1. Ausgangslage, Problematik, Zielsetzung
Der Bundesrat hat am 21.01.2010 beschlossen, der Landschaftsinitiative einen indirekten Gegenvorschlag in Form einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes im Bereich Siedlungsentwicklung gegenüberzustellen. Die weiteren revisionsbedürftigen Themen bedürfen einer vertieften Diskussion, wie die im Frühjahr 2009 durchgeführte Vernehmlassung zu einem neuen Bundesgesetz über die Raumentwicklung gezeigt hat. Diese Bereiche werden zurzeit im Rahmen einer zweiten, dem indirekten Gegenvorschlag nachgelagerten Revisionsetappe angegangen. Dabei werden in sieben Arbeitsgruppen, die sich aus Vertretern der Kantone, des Bundes, der Wirtschaft und der Schutzorganisationen zusammen setzen, für die einzelnen Themenbereiche die Revisionsbedürfnisse und mögliche Lösungen diskutiert.
In der Arbeitsgruppe Koordination Umweltschutz-Raumplanung werden die Einführung einer Wirkungsbeurteilung für kantonale Richtpläne nach Art. 6 RPG und die Auswirkungen einer allfälligen erhöhten Richtplanverbindlichkeit diskutiert. Mit der Wirkungsbeurteilung sollen frühzeitig die Auswirkungen planerischer Festlegungen auf Wirtschaft, Umwelt und Gesellschaft abgeklärt werden. Die Beurteilung soll, so weit wie möglich, auch die Anliegen einer Umweltprüfung auf strategischer Ebene integrieren. Gewisse politische Vorstösse zielen ebenfalls in diese Richtung. In seinem Bericht zur Motion 04.3664 „Bessere Koordination von Umweltschutz und Raumplanung“ stellt der Bundesrat in Bezug auf die Wirkungsbeurteilung fest, dass dieses formalisierte Verfahren die Wahrnehmung von Umweltanliegen auf der strategischen Ebene erlaubt und ein hohes Umweltschutzniveau ermöglicht[1].
Mit der erhöhten Verbindlichkeit von Richtplaninhalten könnten allenfalls in Bezug auf das Verhältnis von Raumplanung und Umweltschutz mehr Planungssicherheit geschaffen und nachfolgende Verfahren (Nutzungsplanung, Baubewilligungsverfahren) entlastet werden. In eine ähnliche Richtung zielt die Motion (08.3003), welche mehr Wirkungseffizienz von Umweltschutzmassnahmen und eine Überprüfung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses von Massnahmen fordert.
Die rechtlichen Abklärungen zu den Auswirkungen einer – allenfalls punktuell – erhöhten Richtplanverbindlichkeit bzw. Legitimität im Zusammenhang mit wirkungsbeurteilungsrelevanten Richtplangeschäften sollen eine sachliche Diskussion über mögliche Wege zur besseren Koordination von Umweltschutz und Raumplanung erlauben und die damit verbundenen Chancen und Risiken aufzeigen. Über künftige Normierungen ist mit der Auftragserteilung jedoch noch nichts entschieden. Gegen die Einführung einer Wirkungsbeurteilung bestehen seitens einzelner Arbeitsgruppenmitglieder Vorbehalte, insbesondere dann, wenn andernorts, namentlich auf der Stufe der UVP, keine Entlastungen erzielt werden können.
Richtpläne sind gemäss Art. 9 Abs. 1 RPG nur für die Behörden verbindlich. Betroffen sind die Behörden von Bund, Kanton, Gemeinden, Zweckverbänden, Regionalkonferenzen und andere regionale Körperschaften soweit sie sich mit raumwirksamen Aufgaben befassen. Verletzt eine Richtplanänderung die Gemeindeautonomie gemäss kantonaler Verfassung, kann sich die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen wehren[2]. Für Private sind Richtpläne nicht verbindlich. Voraussetzung dafür ist aber, dass sich Richtpläne in ihrem Inhalt beschränken und Behörden sie beweglich handhaben[3]. Gemäss Bundesgericht haben Richtpläne einen Genauigkeitsgrad aufzuweisen, „der ohne Verletzung der Planungspflicht den untergeordneten Planungsträgern bezüglich der Nutzungsplanungen möglichst grosse Entscheidungsfreiheit gewährt“[4].
Für Private haben Richtpläne indirekt, via Nutzungsplanung und Baubewilligungsverfahren, Wirkung. Legt beispielsweise der kantonale Richtplan ein Streusiedlungsgebiet fest, hat dies für die Grundeigentümer in diesem Gebiet substantielle Auswirkungen auf die Nutzung ihrer Parzellen, da Art. 39 RPV zusätzliche bauliche Nutzungen ermöglicht. Die Festlegung eines Streusiedlungsgebiets kann aber auch landschaftlich erhebliche Veränderungen zur Folge haben, gegen die ein nach Art. 12 NHG beschwerdeberechtigter Verband allenfalls opponieren will.
Wenn vom Prozessrecht zugelassen, sind Nutzungspläne von Privaten anfechtbar. In diesen Fällen können auch Richtpläne von Gerichten vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit beurteilt werden[5]. Das Bundesgericht ist bei gewissen Richtplanfestlegungen gar von anfechtbaren Verfügungen gemäss Art. 5 VwVG ausgegangen und hat eine direkte Anfechtbarkeit befürwortet[6]. Dies ist in der Lehre allerdings auf Kritik gestossen[7].
Unklar ist, welche Veränderungen die Einführung einer Wirkungsbeurteilung auf die direkte und indirekte Anfechtbarkeit der Richtpläne im oben dargestellten Kontext haben könnte.
[1] Vgl. zum Ganzen den Bericht des Bundesrates in Erfüllung der Motion 04.3664 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 15. November 2004 „Bessere Koordination von Umweltschutz und Raumplanung“ (S. 10)
[3] EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, Art. 9 N. 4
[5] Waldmann/Hänni, Handkommentar, RPG 2006, Art. 9 N. 11
[7] Waldmann/Hänni, Handkommentar, RPG 2006, Art. 9 N. 10
