Leistungsvertrag Pro Senectute

• Research unit: SFAO
• Project number: 8349

Key words (German)

Ziel der Evaluation ist es die Nachvollziehbarkeit der Beitragsverwendung durch Pro Senectute zu erhöhen. Im Zentrum der Prüfung stehen einerseits die neuen Vorgaben bezüglich Vollkostenrechnung (Transparenz der eingesetzten Ressourcen) und andererseits die Ausrichtung der Angebote unter besonderer Berücksichtigung von vulnerablen Zielgruppen (Zweckmässigkeit der Leistungen).

Short description (German)

Pro Senectute soll sich systematischer auf gefährdete ältere Menschen ausrichten

Die Eidg. Finanzkontrolle untersuchte die Wirkungen der Bundesbeiträge an Pro Senectute. Die Prüfung zeigte insgesamt gute Ergebnisse, die Leistungen sollten jedoch noch systema-tischer auf die gefährdeten Zielgruppen ausgerichtet werden. Dabei erweist sich die Steuerung über konkrete Aktivitäten als sinnvoll.

Mit Pro Senectute hat der Bund für die Jahre 2010 bis 2013 einen Leistungsvertrag mit einem jähr-lichen finanziellen Rahmen von 54 Millionen Franken abgeschlossen. Damit sollen die Tätigkeiten von Pro Senectute „unter besonderer Berücksichtigung von vulnerablen Zielgruppen“ ausgerichtet werden. 28,5 Millionen Franken leitet Pro Senectute an die kantonalen Stellen für tatsächlich er-brachte Leistungen vor Ort weiter. Diese umfassen: Sozialberatung, Projekte in der Gemeinwesen-arbeit, Gruppenkurse in den Bereichen Sport und Bildung sowie Angebot von Dienstleistungen zu Hause. Für Koordination und Entwicklung erhalten die kantonalen Pro Senectute Stellen zusätzlich eine Jahrespauschale von 18,8 Millionen Franken. Die nationale Geschäftsstelle wird mit 6,4 Millio-nen Franken entschädigt.

Die Eidg. Finanzkontrolle (EFK) prüfte, ob mit den Beiträgen aus dem AHV-Fonds die erwartete Wirkung erzielt werden konnte. Sie stellte fest, dass mit der aktuellen Beitragsvergabe und Bericht-erstattung die Zielerreichung zu wenig klar ersichtlich ist. Eine Pauschalierung beziehungsweise die Fokussierung auf die Zielerreichung erachtet die EFK bei einem wirkungsorientierten Leistungsver-trag als angemessener.

Die EFK untersuchte auch, ob die Dienstleistungen in den Bereichen Sozialberatung und Gemein-wesenarbeit die Zielgruppen wirklich erreichen. Die EFK ist der Ansicht, dass die strategische Um-setzung der Ausrichtung auf die vulnerablen Zielgruppen zu zögerlich verläuft. Zwar unternehmen die kantonalen Stellen vor Ort verschiedene Initiativen, um die Erreichbarkeit zu verbessern, diese Massnahmen sind jedoch noch nicht strategisch koordiniert. Ein schweizweites Konzept ist zwar initialisiert, aber noch nicht vollendet. Die EFK ist der Meinung, dass mit der Bestimmung von ge-eigneten Aktivitäten und von Strategien zur Identifikation der gefährdeten Zielgruppen die Wirkung erhöht werden kann.

Vor diesem Hintergrund hat die EFK für die nächste Leistungsvertragsperiode verschiedene Emp-fehlungen formuliert. Pro Senectute sollte mit den kantonalen Stellen Massnahmen zur Erreichung der gefährdeten Zielgruppen bestimmen, welche auch Strategien beinhalten, wie diese identifiziert und zu einer Teilnahme motiviert werden können. Das Bundesamt für Sozialversicherungen und Pro Senectute wollen die Empfehlungen umsetzen.

Leistungsaufträge sind ein immer wichtigeres Steuerungsinstrument des Bundes. Die EFK wird deshalb auch Kosten-Nutzen-Aspekte von anderen Vereinbarungen prüfen.

Short description (English)

Service Level Agreement for Pro Senectute Evaluation of the transparency of funds allocation and the focus on vulnerable groups

Key facts

In Switzerland, not only the state, but also third parties such as non-governmental organisations deal in old-age policy. Based on the Federal Law on Old-age and Survivors' Insurance (AHVG, SR 831.10), one way the Confederation supports old-age aid on a national level is by means of service level agreements with third parties. The reorganisation of fiscal equalisation (NFA) has limited the scope of Art. 101bis AHVG: Since 2008, subsidies have been paid to nationwide organisations only, whereas before that, their cantonal and regional agencies received direct payments. However, after the reorganisation of fiscal equalisation, the umbrella organisations still pass on a major share of contributions to their cantonal agencies. As for Pro Senectute, a service level agreement over an annual maximum of 54 million Swiss Francs has been signed for the years 2010 to 2013.

This evaluation is meant to enhance transparency in Pro Senectute’s allocation of contributions. The study focuses on the new objectives added to the service level agreement – cost transparency within the individual service categories and allocation of contributions to vulnerable groups in particular. The data were collected by testing the new system of key indicators in accounting, expert interviews with accountants and a written survey at the cantonal Pro Senectute agencies, quantitative research and sampling in social consulting, case studies of projects in community intervention. The evaluation results represent the situation before September 2012.

On the whole, target achievement of contributions is not sufficiently apparent

In subsidies, Pro Senectute receives contributions for quantifiable services as well as flat-rate contributions. The Swiss Federal Audit Office (SFAO) holds the view that supervision of the two, types of contributions is in great disproportion. As regards the contributions for quantifiable services which the umbrella organisation passes on to the cantonal agencies, the services actually rendered are compensated according to the list of services, the annual maximum being 28.5 million Swiss Francs. In addition, there are contributions for coordination and development at a fixed annual flat rate of 18.8 million Swiss Francs for the cantonal Pro Senectute agencies and 6.4 million Swiss Francs for the umbrella organisation. The two instruments for supervising the allocation of contributions consist in a declaration of services for quantifiable contributions and a report, both addressed to the Federal Social Insurance Office (FSIO). The declaration of services is audited at great costs (an estimated total of 1 million Swiss Francs for the overall organisation). With the final declaration of services, the Federal Social Insurance Office has got numerous key performance indicators at hand, yet no light is shed on client structure or the impact of services rendered. In the area of quantifiable contributions, the report counteracts this shortcoming in that it delivers additional demographic specifications, services are categorised and service targets briefly addressed. However, this does not apply for the flat-rate contributions intended for coordination and development, for which the degree of target achievement cannot really be derived from the report. Among other things, this could be due to the fact that the objectives held down in the service level agreement are fairly abstract and may refer to different services at the same time. Objectives can only be quantified and verified if they have been substantiated by means of

appropriate indicators. It makes sense to prepare the indicators within the framework of continuous processes, starting by gaining information on their implementation and the underlying conditions. In view of the 2012 controlling interview, the Federal Social Insurance Office has therefore already requested additional information on the tasks of the umbrella organisation.

Allocation of contributions with current margins is of little value

Contributions for quantifiable services are made in these five categories: social consulting, community intervention projects, group training in sports and education, and assistance – a service involving house calls. Each service category is limited to a certain percentage of the cap on costs of 28.5 million Swiss Francs. These margins have developed over time and help the Federal Social Insurance Office in controlling the funds. Using margins to ensure that the better part of the available funds is spent on social consulting (60–70%) makes sense to the Swiss Federal Audit Office. However, the differences between community intervention (2–4%), sports (10–15%), education (8–13%) and assistance (10–13%) are no longer traceable. For one, community intervention, group training and house calls are all fit for reaching vulnerable groups. Secondly, splitting the contributions makes it more difficult to cross-link service categories, which is important to Pro Senectute Switzerland. There is a certain risk that high demands made by the Confederation might interfere with Pro Senectute’s operational command. Furthermore, applying flat-rate contributions and focusing on target achievement seems more suitable to the Swiss Federal Audit Office in a case such as this, where the service level agreement is impact-oriented. This is true in particular due to the fact that a quantifiable service award, when understood as a service mandate, can lead to a situation where more service results in greater contributions.

Implementation of new accounting manual is well on track

To fulfil the requirements of the Federal Social Insurance Office with regard to comparability of services and full costs, Pro Senectute has prepared a new accounting manual mandatory for all cantonal Pro Senectute agencies since 1 January 2012. The Swiss Federal Audit Office has come to the conclusion that with the system of key indicators based on the new manual it is now possible to determine the federal subsidies as well as profits and losses for each individual service category. Feasibility was proven in a pilot test showing that the cantonal Pro Senectute agencies had to put in between one and two days for feeding the key indicators into the new system. However, the test also revealed some minor inconsistencies. Pro Senectute is in the process of collecting recurring issues and plans to provide internal training.

Strategic implementation of the focus on vulnerable groups is running slow

The Swiss Federal Audit Office examined as to whether the services in social consulting and community intervention actually reached the vulnerable. It was found that social consulting is indeed granted primarily to those in need, and also that there are great differences in the nature of those clients' resources. In community intervention however, vulnerable targets are a minority. A nationwide concept to reach vulnerable groups has been initialised but not yet accomplished. A qualitative analysis of the current situation and the need for action was conducted; yet the original intention to set up indicators for identifying and addressing certain target groups was abandoned. On a local scale, the cantonal Pro Senectute agencies undertake various efforts to improve accessibility by either readjusting existing services or creating new ones; however, these

measures have yet to be strategically coordinated. So far, the necessary organisational development has not taken place: there is no action strategy to reach vulnerable groups and rouse their interest and participation so as to adjust the services accordingly.

Against this background, the Swiss Federal Audit Office has expressed the following recommendations with regard to the next service level agreement:

Recommendation for overall control: The Swiss Federal Audit Office recommends that the Federal Social Insurance Office continue to focus its funds on social consulting. Within the other service categories however, a consolidation of margins to enable cross-linking and control by Pro Senectute should be considered. In the supervision of contributions, a correlation with the objectives needs to be established in the long run. This can be achieved with appropriate indicators, a closer specification of the quantifiable service units or on-site visits by the Federal Social Insurance Office. In any case, Pro Senectute needs to carry on its service statistics.

Recommendation regarding vulnerable target groups: The Swiss Federal Audit Office recommends that Pro Senectute Switzerland present a concept for aiming services at vulnerable groups, then define the actions needed and establish controlling instruments in cooperation with the cantonal agencies. A systematic opening should take place, including, among other things, strategies on how to identify vulnerable groups and suggestions for their motivation to participate. And, last but not least, the costs involved must be estimated.

Recommendation with regard to accounting: The Swiss Federal Audit Office recommends that the Federal Social Insurance Office demand only those key indicators on profits and losses relevant to fiscal decision-making. Producing unnecessary data at additional costs must be prevented. Instead, significant and consistent key indicators are required. To ensure a consistent implementation of the new accounting manual, the Swiss Federal Audit Office recommends that Pro Senectute further develop the initiated measures.

The FSIO and Pro Senectute have agreed with the recommendations.

Original text in German

Short description (French)

Pro Senectute devrait s’orienter plus systématiquement vers les personnes âgées vulnérables

Le Contrôle fédéral des finances a examiné les effets des contributions fédérales allouées à Pro Senectute. L’examen a dans l’ensemble montré de bons résultats. Cependant, les pres-tations devraient encore s’adresser plus systématiquement aux groupes cibles vulnérables. Pour ce faire, le pilotage devrait se fonder sur les activités concrètes proposées.

La Confédération a conclu un contrat de prestations avec Pro Senectute d’un montant annuel de 54 millions de francs pour les années 2010 à 2013. Selon ce contrat, les activités de Pro Senectute devraient particulièrement prendre en compte les groupes cibles vulnérables. Pro Senectute trans-fère à ses organisations cantonales 28,5 millions de francs pour des prestations effectivement four-nies sur place. Celles-ci comprennent : la consultation sociale, les projets de travail social commu-nautaire, les activités sportives en groupe, la formation et l’offre de prestations à domicile. Pour la coordination et le développement, les organisations cantonales reçoivent un forfait annuel supplémentaire de 18,8 millions de francs. Le centre national de Pro Senectute est indemnisé à hauteur de 6,4 millions de francs.

Le Contrôle fédéral des finances a examiné si, avec les contributions provenant du fonds AVS, l’effet escompté a pu être atteint. Il constate qu’avec le mode d’attribution des contributions et les rapports actuels, l’atteinte des objectifs est trop peu claire. Le CDF estime que, dans le cadre d’un contrat de prestations axé sur les résultats, il serait plus approprié d’attribuer les contributions sous forme de forfaits ou de mettre l’accent sur l’atteinte des objectifs.

Le CDF a également examiné si les prestations dans les domaines de la consultation sociale et des projets de travail social communautaire ont effectivement atteint les groupes cibles. Le CDF est d’avis que la mise en oeuvre de l’orientation stratégique sur les groupes cible vulnérables reste trop hésitante. Sur place, les organisations cantonales prennent différentes initiatives pour faciliter l’accès à leurs prestations. Cependant, ces mesures ne sont pas encore coordonnées de manière stratégique. Un concept pour la Suisse a été initialisé, mais il n’est pas encore achevé. Selon le CDF, il est important de définir les prestations adaptées aux groupes cibles vulnérables et la façon de les atteindre.

Dans ce contexte, le CDF a formulé diverses recommandations pour le prochain contrat de presta-tions. Pro Senectute devrait déterminer, conjointement avec les organisations cantonales, les me-sures pour atteindre les groupes cibles vulnérables, y compris les stratégies permettant de les identifier et de les motiver à participer. L’Office fédéral des assurances sociales et Pro Senectute ont l’intention de mettre en oeuvre les recommandations.

Le contrat de prestations devient un instrument de pilotage toujours plus important pour la Confé-dération. C’est pourquoi, le CDF va continuer d’examiner les aspects coût/utilité d’autres accords de ce type.

Short description (Italian)

Valutazione della trasparenza dell’impiego dei contributi e dell’orientamento alle categorie di persone vulnerabili

L’essenziale in breve

Oltre allo Stato, anche terzi, in particolare organizzazioni non governative, si occupano della politica svizzera in materia di vecchiaia. Nel quadro della legge sull’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS; RS 931.10) la Confederazione, ad esempio, promuove l’aiuto alla vecchiaia a livello nazionale mediante contratti di prestazioni con terzi. La nuova impostazione della perequazione finanziaria ha ristretto il campo d’applicazione dell’articolo 101bis LAVS. Infatti, dall’inizio del 2008 i sussidi vengono assegnati soltanto a organizzazioni attive a livello nazionale, mentre prima anche le organizzazioni cantonali e regionali ricevevano direttamente contributi. Tuttavia, anche con la nuova perequazione finanziaria le organizzazioni mantello riversano una parte cospicua dei contributi ai loro servizi cantonali. Con Pro Senectute è stato concluso un contratto di prestazioni 2010-2013 per 54 milioni di franchi annui al massimo.

La presente valutazione aveva lo scopo di accrescere la trasparenza dell’impiego dei contributi da parte di Pro Senectute. Al riguardo sono stati analizzati i nuovi obiettivi del contratto di prestazioni, segnatamente la trasparenza dei costi dei settori di prestazioni nonché l’orientamento delle prestazioni alle categorie di persone vulnerabili.

I dati sono stati rilevati sulla base di un test del nuovo sistema di coefficienti in materia contabile, di interviste con i responsabili della contabilità nelle organizzazioni cantonali di Pro Senectute, di un questionario scritto presso le organizzazioni cantonali di Pro Senectute, di un rilevamento quantitativo per campionatura presso la consulenza sociale nonché di studi di progetti nell’ambito del lavoro sociale comunitario. I risultati della valutazione si riferiscono allo stato dei dati fino a settembre 2012.

È in generale difficile stabilire se i contributi raggiungono il loro scopo

Nel quadro dei sussidi, a Pro Senectute sono versati sia contributi per prestazioni quantificabili sia contributi forfettari. Il Controllo federale delle finanze (CDF) ritiene che la sorveglianza dei due tipi di contributi sia fortemente sproporzionata. Nel caso dei contributi per prestazioni quantificabili che Pro Senectute trasferisce alle proprie organizzazioni cantonali, le prestazioni effettivamente fornite secondo il catalogo delle prestazioni sono versate fino a un massimo di 28.5 milioni di franchi all’anno. Sono inoltre versati contributi per la coordinazione e lo sviluppo sotto forma di importo forfettario annuo fisso di 18.8 milioni di franchi a favore delle organizzazioni cantonali di Pro Senectute e di 6.4 milioni di franchi a beneficio del centro nazionale della fondazione. Per la sorveglianza dell’impiego dei contributi sono disponibili due strumenti, ovvero la dichiarazione delle prestazioni per i contributi quantificabili e il reporting sotto forma di un rapporto di controlling all’attenzione dell’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS). La verifica della dichiarazione delle prestazioni implica costi importanti (stima per l’intera organizzazione: 1 mio. di franchi). Con la dichiarazione delle prestazioni definitiva l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali dispone di numerosi coefficienti di prestazioni che però non forniscono alcune indicazioni sulla struttura della clientela o sull’effetto delle offerte. Per colmare in parte questa lacuna nell’ambito dei contributi quantificabili, il reporting comprende dati demografici supplementari, una suddivisione in categorie

delle prestazioni nonché un breve riferimento agli obiettivi di prestazione. Tuttavia, ciò non vale per i contributi forfettari per la coordinazione e lo sviluppo. Effettivamente, in base al reporting il raggiungimento degli obiettivi può appena essere verificato. Questa circostanza è anche legata al fatto che gli obiettivi del contratto di prestazioni sono piuttosto astratti e che essi si riferiscono contemporaneamente a diverse prestazioni. Affinché gli obiettivi possano essere misurabili e verificabili, occorre concretizzarli in base a indicatori appropriati. A rigor di logica, questi sono elaborati nel quadro di un processo continuo in cui vengono dapprima raccolte informazioni sull’attuazione e sulle condizioni quadro di base. Nel quadro del colloquio di controlling 2012 l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali ha in questo senso già chiesto indicazioni supplementari sui compiti del centro nazionale di Pro Senectute.

Le fasce di contribuzione per l’assegnazione dei sussidi sono poco utili

I contributi per le prestazioni quantificabili sono assegnati a cinque settori di prestazioni, ovvero consulenza sociale, progetti del lavoro sociale comunitario, corsi di gruppo nei settori sport e formazione nonché servizi (offerta di prestazioni a domicilio). I singoli settori di prestazioni non possono superare una determinata percentuale dell’importo massimo di 28.5 milioni di franchi. Queste fasce di contribuzione hanno origini storiche e servono all’Ufficio federale delle assicurazioni sociali per gestire i mezzi finanziari. Il CDF ritiene ragionevole agire conformemente alle fasce e assegnare più mezzi alla consulenza sociale (60–70%). Riguardo ai rimanenti settori di prestazioni «lavoro sociale comunitario» (2–4%), «sport» (10–15%), «formazione» (8–13%) e «servizi» (10–13%) sussistono però disparità poco chiare. Da un lato il lavoro sociale comunitario, i corsi di gruppo e i servizi sono idonei per raggiungere le categorie di persone vulnerabili. D’altro lato il frazionamento dei contributi, che Pro Senectute Svizzera ritiene importante, rende difficile collegare i settori di prestazioni. Sussiste il pericolo che prescrizioni troppo severe da parte della Confederazione possano ostacolare la gestione operativa di Pro Senectute. Inoltre, il CDF ritiene che un’assegnazione dei contributi sotto forma forfettaria, ovvero una focalizzazione sul raggiungimento degli obiettivi, sarebbe più opportuna per il presente contratto di prestazioni orientato all’efficacia. Questo anche perché l’assegnazione delle prestazioni quantificabile, intesa nel senso di mandato di prestazioni, può altresì portare ad un aumento dell’assegnazione dei contributi in caso di maggiori prestazioni.

Il manuale di contabilità è stato attuato correttamente

Per poter soddisfare le esigenze dell’Ufficio federale delle assicurazioni sociali in materia di comparabilità delle prestazioni e dei costi complessivi, Pro Senectute ha elaborato un nuovo manuale di contabilità che è entrato in vigore il 1° gennaio 2012. Esso è vincolante per tutte le organizzazioni cantonali di Pro Senectute. Secondo il CDF, il sistema di coefficienti del manuale consente di determinare la quota dei sussidi federali nonché il risultato d’esercizio per settore di prestazioni. La fattibilità è altresì garantita: da un test pilota è emerso che le organizzazioni cantonali di Pro Senectute impiegano uno o due giorni per rilevare le cifre nel nuovo sistema. Tuttavia, il test ha mostrato che sussistono ancora piccole incongruenze. Attualmente Pro Senectute raccoglie i problemi e le domande ricorrenti e intende offrire corsi interni.

L’attuazione strategica dell’orientamento alle categorie di persone vulnerabili procede a rilento

Il CDF ha esaminato se le prestazioni della consulenza sociale e del lavoro sociale comunitario raggiungono le categorie di persone vulnerabili. Ha constatato che la consulenza sociale tocca prevalentemente persone con risorse esigue e che a tal proposito i clienti sono molto eterogenei. Per quanto riguarda le attività del lavoro sociale comunitario queste categorie di persone rappresentano tuttavia piuttosto una minoranza. Benché sia stato avviato un progetto nazionale per l’orientamento alle categorie di persone vulnerabili, esso non è ancora ultimato. È stata effettuata un’analisi qualitativa della situazione attuale nonché della necessità di agire, ma si è rinunciato all’elaborazione, nella forma prevista, degli indicatori concernenti la determinazione e la raggiungibilità di queste categorie. Le organizzazioni cantonali di Pro Senectute hanno avviato in loco diverse iniziative con lo scopo di migliorare la raggiungibilità attraverso l’adeguamento di prestazioni esistenti oppure mediante la creazione di nuove prestazioni. Tuttavia, queste misure non sono (ancora) coordinate dal punto di vista strategico. Lo sviluppo necessario dell’organizzazione non si è ancora verificato. Infatti, finora non esiste alcuna strategia operativa a livello delle organizzazioni che illustri come raggiungere le categorie di persone vulnerabili, suscitare il loro interesse alla partecipazione e adeguare le offerte di conseguenza.

In questo contesto, per il prossimo contratto di prestazioni il CDF ha emanato le seguenti raccomandazioni.

Gestione generale: il CDF raccomanda all’Ufficio federale delle assicurazioni sociali di incentrare anche in futuro l’assegnazione dei mezzi sulla consulenza sociale. Per i rimanenti settori di prestazioni occorre però considerare un raggruppamento delle fasce di contribuzione che consenta a Pro Senectute di coordinarle e gestirle. Per quanto riguarda la sorveglianza del sussidiamento, occorre creare il riferimento agli obiettivi a lungo termine mediante indicatori appropriati,una limitazione materiale delle unità di prestazioni quantificabili oppure attraverso visite in loco da parte dell’Ufficio federale delle assicurazioni sociali. In ogni caso è necessario garantire che Pro Senectute continui a tenere una statistica delle prestazioni.

Categorie di persone vulnerabili: il CDF raccomanda alla direzione nazionale di Pro Senectute di pianificare sotto il profilo concettuale l’orientamento delle prestazioni alle categorie di persone vulnerabili, di determinare le attività necessarie d’intesa con i servizi cantonali e di creare gli strumenti necessari alla gestione. Deve essere effettuato un approccio sistematico che comprenda anche strategie per identificare le categorie di persone vulnerabili e che evidenzi il modo in cui esse possono essere motivate a partecipare. Al riguardo bisognerebbe pure stimare i costi necessari.

Contabilità: il CDF raccomanda all’Ufficio federale delle assicurazioni sociali di chiedere esclusivamente le cifre del risultato d’esercizio che servono alle decisioni politico-finanziarie. Occorre evitare di produrre, con sforzi supplementari, dati che rimangono inutilizzati. L’obiettivo consiste piuttosto nel rilevare indicatori attendibili e consistenti. Il CDF suggerisce a Pro Senectute di sviluppare ulteriormente le misure avviate affinché possa essere garantito un impiego coerente del manuale.

L’UFAS e Pro Senectute sono d’accordo con le raccomandazioni.

Testo originale in tedesco

Publication language (German)

Deutsch (Zusammenfassung auf Französisch, Italienisch und Englisch)

Publications / Results (German)

www.efk.admin.ch