits 2007 gefordert, die Ausgaben für Personalstellungsverträge auszuweisen. Der Bundesrat hat diese Empfehlung aber abgelehnt.
In vielen Fällen wenig angemessener Beizug externer Mitarbeitender
Die meisten Verwaltungseinheiten erklären zwar, externe Mitarbeitende nur beizuziehen, wenn sie vorübergehend hochqualifiziertes Fachwissen benötigen oder temporäre Arbeitsspitzen abdecken müssen, jedoch ist die untersuchte Praxis häufig eine andere. So werden zahlreiche externe Mitarbeitende in den Verwaltungseinheiten langfristig auch für zentrale Aufgaben des Amtes eingesetzt. Von den insgesamt 137 Millionen Franken, die 2012 für externe Mitarbeitende ausgegeben wurden, betraf die Hälfte dieses Betrags Fälle, die von der PVK aufgrund der hohen Kosten, ihrer Regelmässigkeit und/oder der damit einhergehenden Abhängigkeits- und Sicherheitsrisiken als unangemessen beurteilt werden.
Fehlende Steuerung
Die vollständige Externalisierung («Outsourcing») gewisser Tätigkeiten, die Wiedereingliederung von Aufgaben durch die Schaffung interner Stellen oder der Beizug externer Mitarbeitender zur Spitzenabdeckung sind alles gangbare Wege, deren Wahl jedoch in Abhängigkeit von ihren Kosten, Risiken und dem jeweiligen Bedarf zu treffen ist. Zwar braucht die Verwaltung Handlungsspielraum, doch muss der jeweilige Entscheid zur Mobilisierung von Kompetenzen auf mittel- bis langfristigen strategischen Überlegungen beruhen, und an diesen fehlt es derzeit beim Bundesrat und bei verschiedenen Verwaltungseinheiten. Oft fehlen sowohl eine klare Definition der Aufgaben, welche vollständig und dauerhaft intern erledigt werden müssen, als auch die Kriterien für eine externe Vergabe (sei es über die Anstellung externer Mitarbeitender oder eine vollständige Externalisierung gewisser Tätigkeiten); eine Ausnahme bilden die derzeit laufenden Arbeiten im Bundesamt für Informatik und Telekommunikation sowie in der Führungsunterstützungsbasis und die bereits erfolgten Arbeiten im Bundesamt für Gesundheit.
Dazu kommt, dass beim Bund (Parlament, Bundesrat, Departemente, Direktionen der Verwaltungseinheiten) mehr auf den Personal- als auf den Sachaufwand geachtet wird, was zu unwirtschaftlichen Lösungen führen kann, die zudem im Hinblick auf die Sicherheitsrisiken und die Abhängigkeit von den Externen sensibel sein können.
Angesichts dieses hohen Drucks auf die Personalkredite und der Tendenz, der Verwaltung mehr Aufgaben zu übertragen, erscheint es verständlich, dass die Verwaltungseinheiten externe Fachkräfte beiziehen. Hält man sich aber den Umfang des Beizugs externer Mitarbeitender und die damit einhergehenden Kosten und Risiken vor Augen, muss festgestellt werden, dass es hier an der Steuerung durch die Departemente und den Bundesrat mangelt.
