Mehrwertabgabe und Zulässigkeit von bundesrechtlichen Vorgaben zur Verdichtung im Raumplanungsgesetz (RPG)

• Forschungsstelle: ARE
• Projektnummer: 11023

Schlüsselwörter (Deutsch)

Mehrwertabgabe und Zulässigkeit von bundesrechtlichen Vorgaben zur Verdichtung im Raumplanungsgesetz (RPG)

Prof. Dr. Georg Müller, Erlinsbach/AG

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Derzeit befindet sich die als indirekter Gegenvorschlag zur Landschaftinitiative konzipierte Teil­revision des Raumplanungsgesetzes, die der Bundesrat dem Parlament mit Botschaft vom 20. Januar 2010 unterbreitet hat (10.019), in den parlamentarischen Beratungen. Der Ständerat hat die Vorlage im Rahmen der Herbstsession 2010 als Erstrat beraten und dabei unter anderem auch eine Regelung über die Mehrwertabgabe der Kantone bei Einzonungen beschlossen (bun­desrechtliche Mindestvorgaben an die von den Kantonen zu treffende Regelung [Art. 5a E-RPG] sowie subsidiäre, direkt anwendbare bundesrechtliche Regelung für den Fall, dass die Kantone den neuen Artikel 5a nicht innerhalb von zwei Jahren ab Inkrafttreten des revidierten Rechts umgesetzt haben [Art. 38a - 38d E-RPG]).

Die Beschlüsse des Ständerates zur Mehrwertabgabe sind in der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates (UREK-NR) umstritten. Die der UREK-NR in deren Auftrag im Hinblick auf die Sitzung vom 24./25. Januar 2011 unterbreiteten Berichte und Gutachten haben die zum Teil bestehenden Zweifel insbesondere hinsichtlich der Verfassungs­mässigkeit der vom Ständerat beschlossenen Regelung nur zum Teil auszuräumen vermocht. Umstritten blieb auch die Frage der Rechtsnatur der Mehrwertabgabe, insbesondere, ob die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit je nach rechtlicher Qualifikation der Mehrwertab­gabe (kostenunabhängige Kausalabgabe oder Abgabe eigener Art) unterschiedlich zu beant­worten sei.

Zudem wurde die Verwaltung mittels eines Antrags von Nationalrat Filippo Leutenegger (Antrag 106) beauftragt zu prüfen, inwieweit die angestrebte Eindämmung der Zersiedelung über Vor­gaben an die Kantone zur Verdichtung erreicht werden könnte. Das ARE erarbeitet einen Entwurf, wie das Anliegen gemäss Antrag 106 normativ umgesetzt werden könnte. Dieser bildet Grundlage für die vom Auftragnehmer in diesem Zusammenhang zu leistenden Arbeiten.

Projektziele (Deutsch)

Ziel des Auftrags ist es, der UREK-NR die noch offenen Fragen zu beantworten. Auf diese Weise sollen die Voraussetzungen geschaffen werden, damit die UREK-NR anlässlich ihrer Sitzungen im August 2011 auf der Basis fundierter Grundlagen sowohl über die Bestimmungen zur Mehrwertabgabe als auch über weitere mögliche Regelungsinhalte des revidierten RPG („Verdichtungsvorgaben“ an die Kantone) diskutieren und entscheiden kann.

Abstract (Deutsch)

Der Auftrag steht im Zusammenhang mit den parlamentarischen Beratungen zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, die der Bundesrat dem Parlament mit Botschaft vom 20. Januar 2010 unterbreitet hat (10.019). Der Beauftragte hatte zu prüfen, ob die vom Ständerat am 28. September 2010 beschlossene Regelung zur Mehrwertabgabe – unter Einbezug der Aspekte der Finanzordnung – verfassungsrechtlich haltbar und welches die Rechtsnatur der Mehrwertabgabe gemäss ständerätlichem Beschluss sei. Im Weiteren hatte der Beauftragte einen im Rahmen der Beratungen der nationalrätlichen Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie eingereichten Antrag, mit dem die bundesrechtliche Verankerung von Verdichtungsvorgaben innerhalb der Bauzonen vorgesehen war, auf dessen verfassungsrechtliche Zulässigkeit hin zu prüfen und grob aufzuzeigen, wie eine solche Regelung hinsichtlich Umsetzbarkeit in den Kantonen und Gemeinden sowie bezüglich ihrer Auswirkungen auf Kompetenzen und Handlungsfähigkeit in den Kantonen und Gemeinden zu beurteilen wäre. 

Der Beauftragte gelangt mit Bezug auf die Regelung zur Mehrwertabgabe im Wesentlichen zu folgenden Ergebnissen: 

• Die Mehrwertabgabe ist als kostenunabhängige Kausalabgabe oder als Abgabe sui generis zu qualifizieren
• Der Bund darf Steuern (im engeren Sinn) nur vorschreiben oder erheben, wenn ihn die Bundesverfassung ausdrücklich dazu ermächtigt. Vorschriften über Lenkungs-, Kausal- oder Sondersteuern kann er dagegen gestützt auf die Zuständigkeit im betreffenden Sachbereich erlassen.
• Die vom Ständerat beschlossene Regelung zur Mehrwertabgabe ist grundsätzlich verfassungskonform. Nicht gedeckt durch die Grundsatzgesetzgebungskompetenz ist nach Auffassung des Beauftragten indessen die Regelung die vorsieht, wofür die Erträge aus der Mehrwertabgabe zu verwenden sind. Die Zweckbindung des Ertrags erachtet er nicht als notwendig, um das Ziel der Verwirklichung der Mehrwertabgabe in der ganzen Schweiz zu erreichen.
• Der Bund kann im Rahmen der Bundesaufsicht eine Ersatzgesetzgebung für die Erhebung der Mehrwertabgabe schaffen, in jenen Kantonen Anwendung findet, die innert einer bestimmten Frist keine eigene Regelung erlassen haben.
• Die vom Ständerat getroffene Regelung entsprechen den Anforderungen des Legalitätsprinzips und sind - vorbehältlich der Zweckbindung des Ertrags der Mehrwertabgabe - mit der Eigentumsgarantie und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar.

  Mit Bezug auf die Verankerung von Verdichtungsvorgaben innerhalb der Bauzonen kommt der Beauftragte im Wesentlichen zu folgenden Ergebnissen: 

• Die Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes im Bereich der Raumplanung genügt nicht, um Vorgaben betreffend Verdichtung innerhalb der Bauzonen machen zu dürfen.
• Die im Gesetzesentwurf enthaltenen - und gegenüber dem geltenden Recht - ergänzten Bestimmungen über Ziele und Grundsätze der Raumplanung und über die Mindestinhalte der kantonalen Richtpläne genügen.
• Bundesrechtliche Vorgaben über Nutzungsvorschriften, die verdichtetes Bauen zulassen, greifen nach Auffassung des Beauftragten zu stark in die kantonale Kompetenz ein.
• Solche Vorschriften dürften den Kantonen und Gemeinden auch grosse Probleme bei der Umsetzung bereiten.
• Am ehesten rechtfertigen liesse sich eine bundesrechtliche Regelung, wonach Nutzungsvorschriften die energetische Sanierung von Gebäuden nicht behindern dürfen.

Umsetzung und Anwendungen (Deutsch)

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