Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfreizügigkeitsabkommen

• Research unit: PCA
• Project number: 62

Short description (German)

Ziel der Evaluation ist aufzuzeigen, inwiefern die Behörden von Bund und Kantonen über das Erteilen von Aufenthaltsbewilligungen die Zuwanderung beeinflussen können und wie sie von ihren Möglichkeiten Gebrauch machen. Zudem soll die Evaluation in beschränktem Masse Hinweise liefern, wie sich Personenfreizügigkeit auf Staat und Wirtschaft auswirkt.

Abstract (German)

Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfreizügigkeitsabkommen
Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates
vom 6. November 2013

Das Abkommen über die Personenfreizügigkeit (FZA) zwischen der Schweiz und der EU ist mittlerweile seit gut 10 Jahren in Kraft. In dieser Zeit hat die Zuwanderung aus dem EU/EFTA-Raum stark zugenommen, und parallel dazu wird zunehmend auch diskutiert, welche Auswirkungen die Personenfreizügigkeit mit sich bringt und wie die Behörden die Zuwanderung steuern können.
Die Geschäftsprüfungskommissionen der Eidgenössischen Räte (GPK) haben die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) am 27. Januar 2012 mit einer Eva­luation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem FZA beauf­tragt. Am 18. Juni 2012 hat die für die Evaluation zuständige Subkommission EJPD/BK der GPK des Nationalrates (GPK-N) entschieden, dass die Evaluation sowohl die Auswirkungen des FZA als auch die Rolle des Bundes in der Umsetzung des FZA untersuchen soll.
Die folgenden Ergebnisse stützen sich einerseits auf eine qualitative Analyse der Rechtsgrundlagen und des Vollzugs auf Stufe des Bundes. Andrerseits basieren sie auf einer umfangreichen Datenanalyse, für die erstmals Datensätze verschiedener Behörden miteinander verknüpft wurden, um die Aufenthalts- und Erwerbsverläufe der Zugewanderten abbilden und analysieren zu können.

Die FZA-Zuwanderung ist primär eine Arbeitsmigration
Bei den Personen, die unter dem FZA in die Schweiz zugewandert sind, handelt es sich primär um Erwerbstätige mit einem grossen Anteil an jungen, gut qualifizierten Personen. Drei Viertel aller FZA-Zuwanderer sind erwerbstätig (57 % sind konstant erwerbstätig, 17 % mit Unterbrüchen). Die Migration weist eine hohe Dynamik auf: Viele der knapp 1 000 000 Personen, die zwischen Mitte 2002 und Ende 2011 unter dem FZA in die Schweiz gekommen sind, haben die Schweiz wieder verlassen. Die Nettozuwanderung unter dem FZA betrug per Ende 2011 rund 600 000 Personen.
Modellrechnungen zeigen, dass die Zuwanderung auf die konjunkturell bedingte Nachfrage und auf Engpässe des Arbeitsmarkts reagiert, indem sie der Schweiz sowohl hoch qualifizierte Fachkräfte als auch weniger qualifizierte, kurzfristig bzw. saisonal nötige Arbeitskräfte bringt.

Die Sozialleistungsbezugsquoten der Zugewanderten steigen mit zunehmender Aufenthaltsdauer und sollten daher aufmerksam beobachtet werden
In den ersten Jahren nach Inkrafttreten des FZA waren die Sozialleistungsquoten (Arbeitslosenentschädigung, Sozialhilfe, IV-Renten) der Zugewanderten tiefer als jene der Schweizer/innen oder jene der Personen, die vor dem FZA zugewandert sind. Mit zunehmender Aufenthaltsdauer steigen die Bezugsquoten der FZA-Zuge­wanderten sowohl bei der Arbeitslosentschädigung (ALE) als auch bei der Sozial­hilfe an. Die durchschnittliche Sozialhilfebezugsquote aller FZA-Zugewanderten steigt stetig an, liegt aber bisher unter jener der Schweizer/innen. Die ALE-Bezugs­quote der FZA-Zugewanderten ist dagegen schon in den letzten beiden untersuchten Jahren (2009/2010) deutlich höher als jene der Schweizer/innen. Auffallend ist, dass sich die Quoten und deren Entwicklung je nach Herkunfts­land der zugewander­ten Personen deutlich unterscheiden. So liegen sowohl die ALE- als auch die Sozial­hilfequote von Zugewanderten aus den EU-17/EFTA-Nord-Ländern auch 2010 noch deutlich unter der Schweizer Quote, während die Zugewanderten aus den südlichen EU-17-Staaten seit 2006 eine höhere ALE- und 2010 auch eine höhere Sozialhil­fequote als Schweizer/innen haben. Dies dürfte damit zusammenhängen, dass Per­sonen aus diesen Ländern überdurchschnittlich häufig in Branchen mit tiefen Löh­nen und unsicheren Arbeitsverhältnissen arbeiten.
0,5 % aller FZA-Zugwanderten sind «Working Poor», d. h. sie sind erwerbstätig und bezogen gleichzeitig Sozialhilfe. Die Working-Poor-Quote stieg wie die Sozial­hilfebezugsquote stetig an. 2010 waren 60 % der FZA-Zugewanderten, die Sozi­alhilfe bezogen, gleichzeitig erwerbstätig.
Diese Entwicklungen dürften sich in den nächsten Jahren aufgrund der steigenden Aufenthaltsdauer und der somit zunehmenden Berechtigung für einen Leistungsbe­zug fortsetzen. Sie wird möglicherweise noch verstärkt durch die Zunahme der Zuwanderung von Personen aus Süd- und Osteuropa, die häufig in Branchen mit unsicheren Beschäftigungsverhältnissen tätig sind. Will man diese Entwicklung zeit­gerecht und in angemessener Differenzierung verfolgen, erscheint eine Ergänzung des bestehenden Monitorings (Observatorium) bzw. eine Ergänzung der bisherigen Auswertungen durch eine Analyse der verfügbaren, verknüpften Administrativ- und Statistikdaten angezeigt.

Die Aussagen der Bundesbehörden zu den Auswirkungen des FZA werden durch diese Untersuchung weitgehend bestätigt; auf die beschränkten Steue­rungsmöglichkeiten wurde hingegen lange Zeit kaum hingewiesen
Die Aussagen der Bundesbehörden zu den Auswirkungen der Zuwanderung unter dem FZA werden von den Ergebnissen dieser Untersuchung weitgehend bestätigt. Allerdings haben die Behörden gegenüber der Öffentlichkeit lange Zeit nicht klar dargestellt, dass die Schweiz nur wenige Möglichkeiten hat, um die Zuwanderung aus EU- und EFTA-Ländern zu steuern. So wurde beispielsweise nicht transparent kommuniziert, dass das Aufenthaltsrecht der Zuwanderer auch im Falle eines Sozi­alleistungsbezugs nur unter ganz bestimmten und relativ engen Voraussetzungen beschränkt werden kann.

Die Bundesbehörden haben für den Vollzug notwendige rechtliche Grundlagen erst spät geschaffen
Um eine Überprüfung der im FZA vorgesehenen Aufenthaltsvoraussetzungen über­haupt erst zu ermöglichen, sind gesetzliche Grundlagen für Meldepflichten oder den Informationsaustausch unter Behördenstellen nötig. Diese wurden erst spät oder noch gar nicht geschaffen: Die rechtlichen Grundlagen für einen Informationsaus­tausch zwischen den Migrationsbehörden und den für die ALE und Sozialhilfe zuständigen Behörden gibt es erst seit Kurzem, die gesetzlichen Grundlagen im Hin­blick auf den Bezug von Ergänzungsleistungen fehlen bis heute.

Das Bundesamt für Migration (BFM) übt seine Aufsicht über den Vollzug des FZA sehr zurückhaltend aus und verfügt nur über ungenügende Informationen zum kantonalen Vollzug
Die Evaluation hat gezeigt, dass das BFM seine Aufsicht über den kantonalen Voll­zug insgesamt sehr zurückhaltend wahrnimmt. Die rechtlichen Grundlagen liessen eine weitergehende Aufsicht des BFM zu, welche auch zweckmässig wäre. Aller­dings verfügt das Amt heute nicht über die Informationsgrundlagen, um die Einhal­tung der rechtlichen Vorgaben durch die Kantone zu überprüfen. Mit dem Zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) stünde ihm zwar grundsätzlich ein geeig­netes Aufsichtsinstrument zur Verfügung, dieses hat aber konzeptionelle Mängel und wird vom BFM nicht zu Aufsichtszwecken genutzt.

Relevante Fragen zum kantonalen Vollzug bleiben offen
Die Datenanalyse ergab grosse Diskrepanzen zwischen dem deklarierten Aufent­haltszweck der Erwerbstätigkeit und der tatsächlichen Erwerbstätigkeit. Rund 8 % der Personen, die als Aufenthaltszweck die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ange­ben (dabei handelt es sich in 99 % der Fälle um eine unselbständige Erwerbstätig­keit), bleiben länger als ein Jahr in der Schweiz, ohne in dieser Zeit erwerbstätig zu sein.
Erklärungsbedürftig sind auch die grossen kantonalen Unterschiede in der Bewilli­gungspraxis, namentlich bei der Verlängerung von B-Bewilligungen. Je nach Kan­ton erhalten zwischen 15 % und 65 % der Personen im Anschluss an die erste B-Bewilligung direkt eine Niederlassungsbewilligung C. Grosse kantonale Unter­schiede gibt es zudem auch bei der Nachführung von Schlüsselinformationen im ZEMIS.
Um die Tragweite dieser Problemhinweise und mögliche Erklärungen für die festge­stellten Diskrepanzen zu eruieren, sind zusätzliche Abklärungen bei den Kantonen nötig.

Abstract (French)

Evaluation du séjour des étrangers dans le cadre de l’accord sur la libre circulation des personnes
Rapport du Contrôle parlementaire de l’administration à l’intention de la Commission de gestion du Conseil national
du 6 novembre 2013

Depuis l’entrée en vigueur, il y a un peu plus de dix ans, de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) conclu entre la Suisse et l’UE, le nombre de migrants en provenance des pays de l’UE et de l’AELE a fortement augmenté. Cette augmentation soulève de plus en plus de questions sur les répercussions de la libre circulation des personnes et sur la manière dont les autorités peuvent gérer cette immigration.
Le 27 janvier 2012, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de réaliser une étude sur le séjour des personnes ayant immigré en Suisse dans le cadre de l’ALCP. Réunie le 18 juin 2012, la sous-commission compétente DFJP/ChF de la CdG du Conseil national (CdG-N) a décidé que l’évaluation devrait porter tant sur les répercussions de l’ALCP que sur le rôle de la Confédération dans la mise en œuvre dudit accord.
Les résultats présentés ci-après s’appuient, d’une part, sur une analyse qualitative des bases légales et de l’application au niveau fédéral et, d’autre part, sur une analyse détaillée des données relatives au séjour et à l’activité professionnelle des migrants ; les données en question ont été obtenues par compilation des informations provenant des différentes autorités concernées.

L’immigration dans le cadre de l’ALCP est avant tout une migration de travailleurs
Les personnes ayant immigré en Suisse dans le cadre de l’ALCP sont principalement des personnes actives dont une large part est jeune et qualifiée. Les trois quarts des migrants sont actifs (57 % exercent une activité permanente, 17 % avec des interruptions). La migration est particulièrement dynamique : sur un peu moins d’un million de personnes venues en Suisse entre la fin du premier semestre 2002 et la fin de l’année 2011 dans le cadre de l’ALCP, nombreuses sont celles qui ont de nouveau quitté le pays. A la fin 2011, l’immigration nette relevant de l’ALCP s’élevait à quelque 600 000 personnes.
Des modélisations montrent que l’immigration réagit aussi bien à la demande cyclique qu’aux pénuries sur le marché du travail, puisqu’elle fait venir en Suisse à la fois une main-d’œuvre hautement qualifiée et une main-d’œuvre moins qualifiée requise pour des emplois de courte durée ou saisonniers.

Plus les migrants résident depuis longtemps en Suisse, plus leur taux de perception de prestations sociales augmente : il y a donc lieu de suivre attentivement cette évolution
Au cours des premières années qui ont suivi l’entrée en vigueur de l’ALCP, le taux de perception de prestations sociales (indemnité de chômage, aide sociale, rentes AI) des migrants était inférieur à celui des Suisses et des migrants venus en Suisse avant l’entrée en vigueur de l’ALCP. Ce taux augmente avec la durée du séjour, tant en ce qui concerne l’indemnité de chômage (IC) que l’aide sociale. Le taux moyen de recours à l’aide sociale ne cesse de progresser, mais, à ce jour, il reste tout de même inférieur à celui des Suisses. Par contre, le taux de recours à l’IC des migrants relevant de l’ALCP était déjà nettement supérieur à celui des Suisses au cours des deux dernières années de l’évaluation (2009/2010). On remarque par ailleurs que ces taux et leur évolution varient fortement selon le pays d’origine des migrants. En 2010, les taux de recours à l’IC et de l’aide sociale des migrants des pays du nord de l’UE-17 et de l’AELE étaient encore largement inférieurs aux taux suisses, tandis que les migrants des pays du sud de l’UE-17 présentent depuis 2006 un taux d’IC supérieur à celui des Suisses et, en 2010, un taux d’aide sociale lui aussi supérieur. Cela tient probablement au fait que ces personnes travaillent pour la plupart dans des secteurs proposant des bas salaires et des conditions de travail précaires.
0,5 % des migrants relevant de l’ALCP sont des travailleurs pauvres : ils travaillent tout en ayant recours à l’aide sociale. A l’instar du taux de recours à l’aide sociale, la proportion de travailleurs pauvres ne cesse d’augmenter. Ainsi, 60 % des migrants relevant de l’ALCP qui bénéficiaient de l’aide sociale en 2010 exerçaient également une activité lucrative.
Cette évolution devrait se poursuivre au cours des prochaines années en raison de l’augmentation de la durée du séjour des migrants et, partant, de leur droit accru à des prestations. Elle pourrait même être renforcée par la hausse du nombre de migrants en provenance du sud et de l’est de l’Europe, lesquels travaillent souvent dans des secteurs aux conditions de travail précaires. Si l’on veut suivre cette évolution en temps opportun et en effectuant les distinctions appropriées, il semble indiqué de compléter le suivi actuellement en place (Observatoire) voire de compléter les évaluations réalisées jusqu’à présent par une analyse des données administratives et statistiques disponibles, après avoir associé celles-ci entre elles.

La présente évaluation confirme dans une large mesure les informations communiquées par les autorités fédérales sur les répercussions de l’ALCP, mais révèle toutefois que les informations relatives aux possibilités de pilotage de l’immigration sont longtemps restées incomplètes
Les résultats de la présente évaluation confirment dans une large mesure les informations communiquées par les autorités fédérales sur les répercussions de l’ALCP. Cependant, les autorités n’ont longtemps pas suffisamment expliqué au public que la Suisse ne disposait que de peu de possibilités de réguler l’immigration en provenance de l’UE et de l’AELE. Ainsi, elles n’ont pas indiqué clairement que le droit de séjour des migrants ne peut être restreint que sous certaines conditions strictes, même en cas de perception de prestations sociales.

Les autorités fédérales n’ont instauré que tardivement les bases légales nécessaires pour l’application
Sans bases légales relatives aux obligations d’annonce ou à l’échange d’informations entre services fédéraux, il n’est pas possible d’examiner les conditions de séjour prévues par l’ALCP. Celles-ci n’ont été instaurées que tardivement (bases légales pour l’échange d’informations entre les services des migrations et les services compétents en matière d’IC et d’aide sociale, par ex.), voire font toujours défaut à ce jour (comme les bases légales relatives à la perception de prestations complémentaires).

L’Office fédéral des migrations (ODM) exerce son activité de surveillance de l’application de l’ALCP avec beaucoup de retenue et dispose d’informations insuffisantes sur l’application de l’accord par les cantons
Il ressort de l’évaluation que l’ODM exerce avec la plus grande retenue sa surveillance sur l’application de l’accord par les cantons. Les bases légales lui permettraient une surveillance plus large qui resterait appropriée. L’office ne dispose cependant pas, à ce jour, des bases d’information nécessaires pour vérifier le respect des normes légales par les cantons. Il aurait certes entre les mains, avec le Système d’information central sur la migration (SYMIC), un instrument de surveillance adéquat, mais celui-ci présente des défauts de conception et n’est pas utilisé par l’ODM à des fins de surveillance.

Application de l’accord par les cantons : des questions importantes restent sans réponse
Il ressort des analyses d’importantes disparités entre le but du séjour déclaré (« activité lucrative ») et l’exercice effectif d’une activité lucrative. Environ 8 % des personnes qui ont indiqué venir en Suisse pour y travailler (il s’agit d’une activité lucrative dépendante dans 99 % des cas) y ont séjourné plus d’un an sans travailler.
Les importantes disparités concernant l’octroi d’autorisations par les cantons, notamment la prolongation de permis B, nécessiteraient elles aussi des éclaircissements. La part des personnes qui se voient octroyer directement un permis C une fois leur premier permis B expiré varie selon les cantons de 15 % à 65 %. La mise à jour d’informations clés dans le SYMIC diffère elle aussi fortement d’un canton à l’autre.
Il faudrait procéder à des clarifications supplémentaires auprès des cantons pour déterminer l’ampleur des problèmes indiqués et expliquer les disparités constatées.